«Вашингтонское сокрытие»

Для протокола он напомнил о долгой борьбе за получение информации о программе в Перу от администрации Эйзенхауэра. Он также рассказал о деталях терпеливого двухмесячного ожидания, призванного дать администрации Кеннеди достаточно времени для тщательного изучения проблемы.

Затем, чтобы подстегнуть этот вопрос, председатель Харди обнародовал достаточно информации, чтобы стало очевидно: он идет по следам многомиллионных скандалов в управлении иностранной помощью в Перу. Он сообщил, что 2 миллиона долларов американских средств были потрачены на строительство шоссе, соединявшего сельские районы с рынками, которое вело лишь к непригодной для земледелия горной местности. Его начали до завершения планов, планы меняли прямо в ходе строительства, а деньги закончились, когда оно было выполнено лишь наполовину.

Он также рассказал об ирригационном проекте, построенном в Пампаc-де-Ноко. Он обошелся в 125 000 долларов американских налогоплательщиков, но не работал, поскольку в этом районе просто не было достаточного количества воды для использования проектируемых ирригационных сооружений.

Джон Р. Нил, директор Миссии по операциям США в Перу, приобрел долю в размере 200 000 долларов в скотоводческой корпорации, получавшей помощь по американской программе. Хотя Нил ушел в отставку в 1958 году, имелись указания на то, что ключевые сотрудники АМС и Госдепартамента в течение нескольких месяцев ограждали его от тщательного расследования.

Харди сообщил о широко распространенных нарушениях в программе помощи пострадавшим от засухи в Перу объемом в 14 миллионов долларов. Он располагал показаниями о том, что до 60 процентов так называемой «помощи в связи с засухой» ушло по несанкционированным каналам и никак не помогло жертвам засухи.

Председатель Харди позаботился о том, чтобы президент Кеннеди был проинформирован о характере бесхозяйственности и мошенничества, скрываемых Государственным департаментом. Реакция последовала незамедлительно, и письмо-инструкция Раска было отвергнуто Белым домом по прямому приказу президента Кеннеди.

Брукс Хейс, бывший конгрессмен и помощник госсекретаря по связям с Конгрессом, заверил председателя Харди, что инструкции Раска будут отменены, документы обнародованы, а свидетели освобождены от запрета на дачу показаний.

Свидетели, вызванные Харди неделю спустя, 29 марта, действительно давали показания свободно. Эти свидетели предъявили письмо юридического советника Госдепартамента Абрама Дж. Чейеса, предписывавшее им забыть обо всем этом. Чейес писал:

«Инструкции, содержащиеся в письме от 21 марта 1961 года, направленном вам госсекретарем Дином Раском, настоящим отменяются. Учитывая это обстоятельство, я был бы признателен, если бы вы вернули мне письмо и относились к нему так, будто оно не было отправлено».

Однако ничто написанное Чейесом не могло стереть из памяти некоторых людей воспоминания об этой неуклюжей и высокомерной попытке Госдепартамента утаить информацию. Чтобы обеспечить сохранение этого факта в истории, член Палаты представителей Мидер поднялся на трибуну Палаты представителей двумя неделями позже, 17 апреля, чтобы зачитать эту историю для стенографического отчета Конгресса (Congressional Record).

«В последние годы амбициозные бюрократы выдумали и продвигают так называемую доктрину "исполнительной привилегии", которая, по моему мнению, является мифом, — сказал Мидер. — На мой взгляд, у исполнительной ветви власти Правительства нет никакого права или полномочий решать, какие факты нужны Конгрессу относительно ведения государственных дел... Это решение явно и надлежащим образом является законодательным решением».

Мидер заявил, что «борьба между бюрократами, желающими скрыть свою деятельность, и комитетами Конгресса, настаивающими на доступе к полной и точной информации, касающейся государственных дел... не получила того внимания, которого она заслуживает».

Конгрессмен от штата Мичиган, безусловно, был республиканцем, но он принадлежал к тем немногим, кого нельзя было обвинить в разыгрывании партийной карты в этом вопросе. Ни один человек в Конгрессе не настаивал более агрессивно, чем Джордж Мидер, на том, чтобы администрация Эйзенхауэра предоставляла записи общественности, Конгрессу и Главному контрольному управлению. Цитируя обращение президента Кеннеди от 30 января о положении страны, Мидер делал это вовсе не из злонамеренных или партийных побуждений.

