«Американские институты и их влияние»

ИСТОРИЯ ФЕДЕРАЛЬНОЙ КОНСТУЦИИ.

Происхождение первого Союза. — Его слабость. — Конгресс апеллирует к учредительной власти. — Двухлетний интервал между апелляцией и провозглашением новой конституции.

Тринадцать колоний, одновременно сбросивших иго Англии к концу прошлого столетия, обладали, как я уже отмечал, одной религией, одним языком, одинаковыми обычаями и почти одинаковыми законами; они боролись против общего врага; и эти причины были достаточно сильны, чтобы объединить их друг с другом и консолидировать в единую нацию. Но поскольку каждая из них наслаждалась отдельным существованием и правительством в рамках собственного контроля, специфические интересы и обычаи, проистекающие из этой системы, противились компактному и тесному союзу, который поглотил бы индивидуальную значимость каждой в общей значимости всех. Отсюда возникли две противоположные тенденции: одна побуждала англо-американцев объединяться, другая — разделять свои силы. Пока продолжалась война с метрополией, принцип союза поддерживался необходимостью; и хотя законы, его составлявшие, были дефектными, общая связь сохранялась вопреки их несовершенствам.{120} Но едва был заключен мир, как изъяны законодательства стали очевидны, и государство, казалось, внезапно распалось. Каждая колония превратилась в независимую республику и приняла абсолютный суверенитет. Федеральное правительство, обреченное своей конституцией на бессилие и более не поддерживаемое присутствием общей опасности, наблюдало за надругательствами над своим флагом со стороны великих держав Европы, едва будучи способным удерживать позиции в борьбе с индейскими племенами и выплачивать проценты по долгу, накопленному во время войны за независимость. Оно уже находилось на грани разрушения, когда официально провозгласило свою неспособность управлять страной и обратилось к учредительной власти нации.{121}

Если Америка когда-либо приближалась (пусть даже на кратчайший миг) к той высочайшей вершине славы, на которую склонна указывать гордая фантазия ее жителей, то это было в тот торжественный момент, когда власть нации словно бы сложила с себя империю над землей. Все эпохи являли зрелище народа, энергично борющегося за завоевание своей независимости; и усилия американцев при сбрасывании английского иго были значительно преувеличены. Отделенные от своих врагов тремя тысячами миль океана и поддерживаемые мощным союзником, успехи Соединенных Штатов могут с большим правом приписываться их географическому положению, нежели доблести их армий или патриотизму их граждан. Было бы смешно сравнивать американскую войну с войнами Французской революции или усилия американцев — с усилиями французов, которые, будучи атакованы всей Европой, без кредита и без союзников, были способны противопоставить своим врагам двадцатую часть своего населения и нести факел революции за пределы своих фронтов, одновременно подавляя его пожирающее пламя в лоне своей страны. Но новизной в истории общества является то, как великий народ обращает спокойный и проницательный взор на самого себя, будучи извещен законодательной властью о том, что колеса правления остановились; как он тщательно исследует масштабы зла и терпеливо ждет целых два года, пока не будет обнаружено средство, добровольно им принятое без пролития единой слезы или единой капли человеческой крови. В то время, когда несостоятельность первой конституции была обнаружена, Америка обладала двойным преимуществом: тем спокойствием, которое сменило революционную эвфемерию [эвфраз — здесь: революционное брожение], и теми великими людьми, которые привели революцию к успешному завершению. Собрание, взявшее на себя задачу составления второй конституции, было небольшим;{122} но его президентом был Джордж Вашингтон, и оно содержало отборнейшие таланты и благороднейшие сердца, когда-либо появлявшиеся в Новом Свете. Эта национальная комиссия после долгих и зрелых размышлений предложила на суд народа свод общих законов, которые до сих пор правят Союзом. Все штаты приняли его один за другим.{123} Новое федеральное правительство приступило к своим функциям в 1789 году после двухлетнего интервала междуцарствия. Революция в Америке завершилась тогда, когда началась французская.

РЕЗЮМЕ ФЕДЕРАЛЬНОЙ КОНСТУЦИИ.

Разделение власти между федеральным правительством и штатами. — Правительство штатов есть правило: федеральное правительство — исключение.

Первый вопрос, ожидавший американцев, был сложным и отнюдь не легким в разрешении; задача заключалась в том, чтобы разделить власть различных штатов, составлявших Союз, таким образом, чтобы каждый из них продолжал управлять собой во всем, что касалось его внутреннего благополучия, в то время как вся нация, представленная Союзом, продолжала бы составлять компактный организм и обеспечивать нужды народа. Определить заранее с какой-либо степенью точности долю власти, которой должна была наслаждаться каждая из двух систем правления, было столь же невозможно, сколь и предвидеть все случайности в существовании нации.

Обязанности и притязания федерального правительства были простыми и легко определяемыми, поскольку Союз был сформирован с экспрессивной целью удовлетворения общих потребностей народа; однако притязания и обязанности штатов были, с другой стороны, сложными и разнообразными, поскольку эти правительства проникали во все детали общественной жизни. Атрибуты федерального правительства были, следовательно, тщательно перечислены, и все, что не было включено в их число, объявлялось составляющим часть привилегий правительств отдельных штатов. Таким образом, правительство штатов осталось правилом, а правительство конфедерации стало исключением.{124}

Но поскольку предвиделось, что на практике могут возникнуть вопросы относительно точных пределов этой исключительной власти и что подчинять эти вопросы решению обычных судов, учрежденных в штатах самими штатами, было бы опасно, был создан высокий федеральный суд,{125} которому среди прочих функций суждено было поддерживать баланс сил, установленный конституцией между двумя соперничающими правительствами.{126}

ПРЕРОГАТИВА ФЕДЕРАЛЬНОГО ПРАВИТЕЛЬСТВА.

Власть объявления войны, заключения мира и взимания общих налогов, возложенная на федеральное правительство. — Какую часть внутренней политики страны оно может направлять. — Правительство Союза в некоторых отношениях более централизованно, нежели правительство короля в старой французской монархии.

