«Американские институты и их влияние»

В американских штатах власть распределена с удивительным искусством с тем, чтобы вовлечь как можно большее число лиц в заботу об общем благе. Независимо от избирателей, время от времени призываемых к действию, политическое тело разделено на бесчисленных должностных лиц и чиновников, которые все в своих сферах представляют ту самую мощную корпорацию, от имени которой действуют. Таким образом, местное управление предоставляет неиссякаемый источник пользы и интереса для огромного числа людей.

Американская система, разделяющая местную власть между столь многими гражданами, нисколько не опасается умножать функции городских должностных лиц. Ибо в Соединенных Штатах верят, и справедливо, что патриотизм есть род преданности, который укрепляется обрядовым соблюдением. Таким образом, деятельность тауншипа постоянно ощутима; она ежедневно проявляется в исполнении долга или осуществлении права; и в обществе поддерживается постоянное, хотя и мягкое движение, которое оживляет его, не нарушая покоя.

Американец привязан к своему родному очагу так же, как горец к своим холмам, поскольку характерные черты его страны выражены там ярче, чем где бы то ни было. Существование тауншипов Новой Англии в целом счастливо. Их правление отвечает их вкусам и избирается ими самими. Посреди глубокого мира и общего благополучия, царящих в Америке, потрясения от муниципальных распрей редки. Ведение местных дел не составляет труда. Политическое образование народа уже давно завершено; скажем лучше, оно было завершено, когда народ впервые ступил на эту землю. В Новой Англии нет никаких традиций разделения на сословия; никакая часть общества не искушаема угнетать остальную часть; а злоупотребления, способные навредить отдельным лицам, забываются на фоне общего преобладающего довольства. Если правительство несовершенно (а указать на его недостатки, без сомнения, было бы легко), то тот факт, что оно действительно исходит от тех, кем управляет, и что оно действует — дурно или хорошо — бросает охранительные чары родительской гордости на его изъяны. Никакое сравнение не нарушает удовлетворения гражданина: Англия некогда управляла массой колоний, но народ всегда был сувереном в тауншипе, где его власть представляет собой не просто древнее, но изначальное состояние.

Уроженец Новой Англии привязан к своему тауншипу потому, что тот независим и свободен; его содействие в его делах гарантирует его привязанность к его интересам; благосостояние, даруемое ему тауншипом, обеспечивает его любовь; а его процветание является целью его честолюбия и будущих устремлений; он принимает участие во всем, что происходит на месте; он практикует искусство управления в той небольшой сфере, что находится в пределах его досягаемости; он приучает себя к тем формам, которые способны одни обеспечить неуклонный прогресс свободы; он впитывает их дух; он приобретает вкус к порядку, постигает единство разделения властей и усваивает ясные практические понятия о природе своих обязанностей и масштабе своих прав.

ОКРУГА НОВОЙ АНГЛИИ.

Деление на округа в Америке имеет значительное сходство с делением на округа (arrondissements) во Франции. Границы округов проводятся произвольно, а различные районы, которые они охватывают, не имеют ни необходимой связи, ни общего традиционного или естественного сочувствия; их цель заключается просто в том, чтобы облегчить отправление общественных дел.

Масштаб тауншипа был слишком мал для того, чтобы вместить систему судебных институтов; тем не менее каждый округ имеет свой суд{69}, шерифа для исполнения его решений и тюрьму для преступников. Существуют определенные потребности, которые одинаково ощущаются всеми тауншипами округа; поэтому вполне естественно, что они удовлетворяются центральной властью. В штате Массачусетс эта власть сосредоточена в руках нескольких магистратов, назначаемых губернатором штата по совету{70} его совета{71}. Окружные должностные лица обладают лишь ограниченной и эпизодической властью, применимой к определенным заранее оговоренным случаям. Штат и тауншипы обладают всей властью, необходимой для ведения общественных дел. Бюджет округа составляется только его должностными лицами и вотируется законодательным органом{72}. Здесь нет собрания, которое прямо или косвенно представляло бы округ; поэтому, строго говоря, он не имеет политического существования.

В американских конституциях прослеживается двоякая тенденция, побуждающая законодателя централизовать законодательную власть и рассредоточить исполнительную. Тауншип Новой Англии заключает в себе неистребимый элемент независимости; но это обособленное существование могло быть искусственно внедрено лишь в округ, где его полезность не ощущалась. Все объединенные тауншипы имеют лишь одно представительство — штат, являющийся центром национальной власти; за пределами деятельности тауншипа и нации, можно сказать, не существует ничего, кроме влияния индивидуальных усилий.

АДМИНИСТРАТИВНОЕ УПРАВЛЕНИЕ В НОВОЙ АНГЛИИ.

Административное управление не замечается в Америке. — Почему? — Европейцы полагают, что свобода продвигается путем лишения общественной власти части ее прав; американцы — путем разделения ее осуществления. — Почти все управление сосредоточено в тауншипе и разделено между городскими должностными лицами. — Никаких следов административной иерархии не наблюдается ни в тауншипе, ни над ним. — Причина этого. — Каким образом управление штата оказывается единообразным. — Кто уполномочен принуждать тауншип и округ к повиновению закону. — Внедрение судебной власти в управление. — Последствие распространения выборного принципа на всех должностных лиц. — Мировой судья в Новой Англии. — Кем назначается. — Окружное должностное лицо. — Обеспечивает управление тауншипов. — Суд сессии (Court of Sessions). — Его действия. — Право надзора и предания суду, рассредоточенное подобно прочим административным функциям. — Доносчики, поощряемые разделением штрафов.

Ничто так не поражает европейского путешественника в Соединенных Штатах, как отсутствие того, что мы называем правительством или управлением. В Америке существуют писаные законы, и видно, что они исполняются ежедневно; но хотя все находится в движении, рука, придающая импульс общественной машине, нигде не может быть обнаружена. Тем не менее, подобно тому как все люди вынуждены прибегать к определенным грамматическим формам, составляющим основу человеческого языка, для выражения своих мыслей, так и все сообщества вынуждены обеспечивать свое существование подчинением определенной доле власти, без которой они падут жертвой анархии. Эта власть может распределяться различными способами, но она всегда должна где-то существовать.

Существует два метода уменьшения силы власти в нации.