Кеннеди сказал: «Со своей стороны, я не стану утаивать ни от Конгресса, ни от народа ни единого факта или отчета — прошлого, настоящего или будущего, — которые необходимы для осознанного суждения о наших действиях и рисках».

«Я бы хотел, чтобы это предложение было напечатано заглавными буквами в стенографическом отчете Конгресса (Congressional Record), — сказал Мидер. — Многие из нас приветствовали это четкое, прямое заявление как предвестник новой политики исполнительной ветви власти Правительства в отношении предоставления информации парламентским комитетам по первому требованию».

Член Палаты представителей Мидер не критиковал президента Кеннеди за задержки по Перу, поскольку президент Кеннеди лично отменил решение своего госсекретаря. Но Мидер относился к будущему с осторожностью.

«По мере того как бюро и агентства в исполнительной ветви власти Правительства росли в числе и в полномочиях, — сказал он, — происходил параллельный рост их усилий окутать завесой секретности то, как они реализуют свои полномочия по управлению общественной властью и доверенными им денежными средствами».

Мидер заявил, что «оставался вопрос, будет ли эта похвальная общая формулировка [в обращении президента Кеннеди от 30 января] действительно претворена в жизнь на практике» или же со стороны официальных лиц последуют «проволочки и упорство».

Спустя две недели после кульминационного момента 29 марта 1961 года подкомитет Харди получил документы по программе американской помощи в Перу. Это были те самые документы, в отношении публикации которых генеральный атторней Уильям П. Роджерс заявлял, что она «серьезно подорвет надлежащее функционирование и администрирование исполнительной ветви власти Правительства».

Что эти отчеты действительно сделали, так это полностью задокументировали небрежное, расточительное и коррумпированное управление иностранной помощью в Перу.

С самого начала программа помощи пострадавшим от засухи в Перу была пронизана нарушениями. Имели место поставки 106 000 тонн зерна, которое предназначалось для продажи в целях помощи нуждающимся жертвам засухи, но было продано без разрешения для покрытия административных расходов, портовых сборов и расходов на внутренние перевозки. Прежде всего, зерно не предназначалось для продажи — в нарушение первоначального замысла — ради наживы перуанских владельцев мукомольных заводов. Оно не должно было продаваться для сбора средств на покупку домов, которые затем продавались влиятельным перуанцам по цене ниже себестоимости.

Бесхозяйственность в реализации программы была настолько вопиющей, что она не осталась полностью незамеченной в Вашингтоне. Один из сотрудников профильного отдела в 1957 году подсчитал, что учет был проведен лишь в отношении 12 000 тонн из первых 45 000 тонн, и задал вопрос: «Кто получил остальное зерно?»

Однако никто не ответил на его вопрос ни в вашингтонском офисе АМС, ни в посольстве в Перу. Когда в Перу наконец был направлен вашингтонский ревизор, он обнаружил, что Миссия по операциям США (МО США) не проводила никаких проверок конечного использования. Он заявил:

«Единственный ревизор МО США, являвшийся местным сотрудником, сообщил, что должностные лица МО США отдали распоряжения не проводить никаких проверок за пределами офисов комитетов, продававших продукты питания [в рамках помощи при засухе]. Таким образом, с конечными потребителями контакты не устанавливались, и невозможно было определить правильность использования продовольствия».

Внутри Государственного департамента и АМС не было предпринято никаких активных мер для выяснения того, имеют ли под собой какие-то основания жалобы на конфликты интересов, расточительство и масштабное нецелевое использование средств. Царили вялость, некомпетентность, отговорки и сокрытие фактов.

Когда доктор Рэймонд С. Гибсон, сотрудник Управления образования, вернулся из официальной поездки в Перу, он обратил внимание высших должностных лиц АМС на деятельность Джона Р. Нила, главы МО США в Перу, обладавшего крупной долей в фермерском хозяйстве, которое получало выгоду от средств АМС.

Вместо того чтобы расследовать активы Нила, высшие должностные лица АМС охарактеризовали жалобу Гибсона как «убийство репутации». Чиновники все же прикрепили к делу следователя, но поручили ему «заверить Нила в нашей вере в его честность».

Через несколько месяцев это дело стало известным в АМС не как дело Нила, а как дело Гибсона. АМС начала полноценное комплексное расследование биографии доктора Гибсона, и один из чиновников пообещал привлечь доктора Гибсона к «полной ответственности» за подачу жалобы на Нила.

