«История полиции в Англии»

Риски, с которыми сталкивается констебль, долгая ночная работа и постоянное пребывание на любых ветрах и под любыми дождями, которые выпадают на его долю и в конце концов подрывают даже самый крепкий организм, делают особенно обязательным для работодателей адекватную заботу о нем, когда он изнурен. Совершенно независимо, однако, от этого морального обязательства (которого нельзя честно избежать), существование хорошо продуманной и хорошо управляемой схемы пенсионного обеспечения имеет важнейшее значение для стабильности любых полицейских сил: отложенная зарплата, условно причитающаяся его служащим, является ценнейшим заложником в руках кассира для успешного завершения контракта, взятого на себя этими служащими. Более того, если у человека есть перспектива приличной пенсии по выходе на пенсию, у него не возникает искушения ненадлежащим образом заниматься добыванием суммы денег на свое будущее содержание, равно как и нет никаких стимулов оставаться на службе, блокируя продвижение тех, кто стоит ниже него, после того как он уже отслужил свое.

Поначалу процент увольнений среди молодых констеблей был чрезвычайно высок: люди со стажем в несколько лет, устав от дисциплинированной жизни или находя возложенные на них обязанности более тягостными, чем предполагалось, без колебаний увольнялись с должности, удержать которую у них не было особых стимулов. Эта постоянная убыль кадров значительно сократилась благодаря созданию пенсионного фонда актом Парламента [256] в 1839 году, и с того года полицейские, независимо от их звания, отчисляли около двух с половиной процентов от своего жалования [257] в пользу будущих пенсий. Деньги, собранные для этой цели, расходовались столь расточительно, что к 1849 году фонд оказался неплатежеспособным, а семь лет спустя — банкротом. Это потребовало дальнейшего законодательного вмешательства, и принятым в 1856 году статутом [258] было получено разрешение восполнять нехватку средств за счет местных налогов. С тех пор управление фондом стало отнюдь не щедрым; а в 1862 году было объявлено, что пенсии по высшему разряду за службу свыше пятнадцати и менее двадцати лет не будут выплачиваться ни при каких обстоятельствах и что для получения максимальной пенсии полицейским придется отслужить полный срок в двадцать восемь лет, несмотря на то что экспертное мнение единогласно заявляло: двадцать пять лет, проведенных на наружной полицейской службе, выводят из строя обычного человека. Раздражение по поводу финансовой ловкости рук, скрывавшей истинное положение пенсионного фонда, и недовольство текущими ставками жалованья вызвали всеобщее недолие, вылившееся в 1872 году во вспышку неповиновения среди столичных полицейских, многие из которых отказались выходить на дежурство до тех пор, пока их жалобы не будут удовлетворены. Зачинщики того, что едва не стало мятежом, подверглись судебному преследованию, а прочие, менее виновные, были уволены из рядов полиции; однако расследование показало, что тяготы, на которые жаловались, были не менее реальны оттого, что некоторые неблагоразумные смутьяны избрали самоубийственную тактику ради скорейшего привлечения к себе внимания. После того как возбуждение, вызванное этим прискорбным инцидентом, улеглась, был найден компромисс, устранивший наиболее острые жалобы; но это был лишь компромисс, и под поверхностью по-прежнему тлело скрытое течение оправданного недовольства. В 1881 году министр внутренних дел (сэр У. Харкорт), выступая перед представительным собранием лондонской полиции, заявил, что надеется вскоре исполнить приятную обязанность — добавить им комфорта и спокойствия, «устранив давно ощущавшийся недостаток и поставив на прочную и удовлетворительную основу — не только в Лондоне, но и по всей стране — пенсионное обеспечение тех, кто отдал лучшие годы своей жизни службе соотечественникам». [259]

Надежды министра внутренних дел, однако, как и надежды констеблей, тогда еще не оправдались; и лишь в 1890 году было найдено нечто похожее на удовлетворительное разрешение щекотливого вопроса о полицейских пенсиях. Согласно «Закону о полиции», [260] принятому 14 августа того же года, полицейские, выслужившие двадцать пять лет одобренной (т. е. усердной и верной) службы, получали право без медицинского свидетельства выйти в отставку и получать пожизненную пенсию, в то время как для тех, кто в любое время признавался недееспособным для дальнейшей службы, предусматривалось справедливое обеспечение. Закон также определял условия, на которых пенсии или пособия могли назначаться вдовам и детям умерших должностных лиц, регулировал вопросы лишения и приостановления пенсий, предписывал правила инвестирования средств фонда и, короче говоря, полностью излагал законодательство, регулирующее всю сферу полицейского пенсионного обеспечения.

Хотя полицейские силы Англии ныне обладают хартией, которая колоссально улучшила их перспективы, и несмотря на недавние дополнительные уступки, пока еще нельзя сказать, будто они вполне довольны своим материальным положением; да и их точка зрения не лишена оснований. Они просят лишь о том, чтобы их труд оценивался по сегодняшним меркам и оплачивался соответственно; они вполне естественно возражают против недоплат на том основании, что их предшественники полуголодали. Более того, вынужденное проживание в приличных кварталах в какой-то определенной местности, где арендная плата может быть высокой, правила, запрещающие полицейским зарабатывать дополнительные деньги в свободное время, и другие специфические условия их профессии в совокупности создают веские основания для назначения в будущем более щедрого вознаграждения, нежели то, что считалось необходимым в прошлом.

Сейчас не время обсуждать точный размер жалованья, который должен получать констебль, равно как и предлагать какую-либо схему привлечения средств для покрытия возросших расходов по этой статье. Тем не менее можно без излишней скромности заметить: чем больше общественность берет на себя полицейских обязанностей, от которых она как хорошие граждане не должна уклоняться, и чем сильнее моральная или физическая поддержка, оказываемая ими своим представителям, тем меньше будет нужда в содержании вечно растущей армии констеблей — вплоть до того момента, когда при падении ставки полицейского налога станет возможным забыть о прецедентах и оплачивать труд наших стражей порядка по их заслугам.

В 1889 году штат столичной полиции был увеличен на тысячу человек. Мало сомневаются в том, что расходов, вызванных этим увеличением, можно было бы избежать, если бы после беспорядков в Вест-Энде общественность проявила достаточно благоразумия и поддержала собственную сторону, вместо того чтобы подыгрывать врагам, приумножая трудности, с которыми полиции и без того приходилось бороться. Упомянутые трудности проистекали из следующих обстоятельств.

