«Американские институты и их влияние»

Но если эти аргументы весомы, против них могут быть выдвинуты, пожалуй, еще более мощные причины. Интриги и коррупция — естественные пороки выборного правления; но когда глава государства может быть переизбран, эти бедствия достигают огромных масштабов и ставят под угрозу само существование страны. Когда простой кандидат стремится возвыситься с помощью интриг, его маневры неизбежно ограничиваются узкой сферой; но когда глава магистрата вступает в борьбу, он заимствует силу правительства для собственных целей. В первом случае действуют слабые ресурсы отдельного лица; во втором — само государство со всем его огромным влиянием занято делом коррупции и клик. Частный гражданин, прибегающий к самым аморальным методам ради приобретения власти, может действовать лишь способом, косвенно вредящим общественному благосостоянию. Но если представитель исполнительной власти спускается на арену, заботы управления отходят на второй план, а успех его выборов становится его главной заботой. Все законы и переговоры превращаются для него тогда лишь в предвыборные махинации; должности становятся наградой за услуги, оказанные не нации, а ее главе; а влияние правительства, если и не пагубно для страны, то по крайней мере более не приносит пользы сообществу, для которого оно было создано.

Невозможно рассматривать обычный ход дел в Соединенных Штатах, не замечая, что стремление к переизбранию является главной целью президента; что вся его администрация и даже самые незначительные меры подчинены этой цели; и что по мере приближения кризиса его личный интерес подменяет собой интерес общественного блага. Принцип возможности переизбрания делает коррумпированное влияние выборных правительств еще более масштабным и пагубным. Он ведет к деградации политической морали народа и подменяет патриотизм ловкостью.

В Америке это оказывает еще более губительное влияние на основы национального бытия. Любое правительство, по-видимому, страдает от какого-то зла, присущего самой его природе, и гений законодателя проявляется в том, чтобы уклоняться от его ударов. Государство может пережить влияние множества дурных законов, и причиняемый ими вред часто преувеличивают; но закон, поощряющий развитие язвы изнутри, в конце концов оказывается фатальным, хотя его дурные последствия могут не сразу бросаться в глаза.

Принцип разрушения в абсолютных монархиях заключается в чрезмерном и неразумном расширении прерогатив короны; и мера, направленная на устранение конституционных положений, уравновешивающих это влияние, была бы в корне порочной, даже если бы ее последствия долгое время казались незаметными. По аналогии, в странах с демократическим правлением, где народ непрерывно концентрирует всю власть в своих руках, законы, которые увеличивают или ускоряют его действие, являются прямыми посягательствами на самый принцип этого правления.

Величайшим доказательством способности американских законодателей является то, что они ясно осознали эту истину и имели мужество действовать в соответствии с ней. Они сочли необходимым существование определенной власти, стоящей над массой народа, которая обладала бы некоторой степенью независимости, не будучи при этом полностью свободной от народного контроля; власти, которая была бы вынуждена подчиняться постоянным решениям большинства, но была бы способна сопротивляться его капризам и отвергать его самые опасные требования. С этой целью они сосредоточили всю исполнительную власть нации в одних руках, наделили президента обширными прерогативами и вооружили его вето для противодействия посягательствам законодательной власти.

Но, введя принцип переизбрания, они отчасти разрушили свое творение и сделали президента мало склонным использовать ту великую власть, которую они вручили в его руки. Если бы президент не мог избираться во второй раз, он далеко не был бы независим от народа, поскольку его ответственность не уменьшилась бы; но расположение народа не было бы для него столь необходимым, чтобы побуждать его добиваться его путем потакания желаниям масс. Если же он может переизбираться (и это особенно верно в наши дни, когда политическая мораль расшатана, а великие люди редки), президент Соединенных Штатов становится послушным орудием в руках большинства. Он перенимает его симпатии и антипатии, он спешит предвосхитить его пожелания, он предупреждает его жалобы, он уступает его праздным прихотям и вместо того, чтобы направлять его, как задумывал законодатель, он всегда готов следовать его указаниям. Таким образом, чтобы не лишать государство талантов отдельного человека, эти таланты сделали практически бесполезными, а ради сохранения средства на случай чрезвычайных опасностей страну подвергли ежедневным угрозам.

{Вопрос о целесообразности сохранения возможности переизбрания президента относится к той категории вопросов, которые, вероятно, навсегда останутся нерешенными. Сам автор на странице 125 приводит веский довод в пользу переизбрания, «дабы вероятность продления срока полномочий администрации могла вдохновить его на многообещающие начинания на благо общества и снабдить средствами для их осуществления», — соображения огромной важности. Существует важный факт, имеющий отношение к данному вопросу, который следует упомянуть в связи с ним. Президент Вашингтон заложил практику отказа от третьих выборов, и каждый из его преемников, либо из чувства ее умеренности, либо из опасений перед силой общественного мнения, следовал этому примеру. Так что это стало в такой же мере частью конституции, что никакой гражданин не может быть избран президентом в третий раз, как если бы это было выражено в этом документе словами. Это, пожалуй, можно считать справедливым урегулированием возражений с обеих сторон. Возражения против продолжающегося и бесконечного переизбрания безусловно устранены: в то время как аргументы в пользу возможности продления срока полномочий администрации в обстоятельствах, которые могут это оправдать, получают должное признание. Одним из следствий такой практической интерполяции конституции несомненно является увеличение шансов на то, что президент будет единожды переизбран; поскольку люди будут более склонны смириться с мерой, которая таким образом фактически исключает данное лицо из возможности когда-либо снова вступить на поле соперничества. — Американский редактор}

ФЕДЕРАЛЬНЫЕ СУДЫ.{142}

Политическое значение судебной власти в Соединенных Штатах. — Трудностях рассмотрения этого предмета. — Полезность судебной власти в конфедерациях. — Какие трибуналы могли быть введены в Союз. — Необходимость создания федеральных судов. — Организация национальной судебной власти. — Верховный суд. — Чем он отличается от всех известных трибуналов.