Внешние отношения народа можно сравнить с отношениями частных лиц, и они не могут выгодно поддерживаться без посредства единого главы правительства. Исключительное право объявлять войну и заключать мир, заключать торговые договоры, собирать армии и снаряжать флоты было поэтому предоставлено Союзу.{127} Необходимость национального правительства ощущалась менее настоятельно в ведении внутренних дел общества; однако существуют определенные общие интересы, заботиться о которых можно с выгодой только посредством общей власти. Союз был наделен полномочиями контролировать денежную систему, управлять почтовой службой и прокладывать большие дороги, которые должны были установить сообщение между различными частями страны.{128} Независимость правительства каждого штата была формально признана в его сфере; тем не менее федеральное правительство было уполномочено вмешиваться во внутренние дела штатов{129} в немногих заранее определенных случаях, в которых неблагоразумное злоупотребление их независимостью могло бы поставить под угрозу безопасность Союза в целом. Так, в то время как за всеми республиками сохранялась власть модифицировать и менять свое законодательство по своему усмотрению, им было запрещено принимать законы ex post facto или создавать класс нобилей в своем сообществе.{130} Наконец, поскольку федеральное правительство должно было иметь возможность выполнять свои обязательства, оно было наделено неограниченной властью взимания налогов.{131}

При рассмотрении баланса сил, установленного федеральной конституцией, — отмечая, с одной стороны, ту долю суверенитета, которая была оставлена за отдельными штатами, а с другой — ту часть власти, которую взял на себя Союз, — становится очевидно, что федеральные законодатели имели самые ясные и точные представления о природе централизации управления. Соединенные Штаты образуют не только республику, но и конфедерацию; тем не менее власть нации является более централизованной, чем она была в некоторых европейских монархиях во времена создания американской конституции. Возьмем, к примеру, два следующих случая:

Во Франции существовало тринадцать верховных судов, которые, говоря в целом, обладали правом толкования закона без права обжалования; а те провинции, которые именовались штатами на провинциальных собраниях (pays d'etats), были уполномочены отказывать в своем согласии на введение налога, установленного сувереном, представлявшим нацию.

В Союзе имеется лишь один трибунал для толкования законов и один законодательный орган для их принятия, а налог, за который проголосовали представители нации, является обязательным для всех граждан.

Следовательно, в этих двух существенных пунктах Союз осуществляет более централизованную власть, чем та, которой обладала французская монархия, хотя Союз представляет собой лишь объединение конфедеративных республик.

В Испании определенные провинции имели право устанавливать особую систему таможенных пошлин для самих себя, хотя эта привилегия по самой своей природе принадлежит национальному суверенитету. В Америке только конгресс обладает правом регулировать коммерческие отношения штатов. Следовательно, в этом отношении правительство конфедерации является более централизованным, чем королевство Испания. Правда, власть короны во Франции или в Испании всегда была способна получить силой все то, в чем отказывала конституция страны, и в результате конечный результат оказывался тем же самым; однако здесь я обсуждаю теорию конституции.

ФЕДЕРАЛЬНЫЕ ПОЛНОМОЧИЯ.

После определения пределов, в которых должно было действовать федеральное правительство, следующим шагом стало определение полномочий, которые оно должно было осуществлять.

ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЕ ПОЛНОМОЧИЯ.

Разделение законодательного корпуса на две ветви. — Различия в способе формирования двух палат. — Принцип независимости штатов преобладает при формировании Сената. — Принцип суверенитета нации в составе Палаты представителей. — Своеобразные последствия того факта, что конституция может быть логичной только на ранних этапах существования нации.

План, который был заранее заложен в основу конституций отдельных штатов, во многих пунктах соблюдался и при организации полномочий Союза. Федеральный законодательный орган Союза состоял из Сената и Палаты представителей. Дух примирения предписывал соблюдение различных принципов при формировании каждого из этих двух собраний. Я уже показал, что при установлении федеральной конституции столкнулись два противоположных интереса. Эти два интереса породили два мнения. Одна партия желала превратить Союз в лигу независимых штатов или в своего рода конгресс, где представители различных народов встречались бы для обсуждения определенных вопросов их общих интересов. Другая партия желала объединить жителей американских колоний в единую нацию и создать правительство, которое действовало бы как единственный представитель нации, насколько это позволяла ограниченная сфера его полномочий. Практические последствия этих двух теорий оказались чрезвычайно различными.

Вопрос заключался в том, предстоит ли учредить лигу вместо национального правительства; будет ли закон диктоваться большинством штатов, а не большинством жителей Союза, поскольку каждый штат, как малый, так и великий, сохранял тогда статус независимой державы и входил в Союз на условиях полного равенства. Если бы, напротив, жители Соединенных Штатов рассматривались как принадлежащие к одной и той же нации, было естественно, чтобы закон предписывался большинством граждан Союза. Разумеется, меньшие штаты не могли подписаться под применением этой доктрины, фактически не отказавшись от своего существования по отношению к суверенитету конфедерации, поскольку они перешли бы из положения равноправной и созаконодательной власти в положение ничтожной фракции великого народа. Первая система наделила бы их чрезмерной властью, вторая — вовсе аннулировала бы их влияние. При таких обстоятельствах строгие правила логики были обойдены, как это обычно бывает, когда интересы противостоят аргументам. Законодатели нашли компромиссный путь, который насильственно свел вместе две теоретически непримиримые системы.

Принцип независимости штатов возобладал при формировании Сената, а принцип суверенитета нации преобладал в составе Палаты представителей. Было решено, что каждый штат должен направлять в конгресс двух сенаторов и число представителей, пропорциональное его численности населения.{132} Из этого устройства следует, что штат Нью-Йорк в настоящее время имеет сорок представителей и всего двух сенаторов; штат Делавэр имеет двух сенаторов и только одного представителя; таким образом, штат Делавэр равен штату Нью-Йорк в Сенате, в то время как последний обладает в сорок раз большим влиянием, чем первый, в Палате представителей. Таким образом, если меньшинство нации преобладает в Сенате, оно может парализовать решения большинства, представленного в другой палате, что противоречит духу конституционного правления.