В начале 1886 года Лондон стал ареной внезапного всплеска беспорядков, столь же серьезного, сколь и неожиданного. Примечательный во многих отношениях, он особенно запомнился полным крахом полицейских властей в попытке справиться с ним и вызывает особое сожаление потому, что стал первым в череде инцидентов, на многие месяцы нарушивших сердечную доброжелательность и сотрудничество между полицией и публикой, которые так тщательно созидались и поощрялись на протяжении многих лет.

Поскольку на 8 февраля под эгидой Лондонского объединенного комитета рабочих было объявлено о проведении митинга на Трафальгарской площади, его организаторы (представлявшие собой респектабельную группу людей, желавших лишь высказать свои жалобы законным и упорядоченным образом), имея основания опасаться, что кое-кто из социал-демократов намерен устроить беспорядки, обратились к главному комиссару с просьбой о том, чтобы полиция помогла им в усилиях по предотвращению нарушения общественного порядка. В этих обстоятельствах сир Эдмунд Хендерсон решил иметь в резерве значительно большие силы, чем обычно, и отдал приказ: в то время как для дежурства на самой Трафальгарской площади выделялось всего шестьдесят шесть констеблей, отряд в пятьсот шестьдесят три полицейских всех чинов должен был находиться в резерве в непосредственной близости. Как только толпа начала собираться, некоторые из наиболее опытных присутствовавших полицейских офицеров отметили преобладание более грубых элементов, чем обычно, однако в целом происходившее на площади не носило тревожного характера, и не произошло ничего худшего, чем подстрекательские речи, сопровождавшиеся обычной клоунадой. Незадолго до четырех часов митинг начал расходиться, и в этот раз, вопреки всей полицейской практике, согласно которой толпы неизменно возвращаются теми же путями, какими пришли, плотная масса силой около трех тысяч человек выплеснулась с площади и двинулась в западном направлении. Быстро пройдя по Пэлл-Мэсс, где было разбито несколько окон, толпа направилась вверх по Сент-Джеймс-стрит и вниз по Пикадилли, причиняя по пути значительный ущерб. Прибыв в Гайд-парк, основная часть толпы остановилась, и были произнесены речи, однако более мелкая и беззаконная ее часть, обнаружив, что никакие силы полиции не оказывают сопротивления их бесчинствам, продолжила путь по Южной Одли-стрит на Оксфорд-стрит, круша витрины, грабя магазины и оскорбляя всех встречных. В конце концов, около пяти часов, небольшой отряд полиции (всего из шестнадцати человек) преградил путь толпе в конце Мальборо-лейн и после нескольких энергичных атак сумел рассеять бунтовщиков.

Вполне можно задаться вопросом: как получилось, что в течение часа шайке хулиганов, с которой в конце концов так легко расправились, было позволено безнаказанно буйствовать по самым богатым магистралям Лондона вопреки значительным силам дежуривших констеблей и несмотря на то, что два кавалерийских полка находились в десяти минутах езды от места событий? Единственное возможное объяснение кроется в плачевном отсутствии дальновидности, проявленном в данном случае властями, ответственными за организацию охраны порядка, в сочетании с исключительным недостатком инициативы и находчивости, продемонстрированным младшими офицерами в течение всего дня. Беглый взгляд на условия, царившие на Трафальгарской площади, сразу же раскрывает причины поражения полиции; становится совершенно очевидно, что их неудачу нельзя приписать ни какимобъективным физическим причинам. Полицейский отряд на дежурстве был достаточно велик, а входившие в него люди обладали достаточными мускулами, выдержкой и боевым духом, чтобы удержать в повиновении толпу вдвое более яростную и во многом превосходящую их числом; крушение власти объяснялось дефектами организации, плохой стратегией и тактическими ошибками. Если бы на месте присутствовал небольшой отряд конной полиции, если бы разведчикам было поручено наблюдать за окраинами толпы для выяснения и доклада о путях рассеяния, если бы командир занял заметную позицию, заранее известную подчиненным, если бы была принята система быстрого и точного распространения информации — если бы хоть одна из этих очевидных мер предосторожности была предпринята, беспорядков в Вест-Энде не произошло бы, а череда трудностей, преграждавших путь Столичной полиции в течение следующих двух лет, была бы предотвращена.

9 февраля на Трафальгарской площади собралась новая толпа хулиганов, и опасения новых беспорядков охватили Вест-Энд; но полиция оказалась на высоте положения, и митинг разогнали без труда. Однако среда, 10 февраля, стала днем серьезных тревог; Лондон был окутан плотным черным туманом, и укрепился слух, будто 50 000 отчаянных людей из прибрежных пригородов концентрируются перед организованной попыткой разграбить столицу. Банк Англии сохранял свой военный караул; ювелиры Бонд-стрит и другие лавочники приостановили работу и забаррикадировали окна. Пол-Лондона ежечасно ожидало услышать сквозь туман крики наступающих колонн.

В задачу полицейского руководства явно входило убедиться в истинности или ложности этих слухов, а в последнем случае — сделать все от них зависящее для восстановления доверия. На деле же они разослали повсеместные уведомления с советом домовладельцам принять все необходимые меры предосторожности для собственной безопасности. Такие действия властей лишь усилили общую панику, поскольку люди резонно сочли это официальным подтверждением сенсационных историй, циркулировавших повсюду. Состояние неопределенности и тревоги продолжалось всю ночь, но когда на следующее утро выяснилось, что вся история не имела под собой никаких фактических оснований, все разнообразные эмоции последних трех дней уступили место единодушному чувству негодования против полиции.