Я исследовал законодательную и исполнительную власть Союза, и теперь остается рассмотреть судебную власть; но здесь я не могу скрыть своих опасений от читателя. Судебные институты оказывают огромное влияние на положение англоамериканцев и занимают видное место среди того, что принято называть политическими институтами: в этом отношении они особенно заслуживают нашего внимания. Но я затрудняюсь объяснить политическое действие американских трибуналов без вдавания в некоторые технические детали их конституции и форм судопроизводства; и я не знаю, как опуститься до этих мелочей, не утомляя любопытство читателя естественной сухостью предмета и не рискуя впасть в неясность из стремления к краткости. Я вряд ли смогу избежать этих различных бед; ибо если я покажусь слишком многословным человеку светскому, юрист, с другой стороны, может пожаловаться на мою краткость. Но таковы естественные недостатки моего предмета и особенно того вопроса, который я собираюсь обсудить.

Главная трудность заключалась не в том, чтобы разработать конституцию федерального правительства, а в том, чтобы найти способ обеспечения исполнения его законов. У правительств в целом есть лишь два средства преодоления сопротивления управляемого ими народа, а именно: физическая сила, находящаяся в их собственном распоряжении, и моральная сила, которую они извлекают из решений судебных инстанций.

Правительство, у которого не было бы иных средств добиваться повиновения, кроме открытой войны, должно быть очень близко к своему крушению; ибо тогда вероятно произошло бы одно из двух: если бы его авторитет был мал, а характер умерен, оно не прибегало бы к насилию до самой последней крайности и закрывало бы глаза на множество частичных актов неповиновения, в каковой ситуации государство постепенно скатилось бы в анархию; если же оно было бы предприимчивым и мощным, оно постоянно прибегало бы к своей физической силе и быстро выродилось бы в военный деспотизм. Так что его активность была бы не менее пагубна для общества, чем его бездействие.

Великая цель правосудия состоит в том, чтобы заменить понятие насилия понятием права и поставить юридический барьер между властью правительства и применением физической силы. Авторитет, который всеобщее мнение людей дарует вмешательству суда, настолько поразительно велик, что оно цепляется за саму форму правосудия и придает телесное влияние тени закона. Моральная сила, которой обладают суды, делает применение физической силы чрезвычайно редким и очень часто заменяет ее; но если последняя оказывается неизбежной, ее мощь удваивается благодаря ассоциации с идеей закона.

Федеральное правительство нуждается в поддержке судебных институтов больше, чем любое другое, поскольку оно по своей природе слабо и сталкивается с грозной оппозицией.{143} Если бы оно всегда было обязано в первую очередь прибегать к насилию, оно не смогло бы выполнить свою задачу. Следовательно, Союзу потребовалась национальная судебная власть, чтобы принуждать граждан к повиновению законам и отражать нападения, которые могли быть направлены против них. Тогда оставался вопрос, какие трибуналы должны осуществлять эти полномочия; должны ли они быть возложены на суды, которые уже были организованы в каждом штате? Или необходимо было создать федеральные суды? Легко доказать, что Союз не мог приспособить судебную власть штата к своим нуждам. Отделение судебной власти от административной власти штата, несомненно, влияет на безопасность каждого гражданина и свободу всех. Но не менее важно для существования нации, чтобы эти различные власти имели единое происхождение, следовали одним и тем же принципам и действовали в одной сфере; одним словом, чтобы они были соотносительными и гомогенными. Никто, полагаю, никогда не предлагал судить преступления, совершенные во Франции, иностранным судом ради обеспечения беспристрастности судей. Американцы образуют единый народ по отношению к своему федеральному правительству; но в недрах этого народа было позволено сохраниться различным политическим образованиям, которые зависят от национального правительства в немногих вопросах и независимы во всех остальных — которые имеют различное происхождение, присущие им правила и особые средства ведения своих дел. Поручить исполнение законов Союза трибуналам, учрежденным этими политическими образованиями, означало бы позволить иностранным судьям председательствовать над нацией. Более того, мало того, что каждый штат является чуждым для Союза в целом, он находится в постоянном противоклении общим интересам, поскольку любая власть, которую теряет Союз, оборачивается на пользу штатов. Таким образом, принуждать к исполнению законов Союза посредством трибуналов штатов означало бы позволить председательствовать над нацией не только чуждым, но и пристрастным судьям.

Но число трибуналов штатов, даже в большей степени, чем их характер, делало их непригодными для служения нации. Когда создавалась федеральная конституция, в Соединенных Штатах уже насчитывалось тринадцать судов, выносивших решения без права апелляции. Теперь это число возросло до двадцати четырех. Предполагать, что государство может существовать, когда его фундаментальные законы могут одновременно подвергаться двадцати четырем различным толкованиям, — значит выдвигать положение, одинаково противоречащее и разуму, и опыту.

Поэтому американские законодатели согласились создать федеральную судебную власть для применения законов Союза и разрешения определенных вопросов, затрагивающих общие интересы, которые были тщательно определены заранее. Вся судебная власть Союза была сосредоточена в одном трибунале, который получил название Верховного суда Соединенных Штатов. Но для ускорения дел при нем были учреждены нижестоящие суды, которым было предоставлено право решать дела малой важности без апелляции, а с апелляцией — дела большей значимости. Члены Верховного суда назначаются ни народом, ни законодательной властью, а президентом Соединенных Штатов, действующим по совету сената. Чтобы сделать их независимыми от других властей, их должности были объявлены несменяемыми, и было постановлено, что их жалование, будучи однажды установленным, не может быть изменено законодательной властью.{144} Было легко провозгласить принцип федеральной судебной власти, но трудности умножились, когда потребовалось определить пределы ее юрисдикции.

СРЕДСТВА ОПРЕДЕЛЕНИЯ ЮРИСДИКЦИИ ФЕДЕРАЛЬНЫХ СУДОВ.

Сложность определения юрисдикции отдельных судов в конфедерации. — Суды Союза получили право определять собственную юрисдикцию. — В каком отношении это правило посягает на часть суверенитета, зарезервированную за отдельными штатами. — Суверенитет этих штатов ограничен законами и толкованием законов. — Следовательно, опасность для отдельных штатов более кажущаяся, чем реальная.

Поскольку конституция Соединенных Штатов признавала две различные власти, находящиеся лицом к лицу и представленные с судебной точки зрения двумя различными классами судов, предельная забота, проявленная при определении их раздельных юрисдикций, была бы недостаточной для предотвращения частых столкновений между этими трибуналами. Тогда возник вопрос о том, кому должно быть передано право определять правомочность каждого суда.

