В ожидании рассмотрения Конгрессом политики, которой следует руководствоваться в дальнейшем в отношении восьми крупных военно-морских верфей и их дорогостоящих предприятий, Секретарь выступает за сокращение расходов на них до минимально возможных сумм.
В целях предоставления офицерам и матросам флота возможностей для упражнений и поддержания дисциплины в своей профессии под соответствующим контролем и руководством Секретарь советует передать Службу маяков и Береговую охрану в их нынешней организации из Министерства финансов в Министерство военно-морского флота; и он также предполагает по указанным им причинам, что аналогичная передача может быть с умом осуществлена в отношении крейсерских судов таможенной стражи.
Секретарь убедительно описывает тесную связь и взаимозависимость военно-морского и торгового флотов, а также обращает внимание на продолжающийся упадок последнего и соответствующий переход нашей растущей торговли под иностранные флаги.
Этот вопрос имеет первостепенное значение для национального благосостояния. Методы возрождения американского судостроения и восстановления флага Соединенных Штатов на океанских грузоперевозках должны получить незамедлительное внимание Конгресса. Мы обладаем механическими навыками и изобилием материалов для производства современных железных пароходов в условиях честной конкуренции с нашими торговыми соперниками. Наш недостаток в постройке кораблей заключается в более высокой стоимости труда, а при их эксплуатации — в более высоких налогах и большем проценте на капитал, в то время как океанские пути уже монополизированы нашими грозными соперниками. Эти препятствия должны быть каким-то образом преодолены, и для нашей быстрой связи с зарубежными странами мы не должны продолжать зависеть исключительно от судов, построенных на верфях других стран и плавающих под иностранными флагами. При отсутствии пароходов Соединенных Штатов на главных океанских линиях или в каких-либо зарубежных портах наши возможности по расширению торговли сильно ограничены, в то время как нации, которые строят суда, осуществляют на них плавание и перевозят почту и пассажиров, получают от этого заметные преимущества в увеличении своей торговли.
Отчет Генерального почтмейстера свидетельствует об удовлетворительном состоянии этого ведомства и содержит множество ценных данных и сопутствующих предложений, которые не могут не представлять интереса.
Информация о том, что поступления за финансовый год превысили расходы, не может не радовать Конгресс и народ страны.
В качестве вопросов, которые могут справедливо претендовать на особое внимание, я отсылаю вас к его наблюдениям относительно целесообразности изменения нынешней базы определения окладов и надбавок, расширения системы денежных переводов и расширения функций почтового ведомства с тем, чтобы передать под его контроль телеграфную систему страны, хотя от этой последней и наиболее важной рекомендации я должен воздержаться.
На последней сессии Конгресса в Палату представителей было внесено несколько законопроектов о снижении почтового сбора за письма до ставки в 2 цента за пол-унции.
Я уделил этому вопросу много размышлений и глубоко убежден, что такое снижение отвечало бы наилучшим интересам общественности.
Политикой Правительства с момента его основания было покрытие расходов на доставку почты по возможности за счет прямого налога в виде почтового сбора. Однако никогда не утверждалось, что эта служба должна приносить чистый доход.
Как уже говорилось, отчет Генерального почтмейстера показывает, что в его ведомстве ныне имеется весьма значительный профицит и что впредь доходы будут возрастать в гораздо большей пропорции, нежели необходимые расходы. Если в действующие законы не будут внесены изменения, прибыль почтовой службы всего за несколько лет увеличит доходы Правительства на многие миллионы долларов. Время, следовательно, кажется благоприятным для некоторого снижения почтовых тарифов. В чем должно заключаться это снижение?
Обзор законодательства, принятого по этому вопросу за последние тридцать лет, показывает, что внутренние письма составляют единственную категорию почтовых отправлений, которая никогда не удостаивалась существенного снижения тарифов. Я убежден, что бремя содержания службы падает наиболее неравномерно именно на эту категорию, и что она как никакая другая имеет право на немедленное облегчение.
То, что такое облегчение может быть предоставлено в ущерб другим государственным интересам, обнаружится при рассмотрении результатов прежних снижений.