Первый состоит в том, чтобы ослабить верховную власть в ее самом принципе, запрещая или препятствуя обществу действовать в целях самообороны при определенных обстоятельствах. Ослабление власти таким образом в Европе обычно называют заложением основ свободы.

Второй способ уменьшения влияния власти заключается не в том, чтобы лишать общество каких-либо прав или парализовать его усилия, а в том, чтобы распределить осуществление его привилегий между различными руками и приумножить число должностных лиц, каждому из которых вверяется степень власти, необходимая ему для выполнения своего долга. Могут существовать нации, у которых подобное распределение общественных полномочий способно привести к анархии; но само по себе оно не анархично. Действие власти от этого действительно становится менее неотразимым и менее опасным, но оно не подавляется полностью.

Революция в Соединенных Штатах стала результатом зрелой и осознанной склонности к свободе, а не смутной или неопределенной жажды независимости. Она не вступала в союзы с бурными страстями анархии; напротив, ее курс был отмечен приверженностью всему законному и упорядоченному.

В Соединенных Штатах никогда не предполагалось, что гражданин свободной страны имеет право делать все, что ему заблагорассудится: напротив, социальные обязанности налагались на него здесь более разнообразные, чем где бы то ни было; никому и в голову не приходило покушаться на принципы или оспаривать права общества; но осуществление его власти было разделено с тем, чтобы должность была могущественной, а должностное лицо — ничтожным, и чтобы община была одновременно упорядоченной и свободной. Ни в одной стране мира закон не говорит столь категоричным языком, как в Америке; и ни в одной стране право его применения не возложено на столь многие руки. Административная власть в Соединенных Штатах не представляет в своем устройстве ничего ни центрального, ни иерархического, чем и объясняется то, что она проходит незамеченной. Власть существует, но ее представителя разглядеть невозможно.

Мы уже видели, что независимые тауншипы Новой Англии защищают свои частные интересы; и именно муниципальным магистратам чаще всего доверяется исполнение законов штата{73}. Помимо общих законов, штат иногда издает общие полицейские предписания; но чаще тауншипы и городские должностные лица совместно с мировыми судьями регулируют мелкие детали общественной жизни в соответствии с потребностями различных местностей и обнародуют постановления, касающиеся здоровья общины, а также мира и нравственности граждан{74}. Наконец, эти муниципальные магистраты по собственной инициативе и без всяких делегированных полномочий заботятся о тех непредвиденных чрезвычайных обстоятельствах, которые часто возникают в обществе{75}.

Из сказанного следует, что в штате Массачусетс административная власть почти полностью ограничена тауншипом{76}, однако она распределена между большим числом лиц. Во французской коммуне имеется, строго говоря, лишь одно официальное должностное лицо, а именно мэр (maire), тогда как в Новой Англии, как мы видели, их девятнадцать. Эти девятнадцать должностных лиц в целом не зависят друг от друга. Закон тщательно предписывает круг действий каждому из этих магистратов; и в пределах этого круга они обладают полным правом выполнять свои функции независимо от какой-либо иной власти. Выше тауншипа едва ли можно обнаружить какие-либо следы ряда официальных достоинств. Случается, что окружные должностные лица изменяют решение тауншипов или городских магистратов{77}, но в целом власти округа не имеют права вмешиваться в дела властей тауншипа{78}, за исключением вопросов, касающихся самого округа.

Магистраты тауншипа, равно как и должностные лица округа, обязаны сообщать о своих действиях центральному правительству лишь в весьма малом числе заранее определенных случаев{79}. Но центральное правительство не представлено лицом, чьей задачей являлось бы издание полицейских регламентов и ордонансов, принуждающих к исполнению законов; поддержание регулярной связи с должностными лицами тауншипа и округа; инспектирование их поведения, руководство их действиями или выговор за ошибки. Здесь нет точки, которая служила бы центром для радиусов управления.

Каков же тогда тот единый план, по которому осуществляется управление, и каким образом обеспечивается повиновение округов и их магистратов или тауншипов и их должностных лиц? В штатах Новой Англии законодательная власть охватывает больше предметов, чем во Франции; законодатель проникает в самую сердцевину управления; закон спускается до мельчайших деталей; один и тот же акт предписывает и принцип, и способ его применения, налагая тем самым множество строгих и жестко определенных обязанностей на второстепенных должностных лиц штата. Отсюда следует, что если все второстепенные должностные лица администрации сообразуются с законом, общество во всех своих ветвях действует с величайшим единообразием; трудность заключается лишь в том, чтобы принудить второстепенных должностных лиц управления сообразоваться с законом. Можно утверждать, что в целом в распоряжении общества имеются лишь два метода обеспечения исполнения законов: высшему должностному лицу может быть вверена дискреционная власть руководить всеми остальными и смещать их в случае неповиновения; либо суды могут быть уполномочены налагать на нарушителя судебные взыскания. Но эти два метода доступны далеко не всегда.

Право руководства гражданским служащим подразумевает право сместить его в случае неисполнения приказаний и вознаградить повышением по службе, если он исполняет свои обязанности надлежащим образом. Но избранный магистрат не может быть ни смещен, ни повышен. Все выборные должности неотчуждаемы до истечения срока их полномочий. По сути, избранный магистрат ничего не должен ни ждать, ни бояться со стороны своих избирателей; и когда все государственные должности замещаются путем голосования, не может существовать никакой иерархии должностных достоинств, поскольку двойное право командовать и принуждать к повиновению никогда не может быть сосредоточено в руках одного лица, а власть отдавать приказания никогда не может быть соединена с правом налагать взыскание или жаловать награду.

Следовательно, те общины, в которых второстепенные должностные лица правительства являются выборными, вынуждены широко использовать судебные взыскания в качестве средства управления. Это неочевидно с первого взгляда; ибо облеченные властью склонны рассматривать институт выборных должностных лиц как одну уступку, а подчинение выборного магистрата судьям страны — как другую. Они в равной мере противятся обоим этим новшествам; и поскольку их настойчивее просят об уступке первого рода, нежели второго, они соглашаются на избрание магистрата, оставляя его независимым от судебной власти. Тем не менее вторая мера является единственным средством, способным уравновесить первую; и мы обнаружим, что выборная власть, не подлежащая судебному контролю, рано или поздно либо ускользнет от всякого контроля, либо будет уничтожена. Суды являются единственным возможным посредником между центральной властью и административными органами; только они способны принудить выборное должностное лицо к повиновению, не нарушая прав избирателя. Расширение судебной власти в политическом мире должно поэтому находиться в точном соотношении с расширением выборных должностей; если эти два института не идут рука об руку, государство неизбежно скатится к анархии или подчинению.