В нациях, составляющих единое политическое тело, когда между двумя судами обсуждается вопрос, касающийся их взаимной юрисдикции, обычно под рукой имеется третий трибунал для разрешения этого разногласия; и это осуществляется без труда, поскольку в таких нациях вопросы судебной компетенции не связаны с привилегиями национального верховенства. Но создать арбитра между высшим судом Союза и высшим судом отдельного штата, который не принадлежал бы ни к одному из этих двух классов, было невозможно. Поэтому было необходимо позволить одному из этих судов судить собственный спор и брать на себя или сохранять рассмотрение оспариваемого вопроса. Предоставить эту привилегию различным судам штатов означало бы уничтожить суверенитет Союза de facto после того, как он был установлен de jure; ибо толкование конституции вскоре возвратило бы штатам ту часть независимости, которой их лишали положения этого акта. Целью создания федерального трибунала было не позволить судам штатов решать вопросы, затрагивающие национальные интересы, в их собственном ведомстве и тем самым сформировать единообразную юриспруденцию для толкования законов Союза. Эта цель не была бы достигнута, если бы суды отдельных штатов были компетентны выносить решения по делам в своем обособленном качестве, от которого они были обязаны воздерживаться как федеральные трибуналы. Поэтому Верховный суд Соединенных Штатов был наделен правом определять все вопросы юрисдикции.{145}

Это был тяжелый удар по независимости штатов, которая оказалась ограничена не только законами, но и их толкованием; одним пределом, который был известен, и другим, который был сомнителен; правилом, которое было определенным, и правилом, которое было произвольным. Правда, конституция установила точные пределы федерального верховенства, но всякий раз, когда это верховенство оспаривается одним из штатов, этот вопрос решает федеральный трибунал. Тем не менее опасности, которым подвергалась независимость штатов при таком порядке судопроизводства, менее серьезны, чем кажутся. В дальнейшем мы увидим, что в Америке реальная сила страны сосредоточена в провинциальном правительстве гораздо больше, чем в федеральном. Федеральные судьи осознают относительную слабость власти, от имени которой они действуют, и они более склонны отказаться от права юрисдикции в тех случаях, когда оно по праву принадлежит им, чем отстаивать привилегию, на которую у них нет законных оснований.

РАЗЛИЧНЫЕ КАТЕГОРИИ ЮРИСДИКЦИИ.

Суть дела и участники спора как первые условия федеральной юрисдикции. — Тяжбы с участием послов. — Тяжбы самого Союза. — Отдельного штата. — Кем они рассматриваются. — Дела, вытекающие из законов Союза. — Почему они рассматриваются федеральным трибуналом. — Дела, связанные с неисполнением контрактов, рассматриваемые федеральными судами. — Последствия этого устройства.

Установив средства определения компетенции федеральных судов, законодатели Союза определили дела, которые должны подпадать под их юрисдикцию. Было установлено, с одной стороны, что определенные стороны всегда должны представать перед федеральными судами, независимо от особой природы дела; и, с другой стороны, что определенные дела всегда должны передаваться в те же суды, независимо от качества сторон в споре. Эти различия были признаны основой федеральной юрисдикции.

Послы являются представителями наций, находящихся в дружественных отношениях с Союзом, и все, что касается этих лиц, в некоторой степени касается всего Союза. Когда посол является стороной в судебном разбирательстве, эта тяжба затрагивает благополучие нации, и федеральный трибунал естественным образом призван вынести по ней решение.

Сам Союз может быть вовлечен в судебные разбирательства, и в этом случае было бы одинаково вопреки обычаям всех наций и здравому смыслу обращаться в трибунал, представляющий иной суверенитет, чем его собственный; поэтому федеральные суды принимают к своему рассмотрению эти дела.

Когда две стороны, принадлежащие к двум разным штатам, участвуют в тяжбе, это дело не может быть подобающим образом передано в суд ни того, ни другого штата. Самое верное средство — выбрать трибунал вроде трибунала Союза, который не может вызвать подозрений ни у одной из сторон и предлагает наиболее естественное, а также наиболее верное средство правовой защиты.

Когда двумя сторонами являются не частные лица, а штаты, к тому же мотиву справедливости добавляется важное политическое соображение. Качество сторон в этом случае придает национальное значение всем их спорам; и можно сказать, что даже самая незначительная тяжба между штатами затрагивает мир всего Союза.{146}

Природа дела часто предписывает правило компетенции. Так, все вопросы, касающиеся морской торговли, очевидно подпадают под юрисдикцию федеральных трибуналов.{147} Почти все эти вопросы связаны с толкованием международного права, и в этом отношении они существенно затрагивают интересы Союза в его отношениях с иностранными державами. Более того, поскольку море не входит в пределы какой-либо отдельной юрисдикции, национальные суды могут рассматривать только те дела, которые берут начало в морских делах.

Конституция объединяет под одной рубрикой почти все дела, которые по своей природе подпадают под юрисдикцию федеральных судов. Устанавливаемое ею правило просто, но оно чревато целой системой идей и огромным множеством фактов. Оно провозглашает, что судебная власть Верховного суда распространяется на все дела в силу общего права и права справедливости, возникающие на основе законов Соединенных Штатов.

Два примера выставят намерения законодателя в самом ясном свете:

Конституция запрещает штатам издавать законы о стоимости и обращении денег: если, несмотря на этот запрет, штат принимает закон подобного рода, подчиняться которому заинтересованные стороны отказываются, поскольку он противоречит конституции, дело должно поступить в федеральный суд, так как оно возникает на основе законов Соединенных Штатов. Опять же, если возникают трудности при взыскании импортных пошлин, которые были вотированы конгрессом, федеральный суд должен разрешить это дело, поскольку оно возникает из толкования закона Соединенных Штатов.