Факты показывают, как редко и как трудно разумно и логично соединить все различные части законодательства. С течением времени возникают разные интересы, и разные принципы санкционируются одним и тем же народом; и когда предстоит установить общую конституцию, эти интересы и принципы служат многочисленными естественными препятствиями на пути строгого применения какой-либо политической системы со всеми ее последствиями. Ранние этапы национальной жизни — это единственные периоды, когда возможно поддерживать полную логику законодательства; и когда мы замечаем нацию, пользующуюся этим преимуществом, прежде чем спешить с выводом о том, что она мудра, нам следовало бы помнить, что она молода. Когда формировалась федеральная конституция, интерес независимости отдельных штатов и интерес союза всего народа были единственными двумя конфликтующими интересами, существовавшими среди англоамериканцев, и между ними неизбежно был заключен компромисс.

Справедливости ради следует признать, однако, что эта часть конституции до сих пор не породила тех бед, которых можно было опасаться. Все штаты молоды и граничат друг с другом; их нравы, идеи и потребности схожи, а различия, проистекающие из их размеров или меньшей значимости, недостаточны для того, чтобы рассорить их интересы. Вследствие этого малые штаты никогда не побуждались к объединению в Сенате для противодействия замыслам крупных; и действительно, в законном выражении воли народа заключена столь непреодолимая власть, что Сенат мог оказать лишь слабое сопротивление голосованию большинства Палаты представителей.

С другой стороны, нельзя забывать, что американские законодатели не были властны свести к единой нации народ, для которого они создавали законы. Цель федеральной конституции состояла не в том, чтобы уничтожить независимость штатов, а в том, чтобы ее ограничить. Признавая реальную власть этих вторичных сообществ (а лишить их ее было невозможно), они заранее отрекались от обычного использования принуждения при проведении в жизнь решений большинства. Исходя из этого принципа, появление влияния штатов в механизме федерального правительства не должно было вызывать удивления, поскольку оно лишь свидетельствовало о существовании признанной власти, с которой следовало считаться, а не подавлять ее силой.

ДАЛЬНЕЙШЕЕ РАЗЛИЧИЕ МЕЖДУ СЕНАТОМ И ПАЛАТОЙ ПРЕДСТАВИТЕЛЕЙ.

Сенат назначается провинциальным законодательным органом, представители — народом. Двойные выборы первого — прямые выборы последней. Срок полномочий различных должностей. — Особые функции каждой из палат.

Сенат не только отличается от другой палаты принципом, который он представляет, но также способом своего избрания, сроком, на который он избирается, и характером своих функций. Палата представителей назначается народом, Сенат — законодателями каждого штата; первая избирается напрямую; второй избирается выборным органом; срок, на который избираются представители, составляет всего два года, сенаторов — шесть. Функции Палаты представителей носят чисто законодательный характер, и единственное ее участие в судебной власти заключается в предъявлении обвинений государственным должностным лицам. Сенат участвует в законодательной работе и судит те политические преступления, которые Палата представителей передает на его рассмотрение. Он также выступает в качестве великого исполнительного совета нации: договоры, заключаемые президентом, должны быть ратифицированы Сенатом, а назначения, которые он может делать, должны быть окончательно одобрены тем же органом.{133}

ИСПОЛНИТЕЛЬНАЯ ВЛАСТЬ.{134}

Зависимость президента. — Он выборный и подотчетный. — Он свободен действовать в своей сфере под надзором, но не под руководством Сената. — Его жалованье фиксируется при вступлении в должность. — Отлагательное вето.

Американские законодатели предприняли трудную задачу, попытавшись создать исполнительную власть, зависимую от большинства народа и в то же время достаточно сильную, чтобы действовать без ограничений в своей собственной сфере. Для поддержания республиканской формы правления было необходимо, чтобы представители исполнительной власти подчинялись воле нации.

Президент является выборным должностным лицом. Его честь, его имущество, его свобода и его жизнь служат гарантией для народа умеренного использования его власти. Но в осуществлении своей власти его нельзя назвать совершенно независимым; Сенат осуществляет надзор за его отношениями с иностранными державами и за распределением государственных должностей, так что его нельзя ни подкупить, ни заставить прибегнуть к методам коррупции. Законодатели Союза признали, что исполнительная власть будет неспособна выполнять свою задачу с достоинством и пользой, если она не будет обладать большей степенью стабильности и силы, чем та, которая была предоставлена ей в отдельных штатах.

Президент избирается на четыре года и может быть переизбран, так что шансы на продолжительное управление могут вдохновить его на многообещающие начинания во благо общества и предоставить средства для их осуществления. Президент был сделан единственным представителем исполнительной власти Союза; и была проявлена забота о том, чтобы не сделать его решения подчиненными голосованию совета — опасная мера, которая одновременно ведет к застою в деятельности правительства и уменьшению его ответственности. Сенат обладает правом аннулировать определенные акты президента, но он не может принудить его к каким-либо шагам и не участвует в осуществлении исполнительной власти.

Действие законодательного органа на исполнительную власть может быть прямым — и мы только что показали, что американцы тщательно избегали этого влияния; но оно может быть, с другой стороны, и косвенным. Общественные собрания, обладающие правом лишать государственного служащего его жалованья, посягают на его независимость; и поскольку они вольны принимать законы, существует опасение, что они постепенно присвоят себе часть той власти, которую конституция закрепила за ним. Эта зависимость исполнительной власти является одним из дефектов, присущих республиканским конституциям. Американцы не смогли противостоять тенденции законодательных собраний завладевать управлением государством, но они сделали эту склонность менее непреодолимой. Жалованье президента фиксируется в момент его вступления в должность на весь период его полномочий. Более того, президент наделен отлагательным вето, которое позволяет ему противиться принятию законов, способных уничтожить ту часть независимости, которую дарует ему конституция. Борьба между президентом и законодательным органом всегда должна быть неравной, поскольку последний уверен в том, что сломит любое сопротивление, упорствуя в своих планах; однако отлагательное вето заставляет его по крайней мере пересмотреть вопрос, и, если предложение упорно поддерживается, оно должно быть одобрено большинством в две трети голосов всей палаты. Вето является, по сути, своего рода апелляцией к народу. Исполнительная власть, которая без этой гарантии могла бы подвергнуться тайному притеснению, использует это средство, чтобы защитить свое дело и изложить свои мотивы. Но если законодательный орган уверен, что преодолеет любое сопротивление, упорствуя в своих планах, я отвечу, что в конституциях всех наций, какими бы они ни были, существует определенный предел, в котором законодатель обязан прибегнуть к здравому смыслу и добродетели своих сограждан. Этот предел более заметен и более обнаруживаем в республиках, тогда как в монархиях он более удален и тщательнее скрыт, но он всегда где-то существует. В мире нет такой страны, где все могло бы быть предусмотрено законами или где политические институты могли бы заменить здравый смысл и общественную мораль.