Всегда отмечалось, что привычка к юридической практике не делает людей способными к осуществлению административной власти. Американцы заимствовали у англичан, своих предков, идею института, неизвестного на континенте Европы: я имею в виду мировых судей.

Мировой судья — это нечто среднее между магистратом и светским человеком, между гражданским служащим и судьей. Мировой судья — это хорошо информированный гражданин, хотя он вовсе не обязательно должен обладать глубокими познаниями в законах. Его должность просто обязывает его исполнять полицейские правила общества — задачу, в решении которой здравый смысл и честность значат больше, чем юридическая наука. Мировой судья привносит в управление определенный вкус к устоявшимся формам и гласности, что делает его крайне негодным орудием деспотизма; с другой стороны, его не ослепляют те предрассудки, которые делают судейских чиновников неподходящими членами правительства. Американцы переняли систему английских мировых судей, но лишили ее того аристократического характера, который заметен на их исторической родине. Губернатор Массачусетса{80} назначает определенное число мировых судей в каждом округе, срок полномочий которых составляет семь лет{81}. Кроме того, он назначает из числа всех мировых судей трех лиц, которые образуют в каждом округе так называемый суд сессии. Мировые судьи принимают личное участие в общественных делах; иногда им поручаются административные функции совместно с выборными должностными лицами{82}; иногда они образуют трибунал, перед которым магистраты в упрощенном порядке привлекают к ответственности строптивого гражданина или граждане доносят на злоупотребления магистрата. Но именно в суде сессии они осуществляют свои важнейшие функции. Этот суд собирается дважды в год в окружном центре; в Массачусетсе он уполномочен принуждать к повиновению большую часть{83} государственных служащих{84}. Следует отметить, что в штате Массачусетс суд сессии является одновременно административным органом в собственном смысле слова и политическим трибуналом. Утверждалось, что округ представляет собой чисто административную единицу. Суд сессии председательствует в том небольшом числе дел, которые, поскольку они касаются нескольких тауншипов или всех тауншипов округа вместе, не могут быть поручены какому-либо из них в отдельности{85}.

Во всем, что касается окружных дел, обязанности суда сессии носят поэтому чисто административный характер; и если в своих расследованиях он временами заимствует формы судебной процедуры, то лишь для собственного сведения{86} или в качестве гарантии для управляемой им общины. Но когда перед ним встает вопрос об управлении тауншипом, он почти всегда выступает как судебный орган, а в некоторых редких случаях — как административное собрание.

Первая трудность заключается в том, чтобы добиться повиновения от власти, столь всецело независимой от общих законов штата, каковой является тауншип. Мы уже говорили, что оценщики ежегодно назначаются городскими собраниями для взимания налогов. Если тауншип пытается уклониться от уплаты налогов, пренебрегая назначением своих оценщиков, суд сессии присуждает его к крупному штрафу{87}. Штраф взыскивается с каждого из жителей, а окружной шериф, являющийся судебным приставом, приводит это предписание в исполнение. Именно так в Соединенных Штатах власть правительства загадочным образом скрывается под формами судебного приговора; и это влияние одновременно подкрепляется той непреодолимой силой, которую люди наделили формальностями закона.

Эти процедуры легки для понимания и соблюдения. Требования, предъявляемые к тауншипу, в целом просты и точно определены; они заключаются в простом факте без каких-либо осложнений или в принципе без его детального применения{88}. Но трудность возрастает, когда приходится добиваться повиновения не тауншипа, а городских должностных лиц. Все предосудительные действия, в которых может быть повинен государственный служащий, сводятся к следующим категориям:

Он может исполнять закон без энергии и усердия;

Он может пренебречь исполнением закона;

Он может сделать то, что закон запрещает ему делать.

Только последние два нарушения обязанностей могут подпадать под юрисдикцию трибунала; позитивный и поддающийся оценке факт является непременным основанием судебного иска. Так, если селектмены упускают из виду выполнение законных формальностей, принятых при городских выборах, они могут быть приговорены к штрафу{89}; но когда должностное лицо исполняет свой долг без способностей и когда оно повинуется букве закона без усердия или энергии, оно по меньшей мере оказывается вне досягаемости судебного вмешательства. Суд сессии, даже будучи наделен своими административными полномочиями, в этом случае не способен принудить его к более удовлетворительному повиновению. Страх смещения служит единственным сдерживающим началом против этих квазипреступлений; а поскольку суд сессии не порождает городские власти, он не может смещать должностных лиц, которых не назначает. Более того, для изобличения подчиненного служащего в небрежности или прохладности потребовалось бы постоянное расследование; между тем суд сессии заседает лишь дважды в год и судит при этом лишь те правонарушения, которые доводятся до его сведения. Единственной гарантией активного и просвещенного повиновения, которое суд не может навязать должностным лицам, является возможность их произвольного смещения. Во Франции эта гарантия ищется в полномочиях, осуществляемых главами администрации; в Америке она ищется в выборном принципе.

Итак, резюмируя в нескольких словах то, о чем я говорил:

Если должностное лицо в Новой Англии совершает преступление при исполнении своих функций, обычные суды всегда призываются вынести ему приговор.

Если оно совершает проступок в своем официальном качестве, его уполномочен наказать чисто административный трибунал; а если дело важное или неотложное, судья восполняет упущение служащего{90}.

Наконец, если то же лицо виновно в одном из тех неуловимых правонарушений, кои не ведомы человеческому правосудию, оно ежегодно предстает перед трибуналом, решения которого не подлежат обжалованию, который может в один миг свести его на нет и лишить его должности. Эта система, несомненно, обладает огромными преимуществами, но ее осуществление сопряжено с практической трудностью, на которую важно указать.