Это правило находится в полном соответствии с фундаментальными принципами федеральной конституции. Союз, в том виде как он был создан в 1789 году, обладает, правда, ограниченным верховенством; но предполагалось, что в своих пре делах он должен образовывать один и тот же народ.{148} В этих пределах Союз суверен. Когда этот пункт установлен и признан, вывод прост; ибо если признано, что Соединенные Штаты образуют один и тот же народ в границах, предписанных их конституцией, невозможно отказать им в правах, которые принадлежат другим нациям. Но с зарождения общества было признано, что каждая нация имеет право разрешать посредством собственных судов те вопросы, которые касаются исполнения ее собственных законов. На это отвечают, что Союз находится в столь своеобразном положении, что в отношении одних вопросов он составляет народ, а во всех остальных является ничтожеством. Но из этого следует сделать вывод, что в законах, касающихся этих вопросов, Союз обладает всеми правами абсолютного суверенитета. Трудность заключается в том, чтобы узнать, что это за вопросы; и как только она разрешена (а мы показали, как она была разрешена при обсуждении средств определения юрисдикции федеральных судов), никаких дальнейших сомнений возникнуть не может; ибо как только установлено, что тяжба является федеральной, то есть принадлежит к той доле суверенитета, которая зарезервирована конституцией за Союзом, естественным следствием этого является то, что она должна подпадать под юрисдикцию федерального суда.

Всякий раз, когда законам Соединенных Штатов бросают вызов или когда к ним прибегают в целях самозащиты, необходимо обращаться в федеральные суды. Таким образом, юрисдикция трибуналов Союза расширяет или сужает свои пределы точно в той же пропорции, в какой возрастает или уменьшается суверенитет Союза. Мы показали, что главной целью законодателей 1789 года было разделение суверенной власти на две части. В одну они поместили контроль над всеми общими интересами Союза, в другую — контроль над особыми интересами составляющих его штатов. Их главной заботой было вооружить федеральное правительство достаточной силой, чтобы оно могло противостоять в своей сфере посягательствам отдельных штатов. Что касается этих сообществ, то в их пользу был принят принцип независимости в определенных ими собственных пределах; и они были скрыты от надзора и защищены от контроля центрального правительства. Говоря о разделении власти, я заметил, что этот последний принцип не всегда соблюдался священным, поскольку штатам запрещено принимать определенные законы, которые по видимости принадлежат к их собственной сфере интересов. Когда штат Союза принимает закон такого рода, граждане, чьи интересы ущемлены его исполнением, могут обратиться в федеральные суды.

{Замечание автора о том, что всякий раз, когда законам Соединенных Штатов бросается вызов или когда к ним прибегают в целях самозащиты, к федеральным судам должно быть обращение, выраженное в оригинале еще более категорично, ошибочно и способно ввести в заблуждение по весьма важному вопросу. Наделение судов Соединенных Штатов полномочиями разрешать определенные дела не приостанавливает полномочия судов штатов, но они осуществляются параллельно, подлежа обжалованию в суды Соединенных Штатов. Но если решение суда штата вынесено в пользу права, правомочия или привилегии, заявленных на основании конституции, договора или закона конгресса, апелляция в федеральные суды не допускается. Апелляция предоставляется только тогда, когда решение вынесено против лица, заявляющего требование на основании договора или закона. См.: 3 Cranch, 268; 1 Wheaton, 304. — Американский редактор.}

Таким образом, юрисдикция общих судов распространяется не только на все дела, которые возникают на основе законов Союза, но также и на те, которые возникают на основе законов, изданных отдельными штатами в противовес конституции. Штатам запрещено принимать законы ex post facto в уголовных делах; и любое лицо, осужденное на основании закона такого рода, может обратиться к судебной власти Союза. Штатам также запрещено издавать законы, способные ослабить обязательства по контрактам.{149} Если гражданин считает, что подобное обязательство ослаблено законом, принятым в его штате, он может отказаться подчиняться ему и обратиться в федеральные суды.{150}

Это положение представляется мне самым серьезным ударом по независимости штатов. Права, предоставленные федеральному правительству для очевидных национальных целей, определены четко и легко постижимы; но те, которыми его наделяет этот последний пункт, не поддаются четкой оценке и точно не определены. Ибо существует огромное множество политических законов, которые влияют на обязательства по контрактам и тем самым могут служить удобным предлогом для агрессии со стороны центральной власти.

{Опасения автора относительно угрозы независимости штатов со стороны того положения конституции, которое наделяет федеральные суды полномочием решать, когда закон штата ослабляет обязательство по контракту, представляются совершенно необоснованными. Граждане каждого штата кровно заинтересованы в сохранении обязательств по контрактам, заключенным ими в других штатах: поистине без такой контролирующей власти «торговля между несколькими штатами» не могла бы существовать. Существование этого общего арбитра имеет высочайшее значение для продолжения существования самого Союза, поскольку, если бы не было мирных средств принуждения к исполнению обязательств по контрактам, независимых от любой власти штатов, сами штаты неминуемо вступали бы в столкновения в своих попытках защитить своих граждан от последствий законодательства другого штата.

Замечание г-на де Токвиля о том, что права, которыми рассматриваемый пункт наделяет федеральное правительство, «не поддаются четкой оценке и точно не определены», исходит из ошибочного понимания самого этого пункта. Он касается обязательства по контракту и запрещает любые действия, посредством которых это обязательство ослабляется. Американским юристам это кажется столь же точным и определенным, сколь любое правило может быть сформулировано человеческим языком. Различие между правом на плоды контракта и временем, трибуналом и способом, посредством которого это право должно принудительно осуществляться, представляется весьма очевидным. Во всяком случае, после решения Верховного суда Соединенных Штатов по тем делам, в которых этот пункт обсуждался, на практике не возникает никаких трудностей с пониманием точных пределов этого запрета.

Следующее замечание автора о том, что «существует огромное множество политических законов, которые влияют на обязательства по контрактам и тем самым могут служить удобным предлогом для агрессии со стороны центральной власти», довольно обскурно. Подразумевается ли здесь, что центральная власть может принимать политические законы, влияющие на обязательство по контракту и тем самым разрушающие сами контракты? Ответ на это состоял бы в том, что этот вопрос не возник бы в рамках пункта, запрещающего законы, ослабляющие обязательства по контрактам, поскольку этот пункт применяется только к штатам, а не к федеральному правительству.