Стоимость имущества, разрушенного и украденного толпой, пока механизм поддержания порядка временно вышел из строя, была сравнительно невелика и, вероятно, не дотянула до 7000 фунтов стерлингов, выплаченных в качестве компенсации; гораздо более серьезным фактором стала потеря престижа, постигшая полицию. Значение Трафальгарских беспорядков 1886 года проистекает не столько из ущерба, нанесенного окнам клубов и витринам лавочников, сколько из того факта, что это был первый случай с момента учреждения современной полиции, когда толпе удалось одержать верх над значительным отрядом констеблей. Прискорбные инциденты происходили во многих стычках, случавшихся после первого столкновения в Колдбат-Филдс в 1833 году; но в каждом случае победа в конце концов решительно оставалась за стражами порядка, так что среди публики укоренилось убеждение в бесполезности сопротивления им. Именно это усвоение урока руководство полиции старалось изо всех сил внедрить в беспокойную часть общества с самого начала основания новых сил; и успех, достигнутый ими в этом направлении, оказался чрезвычайно выгодным для налогоплательщиков, которым благодаря этому приходилось содержать гораздо меньший штат, чем потребовалось бы в противном случае. Полицейский, справляющийся с враждебной толпой или наводящий порядок в трущобах, населенных ворами, находится примерно в том же положении, что и одинокий европеец, держащийся среди роя азиатов. Отнимите у него престиж — и в тот же миг он перестает быть объектом уважения, превращаясь в объект презрения. Хулиган и преступник не боятся удали отдельного констеблей — они боятся стоящей за ним организации; лишите их этого — и констебль станет просто крупным мужчиной, вооруженным не более чем деревянной дубинкой.

Результатом этого временного и частичного краха организации стало то, что вся полиция понесла двойной урон: широкая общественность, больше не испытывая прежней уверенности в способности полиции защитить ее, в некоторой степени лишила ее своей моральной поддержки; в то же время преступный мир, убедившись в том, что их давняя вера в непобедимость полиции безосновательна, начал угрожать там, где раньше раболепствовал.

Провидению было угодно, чтобы враги порядка и хорошего управления не воспользовались в полной мере столь благоприятным для их замыслов моментом. Слабые места обороны обнажились на мгновение, но бреши были быстро залатаны и укреплены: упустив эту возможность, анархисты и революционеры, которые, как правило, не медлят заявлять о своем существовании, упустили шанс, который вряд ли представится во второй раз.

Было высказано немало подстрекательских речей, однако нападения оказались несвоевременными и незначительными. Крупное собрание социалистов, за которым последовал бунт, прошло в Бирмингеме; но любые серьезные последствия, которые могли бы возникнуть, были предотвращены своевременной демонстрацией силы. Лондону дали время прийти в себя, и лишь 21 февраля массовый митинг в Гайд-парке, собравший около 50 000 человек, дал повод для тревоги. К счастью, опасные классы были представлены не столь заметно, а склонное к насилию меньшинство эффективно сдерживалось полицией, которая, возможно, уязвленная своей недавней неудачей, обошлась с толпой довольно жестко. Неделю спустя в Манчестере вспыхнули беспорядки более серьезного характера, повторившиеся в больших масштабах 18 марта; однако местная полиция при поддержке солдат успешно справилась с задачей восстановления порядка в обоих случаях.

Во время беспорядков в Вест-Энде парламент не заседал, и общественное негодование нашло выражение на страницах газет, где началась энергичная кампания, направленная частично против Министерства внутренних дел, частично против полицейского руководства. Этот хор безответственной критики был в некоторой степени заглушен оперативными действиями министра внутренних дел (мистера Чилдерса), который немедленно учредил комитет под собственным председательством для расследования поведения полиции. Отчет, опубликованный 22 февраля 1886 года, беспристрастно рассмотрел все обстоятельства дела и указал на ошибки, допущенные в организации работы полиции. Комитет обнаружил, среди прочих изъянов, крайнюю несовершенство цепи подчиненности в ведомстве и обратил внимание на примечательный факт: хотя постоянные полицейские приказы, регулирующие поведение констеблей на мирных публичных собраниях, издавались давно, никаких правил по усмирению бушующих толп никогда не публиковалось. Отчет (на авторитете которого основаны предыдущие замечания о мероприятиях на Трафальгарской площади) завершался твердым выражением мнения о желательности безотлагательного расследования управления и организации Столичной полиции, а министр внутренних дел пообещал незамедлительно претворить в жизнь рекомендации Комитета, начав исчерпывающее расследование этого вопроса с целью проведения необходимых преобразований.

Отставка сира Эдмунда Хендерсона, состоявшаяся 20 февраля, была, пожалуй, неизбежной при данных обстоятельствах; однако во всем ведомстве чувствовалось и выражалось глубокое сожаление, когда стало известно, что начальник, семнадцать лет оберегавший безопасность Лондона и под чьим руководством полиция заслужила высокую репутацию эффективности, покидает Скотленд-Ярд.

За время его пребывания в должности порядок поддерживался настолько исправно, а полицейский механизм работал так гладко, что приобретенный опыт приучил его недооценивать опасности, таящиеся под поверхностью любой многолюдной толпы, и переоценивать готовность подчиненных ему людей справиться с любым возможным выступлением. Насколько он их знал, лондонские толпы вели себя прилично, а лондонская полиция была готова к любой чрезвычайной ситуации.

Место, освободившееся после отставки сира Эдмунда Хендерсона, было предложено сиру Чарльзу Уоррену, известному офицеру инженерных войск, чей административный талант проявился в Бечуаналенде и других местах и который оставил пост губернатора побережья Красного моря, чтобы занять должность главного комиссара Столичной полиции. Задача, поставленная перед новым начальником, была определенной, если не сказать легкой. Прежде всего ему предстояло восстановить престиж, столь сильно пострадавший в день, когда толпа одержала верх, и доказать — чего бы это ни стоило —, что бросать вызов полиции вновь безнаказанно нельзя.

После событий февраля 1886 года наступило перемирие, длившееся около восемнадцати месяцев, в течение которых порядок поддерживался успешно, несмотря на упорную враждебность значительной части публики. Но осенью 1887 года беспорядочные сборища безработных, возглавляемые демагогами, поощряемые глупыми агитаторами и подкрепленные лондонским отребьем, стали настолько частыми и невыносимыми, [261] что сиру Чарльзу Уоррену пришлось предпринять смелый шаг в интересах порядка, полностью запретив использовать Трафальгарскую площадь в качестве места для общественных собраний. Его действия были одобрены государственным секретарем, но столь нерешительно, что силы беспорядка, будучи уверенными в том, что они хозяева положения, решили идти до конца. Соответственно, обе стороны стали готовиться к бою. С одной стороны, было приведено к присяге около шести-семи тысяч специальных констеблей, а в резерве держались крупные военные силы; с другой — открыто проповедовалось неповиновение и вербовались сторонники. Когда в воскресенье, 13 ноября, толпа начала собираться, она обнаружила, что площадь и подходы к ней уже заняты; но, не устрашившись противостоящих сил и не имея никакого желания мирно возвращаться по домам, зачинщики после коротких переговоров попытались прорвать полицейский кордон. В ходе завязавшейся длительной борьбы обе стороны понесли несколько легких потерь, и хотя толпа раз за разом решительно возвращалась к атакам, в конце концов полиция преуспела по всему фронту; площадь была очищена без человеческих жертв и ущерба для имущества, а способность полиции выполнять приказы правительства была убедительно продемонстрирована. Впоследствии предпринимались и другие попытки пересмотреть вопрос, но результат остался прежним. Следующим этапом стало повторение знакомых и легко опровергаемых обвинений в адрес мнимой жестокости констеблей: многие лица, критиковавшие полицию за ее провал в 1886 году, теперь присоединились к хору проклятий в адрес ее успехов в следующем году.