Непосредственно перед принятием закона 1845 года почтовый сбор за письмо, состоящее из одного листа, был следующим:
If conveyed—Cents. 30 miles or less6 Between 30 and 80 miles10 Between 80 and 150 miles12-1/2 Between 150 and 400 miles18-3/4 Over 400 miles25
Законом 1845 года почтовый сбор за одиночное письмо, перевозимое на любое расстояние менее 300 миль, был установлен в размере 5 центов, а на любое большее расстояние — в размере 10 центов.
Законом 1851 года было предусмотрено, что одиночное письмо в случае предварительной оплаты должно перевозиться на любое расстояние, не превышающее 3 000 миль, за 3 цента, а на любое большее расстояние — за 6 центов.
Следует заметить, что оба эти снижения носили радикальный характер и были относительно столь же значительными, как и то, что предлагается ныне.
В каждом случае за этим следовала временная потеря доходов, но затем происходил внезапный и крупный приток отправлений, который в течение трех лет существенно компенсировал эту потерю.
Если опыт прошлого законодательства в этой стране и за ее пределами не пропадет даром, можно с уверенностью предсказать, что стимул в виде 33-1/3-процентного снижения налога на перевозку сразу же увеличит количество писем, сдаваемых на почту.
Преимущества конфиденциальности привели бы к повсеместной замене почтовых открыток и открытых циркуляров запечатанными пакетами, и самыми разными другими способами объем отправлений первого класса увеличился бы колоссально. Такое увеличение составило в Англии в первый год после введения пеничной почты более 125 процентов.
В результате тщательных расчетов, детали которых здесь не могут быть изложены, я пришел к убеждению, что дефицит в первый год после предполагаемого снижения не превысит 7 процентов от расходов, или 3 000 000 долларов, в то время как дефицит после снижения 1845 года составлял более 14 процентов, а после снижения 1851 года — 27 процентов.
Еще одно интересное сравнение предоставляется статистикой, переданной мне Почтовым департаментом.
Закон 1845 года был принят перед лицом того факта, что существовал дефицит в размере более 30 000 долларов. Закон 1851 года поощрялся небольшим профицитом в 132 000 долларов. Профицит доходов в следующем финансовом году, судя по всему, составит 3 500 000 долларов.
Если Конгресс одобряет эти предложения, может показаться желательным в некоторой степени покрыть дефицит, который неизбежно возникнет на время, за счет увеличения платы за перевозку товаров, которая сейчас составляет всего 16 центов за фунт; но даже без такого увеличения я уверен, что поступления при сниженных тарифах сравняются с расходами по прошествии трех-четырех лет.
Отчет Министерства юстиции вновь доводит до вашего сведения необходимость расширения действующей системы федеральной юриспруденции с тем, чтобы она эффективно отвечала требованиям постоянно растущего числа судебных процессов, с которыми ей приходится иметь дело.
Генеральный прокурор возобновляет предложения своего предшественника о том, что в интересах правосудия в определенных судебных округах следует предусмотреть лучшие условия для установления гонораров свидетелей и присяжных, чем те, которые предоставляются действующими законами.
В своем послании в декабре прошлого года я упоминал о продолжающемся уголовном разбирательстве, выросшем из предполагаемых мошенничеств в так называемой звездной службе Почтового департамента, и уведомлял вас, что я возложил на Генерального прокурора и помощников адвоката, которым были вверены интересы Правительства, обязанность преследовать по закону с предельной строгостью всех лиц, которые могут быть признаны виновными в этих преступлениях. Судебное разбирательство по одному из этих дел состоялось впоследствии. Оно в течение многих недель занимало внимание высшего суда этого Округа и велось с большим усердием и мастерством. Оно привело к разногласию присяжных, но дело вновь внесено в календарь и в скором времени будет пересмотрено. Если кто-либо из виновных в конце концов избежит наказания за свои преступления, то это произойдет не из-за отсутствия усердных и искренних усилий со стороны обвинения.
Я надеюсь, что будет достигнуто какое-то соглашение, которое оперативно позволит Конгрессу при согласии Исполнительной власти предоставить коммерческому сообществу блага национального закона о банкротстве.