Если подразумевается, что штаты могут счесть необходимым принимать политические законы, которые затрагивают контракты, и что под предлогом защиты обязательств по контрактам центральная власть может совершать акты агрессии против штатов и аннулировать их политические законы: — ответом будет то, что мотивом принятия этого пункта было распространение на законы любого рода, политические и все прочие, и что именно злоупотребление штатами тем, что можно назвать политическими законами, а именно: актами, конфискующими требования иностранных кредиторов, — породило этот запрет. Устоявшаяся ныне доктрина заключается в том, что штаты могут принимать законы в отношении заключения контрактов, могут предписывать, какие контракты должны заключаться и каким образом, но они не могут ослаблять те, которые уже заключены.

Автор этой заметки не желает оставлять эту тему без замечания по поводу того, что он считает фундаментальной ошибкой автора, которая проявляется как в прокомментированном пассаже, так и в других местах: — а именно в предположении, что судебная власть Соединенных Штатов, и в частности Верховный суд, является частью политического федерального правительства и послушным орудием для выполнения его замыслов в отношении властей штатов. Хотя судьи формально назначаются Соединенными Штатами, фактически они назначаются делегатами штатов в сенате Соединенных Штатов одновременно с представлением президента и на его основе. Если бы законодательный орган каждого штата в Союзе избирал судью Верховного суда, он от этого не в меньшей степени был бы политическим должностным лицом Соединенных Штатов, чем он является сейчас. По правде говоря, у судебной власти нет никаких политических обязанностей; они — арбитры, совместно избранные федеральным правительством и правительствами штатов, и после назначения столь же независимые от одного, сколь и от другого. Они не могут быть смещены без согласия штатов, представленных в сенате, и они могут быть смещены без согласия президента и вопреки его желаниям. Такова теория конституции. И это ощущалось на практике в отклонении сенатом лиц, выдвинутых на должность судей президентом, состоящим в той же политической партии, что и большинство сенаторов. Два подобных случая имели место во время администрации г-на Джефферсона.

Если утверждается, что они подвержены влиянию исполнительной власти Соединенных Штатов из-за ожидания должностей, находящихся в его распоряжении, ответом служит то, что судьи судов штатов в равной степени подвержены тому же влиянию — что все должностные лица штатов, от высших до низших, находятся в таком же положении; и что это обстоятельство поэтому не лишает их характера беспристрастных и независимых арбитров.

Эти наблюдения подтверждаются каждым недавним решением Верховного суда Соединенных Штатов, в котором определенные законы отдельных штатов были поддержаны в случаях, когда, по меньшей мере, было весьма сомнительно, не нарушают ли они положения конституции, и где склонность толковать эти положения широко и пространно нашла бы весьма благовидные основания для того, чтобы предаться аннулированию упомянутых законов штатов. См. дела: City of New York vs. Miln, 11th Peters, 103; Briscoe vs. the Bank of the Commonwealth of Kentucky, ib., 257; Charles River Bridge vs. Warren Bridge, ib., 420. — Американский ред.

ПРОЦЕДУРА ФЕДЕРАЛЬНЫХ СУДОВ.

Естественная слабость судебной власти в конфедерациях. — Законодатели должны по возможности стремиться привлекать к суду федеральных судов частных лиц, а не штаты. — Как американцам удалось преуспеть в этом. — Прямое преследование частных лиц в федеральных судах. — Косвенное преследование в штатах, нарушающих законы Союза. — Решения Верховного суда ослабляют, но не уничтожают провинциальные законы.

Я показал, каковы привилегии федеральных судов, и не менее важно указать на то, каким образом они осуществляются. Неотразимый авторитет правосудия в странах, где суверенитет неделим, проистекает из того факта, что суды этих стран представляют всю нацию в споре с индивидом, против которого направлено их решение; и таким образом идея власти вводится для подкрепления идеи права. Но это происходит не всегда в странах, где суверенитет разделен: в них судебная власть чаще противостоит части нации, а не обособленному индивиду, и ее моральный авторитет и физическая сила в результате уменьшаются. В федеративных государствах власть судьи естественным образом уменьшается, а власть тяжущихся сторон увеличивается. Цель законодателя в государствах-конфедерациях должна поэтому заключаться в том, чтобы сделать положение судебных судов аналогичным тому, какое они занимают в странах с неделимым суверенитетом; другими словами, его усилия должны постоянно быть направлены на то, чтобы поддерживать судебную власть конфедерации как представителя нации, а тяжущуюся сторону — как представителя индивидуального интереса.

Каждое правительство, какова бы ни была его конституция, нуждается в средствах принуждения своих подданных к исполнению их обязательств и защиты своих привилегий от их посягательств. Что касается прямого воздействия правительства на общество, то конституция Соединенных Штатов благодаря мастерскому политическому ходу предусмотрела, чтобы федеральные суды, действуя от имени законов, рассматривали дела только тех сторон, которые выступают в индивидуальном качестве. Ибо, поскольку было заявлено, что Союз состоит из одного и того же народа в пределах, установленных конституцией, следовало, что правительство, созданное этой конституцией и действующее в этих пределах, наделено всеми привилегиями национального правительства, одной из главных которых является право направлять свои предписания непосредственно частному гражданину. Когда, например, Союз вотирует налог, он обращается за его взысканием не к штатам, а к каждому американскому гражданину соразмерно его обложению. Верховный суд, который уполномочен обеспечивать исполнение этого закона Союза, осуществляет свое влияние не на непокорный штат, а на частного налогоплательщика; и, подобно судебной власти других наций, он противостоит лицу индивида. Следует заметить, что Союз сам выбирает себе противника; и поскольку этот противник слаб, он закономерно терпит поражение.

Но трудность возрастает, когда судебные разбирательства инициируются не Союзом, а против Союза. Конституция признает законодательную власть штата; и закон, принятый таким образом, может ущемлять привилегии Союза, каковой случай делает неизбежным столкновение между этим органом и штатом, принявшим закон; и остается лишь выбрать наименее опасное средство, которое весьма отчетливо выводится из общих принципов, установленных мною ранее.{151}

Можно представить себе, что в рассматриваемом случае Союз мог бы предъявить иск штату в федеральном суде, который аннулировал бы этот акт; и тем самым он избрал бы естественный ход судопроизводства; но судебная власть оказалась бы в состоянии открытой враждебности со штатом, и этого положения желательно было по возможности избегать. Американцы считают, что почти невозможно, чтобы новый закон не ущемлял интересы некоторых частных лиц своими положениями: эти частные интересы принимаются американскими законодателями за основание для иска против таких мер, которые могут быть вредны для Союза, и именно на эти случаи распространяется защита Верховного суда.