РАЗЛИЧИЕ МЕЖДУ ПОЛОЖЕНИЕМ ПРЕЗИДЕНТА СОЕДИНЕННЫХ ШТАТОВ И ПОЛОЖЕНИЕМ КОНСТИТУЦИОННОГО КОРОЛЯ ФРАНЦИИ.

Исполнительная власть в Соединенных Штатах столь же ограничена и частична, как и верховная власть, которую она представляет. — Исполнительная власть во Франции столь же универсальна, как и верховная власть, которую она представляет. — Король как ветвь законодательной власти. — Президент как простой исполнитель закона. — Другие различия, проистекающие из продолжительности полномочий обеих властей. — Президент ограничен в осуществлении исполнительной власти. — Король независим в ее осуществлении. — Несмотря на эти расхождения, Франция ближе к республике, чем Союз к монархии. — Сравнение числа государственных служащих, зависящих от исполнительной власти в обеих странах.

Исполнительная власть оказывает столь важное влияние на судьбы народов, что я склонен остановиться на мгновение на этой части своего предмета, чтобы яснее объяснить ту роль, которую она играет в Америке. Чтобы составить точное представление о положении президента Соединенных Штатов, возможно, будет нелишним сравнить его с положением одного из конституционных королей Европы. В этом сравнении я буду уделять мало внимания внешним признакам власти, которые более склонны обманывать глаз наблюдателя, чем направлять его изыскания. Когда монархия постепенно превращается в республику, исполнительная власть сохраняет титулы, почести, этикет и даже средства королевской власти долгое время после того, как ее авторитет исчез. Англичане, отрубив голову одному королю и изгнав другого с трона, имели обыкновение обращаться к преемникам этих принцев стоя на коленях. С другой стороны, когда республика подпадает под власть единого лица, манера поведения суверена проста и непритязательна, как будто его власть еще не является верховной. Когда императоры осуществляли неограниченный контроль над состояниями и жизнями своих сограждан, в разговорной речи их обычно называли Цезарями, и они имели привычку ужинать без церемоний в домах своих друзей. Следовательно, необходимо заглянуть под поверхность.

Суверенитет Соединенных Штатов разделен между Союзом и штатами, в то время как во Франции он неделим и компактен: отсюда проистекает первое и наиболее заметное различие, существующее между президентом Соединенных Штатов и королем Франции. В Соединенных Штатах исполнительная власть столь же ограничена и частична, как и суверенитет Союза, от имени которого она действует; во Франции она столь же универсальна, как и власть государства. У американцев федеральное правительство, а у французов — национальное.

Первая причина подчиненного положения проистекает из природы вещей, но она не единственная; вторая по важности заключается в следующем: суверенитет можно определить как право издавать законы; во Франции король реально осуществляет часть суверенной власти, поскольку законы не имеют силы до тех пор, пока он не дал на них своего согласия; кроме того, он является исполнителем всего, что они предписывают. Президент также является исполнителем законов, но он реально не участвует в их формировании, поскольку отказ в его согласии их не аннулирует. Следовательно, его следует рассматривать лишь как агента суверенной власти. Но король Франции не только осуществляет часть суверенной власти, он также содействует назначению законодательного органа, который осуществляет другую ее часть. Он обладает привилегией назначать членов одной палаты и распускать другую по своему усмотрению; тогда как президент Соединенных Штатов не имеет доли в формировании законодательного корпуса и не может распустить ни одну его часть. Король имеет такое же право вносить законопроекты, как и палаты, — право, которым президент не обладает. Король представлен в каждом собрании своими министрами, которые объясняют его намерения, поддерживают его мнения и отстаивают принципы правительства. Президент и его министры в равной степени исключены из конгресса, так что его влияние и его мнения могут проникать в этот великий орган лишь косвенным путем. Следовательно, король Франции находится на равных основаниях с законодательным органом, который не может действовать без него точно так же, как и он без него. Президент осуществляет власть, которая ниже власти законодательного органа и зависит от нее.

Даже при осуществлении исполнительной власти в собственном смысле этого слова — в том пункте, где его положение кажется почти аналогичным положению короля Франции, — президент испытывает на себе ряд причин ущемленности. Власть короля во Франции имеет, во-первых, преимущество продолжительности перед властью президента; а долговечность — один из главных элементов силы; любят или боятся только то, что способно продержаться долго. Президент Соединенных Штатов — это магистрат, избираемый на четыре года. Король во Франции — наследственный суверен.

При осуществлении исполнительной власти президент Соединенных Штатов постоянно подвергается ревностному контролю. Он может заключать предварительные договоры, но не может их утверждать окончательно; он может выдвигать кандидатуру должностного лица, но не может его назначать.{135} Король Франции абсолютен в сфере исполнительной власти.

Президент Соединенных Штатов несет ответственность за свои действия; личность же короля объявлена неприкосновенной французской хартией.

Тем не менее верховенство общественного мнения возвышается над главой как одного, так и другого. Эта власть менее определенна, менее очевидна и в меньшей степени санкционирована законами во Франции, чем в Америке, но фактически она существует. В Америке она действует через выборы и декреты; во Франции она продвигается посредством революций; но несмотря на различные конституции этих двух стран, общественное мнение является преобладающей властью в обеих. Фундаментальный принцип законодательства — принцип по сути своей республиканский — одинаков в обеих странах, хотя его последствия могут быть различными, а результаты — более или менее масштабными. Откуда я делаю вывод, что Франция со своим королем ближе к республике, чем Союз со своим президентом — к монархии.

В том, о чем я говорил, я коснулся лишь основных точек различия; и если бы я мог вдаваться в детали, контраст оказался бы еще более разительным.