Следователи АМС упустили из виду информацию в материалах АМС, которая свидетельствовала о том, что семья Нила имеет долю в скотоводческом ранчо в Перу. Продолжающиеся жалобы в конце концов заставили АМС провести слушания по делу Нила в 1958 году, но даже тогда среди его свидетелей защиты выступали посол США в Перу Теодор Ахиллес и Роллин С. Этвуд, региональный директор Управления операций в Латинской Америке АМС.

«Когда Ахиллес и Этвуд предстали перед комиссией по слушаниям АМС в качестве свидетелей защиты Нила, они казались более обеспокоенными мотивами подавших жалобу лиц, нежели правдивостью выдвинутых ими обвинений», — отмечалось в докладе подкомитета Харди.

«Высокое положение Нила и высокое положение его некритически настроенных сторонников, Этвуда и Ахиллеса, несколько запугали следователей, назначенных на это дело».

«К моменту своего смещения с должности Нил был связан с корпорацией „Базо“ [скотоводческим предприятием] более восьми лет, и по крайней мере в течение четырех из этих лет АМС располагала достаточной информацией, оправдывающей проведение расследования, которое... позволило бы выявить основные факты».

«Именно вмешательство Конгресса спровоцировало расследование в отношении Гейнена» — то есть финальное расследование, которое привело к отставке Нила.

«Все сотрудники Администрации международного сотрудничества, судя по всему, прекрасно знают без каких-либо специальных указаний, — продолжалось в отчете подкомитета, — что предпочитаемая политика агентства, и в данном случае посольства, заключается в том, чтобы заметать подобные инциденты под ковер, отделываясь тихой „отставкой“ или „выходом на пенсию“».

«Хотя старый отдел безопасности и честности персонала в Администрации международного сотрудничества нес главную ответственность за неэффективное расследование по делу Нила, его преемник, Управление генерального инспектора по контролю, проявил себя не лучше и в связанном с этим вопросом деле».

Администрация международного сотрудничества годами использовала «исполнительную привилегию», чтобы скрывать свои провалы. Вместо того чтобы учиться на прошлых ошибках, агентство продолжало проявлять халатность, будучи полностью уверенным в том, что «исполнительная привилегия» позволит утаить эти провалы от Конгресса, Главного контрольного управления и общественности.

Президент Эйзенхауэр не знал подробностей этих скандалов, как не знал он и о невероятной беспечности следственных подразделений Администрации международного сотрудничества. Однако, поощряя создание завесы секретности для следователей агентства, он позволил ему скрыть серьезные изъяны в жизненно важной части ведомства, которое управляло примерно 4 миллиардами долларов в год.

ГЛАВА XVII Нерешенная проблема для Джона Кеннеди

В первый год своего пребывания у власти администрация Кеннеди взялась за решение проблемы секретности с благородными помыслами и смелыми делами. Президент Кеннеди не мог выразиться яснее о необходимости открытости правительства в демократическом обществе подкрепляя свои слова решительными действиями: он отменил решение государственного секретаря Дина Раска в том единственном случае, когда Государственный департамент попытался скрыть документы под предлогом «исполнительной привилегии».

Председатель Эдвард Хеберт заявил, что его подкомитет по делам вооруженных сил получает со стороны Министерства обороны такое содействие, какого у него не было никогда прежде. Хеберт беседовал с президентом Кеннеди и получил заверения в том, что администрация считает необходимым помощь и подталкивание со стороны комитета Конгресса для сокращения миллиардных расточительных расходов на оборону.

Расследования, которые возглавлял председатель Портер Харди, продвигались в том же ключе сотрудничества, и демократ от штата Виргиния заявил, что «надеется на продолжение этой тенденции». Подкомитет председателя Харди проводил ряд расследований в сфере иностранной помощи, и он полагал, что некоторые из них станут настоящей проверкой искренности и последовательности позиции администрации Кеннеди в отношении «исполнительной привилегии».

Хотя многие благие признаки указывали на то, что администрация Кеннеди действительно придерживается заявленной политики информационной открытости, наблюдались и другие тенденции, сулившие меньший успех. Пожалуй, важнейшей из них была личная чувствительность президента Кеннеди к критике и его склонность пытаться наказывать тех, кого он считал «врагами» или несправедливыми критиками.

Президент лично звонил репортерам и редакторам, чтобы выразить недовольство материалами, которые он считал несправедливыми или неблагоприятными для себя или своей администрации. В какой-то момент корреспонденты журнала Time были лишены возможности контактировать с источниками в Белом доме по прямому указанию президента. Это распоряжение отменили примерно через две недели, после того как президент Кеннеди и его помощники сочли, что репортеры и редакторы Time получили хороший урок.