Предположим, что штат продает определенную часть своей территории компании, а год спустя принимает закон, которым эта территория распоряжается иначе, и что пункт конституции, запрещающий законы, ослабляющие обязательства по контрактам, оказывается нарушен. Когда приобретатель по второму акту является для вступления во владение, владелец по первому акту предъявляет иск в трибуналах Союза и добивается признания прав претендента ничтожными и недействительными.{152} По сути дела судебная власть Союза оспаривает притязания государственного суверенитета; но она действует лишь косвенно и при особом применении к деталям: она нападает на закон в его последствиях, а не в его принципе, и скорее ослабляет его, чем уничтожает.

Последняя гипотеза, которая оставалась, заключалась в том, что каждый штат образует корпорацию, пользующуюся обособленным существованием и особыми гражданскими правами, и что поэтому он может предъявлять иск или быть ответчиком в суде. Таким образом один штат мог возбудить дело против другого штата. В этом случае Союз не призывался оспаривать провинциальный закон, но должен был рассматривать тяжбу, в которой штат выступал стороной. Эта тяжба была совершенно похожа на любое другое дело, за исключением того, что качество сторон было иным; и здесь опасность, указанная в начале этой главы, существует с меньшей вероятностью ее избежать. Присущий самой сути федеральных конституций недостаток заключается в том, что они порождают в недрах нации партии, которые представляют мощные препятствия на пути свободного течения правосудия.

ВЫСОКОЕ ПОЛОЖЕНИЕ ВЕРХОВНЫХ СУДОВ СРЕДИ ВЕЛИКИХ ВЛАСТЕЙ ГОСУДАРСТВА.

Ни одна нация не создавала столь великой судебной власти, как американцы. — Масштаб ее прерогатив. — Ее политическое влияние. — Спокойствие и само существование Союза зависят от усмотрения семи федеральных судей.

Когда мы детально и успешно исследуем организацию Верховного суда и все прерогативы, которые он осуществляет, мы легко признаем, что более внушительная судебная власть никогда не создавалась ни одним народом. Верховный суд поставлен во главе всех известных трибуналов как по характеру своих прав, так и по классу подсудимых ему лиц.

Во всех цивилизованных странах Европы правительство всегда проявляло величайшее отвращение к тому, чтобы дела, в которых оно само выступало стороной, решались в обычном судебном порядке. Это отвращение естественным образом достигает своего пика в абсолютном правительстве; и, с другой стороны, привилегии судов расширяются вместе с ростом свобод народа; однако ни одна европейская нация до сих пор не сочла, что все судебные споры, независимо от их происхождения, могут решаться судьями общего права.

В Америке эта теория была фактически воплощена на практике; и Верховный суд Соединенных Штатов является единственным трибуналом нации. Его власть распространяется на все дела, возникающие на основе законов и договоров, заключенных исполнительной и законодательной властями, на все дела адмиралтейской и морской юрисдикции и вообще на все вопросы, затрагивающие международное право. Можно даже утверждать, что, хотя его устройство по существу судебно, его прерогативы почти полностью политические. Его единственная цель — обеспечивать исполнение законов Союза; а Союз регулирует лишь отношения правительства с гражданами и нации с иностранными державами: отношения граждан между собой регулируются почти исключительно суверенитетом штатов.

Можно привести вторую и еще более весомую причину преобладания этого суда. В нациях Европы суды призваны разрешать лишь споры частных лиц; но Верховный суд Соединенных Штатов вызывает к своему барьеру суверенные державы. Когда судебный пристав поднимается по ступеням трибунала и просто говорит: «Штат Нью-Йорк против штата Огайо», невозможно не почувствовать, что суд, к которому он обращается, — это не обычный орган; и когда вспоминают, что одна из этих сторон представляет один миллион, а другая — два миллиона человек, человека поражает ответственность семи судей, чье решение должно удовлетворить или разочаровать столь большое число их сограждан.

Мир, процветание и само существование Союза вручены в руки семи судей. Без их активного содействия конституция была бы мертвой буквой: исполнительная власть обращается к ним за помощью против посягательств законодательной власти; законодательная власть требует их защиты от замыслов исполнительной власти; они защищают Союз от неповиновения штатов, штаты — от преувеличенных притязаний Союза, общественный интерес — против интересов частных граждан, а консервативный дух порядка — против преходящих инноваций демократии. Их власть огромна, но она облачена в авторитет общественного мнения. Они — всемогущие стражи народа, который уважает закон; но они были бы бессильны против народного пренебрежения или народного презрения. Сила общественного мнения — самый трудноуправляемый агент, поскольку ее точные пределы невозможно определить; и не менее опасно превзойти предписанную границу, чем не дойти до нее.

Федеральные судьи должны быть не только хорошими гражданами и людьми, обладающими теми познаниями и честностью, которые необходимы магистратам, но они должны быть государственными деятелями — политиками, которые разбираются в знамениях времени, не боятся преодолевать препятствия, которые могут быть побеждены, и не медлят отвращать те наступающие элементы, которые могут угрожать верховенству Союза и причитающемуся законам повиновению.

Президент, осуществляющий ограниченную власть, может ошибаться, не причиняя большого вреда государству. Конгресс может принять неверное решение, не разрушая Союз, поскольку избирательный корпус, порождающий конгресс, может заставить его взять свое решение назад путем смены его членов. Но если Верховный суд когда-либо будет состоять из опрометчивых людей или плохих граждан, Союз может быть повергнут в анархию или гражданскую войну.

Однако истинная причина этой опасности кроется не в устройстве трибунала, а в самой природе федеральных правительств. Мы отмечали, что у народов, объединенных в конфедерацию, особенно необходимо укреплять судебную власть, поскольку ни в каких других нациях эти независимые лица, способные совладать с социальным телом, не существуют с большей мощью или в лучшем положении для сопротивления физической силе правительства. Но чем больше власть нуждается в укреплении, тем более масштабной и независимой ее следует делать; и опасности, которые может породить ее злоупотребление, усиливаются ее независимостью и силой. Источник зла находится, следовательно, не в устройстве власти, а в устройстве тех штатов, которые делают ее существование необходимым.