Отчет Министра внутренних дел с сопутствующими документами представляет полное изложение разнообразной деятельности этого ведомства. В том, что касается дел индейцев, не произошло ничего, что изменило бы или серьезно скорректировало взгляды, которым я уделил много места в своем предыдущем послании Конгрессу. Я возобновляю содержащиеся в нем рекомендации относительно распространения на индейцев защиты закона, выделения им земли в индивидуальное владение по их желанию и обеспечения надлежащих условий для обучения молодежи. Такое обеспечение, как убедительно утверждает Секретарь, окажется бесполезным, если оно не будет достаточно широким, чтобы охватить всех тех, кто способен и желает им воспользоваться, и должно относиться не только к интеллектуальному обучению, но также к обучению физическому труду и простым ремеслам, которые могут быть применены на практике.
Среди прочих важных тем, включенных в отчет Секретаря и которые несомненно послужат поводом для действий Конгресса, можно упомянуть пренебрежение железнодорожных компаний, которым были выделены крупные земельные наделы по законам 1862 и 1864 годов, оформлением прав собственности на них и, как следствие, их неправомерное освобождение от местного налогообложения.
Ни один обзор нашего материального состояния не может не вызывать вопросов относительно нравственного и интеллектуального прогресса народа.
Переписные ведомости выявляют тревожное состояние неграмотности в определенных частях страны, где обеспечение школами крайне неадекватно. Для Конгресса является важнейшим вопросом решение о том, не следует ли Общегосударственному правительству оказать немедленную и существенную помощь в дополнении усилий частной благотворительности, а также законодательства Штатов и Территорий в интересах образования.
Регулирование межштатной торговли уже стало предметом ваших обсуждений. Одним из последствий поразительного расширения железнодорожной системы страны стало принятие корпорациями, владеющими дорогами или управляющими ими, таких мер, которые привели к подрыву преимуществ здоровой конкуренции и созданию пагубной дискриминации при установлении тарифов на грузоперевозки.
Эти нарушения были исправлены в нескольких Штатах с помощью соответствующего законодательства, действие которого неизбежно ограничивается пределами их собственной территории.
Поскольку подобные злоупотребления затрагивают торговлю между Штатами или между любым из Штатов и иностранным государством, они являются предметом общенациональной заботы, и один лишь Конгресс может принести облегчение.
Результаты, которыми до сих пор сопровождалось исполнение недавнего статута по искоренению полигамии на Территориях, сообщаются Министром внутренних дел. Маловероятно, что в этом отношении будет сочтено желательным какое-либо дополнительное законодательство до тех пор, пока последствия существующих законов не будут более внимательно рассмотрены и изучены.
Я поздравляю вас с тем, что комиссары, под чьим наблюдением эти законы были приведены в действие, воодушевлены верой в то, что зло, против которого они направлены, может быть пресечено без прибегания к столь радикальным мерам, которые в некоторых кругах сочли непреложными для успеха.
Близкие отношения Общегосударственного правительства с Территориями, готовящимися стать великими Штатами, вполне могут привлечь ваше особое внимание. Именно там в основном происходят волнения индейцев и находит простор для роста полигамия. Я не сомневаюсь, что тщательное изучение законодательства Территорий принесло бы величайшую пользу. Жизнь и собственность стали бы более защищенными. Уменьшилась бы вероятность вспышек столкновений между индейцами и белыми. Общественное достояние охранялось бы надежнее, а в обучении молодежи достигался бы лучший прогресс.
Аляска до сих пор остается без какой-либо формы гражданского управления. Если бы были выделены средства для обучения ее населения и защиты их жизней и имущества, огромные ресурсы этого региона привлекли бы постоянных поселенцев и открыли новые сферы для промышленности и предпринимательства.
Отчет Комиссара сельского хозяйства содержит описание работы этого ведомства за прошедший год и включает информацию, представляющую большой интерес для широкой общественности.
Состояние лесов страны и расточительный способ, которым происходит их уничтожение, вызывают серьезные опасения. Их роль в защите земной поверхности, смягчении крайностей климата и регулировании и поддержании стока родников и рек теперь хорошо понятна, и их важность для роста и процветания страны нельзя безопасно игнорировать. Они быстро исчезают под воздействием разрушительных пожаров и законных потребностей нашего растущего населения, и их полное уничтожение не может надолго затянуться, если для их охраны и разведения не будут приняты более совершенные методы, чем существующие ныне. Внимание Конгресса привлекается к необходимости дополнительного законодательства для обеспечения сохранения ценных лесов, все еще остающихся в общественном достоянии, особенно в крайне западных Штатах и Территориях, где необходимость их сохранения выше, чем в менее гористых регионах, а преобладающая сухость климата делает их восстановление в случае уничтожения практически невозможным.