Другие сотрудники Белого дома вели себя еще жестче, угрожая возмездием репортерам, которые, по их мнению, нанесли им ущерб. Ллойд Норман, корреспондент журнала Newsweek по Пентагону, стал мишенью расследования ФБР после того, как опередил коллег с эксклюзивным репортажем об альтернативных планах действий в условиях берлинского кризиса. Расследование было инициировано несмотря на то, что перед публикацией материал читал высокопоставленный сотрудник Белого дома, который не высказал никаких возражений против его печати.

Меморандум Фредерика Г. Даттона, специального помощника президента, содержал формулировки о политике в отношении информации государственных ведомств, которые «повергли в шок» конгрессмена Джона Мосса. Меморандум Даттона от 20 июля 1961 года прилагался к заявлению Комиссии по гражданской службе о стандартах поведения госслужащих. В нем говорилось:

«Сотрудники не имеют права разглашать официальную информацию без соответствующего общего или специального разрешения в соответствии с регламентом ведомства».

Конгрессмен Мосс обратился к Белому дому с требованием «полностью отменить» данное заявление, а также выпустить «недвусмысленную директиву всем сотрудникам уважать право народа знать как обычное дело в рамках повседневной работы правительства».

«Столь ограничительный подход, выраженный в этих формулировках [Даттона], представляет собой полный отказ от всей политики, которую подкомитет Палаты представителей по информационной политике поддерживал на протяжении многих лет, — написал Мосс Даттону. — Это также прямое противоречие четкой позиции, занятой президентом Кеннеди…»

Белый дом немедленно отозвал меморандум Даттона и подтвердил право граждан получать информацию о деятельности правительства. Тем не менее этот инцидент подчеркнул необходимость постоянной бдительности для предотвращения появления директив, которые по сути предписывают государственным служащим держать рот на замке.

В Пентагоне также наблюдалось несколько тревожных тенденций, за которыми следовало понаблюдать. Министр обороны Роберт Стрэндж Макнамара в целом заслужил репутацию толкового, способного и трудолюбивого государственного деятеля, однако его деятельность в информационной сфере не вызывала столь же хвалебных отзывов. Хотя шеф пресс-службы Макнамары, помощник министра обороны Артур Силвестр, годами работал репортером в вашингтонском бюро газеты Newark News, в первые месяцы своего пребывания в должности он выступал с резкой критикой прессы. Он сделал крайне мало для того, чтобы сгладить пути для министра обороны или сформировать у Макнамары правильное отношение к свободе информации.

Показания, обнародованные в мае 1961 года Комитетом Сената по делам вооруженных сил, показали, что Макнамара, по-видимому, выступает за предоставление общественности меньшего объема информации, а также за распространение дезинформации о наших военных разработках.

«Почему мы должны рассказывать России, что разработка радарной системы Zeus может оказаться не вполне удовлетворительной? — вопрошал Макнамара Комитет по делам вооруженных сил. — Нам следует заявлять, что у нас самая совершенная система противоракетной обороны, которую когда-либо сможет создать человеческий разум. Вместо этого в общественном достоянии уже полно утверждений о том, что Zeus может быть несовершенен, что у него есть недостатки. Я считаю абсурдным обнародовать подобную информацию».

Заявление Макнамары вызвало незамедлительную критику со стороны конгрессмена Джона Э. Мосса, председателя Подкомитета Палаты представителей по информационной политике. Демократ Мосс заявил, что показания Макнамары являются «грубым медвежьей услугой» народу Соединенных Штатов и не согласуются с взглядами, выраженными президентом Кеннеди. Он задался вопросом, как заявление Макнамары можно согласовать с обещанием президента Кеннеди «не скрывать ни от Конгресса, ни от народа ни единый факт или отчет — прошлый, настоящий или будущий, — необходимый для вынесения осознанного суждения о наших действиях и угрозах».

Конгрессмен Мосс заявил, что «пропаганда программы дезинформации наносит серьезный ущерб нации, которая и без того дезориентирована и страдает от информационного голода. Заявления о совершенстве какой-либо системы вооружений, порождающие ложное чувство безопасности, ведут лишь к самоуспокоенности, на которую жалуются те самые чиновники, что ее подпитывают».