В КАКИХ ОТНОШЕНИЯХ ФЕДЕРАЛЬНАЯ КОНСТИТУЦИЯ ПРЕВЫШЕ КОНСТИТУЦИИ ШТАТОВ.

В каких отношениях Конституцию Союза можно сравнить с конституциями штатов.— Превосходство Конституции Союза, объясняющееся мудростью федеральных законодателей.— Законодательный орган Союза менее зависит от народа, чем законодательные органы штатов.— Исполнительная власть более независима в своей сфере.— Судебная власть в меньшей степени подвержена склонностям большинства.— Практические следствия этих фактов.— Опасности, присущие демократическому правлению, коих избежали федеральные законодатели и которые усилили законодатели штатов.

Федеральная конституция существенно отличается от конституций штатов по тем целям, которые она призвана осуществлять; однако в средствах, с помощью которых эти цели достигаются, между ними наблюдается большая аналогия. Цели правительств различны, но их формы одинаковы; и с этой особой точки зрения их полезно сопоставить.

Я придерживаюсь мнения, что федеральная конституция превосходит все конституции штатов по нескольким причинам.

Нынешняя конституция Союза была создана позже конституций большинства штатов, и она могла заимствовать определенные улучшения из прошлого опыта. Но мы неизбежно признаем, что это лишь второстепенная причина ее превосходства, если вспомним, что после провозглашения федеральной конституции к американской конфедерации примкнуло одиннадцать новых штатов и что эти новые республики скорее преувеличили, чем избежали пороков, присущих прежним конституциям.

Главная причина превосходства федеральной конституции заключалась в характере законодателей, ее создавших. В момент ее принятия опасности для конфедерации носили неминуемый характер, и ее гибель казалась неизбежной. В этой критической ситуации народ избрал людей, которые в наибольшей степени заслуживали уважения, а не тех, кто снискал народную любовь. Я уже отмечал, что если законодатели Союза почти все отличались высоким интеллектом, то еще большее поражение они вызывали своим патриотизмом. Все они воспитывались в эпоху, когда дух свободы подкреплялся непрерывной борьбой против мощной и преобладающей власти. Когда борьба завершилась, в то время как возбужденные страсти толпы продолжали сражаться с опасностями, которые уже перестали им угрожать, эти люди остановились на своем пути; они бросили более спокойный и проницательный взгляд на ставшую теперь их собственной страну; они осознали, что война за независимость окончательно подошла к концу и что единственные опасности, которых следовало опасаться Америке, — это те, которые могли возникнуть от злоупотребления завоеванной ею свободой. У них хватило мужества говорить то, что они считали правдой, поскольку ими двигала горячая и искренняя любовь к свободе; и они рискнули предложить ограничения, поскольку были решительно против разрушения.{153}

Большинство конституций штатов устанавливают срок полномочий Палаты представителей в один год, а сената — в два года; так что члены законодательного органа постоянно и жестко связаны малейшими пожеланиями своих избирателей. Законодатели Союза сочли, что эта чрезмерная зависимость законодательной власти ведет к извращению самой природы основных последствий представительной системы, поскольку источником не только авторитета, но и самого правления она делает народ. Они увеличили срок полномочий представителей, чтобы предоставить им больше свободы в проявлении собственного суждения.

Федеральная конституция, равно как и конституции различных штатов, разделяла законодательный орган на две палаты. Но в штатах эти две палаты состояли из одних и тех же элементов и избирались одинаковым образом. В результате страсти и склонности толпы столь же быстро и энергично представлялись в одной палате, как и в другой, а законы создавались со всеми характеристиками насилия и поспешности. Согласно федеральной конституции, обе палаты точно так же берут начало в выборе народа; однако условия избираемости и порядок выборов были изменены с тем расчетом, чтобы если, как это бывает в некоторых нациях, одна ветвь законодательной власти представляет те же интересы, что и другая, то она могла бы по крайней мере представлять более высокий уровень интеллекта и благоразумия. Зрелый возраст был сделан одним из условий сенаторского достоинства, а верхняя палата избиралась выборным собранием, состоящим из ограниченного числа членов.

Сосредоточение всей общественной силы в руках законодательного органа — естественная склонность демократий; поскольку именно эта власть исходит от народа наиболее напрямую, она оказывается наиболее причастной к преобладающему авторитету множества и естественным образом стремится монополизировать все виды влияния. Такое сосредоточение одновременно губительно для хорошо организованного управления и благоприятно для деспотизма большинства. Законодатели штатов часто поддавались этим демократическим склонностям, которым неизменно и мужественно противостояли основатели Союза.

В штатах исполнительная власть возложена на магистрата, который внешне поставлен на один уровень с законодательной властью, но в действительности является лишь слепым агентом и пассивным орудием ее решений. Он не может почерпнуть никакого влияния ни из продолжительности своих полномочий, которые истекают с завершением года, ни из осуществления прерогатив, которые едва ли можно назвать существующими. Законодательный орган может обречь его на бездействие, возложив исполнение законов на специальные комитеты из числа собственных членов, и аннулировать его временное достоинство, лишив его жалованья. Федеральная конституция возлагает все привилегии и всю ответственность исполнительной власти на отдельного индивида. Срок президентских полномочий установлен в четыре года; жалованье лица, занимающего этот пост, не может быть изменено в течение срока его полномочий; он защищен корпусом официальных подчиненных и вооружен отлагательным вето. Короче говоря, были предприняты все усилия, чтобы наделить исполнительную власть сильным и независимым положением в рамках предписанных ей пределов.

В конституциях всех штатов судебная власть является той ветвью, которая остается наиболее независимой от законодательной власти: тем не менее во всех штатах легислатура оставила за собой право регулировать жалованье судей — практика, которая неизбежно ставит этих магистратов в прямую зависимость от нее. В некоторых штатах судьи назначаются лишь на время, что лишает их значительной части их власти и свободы. В других законодательная и судебная власти полностью смешаны: так, например, сенат Нью-Йорка в определенных случаях образует высший суд штата. Федеральная конституция, напротив, тщательно отделяет судебную власть от любых внешних влияний и обеспечивает независимость судей, объявляя, что их жалованье не подлежит изменению, а их должности несменяемы.