Вся полнота ответственности за инструкции, которыми руководствовалась полиция, разумеется, лежала на правительстве; и при возобновлении работы парламента эпицентр агитации переместился в Вестминстер, где вопрос о законных полномочиях полицейских сил по предотвращению собраний под открытым небом обсуждался довольно подробно. Требуя расследования права на публичные собрания, сир Чарльз Рассел настаивал на том, что такое право существует в силу освященного временем обычая, и утверждал, что исполнительная власть не имеет права налагать вето на любое собрание, если оно само по себе не является незаконным. Министр внутренних дел в ответ выразил сожаление по поводу событий «Кровавого воскресенья», охарактеризовав их как прискорбные и тревожные, однако отрицал, что какое-либо право на публичные собрания как таковое признается английским правом, и заключил, что «эта серия митингов измотала полицию, устрашила общественность и сделала вето необходимым». Сир Генри Джеймс считал, что, пока чисто юридическая сторона вопроса сравнительно несущественна, поддержание порядка и соображения общественной безопасности имеют первостепенное значение; он настаивал на том, что долг правительства — применять такие полицейские меры, которые могут оказаться необходимыми для предотвращения посягательств на несомненные свободы большинства со стороны невыносимых прихотей меньшинства, даже если последние формально действуют в рамках закона. [262] Здравомыслящая точка зрения, высказанная сиром Генри Джеймсом, нашла всеобщее одобрение как в Палате общин, так и по всей стране; предложение сира Чарльза Рассела было отклонено, и публика начала сплочаться вокруг поддержки полиции.

ГЛАВА XIX\nЗАКЛЮЧЕНИЕ

С момента учреждения сельских полицейских сил в 1839 году и до создания окружных советов пятьюдесятью годами позже полицейской властью на всей территории сельской Англии являлись окружные мировые судьи на сессиях мировых судей, перед которыми — и только перед ними в пределах каждого графства — был отсчетен каждый старший констабль, при условии соблюдения общих правил, установленных министром внутренних дел. За этот период помимо упомянутых более важных изменений произошли и другие преобразования, имевшие целью улучшение управления полицией или более удобное отправление правосудия. В 1846 году в различных графствах были учреждены окружные суды для рассмотрения гражданских исков по незначительным делам; и в результате постепенного расширения юрисдикции этих трибуналов высшие суды в соответствующей степени освободились от множества мелких дел в интересах более масштабных задач. В 1869 году должность старшего констаубля была официально упразднена, поскольку любые полномочия, осуществлявшиеся им в былые времена, к тому моменту уже давно сошли практически на нет. Поначалу казначейские субсидии на расходы сельской полиции были строго ограничены и совершенно неадекватны по размеру; однако в 1875 году старые ограничения были приостановлены — сначала на год, затем еще на один, а в итоге на неопределенный срок, пока не вошло в правило выделение государственным казначейством половины расходов на жалование и обмундирование всех провинциальных полицейских сил, которые в конце каждого года признаются эффективными Министерством внутренних дел по рекомендации государственного инспектора полиции.

Вслед за Законом о муниципальных корпорациях 1835 года [263] королевскую санкцию получили около пятидесяти актов парламента, целиком или частично касавшихся муниципального управления, причем принимались они со скоростью более одного в год; в августе 1882 года накопившаяся масса законодательных поправок была консолидирована и сведена к единому статуту. [264] Среди прочих полицейских постановлений сим актом запрещалось формирование отдельной полиции, отличной от окружной, в любом боро с населением менее двадцати тысяч человек; однако контроль над уже созданными местными полицейскими силами подтверждался за существующими комитетами по надзору (Watch Committees) на текущий момент, независимо от численности населения соответствующего боро, в то время как городским советам одновременно предоставлялись полномочия по принудительному исполнению некоторых санитарных законов (например, Законов об общественном здравоохранении 1873 и 1875 годов).

Шесть лет спустя более существенные изменения, затронувшие полицию как графств, так и боро, были введены Законом о местном самоуправлении 1888 года, [265] который передал руководство сельской полицией от мировых судей на сессиях мировых судей ежегодно назначаемому комитету (именуемому Постоянным объединенным комитетом), состоящему из определенного числа окружных советников, избранных новыми советами из своего состава, и равного числа судей, выбранных сессиями мировых судей. Эффект этого статута заключался не просто в замене одного совещательного органа другим, поскольку Постоянному объединенному комитету также передавались все те полномочия над окружной полицией, которыми дотоле обладали судьи вне сессий, с добавлением, однако, важной оговорки о том, что «ничто в настоящем Законе не затрагивает полномочий, обязанностей и ответственности судей как стражей мира, а также обязанности старшего констаубля или других констеблей подчиняться их законным распоряжениям, отданным на сей счет». [266]

Хотя местное самоуправление в тауншипах, сотнях и графствах столь же старо, как и сама конституция, рождение современных окружных советов в 1888 году с точки зрения историка является событием первостепенной важности, ибо оно лишило окружную магистратуру прерогативы, которая на протяжении более чем пяти веков неуклонно возрастала в своей полноте, внезапно передав судьбы сельской полиции органу, обязанному половиной своей власти народному голосованию графства. С точки зрения практика-политика, напротив, это изменение пока оказалось лишь эпизодом; и по своему влиянию на реальную эффективность и ежедневный распорядок работы соответствующих полицейских сил оно прошло почти незамеченным. Постоянные объединенные комитеты приняли и продолжили унаследованные ими традиции, а управление окружной полицией сегодня остается почти таким же, каким оно было во времена, когда весь контроль был сосредоточен в руках окружных магистратов, которые, более не отягощенные массой общих — в отличие от судебных — дел, теперь могут свободно посвятить себя своим прямым обязанностям стражей мира.