Я уже отмечал, что административный трибунал, именуемый судом сессии, не обладает правом надзора за городскими должностными лицами. Он может вмешиваться лишь тогда, когда поведение магистрата специально доводится до его сведения; и в этом заключается щекотливая сторона системы. Американцы Новой Англии не ведают института государственного обвинителя в суде сессии{91}, и нетрудно понять, что его учреждение сопряжено с трудностями. Если бы в главном городе каждого округа был назначен просто обвиняющий магистрат и если бы у него не было агентов в тауншипах, он знал бы о происходящем в округе не больше, чем члены суда сессии. Но назначить агентов в каждый тауншип значило бы сосредоточить в его лице самую грозную из властей — власть судебного управления. К тому же законы суть порождения привычки, и ничего подобного в законодательстве Англии не существует. Поэтому американцы разделили инспектирующих и обвиняющих должностных лиц точно так же, как и все прочие функции управления. Большие присяжные (grand-jurors) по закону обязаны уведомлять суд, которому принадлежат, обо всех правонарушениях, совершенных в их округе{92}. Существуют определенные тяжкие преступления, преследуемые государством в официальном порядке{93}; но чаще задача наказания правонарушителей возлагается на финансового служащего, в чью обязанность входит получение штрафа; так, казначей тауншипа отвечает за преследование административных проступков, попадающих в поле его зрения. Но еще более особая апелляция в американском законодательстве направлена к частному интересу гражданина{94}; и с этим великим принципом постоянно сталкиваешься при изучении законов Соединенных Штатов. Американские законодатели скорее склонны доверять уму людей, нежели их честности; и они немало полагаются на личную корысть при обеспечении исполнения законов. Когда индивид реально и ощутимо пострадал от административного злоупотребления, вполне естественно, что его личный интерес побуждает его к судебному преследованию. Но если требуется соблюдение законной формальности, которая, сколь бы ни была выгодна общине, имеет малое значение для отдельных лиц, истцов можно найти не так легко; и таким образом в силу молчаливого соглашения законы могут выйти из употребления. Доведенные своей системой до этой крайности, американцы вынуждены поощрять доносчиков, выделяя им часть штрафа в определенных случаях{95}, и обеспечивать исполнение законов с помощью опасного средства развращения нравственности народа.

Единственной административной властью, стоящей выше окружных магистратов, является, строго говоря, власть правительства.

ОБЩИЕ ЗАМЕЧАНИЯ ОБ УПРАВЛЕНИИ В СОЕДИНЕННЫХ ШТАТАХ.

Различия между штатами Союза в их системах управления. — Активность и совершенство местных властей убывают по направлению к югу. — Власть магистратов возрастает, а избирателей — убывает. — Управление переходит от тауншипа к округу. — Штаты Нью-Йорк, Огайо, Пенсильвания. — Принципы управления, применимые ко всему Союзу. — Избрание должностных лиц и неотчуждаемость их функций. — Отсутствие иерархии ступеней власти. — Внедрение судебных средств в управление.

Я уже обещал, что после детального рассмотрения устройства тауншипа и округа в Новой Англии брошу общий взгляд на остальную часть Союза. Тауншипы и местная активность существуют в каждом штате; но ни в одной части конфедерации не встретишь тауншипа, в точности похожего на те, что находятся в Новой Англии. Чем дальше мы продвигаемся на юг, тем менее активными становятся дела тауншипа или прихода; число магистратов, функций и прав уменьшается; население оказывает менее непосредственное влияние на дела; городские собрания происходят реже, а круг обсуждаемых вопросов менее обширен. Власть выборного магистрата возрастает, а власть избирателя уменьшается, в то время как общественный дух местных сообществ оказывается менее пробужденным и менее влиятельным{96}.

Эти различия в определенной степени заметны в штате Нью-Йорк; они весьма ощутимы в Пенсильвании; но они становятся менее разительными по мере продвижения к северо-западу. Большинство эмигрантов, обосновывающихся в северо-западных штатах, — выходцы из Новой Англии, и они приносят привычки своей родины в ту землю, которую избирают новой отчизной. Тауншип в Огайо отнюдь не чужд сходства с тауншипом в Массачусетсе.

Мы видели, что в Массачусетсе основная часть общественного управления сосредоточена в тауншипе. Он образует общий центр интересов и привязанностей граждан. Но это перестает быть таковым по мере продвижения к штатам, где знания менее широко распространены и где тауншип, следовательно, предлагает меньше гарантий мудрого и активного управления. Поэтому, покидая Новую Англию, мы обнаруживаем, что значение города постепенно переносится на округ, который становится центром управления и промежуточной властью между правительством и гражданином. В Массачусетсе делами города ведает суд сессии, состоящий из кворума, назначаемого губернатором и его советом; однако округ не имеет представительского собрания, и его расходы вотируются национальным{97} законодательным органом. В великом же штате Нью-Йорк, напротив, а также в Огайо и Пенсильвании жители каждого округа избирают определенное число представителей, которые образуют окружное собрание{98}. Окружное собрание имеет право облагать жителей налогами до определенного предела и в этом отношении пользуется привилегиями подлинного законодательного органа; в то же время оно осуществляет исполнительную власть в округе, часто руководит управлением тауншипов и ограничивает их власть гораздо более узкими рамками, нежели в Массачусетсе.

Таковы главные различия, которые представляют системы окружного и городского управления в федеративных штатах. Если бы я намеревался подробно изучать положения американского закона, мне пришлось бы указать на еще большие различия в исполнительных деталях различных сообществ. Но того, что я уже сказал, может оказаться достаточно для демонстрации общих принципов, на которых покоится управление в Соединенных Штатах. Эти принципы применяются по-разному; их последствия более или менее многочисленны в различных местностях; но в основе своей они неизменно остаются теми же. Законы различаются, и их внешние черты меняются, но их характер не претерпевает изменений. Если тауншип и округ повсеместно устроены неодинаково, то во всяком случае верно, что в Соединенных Штатах округ и тауншип всегда базируются на одном и том же принципе: а именно на том, что каждый является лучшим судьей того, что касается исключительно его самого, и лицом, наиболее способным обеспечить свои частные потребности. Поэтому тауншип и округ обязаны заботиться о своих особых интересах: штат управляет, но не вмешивается в их административную деятельность. Исключения из этого правила могут встречаться, но противоположного принципа нет.