Я отмечал, что власть президента в Соединенных Штатах осуществляется лишь в пределах частичного суверенитета, в то время как власть короля во Франции неделима. Я мог бы продолжить и показать, что власть королевского правительства во Франции превосходит свои естественные пределы, какими бы обширными они ни были, и тысячей различных способов проникает в администрирование частных интересов. Среди примеров такого влияния можно привести то, которое проистекает из огромного числа государственных чиновников, получающих свои назначения от правительства. Это число ныне превосходит все прежние пределы; оно составляет 138 000{136} назначений, каждое из которых можно рассматривать как элемент власти. Президент Соединенных Штатов не обладает исключительным правом производить какие-либо государственные назначения, а общее их число едва превышает 12 000.{137}

{Те, кто желает проследить вопрос о праве президента смещать любого исполнительного служащего правительства без санкции Сената, найдут некоторое прояснение в 5-м томе «Жизни Вашингтона» Маршалла, стр. 196; в 5-м томе «Отчетов Сержанта и Роула» (Пенсильвания), стр. 451. В «Дебатах по поводу федеральной конституции» Эллиота, т. IV, стр. 355, содержатся дебаты в Палате представителей 16 июня 1789 года, когда этот вопрос поднимался впервые; также см. «Отчет комитета сената 1822 года» в «Регистре Найлза» от 29 августа того же года. Безусловно, весьма необычно, что столь обширная власть, столь глубоко затрагивающая все управление правительством, покоится на столь слабых основаниях, как выведение (inference) из акта конгресса, предусматривающего, что в случае смещения министра финансов президентом его помощник должен исполнять обязанности по должности. Каким образом конгресс мог даровать эту власть даже посредством прямого акта — постичь невозможно. Это должно быть необходимым логическим следствием из слов конституции, иначе таковой власти не существует. Это неоднократно отрицалось как внутри конгресса, так и за его пределами, и до сих пор должно считаться нерешенным вопросом. — Американский редактор.}

СЛУЧАЙНЫЕ ПРИЧИНЫ, КОТОРЫЕ МОГУТ УВЕЛИЧИТЬ ВЛИЯНИЕ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ.

Внешняя безопасность Союза. — Армия в шесть тысяч человек. — Мало кораблей. — У президента нет возможности осуществлять свои великие прерогативы. — В тех прерогативах, которые он осуществляет, он слаб.

Если исполнительная власть в Америке слабее, чем во Франции, то эта причина в большей степени объясняется обстоятельствами, нежели законами страны.

Именно в сфере своих внешних сношений исполнительная власть нации призывается проявлять свое мастерство и энергию. Если бы существование Союза постоянно подвергалось угрозе, а его главные интересы ежедневно переплетались с интересами других мощных держав, исполнительное правительство приобрело бы возрастающее значение пропорционально тем мерам, которых от него ждут, и тем, которые оно претворяло бы в жизнь. Президент Соединенных Штатов является главнокомандующим армии, но армии, состоящей всего из шести тысяч человек; он командует флотом, но флот насчитывает лишь немного парусников; он ведет внешние сношения Союза, но Соединенные Штаты — это нация без соседей. Отделенные от остального мира океаном и еще слишком слабые, чтобы стремиться к господству на морях, они не имеют врагов, и их интересы редко соприкасаются с интересами какой-либо другой нации земного шара.

Практическую сторону правительства нельзя судить по теории его конституции. Президент Соединенных Штатов обладает почти королевскими прерогативами, которые у него нет возможности осуществлять; а те привилегии, которыми он может пользоваться в настоящее время, весьма ограничены: законы позволяют ему обладать такой степенью влияния, которую обстоятельства не позволяют ему задействовать.

С другой стороны, великая сила королевской прерогативы во Франции проистекает из обстоятельств в гораздо большей степени, чем из законов. Там исполнительное правительство постоянно борется с колоссальными препятствиями и напрягает все свои силы для их подавления, так что оно возрастает благодаря масштабу своих свершений и важности событий, которыми оно управляет, не меняя при этом своей конституции. Если бы законы сделали его столь же слабым и ограниченным, каково оно в Союзе, его влияние очень скоро стало бы намного сильнее.

ПОЧЕМУ ПРЕЗИДЕНТУ СОЕДИНЕННЫХ ШТАТОВ НЕ ТРЕБУЕТСЯ БОЛЬШИНСТВО ДВУХ ПАЛАТ ДЛЯ УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВОМ.

В Европе укоренилась аксиома, что конституционный король не может упорствовать в системе правления, которой противятся две другие ветви законодательной власти. Однако известно несколько случаев, когда президенты Соединенных Штатов теряли большинство в законодательном органе, не будучи при этом вынужденными оставлять верховную власть и не нанося серьезного вреда обществу. Я слышал, как этот факт приводили в качестве примера независимости и силы исполнительного правительства в Америке; однако мгновенное размышление убедит нас, напротив, в том, что это доказательство его крайней слабости.

Королю в Европе требуется поддержка законодательного органа, чтобы иметь возможность выполнять возложенные на него конституцией обязанности, поскольку эти обязанности огромны. Конституционный король в Европе — не просто исполнитель закона, но исполнение его предписаний возложено на него настолько полно, что он обладает властью парализовать его влияние, если оно противоречит его замыслам. Ему требуется содействие законодательных собраний для создания закона, но эти собрания нуждаются в его помощи для его исполнения: эти две власти не могут существовать друг без друга, и механизм правления останавливается, как только между ними возникает разногласие.

В Америке президент не может воспрепятствовать принятию какого-либо закона, равно как не может уклониться от обязанности претворять его в жизнь. Его искреннее и ревностное содействие, вне всякого сомнения, полезно, но оно не является незаменимым в ведении общественных дел. Все его важные акты прямо или косвенно представляются на рассмотрение законодательного органа; а там, где он независим от него, он может сделать очень немногое. Следовательно, именно его слабость, а не его сила позволяет ему оставаться в оппозиции к конгрессу. В Европе между короной и другими ветвями законодательной власти должно царить согласие, поскольку столкновение между ними может оказаться серьезным; в Америке это согласие не является обязательным, поскольку такое столкновение невозможно.

ВЫБОРЫ ПРЕЗИДЕНТА.

Опасности выборной системы возрастают пропорционально масштабу прерогативы. — Эта система возможна в Америке, поскольку не требуется мощной исполнительной власти. — Какие обстоятельства благоприятствуют выборной системе. — Почему выборы президента не вызывают отклонения от принципов правительства. — Влияние выборов президента на второстепенных функционеров.