Первый Закон о муниципальных корпорациях разрешал любому пожелавшему боро иметь собственные полицейские силы при том понимании, что в случае городов с населением менее пяти тысяч человек все расходы по содержанию таких сил несет само боро, пользующееся этой привилегией. В 1888 году это право выбора было ограничено, и все боро, в которых по последней переписи населения не насчитывалось 10 000 жителей, были объединены для полицейских целей с тем графством, к которому они принадлежали; если же какое-либо боро, имеющее право на собственную полицию, предпочитает объединение, ему разрешается заключить договор с Постоянным объединенным комитетом графства, в котором оно расположено, о создании объединенных полицейских сил под общим руководством и управлением старшего констаубля этого графства, причем полномочия комитета по надзору остаются приостановленными на все время действия договора. Большая степень автономии была обеспечена Законом о местном самоуправлении определенным боро, именуемым боро-графствами (County-Boroughs) — таковыми считались те, которые либо являлись графствами сами по себе до принятия Закона, либо имели расчетную численность населения не менее 50 000 человек на 1 июня 1888 года. Поскольку, однако, полиция боро-графства находится по всем практическим соображениям на той же основе, что и полиция любого другого города, управляющего отдельными силами, нет необходимости дальнейшего распространения на эту часть темы. Достаточно констатировать, что в 1899 году сто двадцать четыре английских и уэльских боро обладали независимыми полицейскими силами, причем шестьдесят одно из них являлось боро-графством.

В настоящее время в Соединенном Королевстве имеется лишь две части, которые не управляют собственной полицией. Одной из них является Ирландия, другой — Лондон. Ирландия лишена этой привилегии по причинам, которые мы здесь не рассматриваем, но которые метко сформулировал один политик, не склонный враждебно относиться к этой стране: «Если бы с Керри обращались так же, как с Нортумберлендом, — говорил он, — Керри должна была бы сама контролировать свою полицию, а если бы Керри контролировала свою полицию, то с законностью и порядком было бы покончено». [267] Случай Лондона совершенно иной: когда Закон о местном самоуправлении перераспределил командование, осуществляемое различными местными властями над своими окружными и городскими полицейскими силами, столичный район был специально освобожден от положений, применявшихся повсеместно. Графство Лондон, выкроенное из графств Мидлсекс, Суррей и Кент, было образовано 1 января 1889 года, однако его территория не совпадала с территорией Столичного полицейского округа, и Лондонскому окружному совету не было предоставлено никакого голоса в управлении лондонской полицией.

Это аномальное положение Столичной полиции, управляемой назначаемым Министерством внутренних дел главным комиссаром и независимой от муниципального контроля, с тех пор неизменно остается предметом споров среди местных политиков. Члены прогрессивной партии утверждали, что контроль над полицией должен быть передан от правительства Лондонскому окружному совету; в обоснование желаемого изменения они аргументируют тем, что раз налогоплательщики платят деньги, они должны иметь голос в их расходовании, заявляя, что это оскорбление для Лондона, когда он единственный среди крупных городов Англии лишен возможности управлять собственной полицией. На первый взгляд казалось бы разумным распространить на Лондон ту же мерку самоуправления в полицейских делах, каковой пользуются провинциальные города; однако возражение тех, кто доволен существующим порядком, заключается в том, что Столичная полиция — это скорее имперские, нежели местные силы. Провинциальные города и округа защищают лишь провинциальные интересы, у Лондона же обязанности столь же широки, как и империя; и какими бы граждански активными ни были местные власти, всегда сохраняется опасность того, что они могут предпочесть местные интересы национальным. Здания Парламента, Британский музей, правительственные учреждения и иностранные посольства случается находиться в Лондоне, но они не являются местными институтами: штаб-квартира Отдела уголовных расследований отнюдь не более неотделима от Скотленд-Ярда, чем парламент от Вестминстера. Лондон — это фокус преступности, и удобно, чтобы он также служил штаб-квартирой механизма ее предотвращения, но это вовсе не причина подчинять главное детективное ведомство Англии влиянию Спринг-Гарденс. Жители Кентербери с тем же успехом могли бы претендовать на контроль над Национальной церковью на основании своей гордости епископской кафедрой, как лондонцы настаивать на том, что столица должна нести обязанности Национальной полиции. Повторяют, что лондонские налогоплательщики платят за Столичную полицию; но это верно лишь отчасти. Было бы точнее сказать, что они оплачивают половину счета и взамен получают ту защиту, за которую платят, а имперская казна предоставляет остаток. [268]

Выдвигалось предложение, что справедливый компромисс можно было бы найти в разделении ответственности: предоставить Лондонскому окружному совету контроль над половиной личного состава для местных нужд и передать этому органу полномочия по лицензированию кэбов, разносчиков и ночлежек вместе с управлением уличным движением и т. д., сохранив при этом отдельное полицейское учреждение для имперских целей; однако нет никаких сомнений в том, что подобное изменение привело бы лишь к трениям и вполне могло бы вызвать возрождение той ревности, которая была бичом старой приходской системы.

Весь этот вопрос осложняется независимым положением, которое было позволено сохранить Сити Лондона. Со многих точек зрения было бы выгодно сосредоточить всю полицию столицы под единым управлением, и некоторым объединение кажется желательным ради единообразия, если не по иной причине; но упорядоченность наших институтов сама по себе не является великой целью, к которой стоит стремиться, и было бы избытком труда возиться с работающими предприятиями лишь ради устранения отклонений от нормы. Против слияния можно высказать немало возражений. Сити желает сохранить свою древнюю привилегию самоуправления полицией, и до тех пор, пока оно содержит эффективные силы полностью за свой счет, правительство вряд ли станет вмешиваться. Дело во многом финансовое. При существующем порядке три четверти общих расходов на полицию Сити собираются в самом Сити посредством местного полицейского налога, а оставшуюся четверть корпорация выделяет из своих доходов; если же контроль будет передан главному комиссару Столичной полиции, Сити придется платить лишь пять девятых общих расходов вместо всей суммы, как ныне, — или, глядя иначе, слияние обойдется имперской казне более чем в пятьдесят тысяч фунтов стерлингов в год, каковую сумму Сити ныне платит за привилегию управления собственной полицией. Вторым возражением против слияния является то, что судебные комнаты в Мэншн-Хаус и Гилдхолле возглавляются магистратами, являющимися экспертами в коммерческой юрисдикции, вследствие чего полезность этих судов в некоторой степени пострадала бы, стань они обычными столичными полицейскими судами.