Первым следствием этой доктрины стало то, что все магистраты избираются либо самими гражданами, либо по меньшей мере из их числа. Поскольку должностные лица повсеместно избираются или назначаются на определенный срок, оказалось невозможным установить правила подчиненной иерархии властей; здесь существует почти столько же независимых должностных лиц, сколько функций, а исполнительная власть рассредоточена в руках множества людей. Отсюда возникла непреложная необходимость внедрения контроля судов за управлением и системы денежных взысканий, которыми второстепенные органы и их представители понуждаются к повиновению законам. Эта система действует от одного конца Союза до другого. Однако право наказывать за неправомерные действия должностных лиц или выступать в роли исполнительной власти в неотложных случаях было возложено не на одних и тех же судей во всех штатах. Англоамериканцы заимствовали институт мировых судей из общего источника; но хотя он существует во всех штатах, он не всегда используется для одних и тех же целей. Мировые судьи повсеместно участвуют в управлении тауншипов и округов{99} либо в качестве должностных лиц, либо в качестве судей по делам о проступках, однако в большинстве штатов более важные категории общественных правонарушений подпадают под юрисдикцию обычных судов.

Избрание должностных лиц либо неотчуждаемость их функций, отсутствие иерархии степеней власти и введение судебного контроля над второстепенными ветвями управления являются универсальными характеристиками американской системы от штата Мэн до Флориды. В некоторых штатах (и штат Нью-Йорк продвинулся в этом направлении дальше других) начинают проступать следы централизованного управления. В штате Нью-Йорк должностные лица центрального правительства осуществляют в определенных случаях нечто вроде контрольного надзора за второстепенными органами{100}. В других случаях они образуют апелляционный суд для решения дел{101}. В штате Нью-Йорк судебные взыскания используются в качестве средства управления реже, чем в прочих частях страны; а право преследования проступков должностных лиц возложено на меньшее число рук{102}. Эта же тенденция едва заметно наблюдается в некоторых других штатах{103}; но в целом выдающейся особенностью управления в Соединенных Штатах является его чрезмерная местная независимость.

О ШТАТЕ.

Я описал тауншипы и управление; теперь мне остается рассказать о штате и правительстве. Эту тему я могу пройти бегло, не опасаясь быть непонятым; ибо все, что мне предстоит сказать, содержится в писаных текстах различных конституций, которые легко достать{104}. Эти конституции покоятся на простой и рациональной теории; их формы приняты всеми конституционными нациями и стали нам привычны.

Поэтому здесь мне необходимо лишь дать краткий анализ; впоследствии я постараюсь вынести оценку тому, что сейчас описываю.

ЗАКОНОДАТЕЛЬНАЯ ВЛАСТЬ ШТАТА.

Разделение законодательного органа на две палаты. — Сенат. — Палата представителей. — Различные функции этих двух органов.

Законодательная власть штата возложена на два собрания, первое из которых обычно носит название сената.

Сенат, как правило, является законодательным органом; но временами он превращается в орган исполнительный и судебный. Он участвует в управлении различными способами в зависимости от конституции конкретного штата{105}; но чаще всего он принимает на себя исполнительную власть при назначении государственных должностных лиц. Он разделяет судебную власть при рассмотрении некоторых политических преступлений, а порой также при решении определенных гражданских дел{106}. Число его членов всегда невелико. Другая ветвь законодательной власти, обычно именуемая палатой представителей, не имеет никакого отношения к управлению и участвует в судебной власти лишь постольку, поскольку выступает с импичментом против государственных служащих перед сенатом.

Члены обеих палат почти повсеместно подпадают под одни и те же условия избрания. Они избираются одинаковым образом и одними и теми же гражданами.

Единственное различие между ними заключается в том, что срок, на который избирается сенат, как правило, продолжительнее срока палаты представителей. Последняя редко заседает дольше года; члены же первого обычно заседают два или три года.

Предоставляя сенаторам привилегию избираться на несколько лет и обновляться поэтапно, закон заботится о сохранении в законодательном органе ядра людей, уже привыкших к общественным делам и способных оказывать благотворное влияние на менее опытных членов.

Очевидно, что американцы вовсе не стремились путем разделения законодательного органа на две ветви сделать одну палату наследственной, а другую выборной; одну — аристократической, а другую — демократической. Их целью не было создание в одной палате оплота власти, в то время как другая представляла бы интересы и страсти народа. Единственные преимущества, проистекающие из нынешнего устройства Соединенных Штатов, заключаются в разделении законодательной власти и вытекающем отсюда сдерживании политических собраний, а также в создании апелляционного трибунала для пересмотра законов.

Однако время и опыт убедили американцев, что если это и единственные преимущества, то разделение законодательной власти все равно остается принципом величайшей необходимости. Пенсильвания была единственным из Соединенных Штатов, которая сначала попыталась учредить единственную палату собрания; и сам Франклин был настолько увлечен неизбежными следствиями принципа народного суверенитета, что поддержал эту меру; однако пенсильванцы вскоре были вынуждены изменить закон и создать две палаты. Таким образом, принцип разделения законодательной власти окончательно утвердился, и его необходимость отныне может рассматриваться как доказанная истина.

Эта теория, почти незнакомая республикам древности — введенная в мир едва ли не случайно, подобно столь многим другим великим истинам — и неправильно понятая некоторыми современными нациями, наконец стала аксиомой в политической науке нашей эпохи.

ИСПОЛНИТЕЛЬНАЯ ВЛАСТЬ ШТАТА.

Должность губернатора в американском штате. — Место, занимаемое им по отношению к законодательной власти. — Его права и обязанности. — Его зависимость от народа.

Можно сказать, что исполнительная власть штата истинно представлена губернатором, хотя он и пользуется лишь частью ее прав. Верховный магистрат под титулом губернатора является официальным модератором и советником законодательной власти. Он наделен отлагательным вето, которое позволяет ему по своему усмотрению останавливать или по крайней мере задерживать ее шаги. Он излагает нужды страны перед законодательным органом и указывает средства, которые, по его мнению, могут быть с пользой применены для их удовлетворения; он является естественным исполнителем ее постановлений во всех начинаниях, представляющих интерес для нации в целом{107}. В отсутствие законодательного органа губернатор обязан принимать все необходимые меры для защиты штата от резких потрясений и непредвиденных опасностей.