{Не совсем верно, как полагает автор, будто легислатуры штатов могут лишать своего губернатора жалованья по своему усмотрению. В конституции Нью-Йорка предусмотрено, что губернатор «получает за свои услуги вознаграждение, которое не должно ни увеличиваться, ни уменьшаться в течение срока, на который он был избран»; и подобные положения, как полагают, существуют и в других штатах. Также не вполне корректно замечание о том, что федеральная конституция «обеспечивает независимость судей, объявляя, что их жалованье не подлежит изменению». Положение конституции заключается в том, что они должны «в установленные сроки получать за свои услуги вознаграждение, которое не уменьшается в период их пребывания в должности».— Американский редактор.}

Практические последствия этих различных систем легко заметить. Внимательный наблюдатель вскоре отметит, что дела Союза ведутся несравненно лучше, чем дела любого отдельного штата. Поведение федерального правительства более справедливо и умеренно, чем поведение штатов; его замыслы более мудры, его проекты более долговечны и искуснее скомбинированы, а его меры претворяются в жизнь с большим энтузиазмом и последовательностью.

Я резюмирую суть этой главы в нескольких словах:—

Существованию демократий угрожают две опасности, а именно: полная подчиненность законодательного органа капризам избирательного корпуса и сосредоточение всех правительственных полномочий в руках законодательной власти.

Росту этих зол способствовала политика законодателей штатов; однако законодатели Союза противостояли им всеми имеющимися в их распоряжении средствами.

ХАРАКТЕРИСТИКИ, ОТЛИЧАЮЩИЕ ФЕДЕРАЛЬНУЮ КОНСТИТУЦИЮ СОЕДИНЕННЫХ ШТАТОВ АМЕРИКИ ОТ ВСЕХ ИНЫХ ФЕДЕРАЛЬНЫХ КОНСТИТУЦИЙ.

Американский Союз кажется похожим на все прочие конфедерации.— Тем не менее его последствия иные.— Причина этого.— Различия между Союзом и всеми прочими конфедерациями.— Американское правительство представляет собой не федеральное, а несовершенное национальное правительство.

Соединенные Штаты Америки не представляют собой ни первого, ни единственного примера конфедеративных государств; несколько таковых существовало в современной Европе, не говоря уже о древности. Швейцария, Германская империя и республика Соединенных Провинций либо были, либо остаются конфедерациями. Изучая конституции этих различных стран, политик с удивлением отмечает, что полномочия, которыми они наделили федеральное правительство, практически идентичны привилегиям, предоставленным американской конституцией правительству Соединенных Штатов. Они наделяют центральную власть теми же правами объявления войны и заключения мира, сбора налогов и войск, а также удовлетворения общих потребностей и защиты общих интересов нации. Тем не менее федеральное правительство этих различных народов всегда отличалось столь же поразительной слабостью и неэффективностью, сколь Союз — своей энергичной и предприимчивой натурой. Более того, первая американская конфедерация погибла из-за чрезмерной слабости своего правительства; и тем не менее это слабое правительство обладало правами даже более обширными, чем те, которыми наделено федеральное правительство в наши дни. Однако более поздняя конституция Соединенных Штатов содержит определенные принципы, которые оказывают важнейшее влияние, хотя и не бросаются наблюдателю в глаза с первого взгляда.

Эта конституция, которую на первый взгляд можно спутать с предшествовавшими ей федеральными конституциями, покоится на новой теории, которую можно считать великим изобретением в современной политической науке. Во всех конфедерациях, сформированных до американской конституции 1789 года, союзные государства соглашались подчиняться предписаниям федерального правительства, но оставляли за собой право издавать законы Союза и принуждать к их исполнению. Американские штаты, объединившиеся в 1789 году, согласились с тем, что федеральное правительство будет не только диктовать законы, но и самостоятельно исполнять собственные постановления. В обоих случаях право одно и то же, но осуществление этого права различно; и это изменение привело к самым значительным последствиям.

Во всех конфедерациях, сформированных до образования американского Союза, федеральное правительство требовало поставок от отдельных правительств; и если предписанная им мера была обременительной для какого-либо из этих тел, находились способы уклониться от его требований: если штат был могущественным, он прибегал к оружию; если он был слабым, он попустительствовал сопротивлению, с которым сталкивался закон Союза — его суверен, и погружался в бездействие под предлогом неспособности. При данных обстоятельствах неизменно происходило одно из двух: либо наиболее преобладающий из союзных народов присваивал себе привилегии федеральной власти и правил всеми остальными штатами от ее имени,{154} либо федеральное правительство покидали его естественные сторонники, между конфедератами возникала анархия, и Союз утрачивал всякую способность к действию.{155}

В Америке субъектами Союза являются не штаты, а частные граждане: национальное правительство взыскивает налог не с штата Массачусетс, а с каждого жителя Массачусетса. Все прежние конфедеративные правительства управляли общинами, правительство же Союза управляет индивидами; его сила не заимствована, а исходит из него самого; и ему служат его собственные гражданские и военные чиновники, собственная армия и собственные суды. Нельзя сомневаться в том, что дух нации, страсти толпы и провинциальные предрассудки каждого штата странным образом стремятся уменьшить авторитет подобным образом устроенной федеральной власти и облегчить средства сопротивления ее предписаниям; однако сравнительная слабость ограниченного суверенитета — это порок, присущий самой федеральной системе. В Америке у каждого штата меньше возможностей для сопротивления и меньше искушений уклониться от исполнения; подобный замысел не может быть претворен в жизнь (если таковой вообще вынашивается) без открытого нарушения законов Союза, прямого прерывания обычного хода правосудия и смелого заявления о бунте; одним словом, без решительного шага, на который люди решаются с трудом.

Во всех прежних конфедерациях привилегии Союза порождали больше элементов раздора, нежели мощи, поскольку они умножали требования нации, не увеличивая средства принуждения к их исполнению; и в соответствии с этим фактом можно отметить, что реальная слабость федеральных правительств почти всегда находилась в точной пропорции к их номинальной силе. Иначе обстоит дело с американским Союзом, в котором, как и в обычных правительствах, федеральное правительство обладает средствами принуждения ко всему, что оно имеет право требовать.