Современная полиция Сити Лондона ведет свое летоисчисление с 1839 года — года, как помнится, когда корпорация осознала необходимость реорганизации и тем самым избежала процесса объединения, который к тому моменту уже поглотил все остальные независимые и полунезависимые полицейские структуры в пределах 688 квадратных миль вокруг Чаринг-Кросс. С тех пор целесообразность слияния двух лондонских полицейских сил неоднократно обсуждалась, и после смерти сэра Ричарда Мэйна в 1869 году грозившее объединение стало бы свершившимся фактом, если бы правительство было готово согласиться с предложением корпорации о том, чтобы комиссара Сити повысили в должности до командующего предполагаемым объединением. В 1894 году Королевская комиссия по объединению Лондона высказалась в своем докладе за то, чтобы подчинить всю полицию столицы единой администрации, однако ее совет до сих пор не претворен в жизнь, и нет никаких близких перспектив реализации ее рекомендаций. Если бы, однако, власти Сити в какой-либо момент не смогли поддерживать тот высокий стандарт охраны правопорядка, который они поддерживали до сих пор, они несомненно лишились бы своей исторической привилегии полицейской независимости, и осознание этого факта способствует несомненной эффективности находящихся под их началом сил. В настоящее время как столичная полиция, так и полиция Сити справедливо считают себя элитой, и между ними существует здоровая конкуренция, которая сама по себе похвальна и выгодна общественным интересам. Мы уже упоминали, что высшая власть над полицией Сити принадлежит корпорации. Тем не менее можно отметить, что назначение любого лица должно быть ратифицировано Короной, прежде чем он вступит в должность комиссара, и что, строго говоря, полномочия, которыми обладает корпорация, осуществляются через представителей. Полицейскому комитету, состоящему примерно из восьмидесяти членов, избираемых Общинным советом, делегируется все, что касается жалованья, пособий и финансовой деятельности сил; в то время как все вопросы, касающиеся дисциплины и распоряжения личным составом, находящимся в его подчинении, передаются комиссару, который, таким образом, является полновластным хозяином в своем ведомстве.

Один из пунктов Акта Пиля лишил новую полицию избирательных прав, отказав констаблям в праве голосовать на выборах члена парламента от округа, входящего в столичный полицейский район; с ростом числа других сил это ограничение было соответственно распространено, и по всей стране полицейским было запрещено принимать участие в парламентских выборах. На тот момент этот запрет, по всей вероятности, был мудрым решением; выборы тогда были весьма бурными событиями, общественное мнение уже было охвачено волнением из-за предстоящих парламентских реформ, и люди могли лишь гадать о будущем поведении еще не проявивших себя полицейских сил. Даже если бы можно было гарантировать, что полиция сохранит безупречно корректное поведение, благоразумие все равно подсказывало бы целесообразность отделения стражей порядка от фракционных интересов предвыборной борьбы. Общественность относилась к этому с таким подозрением, а у плана Пиля было так много противников, что в любом политическом состязании проигравшие наверняка приписали бы результат зловещему влиянию буки в синей форме. Однако, когда и народные предрассудки, и народное волнение утихли, больше не оставалось достаточных оснований для лишения избирательных прав многочисленной и важной категории государственных служащих, доказавших свою абсолютную надежность; тем не менее первоначальный запрет продолжал действовать, что крайне неблагоприятно сказывалось на полицейской службе. Это продолжалось почти полвека, то есть до 1887 года, когда принятый в том году «Акт об отмене ограничений в отношении полиции» впервые предоставил право голоса на парламентских выборах всем должным образом квалифицированным сотрудникам полиции, выполняющим определенные правила, установленные для общего удобства полиции и населения. [269] Шесть лет спустя констаблям было предоставлено право голосовать, при наличии соответствующих условий, на школьных, муниципальных и других выборах; однако им ни в коем случае не разрешается заниматься агитацией, и любая попытка оказать влияние на избирателя влечет за собой для нарушителя штраф в размере 10 фунтов стерлингов.

Мудрость предоставления избирательных прав полиции была с лихвой доказана на практике, поскольку с момента допуска к избирательному праву ни разу не возникало даже намека на то, что они злоупотребляют этой привилегией. Хотя английская полиция двадцатого века сильно отличается от англосаксонской полиции века десятого, между ними есть общая мощная характеристика: иными словами, современная система, как и древняя, опирается на прочный фундамент взаимного доверия. Мы можем быть уверены, что законопослушный характер британской нации во многом объясняется редкостью применения шпионажа в качестве метода контроля на этих островах, подобно тому как надежность наших английских полицейских сил в значительной степени является результатом доверия, которое мы питаем к мудрости и честности наших блюстителей порядка. Нам хорошо служит наша полиция, потому что мы мудры возложили на них личную ответственность за их действия. Констабль несет равную с обычным гражданином ответственность за любое противоправное действие, которое он может совершить; закон защищает его только при выполнении действий, санкционированных законом; он также не может снять с себя ответственность, ссылаясь на приказы своего старшего по званию офицера, если эти приказы окажутся незаконными. Эта личная ответственность является не только сдерживающим фактором против чрезмерного усердия, но и стимулом к законной активности. «Когда, — говорит сэр Артур Хелпс, — человек умеет делать что-либо хорошо и ему поручено это делать, у него обычно возникает побуждение к действию, которое является столь же сильным и прочным, как любое из человеческих побуждений, и которое превосходит даже любовь к наживе».

Прививать понимание ценности самостоятельности — одна из важнейших обязанностей начальника констаблей, и эффективность подведомственных ему сил во многом будет зависеть от того, насколько успешно он привил этот урок отдельным констаблям. Для этого не следует слишком строго следовать военной модели организации и дисциплины; солдаты обычно действуют массами и крайне редко по собственной инициативе, в то время как полицейские девять десятых своей работы выполняют индивидуально. Главная цель дисциплины в армии — заставить человека подчиняться приказам в силу привычки в те моменты, когда его естестивенный инстинкт побуждал бы его думать исключительно о собственной безопасности, выгоде или чести; главная задача при обучении констабля состоит в том, чтобы он знал свой долг и выполнял его осмотрительно и с самообладанием, как правило, по собственной инициативе и часто вопреки симпатиям толпы.