Вся военная мощь штата находится в распоряжении губернатора. Он является командующим ополчением и главой вооруженных сил. Когда авторитет, всеобще признаваемый за законами, игнорируется, губернатор встает во главе вооруженных сил штата, чтобы подавить сопротивление и восстановить порядок.

Наконец, губернатор не принимает участия в управлении тауншипами и округами, разве что косвенно через назначение мировых судей, каковое назначение он не властен отменить{108}.

Губернатор является выборным магистратом и избирается, как правило, всего на один или два года, так что он неизменно пребывает в строгой зависимости от избравшего его большинства.

ПОЛИТИЧЕСКИЕ ПОСЛЕДСТВИЯ СИСТЕМЫ МЕСТНОГО УПРАВЛЕНИЯ В СОЕДИНЕННЫХ ШТАТАХ.

Необходимое различие между общей централизацией правительства и централизацией местного управления. — Местное управление не централизовано в Соединенных Штатах; великая общая централизация правительства. — Некоторые дурные последствия, проистекающие для Соединенных Штатов из местного управления. — Административные преимущества, сопутствующие такому положению дел. — Власть, управляющая правительством, менее регулярна, менее просвещенна, менее образованна, но гораздо сильнее, чем в Европе. — Политический преимущества этого порядка вещей. — В Соединенных Штатах интересы страны повсеместно принимаются во внимание. — Поддержка, оказываемая правительству общественным сообществом. — Провинциальные институты тем более необходимы, чем демократичнее становится социальное устройство. — Причина этого.

Централизация стала словом общего и повседневного употребления, за которым не закреплено никакого точного значения. Тем не менее существуют два различных рода централизации, которые необходимо тщательно различать.

Определенные интересы общи для всех частей нации, такие как принятие ее общих законов и поддержание ее внешних связей. Другие интересы свойственны определенным частям нации, как, например, дела различных тауншипов. Когда власть, направляющая общие интересы, сосредоточена в одном месте или в одних и тех же лицах, это составляет центральное правительство. Власть управления частными или местными интересами, будучи собранной воедино, аналогичным образом образует то, что можно назвать центральной администрацией.

По некоторым пунктам эти два вида централизации сливаются; но путем классификации предметов, подпадающих более конкретно под ведение каждого из них, их можно легко различить.

Очевидно, что центральное правительство приобретает огромную мощь при объединении с административной централизацией. Соединенные таким образом, они приучают людей привычно и полностью отставлять в сторону собственную волю; подчиняться не только единожды или по какому-то одному пункту, но во всех отношениях и во всякое время. Следовательно, соединение власти не только подчиняет их силой, но и затрагивает их в обычных жизненных привычках, оказывая влияние на каждого индивида сначала по отдельности, а затем и коллективно.

Эти два вида централизации взаимно помогают и влекут друг друга: однако не следует полагать, будто они неотделимы. Невозможно вообразить более полно централизованное правительство, чем то, которое существовало во Франции при Людовике XIV, когда одно и то же лицо было автором и толкователем законов, а будучи представителем Франции внутри страны и за рубежом, оно было вправе утверждать, что государство тождественно его персоне. Тем не менее управление при Людовике XIV было гораздо менее централизованным, чем в нынешние дни.

В Англии централизация правительственной власти доведена до великого совершенства; государство обладает компактной силой человека и одним лишь актом своей воли приводит в движение огромные механизмы, направляет или собирает усилия своей власти. Действительно, я не могу представить себе, чтобы нация могла наслаждаться безопасным или процветающим существованием без мощной правительственной централизации. Но я придерживаюсь мнения, что центральная администрация ослабляет народы, в коих она существует, непрестанно умаляя их общественный дух. Если такая администрация преуспевает в том, чтобы в данный момент сконцентрировать в данной точке все располагаемые ресурсы народа, она по меньшей мере подрывает возобновление этих ресурсов. Она может гарантировать победу в час борьбы, но постепенно расслабляет жилы силы. Она может восхитительно способствовать преходящему величию отдельного человека, но не может обеспечить долговечное процветание народа.

Если мы обратим должное внимание, то обнаружим, что всякий раз, когда говорят, будто государство не может действовать из-за отсутствия центральной точки, ему недостает именно централизации правительства. Часто утверждается, и мы готовы согласиться с этим положением, что Германская империя никогда не была способна задействовать все свои силы. Но причина заключалась в том, что государство никогда не было способно обеспечить исполнение своих общих законов, поскольку различные члены этого великого тела всегда заявляли о своем праве или находили способы отказываться от сотрудничества с представителями общей власти даже в делах, затрагивавших массу народа; иными словами, потому что не существовало централизации правительства. То же замечание применимо и к средним векам; причиной всей путаницы феодального общества было то, что контроль не только над местными, но и над общими интересами был разделен между тысячей рук и раздроблен тысячей различных способов; отсутствие центрального правительства не позволяло народам Европы с энергией продвигаться по какому бы то ни было прямому пути.

Мы показали, что в Соединенных Штатах не существует ни центральной администрации, ни зависимого ряда государственных чиновников. Местная власть доведена до таких пределов, каких ни одна европейская нация не смогла бы вынести без больших неудобств и которые породили даже некоторые невыгодные последствия в Америке. Но в Соединенных Штатах централизация правительства является полной; и было бы легко доказать, что национальная власть более компактна, чем когда-либо прежде в старых монархиях Европы. Мало того что в каждом штате существует лишь один законодательный орган; мало того что существует лишь один источник политической власти; но в целом удалось избежать создания многочисленных окружных собраний и судов графств, дабы они не поддались искушению превысить свои административные обязанности и вмешаться в дела управления. В Америке легислатура каждого штата верховна; ничто не может воспрепятствовать ее авторитету: ни привилегии, ни местные иммунитеты, ни личное влияние, ни даже царство разума, поскольку она представляет то большинство, которое претендует на роль единственного органа разума. Таким образом, ее собственное решение является единственным ограничением для ее действий. Рядом с ним и под его непосредственным контролем находится представитель исполнительной власти, в чью обязанность входит принуждать строптивых к подчинению посредством превосходящей силы. Единственный признак слабости кроется в некоторых деталях деятельности правительства. Американские республики не имеют регулярных армий для устрашения недовольного меньшинства; но поскольку ни одно меньшинство до сих пор не было доведено до объявления открытой войны, необходимость в армии не ощущалась. Штат обычно задействует должностных лиц тауншипа или округа для взаимодействия с гражданами. Так, например, в Новой Англии асессор устанавливает размер налогов; сборщик собирает их; городской казначей переводит сумму в государственную казну; а возникающие споры передаются на рассмотрение в обычные суды. Этот метод сбора налогов является как медленным, так и неудобным, и он служил бы постоянной помехой для правительства, чьи денежные запросы велики. В целом желательно, чтобы во всем, что существенно затрагивает его существование, правительство обслуживалось собственными должностными лицами, назначаемыми им самим, сменяемыми по усмотрению и привыкшими к быстрым методам судопроизводства. Но центральному правительству, организованному так, как оно организовано в Америке, всегда будет легко внедрить новые и более действенные способы действия, соразмерные с его потребностями.