Опасности выборной системы применительно к главе исполнительной власти великого народа были в достаточной мере проиллюстрированы опытом и историей; и те замечания, которые я намерен сделать, относятся исключительно к Америке. Эти опасности могут быть более или менее грозными в зависимости от того места, которое занимает исполнительная власть, и от того значения, которым она обладает в государстве; кроме того, они могут варьироваться в зависимости от способа выборов и обстоятельств, в которых находятся избиратели. Самый веский аргумент против избрания высшего должностного лица заключается в том, что оно предлагает столь блестящую приманку для частного амбициозного стремления и способно до такой степени воспламенять людей в погоне за властью, что когда законные средства отсутствуют, сила нередко захватывает то, в чем отказывает право.

Очевидно, что чем шире привилегии исполнительной власти, тем больше искушение; чем сильнее возбуждено честолюбие кандидатов, тем горячее их интересы отстаиваются толпой приверженников, надеющихся разделить власть, когда их покровитель выиграет приз. Опасности выборной системы возрастают, следовательно, в точной пропорции к влиянию, оказываемому исполнительной властью на государственные дела. Польские революции объясняются не только выборной системой в целом, но и тем обстоятельством, что избранный магистрат был главой мощной монархии. Прежде чем мы сможем обсуждать абсолютные преимущества выборной системы, мы должны провести предварительные изыскания относительно того, позволят ли географическое положение, законы, привычки, нравы и мнения народа, среди которого она внедряется, установить слабое и зависимое исполнительное правительство; ибо пытаться сделать представителя государства мощным сувереном и в то же время выборным — значит, по моему мнению, преследовать два несовместимых замысла. Единственный известный мне способ свести наследственную монархию к положению выборной власти заключается в том, чтобы заранее ограничить сферу ее действия, постепенно уменьшить ее прерогативы и приучить народ обходиться без ее покровительства. Ничто, однако, не дальше от замыслов европейских республиканцев: поскольку многие из них обязаны своей ненавистью к тирании лишь тем страданиям, которые они перенесли лично, масштабы исполнительной власти не вызывают у них враждебности, и они нападают лишь на ее происхождение, не замечая, насколько тесно связаны эти две вещи.

До сих пор ни один гражданин не выказывал склонности подвергать опасности свою честь и жизнь ради того, чтобы стать президентом Соединенных Штатов, поскольку власть этой должности носит временный, ограниченный и подчиненный характер. Награда фортуны должна быть велика, чтобы поощрять авантюристов в столь отчаянной игре. Ни один кандидат пока еще не смог вызвать опасный энтузиазм или страстные симпатии народа в свою пользу по той простой причине, что, находясь во главе правительства, он имеет лишь немного власти, немного богатства и немного славы, которыми можно поделиться с друзьями; а его влияние в государстве слишком мало, чтобы успех или крушение какой-либо фракции зависели от возвышения отдельного лица до власти.

Великое преимущество наследственных монархий заключается в том, что, поскольку частный интерес семьи всегда тесно связан с интересами государства, исполнительное правительство никогда не приостанавливается ни на единое мгновение; и если дела монархии ведутся не лучше дел республики, то по крайней мере всегда находится кто-то, кто ведет их — хорошо или плохо, в соответствии со своими способностями. В выборных государствах, напротив, колеса правления перестают действовать как бы сами собой с приближением выборов и даже за некоторое время до этого события. Законы могут, правда, ускорить проведение выборов, которые могут быть осуществлены с такой простотой и быстротой, что место власти никогда не останется вакантным; но, несмотря на эти предосторожности, в сознании народа неизбежно происходит разрыв.

С приближением выборов глава исполнительной власти полностью занят грядущей борьбой; его будущие планы сомнительны; он не может предпринять ничего нового и будет лишь с безразличием претворять в жизнь те замыслы, которые другой, возможно, доведет до конца. «Я так близок к моменту моего ухода в отставку, — заявил президент Джефферсон 21 января 1809 года (за шесть недель до выборов), — что я не испытываю никаких страстей, не принимаю никакого участия, не высказываю никаких суждений. Мне кажется справедливым оставить моему преемнику начало тех мер, которые ему придется проводить в жизнь и за которые он будет нести ответственность».

С другой стороны, взоры нации устремлены на единую точку; все наблюдают за постепенным зарождением столь важного события. Чем шире простирается влияние исполнительной власти, чем масштабнее и необходимее ее постоянное действие, тем пагубнее срок неопределенности; и нация, привыкшая к правительству, или, тем более, народ, привыкший к административной защите мощной исполнительной власти, неизбежно были бы потрясены выборами подобного рода. В Соединенных Штатах деятельность правительства может замедляться безнаказанно, поскольку оно всегда слабо и ограничено.

Один из главных пороков выборной системы заключается в том, что она всегда вносит определенную степень нестабильности во внутреннюю и внешнюю политику государства. Но этот недостаток ощущается менее остро, если доля власти, возложенная на избранного магистрата, мала. В Риме принципы правления не претерпевали никаких изменений, хотя консулы менялись каждый год, поскольку Сенат, являвшийся наследственным собранием, обладал руководящей властью. Если бы выборная система была принята в Европе, положение большинства монархических государств менялось бы с каждыми новыми выборами. В Америке президент осуществляет определенное влияние на государственные дела, но он ими не руководит; преобладающая власть принадлежит представителям всего народа. Политические максимы страны зависят поэтому от народной массы, а не от одного лишь президента; и следовательно, в Америке выборная система не оказывает сколь-нибудь пагубного влияния на неизменные принципы правления. Но отсутствие неизменных принципов — это порок, столь присущий выборной системе, что он все еще чрезвычайно заметен в той узкой сфере, на которую распространяется власть президента.