Полицейская дисциплина была охарактеризована сэром Говардом Винсентом как «послушание и уважение к законной власти, которые отличают организованную группу от сборища» [270], а сэр Генри Хоукинс (лорд Брэмптон) настаивал на необходимости абсолютного подчинения констаблей всем стоящим над ними лицам. «Такое послушание и соблюдение порядка, — говорил он, — я считаю необходимым условием существования полицейских сил» [271]. Все, кто имеет опыт работы с большими массами людей, подпишутся под каждым словом этих высказываний. Сначала подчиняйся приказам и, если необходимо, жалуйся потом — это правило, от применения которого зависят жизнь и благополучие любого надлежащим образом дисциплинированного формирования; в то же время не следует забывать, что слишком строгое насаждение жесткого типа дисциплины не способствует ни ценности полицейских сил, ни пользе для общественности. Периодически начиная с 1829 года паникеры повторяли формулу о том, что «наступила эра военных расправ»; каждый раз этот крик до сих пор оказывался столь же безосновательным, как и крик пресловутого пастушка из притчи, однако, чтобы окончательно убедиться в том, что эта басня не найдет для нас реального воплощения, благоразумно помнить, что сторожевой пес, содержащийся без надлежащего контроля, может стать столь же опасным, как и любой волк. В континентальной Европе эта опасность, по нашему мнению, не встретила достаточного противодействия: полицейскому чиновнику там доверены полномочия, которые делают его до некоторой степени независимым от обычного земельного закона, поскольку его нельзя привлечь к ответственности за должностное преступление, если предварительно не получено специальное разрешение правительства, причем такое разрешение дается лишь при весьма исключительных обстоятельствах.

Уже приходилось отмечать, что свобода, которой пользуется пресса в нашей стране, является бесценной защитой от полицейской тирании, что общественная пресса по сути осуществляет надзор за полицейскими силами. Однако это лишь одна из многих полицейских функций, которые выполняет современная журналистика. Когда совершается тяжкое преступление, газеты поднимают всеобщую погоню такой силы и настойчивости, что вскоре в каждом трактире обсуждают новости, а в каждой деревне находится свой потенциальный детектив. Когда преступник пойман и осужден, сдерживающее значение назначенного ему наказания возрастает в тысячу раз благодаря гласности, которую пресса придает решению судьи. В прежние времена смертная казнь приводилась в исполнение публично с ошибочным представлением о том, что таким образом обеспечивается максимальный сдерживающий эффект смертной казни [272]; ныне же не только то, что было ожесточающим зрелищем, благопричинно скрыто от глаз общественности, но вместо развращенных тысяч, некогда наблюдавших за «повешением» каждого несчастного бродяги, миллионы нормальных людей читают и, надо надеяться, глубоко усваивают урок, который призваны преподать эти трагедии. Пресса также весьма эффективно служит современной заменой позорному столбу. Знание того, что отчет о его проступке появится в утренней полицейской хронике и его прочтут все его друзья, гораздо с большей вероятностью удержит человека (претендующего хотя бы на малейшую респектабельность) от совершения проступка, чем любой штраф, который мог бы наложить мировой судья. Эффективность прессы как вспомогательного агента полиции не ограничивается ее успехом в качестве сдерживающего фактора: газеты объявляют о потере кредитоспособности банкротом, разоблачают уловки мошенника, губят бизнес шарлатана и карают многих правонарушителей, до которых закон дотянуться не может. Наконец, свободная пресса, являясь гарантией общественных свобод, действует как средство для выхода дурных настроений, которые в сдерживаемом состоянии могли бы стать источником опасности для государства; ибо, как говорил Иеремия Бентам, «народ, уверенный в своих правах, пользуется ими умеренно и спокойно» [273].

В своем предисловии к «Статистике преступности за 1898 год», недавно опубликованной Министерством внутренних дел, мистер К. Э. Тру, сотрудник этого ведомства, отмечает, что общие выводы, которые можно сделать на основе изучения сравнительных таблиц, входящих в состав статистических отчетов, можно резюмировать следующим образом: «Что фактическое число преступлений, дошедших до суда, заметно уменьшилось за последние тридцать лет; что, если принять во внимание рост населения, снижение преступности становится весьма очевидным; что, если мы также учтем рост полицейских сил и повышение эффективности средств расследования и наказания преступлений, мы можем сделать вывод, что снижение преступности еще больше, чем показывают цифры; и, наконец, если принять во внимание тот факт, что рецидивисты в настоящее время по большей части подвергаются тюремному заключению лишь на короткие сроки и имеют гораздо более частые, чем прежде, возможности для совершения правонарушений, мы должны признать, что число преступников сократилось в еще большей пропорции, чем количество преступлений» [274].

Разумеется, невозможно с какой-либо степенью точности оценить, в какой мере это сокращение преступности и эта возросшая безопасность последних лет обусловлены усилиями наших современных полицейских сил; сказанного уже более чем достаточно, чтобы со всей очевидностью понять: улучшение реально и имеет тенденцию к прогрессу, однако трудность заключается в том, чтобы справедливо распределить заслуги между различными институтами, способствовавшими этому результату. Несомненно, что распространение образования и деятельность религиозных и благотворительных организаций сделали многое для цивилизованного воспитания масс; несомненно также, что усовершенствованная пенитенциарная система и реформированный уголовный кодекс оказали благотворное влияние на преступные элементы; но если мы верим урокам истории, мы не станем уповать ни на какое сочетание влияний, направленных на поддержание мира, которое не включает в себя по меньшей мере хорошие предупредительные полицейские силы. Если теории Ломброзо верны, и даже если некоторые люди рождаются преступниками без всякой надежды на человеческое искупление, это служит лишь поводом для удвоения наших полицейских предосторожностей: правонарушитель, являющийся таковым с колыбели, тем опаснее, и прирожденному преступнику нельзя оставлять возможности для вредительства. Но такие отклонения редки, а обычный преступник — вовсе не продукт сиюминутного импульса; его расчеты могут быть не искушенными, но они несомненно обдуманны. «Abandon fait larron!» Когда нищета или нужда в самом необходимом для жизни ведут к воровству или когда врожденная жестокость и любовь к кровопролитию порождают насильственные действия, полиция, сколь бы эффективной она ни была, мало что может сделать в плане предотвращения; однако подавляющее большинство тех, кто лучше всего способен судить об этом, сходятся во мнении, что львиная доля совершаемых в нашей стране преступлений совершается теми, кто вступает на преступный путь потому, что он кажется им легким и прибыльным, и потому, что они рассчитывают получить блага, недоступные их трудолюбивым и честным товарищам. Очевидно поэтому, что эффективная полиция, делая профессию нечестности трудной и зыбкой, способна устранить главный стимул, толкающий людей на преступления.