Таким образом, отсутствие центрального правительства, как часто утверждалось, не станет причиной разрушения республик Нового Света; далеко не полагая, будто американские правительства недостаточно централизованы, я докажу в дальнейшем, что они централизованы чрезмерно. Законодательные органы ежедневно посягают на авторитет правительства, и их тенденция, подобно тенденции французского Конвента, состоит в том, чтобы присвоить его целиком себе. При данных обстоятельствах общественная власть постоянно переходит из рук в руки, поскольку она подчинена власти народа, который слишком склонен забывать максимы мудрости и дальновидности в осознании своей силы: отсюда проистекает его опасность; и таким образом его собственная энергия, а не бессилие, вероятно, послужит причиной его окончательной гибели.

Система местного управления производит в Америке несколько различных эффектов. Американцы, как мне кажется, переступили границы здравой политики, изолировав управление правительством; ибо порядок даже в делах второстепенной важности есть дело первостепенной национальной значимости{109}. Поскольку государство не имеет собственных административных функционеров, размещенных в различных частях его территории и которым оно могло бы придать общий импульс, следствием этого является то, что оно редко пытается издавать какие-либо общие правила полиции. Нехватка этих правил ощущается весьма остро и часто отмечается европейцами. Внешний вид беспорядка, царящий на поверхности, заставляет их поначалу воображать, будто общество находится в состоянии анархии; и они осознают свою ошибку лишь тогда, когда проникают в предмет глубже. Определенные начинания важны для всего штата; но они не могут быть воплощены в жизнь, поскольку нет национальной администрации, которая ими руководила бы. Предоставленные усилиям городов или округов, находящимся под опекой выборных или временных агентов, они не приводят ни к какому результату, или по крайней мере ни к какой прочной выгоде.

Сторонники централизации в Европе утверждают, что правительство управляет делами каждой местности лучше, чем граждане могли бы сделать это для самих себя: это может быть верно, когда центральная власть просвещенна, а местные округа невежественны; когда она столь же проворна, сколь они медлительны; когда она привыкла действовать, а они — повиноваться. Действительно, очевидно, что эта двойная тенденция должна возрастать с усилением централизации и что готовность одной стороны и неспособность других должны становиться все более и более заметными. Но я отрицаю, что дело обстоит так, когда народ столь же просвещен, столь же чуток к своим интересам и столь же привык размышлять над ними, как американцы. Напротив, я убежден, что в этом случае совокупная сила граждан всегда будет вести к общественному благополучию более эффективно, чем власть правительства. Трудно с уверенностью указать средства пробуждения спящего населения и наделения его страстями и знаниями, которыми оно не обладает; я прекрасно осознаю, что это трудная задача — убедить людей заниматься собственными делами; и часто было бы легче заинтересовать их тонкостями придворного этикета, чем ремонтом их общего жилища. Но всякий раз, когда центральная администрация претендует на то, чтобы подменить собой наиболее заинтересованных лиц, я склонен полагать, что она либо заблуждается, либо желает ввести в заблуждение. Сколь бы просвещенной и искусной ни была центральная власть, она не может сама по себе охватить все детали существования великого нации. Подобная бдительность превосходит человеческие силы. И когда она пытается породить и привести в движение столь многие сложные пружины, она вынуждена мириться с весьма несовершенным результатом или истощать себя в тщетных усилиях.

Централизация действительно легче преуспевает в подчинении внешних действий людей определенному единообразию, которое в конце концов вызывает наше уважение независимо от тех объектов, к которым оно применяется, подобно тем ревностным приверженцам, которые поклоняются статуе и забывают божество, ею представляемое. Централизация без труда придает восхитительную регулярность рутине дел; искусно управляет деталями общественной полиции; пресекает малейший беспорядок и самые мелкие проступки; поддерживает общество в состоянии status quo, в равной степени защищенном от улучшения и упадка; и увековечивает сонную точность в ведении дел, которая приветствуется главами администрации как знак идеального порядка и общественного спокойствия{110}; короче говоря, она преуспевает в предотвращении лучше, чем в действии. Ее сила покидает ее, когда общество требуется встревожить или ускорить в его движении; и если хоть раз потребуется сотрудничество частных граждан для продвижения ее мер, обнаруживается секрет ее бессилия. Даже призывая их на помощь, она ставит условие, чтобы они действовали ровно настолько, сколько выбирает правительство, и ровно тем способом, который оно укажет. Они должны взять на себя детали, не претендуя на руководство системой; они должны трудиться в темной и подчиненной сфере и судить о деяниях, в которых они сами участвовали, лишь по их результатам. Однако таковы не условия, на которых можно получить союз человеческой воли; ее поступки должны быть свободными, а действия — подотчетными, иначе (ковано таково устройство человека) гражданин предпочтет оставаться пассивным зрителем, нежели зависимым актером в планах, с которыми он не знаком.