Американцы признали, что глава исполнительной власти, которому приходится нести всю полноту ответственности за обязанности, исполнять которые он призван, должен быть наделен полномочиями выбирать собственных агентов и смещать их по своему усмотрению: законодательные органы следят за поведением президента больше, чем руководят им. Следствием этого устройства является то, что при каждых новых выборах судьба всех федеральных должностных лиц оказывается под вопросом. Мистер Куинси Адамс при своем вступлении в должность уволил большинство лиц, назначенных его предшественником; и я не помню, чтобы генералу Джексону позволили хотя бы одному сменяемому функционеру, занятому на федеральной службе, сохранить свое место после первого года, последовавшего за его избранием. Иногда высказываются жалобы на то, что в конституционных монархиях Европы судьба мелких служащих администрации зависит от судьбы министров. Но в выборных правительствах это зло гораздо больше. В конституционной монархии сменяющие друг друга министры формируются быстро; но поскольку главный представитель исполнительной власти не меняется, дух новаторства удерживается в определенных границах; происходящие изменения касаются деталей, а не принципов административной системы; однако заменить одну систему другой, как это делается в Америке каждые четыре года по закону, — значит вызвать своего рода революцию. Что касается несчастий, которые могут постигнуть отдельных лиц вследствие такого положения дел, следует признать, что неопределенное положение должностных лиц чревато меньшими негативными последствиями в Америке, чем где-либо еще. В Соединенных Штатах так легко приобрести независимое положение, что государственный служащий, потерявший свое место, может лишиться благ комфорта, но не средств к существованию.

Я отмечал в начале этой главы, что опасности выборной системы применительно к главе государства возрастают или уменьшаются в зависимости от особых обстоятельств народа, который ее принимает. Как бы ни были ограничены функции исполнительной власти, она всегда должна оказывать большое влияние на внешнюю политику страны, ибо переговоры не могут быть начаты или успешно проведены иначе как через единого агента. Чем более шатким и опасным становится положение народа, тем абсолютнее нужда в фиксированной и последовательной внешней политике и тем опаснее становится выборная система в отношении высшего должностного лица. Политика американцев по отношению ко всему миру чрезвычайно проста; и можно почти сказать, что ни одна страна не нуждается в них, равно как и они не требуют содействия какого-либо другого народа. Их независимость никогда не подвергается угрозе. Следовательно, в их нынешнем состоянии функции исполнительной власти ограничены не только законами, но и обстоятельствами; и президент может часто менять свою политическую линию, не втягивая государство в трудности или разрушение.

Каковы бы ни были прерогативы исполнительной власти, период, непосредственно предшествующий выборам, и момент их проведения всегда должны рассматриваться как национальный кризис, который тем опаснее, чем серьезнее внутренние затруднения и внешние опасности страны. Мало кто из европейских народов мог бы избежать бедствий анархии или завоевания всякий раз, когда им приходилось избирать нового суверена. В Америке общество устроено столь прочно, что оно может без посторонней помощи стоять на собственной основе; нечего опасаться давления внешних опасностей; а выборы президента служат причиной волнений, но не крушения.

СПОСОБ ИЗБРАНИЯ.

Искусность американских законодателей, проявившаяся в выбранном ими способе выборов. — Создание специального коллегии выборщиков. — Раздельное голосование этих выборщиков. — Случай, в котором Палата представителей призывается избирать президента. — Результаты двенадцати выборов, состоявшихся с момента установления конституции.

Помимо опасностей, присущих самой системе, от способа выборов может проистекать множество других трудностей, которые могут быть предотвращены предусмотрительностью законодателя. Когда народ собирался в полном вооружении на каком-нибудь общественном поле для выбора своего главы, он подвергался всем рискам гражданской войны, проистекающим из столь воинственного способа действий, помимо опасностей самой выборной системы как таковой. Польские законы, подчинявшие избрание суверена вето одного-единственного лица, наводили на мысль об убийстве этого лица или прокладывали путь к анархии.

При изучении институтов, а также политического и социального состояния Соединенных Штатов нас поражает удивительная гармония даров фортуны и усилий человека. Этот народ обладал двумя главными причинами внутреннего мира: это была новая страна, но ее населял народ, искушенный в осуществлении свободы. У Америки не было враждебных соседей, которых следовало бы опасаться; и американские законодатели, воспользовавшись этими благоприятными обстоятельствами, создали слабую и подчиненную исполнительную власть, которую без всякой опасности можно было сделать выборной.

Тогда им оставалось лишь выбрать наименее опасный из различных способов выборов; и правила, установленные ими в этом пункте, восхитительно дополняют гарантии, которые физическая и политическая конституция страны уже предоставляла. Их целью было найти такой способ выборов, который наилучшим образом выражал бы выбор народа при наименьшем возможном возбуждении и неопределенности. Во-первых, было признано, что простое большинство должно быть решающим; однако трудность заключалась в том, чтобы получить это большинство без периода задержки, избежать которой было важнейшей задачей. Редко случается, чтобы отдельное лицо могло сразу собрать большинство голосов великого народа; и эта трудность усугубляется в республике конфедеративных штатов, где местные влияния имеют тенденцию преобладать. Средством, с помощью которого предполагалось устранить это второе препятствие, было делегирование избирательных полномочий нации корпусу представителей. Способ выборов делал большинство более вероятным, ибо чем меньше выборщиков, тем выше шанс того, что они придут к окончательному решению. Он также предоставлял дополнительную вероятность разумного выбора. Оставалось решить, следует ли доверить это право выборов законодательному органу, обычному представительскому собранию нации, или же сформировать избирательное собрание с исключительной целью назначения президента. Американцы выбрали вторую альтернативу из убеждения, что лица, делегированные для создания законов, некомпетентны представлять волю нации в избрании ее высшего должностного лица; и поскольку они избираются более чем на год, представляемый ими электорат мог за это время изменить свое мнение. Полагали, что если бы законодательный орган был уполномочен избирать главу исполнительной власти, его члены в течение некоторого времени перед выборами подвергались бы маневрам коррупции и уловкам интриг; тогда как специальные выборщики, подобно присяжным, оставались бы растворенными в толпе вплоть до дня голосования, когда они появились бы с единственной целью подачи своих голосов.