Сфера деятельности полиции постоянно расширяется, и многие функции, возложенные на полицейские силы парламентом и местными властями, даже не затронуты в этой книге, которая в сжатом виде попыталась проследить основные черты развития полиции в Англии на протяжении многих лет. Будем надеяться, однако, что тенденция нагружать полицейских служащих все более тяжелыми и разнообразными обязанностями, чем те, что они выполняют уже сейчас, не станет нарастать и впредь. Трудно установить точные пределы, в которых их действия уместны; но несомненно, что, бесконечно умножая их обязанности, мы подвергаем себя двоякому риску: во-первых, сделать работу полицейских констаблей настолько сложной и разнообразной, что люди со средними способностями и образованием окажутся не в состоянии выполнять ее должным образом, и, во-вторых, подорвать авторитет полиции, выставляя ее сотрудников в глазах народа всеобщими придирниками и резонерами. Разумеется, правильно и целесообразно, чтобы полицейский стремился предотвратить совершение любого известного ему противоправного деяния во всякое время и в любом месте; однако в тех случаях, когда привлечение посторонних лиц дает не менее эффективный результат, для целей, не слишком тесно связанных с поддержанием правопорядка, обычно целесообразно задействовать служащих, не принадлежащих к полиции; так, например, удобнее, чтобы егеря защищали права собственников в охотничьих угодьях, а таможенные служащие досматривали чемоданы, чем если бы такие обязанности выполнялись констаблями. Береговая охрана Его Величества, инспектора шахт и фабрик, а также другие лица, назначенные обществами по предотвращению жестокости к животным, по пресечению нищенства и т. д., освобождают полицию от значительной части работы, выполняя различные функции, возложенные на них правительством или частной инициативой; стоит подумать о том, не было бы более целесообразным перепоручить служащим, не являющимся констаблями, все обязанности, связанные с инспектированием мер и весов, обеспечением соблюдения санитарных норм, защитой арсеналов и доков, а также с поддержанием порядка на ипподромах. Силы, специально предназначенные для решения последнего из названных вопросов, желательны по многим причинам. Во-первых, знание, которым обладал бы такой орган в отношении мошенников, карточных шулеров и карманников, кочующих с одного скакового митинга на другой и с которыми различные местные полицейские силы не в состоянии справиться, положило бы конец значительной части преступлений, остающихся в настоящее время безнаказанными и нераскрытыми; и во-вторых, отпала бы необходимость отвлекать крупные силы полиции от их прямых обязанностей для защиты посетителей ипподромов. Во время беспорядков в Фезерстоне в 1893 году вызов военных и последовавшая за этим гибель людей во многом объяснялись сосредоточением в Донкастере всех имевшихся в наличии йоркширских констаблей — неудачным решением, которое обнажило остальную часть графства от ее регулярных защитников и подтолкнуло погромщиков к таким действиям, на которые они в противном случае не отважились бы.

Хотя вряд ли кто станет отрицать, что наша полиция исполняет свои обязанности добросовестно, вежливо и мужественно, широкая общественность оказалась несколько неторопливой в признании своего долга перед людьми, которые берутся за общепризнанно неблагодарную работу; которые, не будучи вооружены никакими чрезвычайными полномочиями и не будучи защищены никакими сложными привилегиями, выполняют тяжелые обязанности на благо своих соотечественников за скромное вознаграждение и при значительной личной опасности. Быть может, не будет самонадеянным надеяться, что предшествующие страницы, внеся свою лепту в скудные источники информации по данному вопросу, вызовут соответствующий рост проявлений общественной благожелательности, столь заслуженной и так долго ожидаемой полицией Англии.

КОНЕЦ

СНОСКИ:

[1] Fraser's Magazine, № XVI, стр. 169.

[2] Показания мистера Мюррея, магистрата из Юнион-Холл, перед Парламентским комитетом 1834 года.

[3] Доклад полицейских комиссаров, 1839 год.

[4] См. «Конституционную историю» Стаббса, конец абз. 60.

[5] В царствование Эдуарда VI впервые была сформулирована известная юридическая максима «Король никогда не умирает»; с тех пор считается, что в непрерывности королевской власти не может быть перерывов, то есть восшествие на престол каждого последующего монарха и кончина его предшественника происходят одновременно.

[6] Chron. Ang. S., ad ann., 1135.

[7] Термин «тан» используется здесь в широком и общеупотребительном смысле для обозначения проживающего на месте собственника значительных земельных владений.

[8] Старшина (Headborough), борхолдер (Borsholder) и главный фрэнкпледж (Chief-Frankpledge) — три слова, описывающие одно и то же должностное лицо. Последнее имеет норманнское происхождение, а первые два — саксонское. Borsholder = Borhes-ealder — Borhes (часто пишется как Borough, как в слове «Headborough»), что означает залог или поручительство. Вполне вероятно, что связь между Borough в значении «город» и Borough как коррелятом Plegium является лишь случайным совпадением.

[9] Трудно избежать путаницы, возникающей из-за использования слова «сотни» (Hundred). Здесь имеются в виду полицейские сотни (вероятно, впервые введенные в Англию Эдгаром). Это утверждение не обязательно подразумевает, что группировка семей в десятины, а десятин в сотни происходила до того, как территории графств были разделены на меньшие участки, называемые сотнями. Можно отметить, однако, что необитаемая сотня (а таковых должно было быть немало, если все королевство было разделено подобным образом) не могла иметь никакого полицейского значения.

[10] См. примечание об ответственности сотни, стр. 180, гл. IX далее.

[11] Берн, т. I, стр. 671.

[12] Эдгар, Светские ордонансы, гл. 6.

[13] Иеремия Бентам, писавший в конце XVIII века, заявлял: «В этом заключается великая проблема уголовного законодательства: (i) Свести все зло от правонарушений по возможности к такому виду, который может быть устранен денежной компенсацией. (ii) Переложить расходы по этому возмещению на авторов зла или, в случае их несостоятельности, на общественность».