Нельзя отрицать, что в Соединенных Штатах нередко ощущается нехватка тех единообразных правил, которые контролируют поведение каждого жителя Франции. Здесь можно встретить вопиющие примеры общественного равнодушия и пренебрежения; время от времени наблюдаются постыдные изъяны, находящиеся в полном контрасте с окружающей цивилизацией. Полезные начинания, которые не могут преуспеть без постоянного внимания и строгой точности, весьма часто в конце концов забрасываются; ибо в Америке, как и в других странах, народ подвержен внезапным импульсам и минутным усилиям. Европейцу, привыкшему к тому, что под рукой всегда имеется чиновник, вмешивающийся во все его начинания, трудно привыкнуть к сложному механизму управления тауншипами. В целом можно утверждать, что мелкие детали полиции, делающие жизнь легкой и комфортной, в Америке заброшены; но основные гарантии человека в обществе столь же сильны там, как и везде. В Америке власть, управляющая правительством, куда менее регулярна, менее просвещенна и менее образованна, но в сто раз более авторитетна, чем в Европе. Ни в одной стране мира граждане не предпринимают столь масштабных усилий ради общего блага; и я не знаю ни одного народа, который создал бы столь многочисленные и действенные школы, места отправления культа, лучше приспособленные к нуждам жителей, либо дороги, поддерживаемые в лучшем состоянии. В Соединенных Штатах не следует искать единообразия или постоянства замысла, детальной проработки мелочей{111} и совершенства изощренной администрации; но зато там легко обнаружить признаки власти, которая, пусть и несколько варварская, но по крайней мере надежна, и существования, которое хотя и отмечено превратностями, но в то же время подбадривается живостью и усилиями.

Допуская на мгновение, что деревнями и округами Соединенных Штатов управляла бы с большим толком отдаленная власть, которую они никогда не видели, нежели чиновники, взятые из их среды, — допуская ради спора, что страна была бы более защищенной, а ресурсы общества использовались бы лучше, если бы все управление сосредоточилось в одной руке, — я все же предпочел бы этой противоположной схеме политические преимущества, извлекаемые американцами из своей системы. В конце концов, мне мало пользы от того, что бдительная власть защищает спокойствие моих удовольствий и постоянно отводит любую опасность с моего пути без забот и тревог с моей стороны, если эта же власть является абсолютной госпожой моей свободы и моей жизни и если она до такой степени монополизирует всю энергию бытия, что когда она чахнет, вокруг чахнет все; когда она спит, все обязано спать; когда она погибает, само государство обречено на гибель.

В некоторых странах Европы уроженцы считают себя своего рода поселенцами, равнодушными к судьбе того места, где они живут. Величайшие перемены совершаются без их участия и (если случай не известил их о событии) без их ведома; более того, гражданина не волнует состояние его деревни, порядок на его улице, ремонт церкви или плебании; ибо он смотрит на все эти вещи как на несвязанные с ним самим и как на собственность могущественного чужака, которого он именует правительством. Он обладает этими благами лишь на правах пожизненного владения и не питает никаких понятий о собственности или улучшении. Это отсутствие интереса к собственным делам доходит до того, что если его собственная безопасность или безопасность его детей оказывается под угрозой, вместо того чтобы попытаться предотвратить опасность, он сложит руки и станет ждать, пока нация придет ему на помощь. Этот же самый индивид, столь полностью пожертвовавший своей свободной волей, не имеет природной склонности к повиновению; правда, он трепещет перед мельчайшим чиновником, но как только превосходящая сила исчезает, он бросает вызов закону с духом побежденного врага: его колебания между рабством и распущенностью бесконечны. Когда нация приходит в подобное состояние, она должна либо изменить свои обычаи и законы, либо погибнуть: источник общественной добродетели иссушен; и хотя в ней могут иметься подданные, племя граждан угасло. Подобные сообщества являются естественной добычей для чужеземного завоевания; а если они не исчезают с жизненной сцены, то лишь потому, что окружены другими нациями, схожими с ними или уступающими им; потому, что в их сердцах все еще живет инстинктивное чувство требований своей страны; и потому, что невольная гордость за носимое ею имя или смутное воспоминание о ее былой славе достаточны для того, чтобы дать им импульс к самосохранению.

Нельзя приводить в пользу подобной системы и те колоссальные усилия, которые предпринимаются некоторыми народами в защиту страны, в которой они, можно сказать, жили как чужеземцы; ибо обнаружится, что главным побудительным мотивом в тех случаях была религия. Постоянство, слава и процветание нации стали частями их веры; и, защищая населяемую ими страну, они защищали тот священный град, гражданами которого все они являлись. Тюркские племена никогда не принимали активного участия в ведении дел общества, однако они совершали грандиозные предприятия до тех пор, пока победы султанов оставались торжеством магометанской веры. В нынешнюю эпоху они быстро увядают, ибо их религия уходит, а остается лишь деспотизм. Монтескье, приписывавший абсолютной власти свойственную лишь ей одному прерогативу, оказал ей, как я полагаю, незаслуженную честь; ибо деспотизм сам по себе не способен породить долговечные результаты. При ближайшем рассмотрении мы обнаружим, что долговечное процветание абсолютных правительств всегда основывалось на религии, а не на страхе. Каких бы усилий ни прилагали, невозможно основать среди людей подлинную власть, которая не опиралась бы на свободное единение их склонностей; а патриотизм и религия — единственные в мире мотивы, способные перманентно направлять весь политический организм к единой цели.

Законы не способны вновь разжечь жар угасшей веры; но люди могут быть заинтересованы в судьбе своей страны посредством законов. Под этим влиянием смутный импульс патриотизма, который никогда не покидает человеческое сердце, может быть направлен и возрожден; и если связать его с мыслями, страстями и повседневными жизненными привычками, он может закрепиться в прочное и рациональное чувство. Не следует говорить, что время для экспериментов уже прошло; ибо старость наций не похожа на старость людей, и каждое новое поколение представляет собой новый народ, готовый к попечению законодателя.

Больше всего в Америке я восхищаюсь не административными, а политическими последствиями местной системы. В Соединенных Штатах интересы страны повсеместно принимаются во внимание; они являются предметом заботы для народа всего Союза, и каждый гражданин предан им так же горячо, как если бы они были его собственными. Он гордится славой своей нации; он хвастается ее успехами, в которые, как он считает, внес свой вклад; и он радуется общему процветанию, от которого получает выгоду. Чувство, которое он питает к государству, аналогично тому, что связывает его с семьей, и именно посредством своего рода эгоизма он интересуется благополучием своей родины.