Поэтому было установлено, что каждый штат должен назвать определенное число выборщиков,{138} которые в свою очередь должны избрать президента; и поскольку было замечено, что собрания, которым в выборных странах доверялся выбор главы государства, неизбежно становились центрами страстей и интриг; что они иногда узурпировали власть, которая им не принадлежала; и что их заседания или порождаемая ими неопределенность порой затягивались настолько, что ставили под угрозу благополучие государства, было решено, чтобы все выборщики голосовали в один и тот же день, не будучи созываемы в одно и то же место.{139} Эти двойные выборы делали большинство вероятным, хотя и не достоверным, поскольку между выборщиками могли существовать такие же разногласия, как и между их избирателями. В этом случае необходимо было прибегнуть к одной из трех мер: либо назначить новых выборщиков, либо вторично опросить уже назначенных, либо отложить выборы в ведение другой власти. Первые две альтернативы, независимо от неопределенности их результатов, могли задержать окончательное решение и увековечить волнения, которые всегда сопряжены с опасностью. Поэтому было принято третье средство, и было условлено, что голоса должны пересылаться в запечатанном виде председателю Сената, а вскрываться и подсчитываться они должны в присутствии Сената и Палаты представителей. Если ни один из кандидатов не набирает большинства, Палата представителей тогда немедленно приступает к выборам президента, но с тем условием, что она обязана остановиться на одном из трех кандидатов, имеющих наибольшее число голосов.{140}

Таким образом, лишь в случае события, которое не может происходить часто и которое никогда нельзя предвидеть, выборы доверяются обычным представителям нации; но и тогда они обязаны выбрать гражданина, который уже был назван мощным меньшинством специальных выборщиков. Именно благодаря этому счастливому средству уважение, должное народному голосу, сочетается с предельной быстротой исполнения и теми предосторожностями, которых требует мир в стране. Но решение вопроса Палатой представителей не обязательно предлагает немедленное разрешение трудности, ибо большинство в этом собрании все еще может быть сомнительным, и в этом случае конституция не предписывает никаких средств правовой защиты. Тем не менее, ограничив число кандидатов тремя и передав дело на суд просвещенного общественного органа, она сгладила все препятствия,{141} которые не являются неотъемлемыми для самой выборной системы.

За сорок лет, прошедших с момента провозглашения федеральной конституции, Соединенные Штаты двенадцать раз избирали президента. Десять из этих выборов происходили одновременно посредством голосования специальных выборщиков в различных штатах. Палата представителей лишь дважды осуществляла свое условное привилегированное право принимать решения в случаях неопределенности: первый раз — при избрании мистера Джефферсона в 1801 году; второй раз — в 1825 году, когда был избран мистер Джон Куинси Адамс.

КРИЗИС ВЫБОРОВ.

Выборы можно рассматривать как национальный кризис. — Почему? — Страсти народа. — Тревога президента. — Затишье, сменяющее волнения выборов.

Я показал, каковы те обстоятельства, которые благоприятствовали принятию выборной системы в Соединенных Штатах, и какие меры предосторожности были приняты законодателями для предотвращения ее опасностей. Американцы привыкли ко всякого рода выборам и знают по опыту ту предельную степень возбуждения, которая совместима с безопасностью. Огромные масштабы страны и рассредоточенность жителей делают столкновение между партиями менее вероятным и менее опасным здесь, чем где-либо еще. Потические обстоятельства, в которых до сих пор проводились выборы, не представляли для нации никаких реальных затруднений.

Тем не менее эпоху выборов президента Соединенных Штатов можно рассматривать как кризис в делах нации. Влияние, которое он оказывает на государственные дела, несомненно, слабо и косвенно; но выбор президента, имеющий малое значение для каждого отдельного гражданина, касается граждан в совокупности; и сколь бы ничтожным ни казался интерес, он приобретает большую важность, как только становится всеобщим. У президента мало средств для вознаграждения своих сторонников по сравнению с королями Европы; но должности, находящиеся в его распоряжении, достаточно многочисленны, чтобы заинтересовать — прямо или косвенно — несколько тысяч выборщиков в его успехе. Более того, политические партии в Соединенных Штатах, как и везде, побуждаются к сплочению вокруг отдельного лица, дабы приобрести более осязаемую форму в глазах толпы, а имя кандидата на президентский пост выставляется в качестве символа и олицетворения их теорий. По этим причинам партии чрезвычайно заинтересованы в победе на выборах не столько ради торжества своих принципов под эгидой избранного президента, сколько для того, чтобы продемонстрировать большинством, которое его поддержало, силу сторонников этих принципов.

Задолго до наступления назначенного срока выборы становятся важнейшей и всецело поглощающей темой для обсуждений. Страсть фракций удваивается; все искусственные страсти, которые воображение способно породить в недрах благополучной и мирной страны, приходят в движение и выходят наружу. Президент же, с другой стороны, поглощен заботами о самозащите. Он правит уже не в интересах государства, а ради собственного переизбрания; он воздает должное большинству и вместо того, чтобы сдерживать его страсти, как того требует его долг, он зачастую заискивает перед его худшими капризами. По мере приближения выборов активность интриг и волнение в народе нарастают; граждане делятся на несколько лагерей, каждый из которых принимает имя своего излюбленного кандидата; вся нация пылает лихорадочным возбуждением; выборы служат ежедневной темой для газет, предметом частных разговоров, целью каждой мысли и каждого действия, единственным интересом настоящего. Как только выбор оказывается сделан, этот пыл рассеивается; и по мере возвращения более спокойного времени государственное течение, едва не прорвавшее свои берега, опускается до своего обычного уровня; но кто может удержаться от изумления перед причинами этой бури?

ПЕРЕИЗБРАНИЕ ПРЕЗИДЕНТА.

Когда глава исполнительной власти может быть переизбран, именно государство становится источником интриг и коррупции. — Стремление быть переизбранным — главная цель президента Соединенных Штатов. — Недостаток системы, свойственной Америке. — Естественное зло демократии заключается в том, что она подчиняет всю власть малейшим желаниям большинства. — Переизбрание президента поощряет это зло.

Можно задаться вопросом, правильно ли поступили законодатели Соединенных Штатов, разрешив переизбрание президента. На первый взгляд кажется противоречащим всякому здравому смыслу запрещать главе исполнительной власти избираться во второй раз. Общеизвестно влияние, которое таланты и характер отдельного человека могут оказывать на судьбу целого народа, особенно в критических обстоятельствах или трудные времена: закон, запрещающий переизбрание главного магистрата, лишил бы граждан вернейшего залога благополучия и безопасности республики; и в силу странного несоответствия человек оказался бы отстранен от управления именно тогда, когда он доказал свою способность руководить его делами.