Послание, которое я направил в Конгресс на его первой сессии в декабре прошлого года, содержало довольно полное изложение моих взглядов относительно принципов и правил, которые должны регулировать назначения на государственную службу.
Ссылаясь на различные планы, которые до этого были предметом дискуссий в Национальном законодательном органе (планы, которые в основном копировали систему, существующую в Великобритании, но в которых отсутствовали некоторые из видных черт, отличающих эту систему), я счел себя обязанным высказать свои сомнения в том, что они или какой-либо из них предоставят адекватное средство от тех зол, которые они призваны исправить.
Я заявил тем не менее, что если предложенные меры окажутся приемлемыми для Конгресса, они получат безоговорочную поддержку Исполнительной власти.
С тех пор как эти предложения были представлены на ваше рассмотрение, никакого законодательства по затрагиваемому ими вопросу не принималось, однако между тем возрос общественный интерес к этой теме, и народ страны, по-видимому без различия партий, самым разным образом и по частым поводам выражал свое искреннее пожелание незамедлительных и определенных действий. По моему мнению, такие действия больше нельзя откладывать.
Я могу добавить, что мое собственное ощущение ее насущной важности усилилось при наблюдении за практической стороной дела, к которой не раз привлекали внимание мои предшественники.
Гражданский штат теперь насчитывает около 100 000 человек, подавляющее большинство которых должно, согласно условиям Конституции, подбираться Президентом либо напрямую, либо через назначенных им лиц.
В первые годы управления Правительством личное руководство назначениями на государственную службу, возможно, не было обременительной задачей для Исполнительной власти, но теперь, когда это бремя возросло по меньшей мере в сто раз, оно стало больше, чем он должен нести, и оно неизбежно отвлекает его время и внимание от надлежащего исполнения других обязанностей, не менее деликатных и ответственных, которые по самой природе вещей не могут быть переданы другим лицам.
По мнению немалого числа тех, кто изучал этот вопрос и размышлял над ним, нация переросла положения, установленные Конституцией для замещения мелких должностей на государственной службе.
Но что бы ни думали о мудрости или целесообразности изменения фундаментального закона в этом отношении, несомненно, что значительное облегчение может быть оказано не только Президенту и главам Департаментов, но также сенаторам и членам Палаты представителей Конгресса посредством продуманного законодательства. Законопроект, находящийся в настоящее время на рассмотрении Сената, или любой другой законопроект, воплощающий его важные черты, в значительной степени защитит их от давления личных просьб и от труда по изучению противоречивых претензий и притязаний кандидатов.
Я надеюсь, что до окончания нынешней сессии будут предприняты какие-то решительные действия для исправления пороков, присущих нынешним методам назначения, и уверяю вас в своем сердечном сотрудничестве в любых мерах, которые способны привести к этой цели.
Что касается наиболее подходящего срока и срока пребывания в должности для рядовых сотрудников Правительства, то здесь, по-видимому, существует общее согласие в том, что, какими бы ни были их масштабы или характер, первый должен быть определенным, а второй — стабильным, и ни один из них не должен регулироваться усердием в служении партии или верностью судьбам отдельного человека.
Широкой общественности безразлично, какое компетентное лицо стоит во главе того или иного ведомства или бюро, если она чувствует уверенность в том, что смещение одного и приход к власти другого не повлечет за собой отставку честных и преданных подчиненных, чьи обязанности носят чисто административный характер и не имеют законной связи с торжеством каких-либо политических принципов или успехом какой-либо политической партии или фракции. Именно к последней категории служащих всецело относится сенатский законопроект, о котором я уже упоминал.
В то время как ни этот законопроект, ни какая-либо другая крупная схема улучшения государственной службы не затрагивают высшую категорию должностных лиц, которые назначаются Президентом и утверждаются Сенатом, я считаю своим долгом исправить распространенное заблуждение относительно частоты, с которой нынешний Президент смещал занимающего должность сотрудника и назначал на его место другого.