По словам Мосса, Макнамара «высказал позицию, которая, хотя и не нова, тем не менее крайне тревожна».

Столкнувшись с шквалом аналогичной критики, Министерство обороны поспешно выпустило заявление о том, что Макнамара вовсе не собирался вводить в заблуждение американский народ, а имел в виду лишь русских.

На своей пресс-конференции 26 мая 1961 года министр обороны обнародовал заявление из четырех пунктов, призванное служить руководством в информационной политике. Сорокачетырехлетний Макнамара, член общества Phi Beta Kappa и бывший доцент кафедры делового администрирования в Гарварде, по крайней мере уяснил, какова должна быть его публичная позиция.

«В демократическом обществе, — начиналось его разъяснение, — общественность должна быть в курсе основных проблем нашей национальной оборонной политики».

Указывая на необходимость избегать раскрытия сведений, которые могли бы помочь нашим потенциальным противникам, он заявил, что «не менее важно избегать избыточной секретности. Я предлагаю следовать такому принципу: при любых сомнениях снижайте уровень секретности».

Министр обороны также отметил, что публичные заявления должны отражать политику Министерства обороны и что сотрудники ведомства не должны обсуждать «вопросы внешней политики — область, которая зарезервирована за президентом и госсекретарем».

Конгрессмен Мосс поблагодарил министра обороны Макнамару за «признание права народа знать». Он особо выделил и похвалил слова Макнамары о том, что «общественность имеет право на плохие новости по меньшей мере в такой же степени, как и на хорошие». Тем не менее он воздержался от оценок инструкций, ограничивающих комментарии по вопросам политики. Мосс потребовал предоставить ему все директивы и прочие указания, используемые при реализации общей информационной политики. К тому моменту он уже усвоил, что красивые программные заявления могут маскировать самое нетерпимое утаивание информации.

Разумность общих заявлений о политике в отношении оборонной информации вряд ли поддавалась критике, однако стали раздаваться жалобы на усиление ограничений на выступления военных и на трудности с доступом к сотрудникам в Пентагоне.

Частное издание Navy Times отмечало:

«Американцам в целом следовало бы испытывать определенные сомнения по поводу нынешней тенденции в Пентагоне. Здесь царит атмосфера секретности, цензуры и произвольных решений».

Министерство обороны подумывало о том, чтобы прибегнуть к «исполнительной привилегии», когда два комитета Конгресса инициировали расследования поставок стратегических материалов в различные страны за «железным занавесом». Подкомитет Сената по внутренней безопасности и Специальный комитет Палаты представителей по контролю за экспортом приступали к повторному проведению расследований торговли между Востоком и Западом, которые Роберт Кеннеди, бывший тогда юристом комитета, возглавлял пятью годами ранее. В качестве генерального прокурора Роберт Кеннеди посоветовал не использовать «исполнительную привилегию».

Несмотря на заверения в том, что администрация Кеннеди не станет заявлять об «исполнительной привилегии», председатель Портер Харди добивался того, чтобы на законодательном уровне было закреплено предоставление отчетов генерального инспектора и контролера по вопросам управления иностранной помощью Конгрессу и аудиторам Главного контрольного управления. Обещания — это прекрасно, но председателю Харди требовался жесткий закон для подкрепления полномочий своего подкомитета по получению документов о расходах на иностранную помощь.

Поправка Харди к закону об иностранной помощи 1961 года предусматривала, что если генеральный инспектор и контролер не предоставят информацию Конгрессу и аудиторам Главного контрольного управления, то Главное контрольное управление лишит их финансирования. Палата представителей оказала поправке подавляющую поддержку.

Однако Сенат при поддержке администрации Кеннеди выхолостил поправку Харди, добавив то, что конгрессмен Джордж Мидер охарактеризовал как «президентскую оговорку об освобождении от обязательств». Эта оговорка предусматривала, что исполнительная власть может избежать предоставления информации о расходах на иностранную помощь при наличии «сертификата за подписью президента о том, что он запретил ее предоставление по такому запросу, с указанием причины такого решения».

Конгрессмены Харди и Мидер помнили опыт применения аналогичной оговорки, которая была включена в закон об иностранной помощи 1959 года. Она позволяла президенту Эйзенхауэру просто подписать соответствующий сертификат, чтобы закрыть для сенатских и конгрессменских следователей доступ к каждому ключевому документу, касающемуся бесхозяйственности в программе иностранной помощи. Убедительные доказательства слабости закона с такой лазейкой побудили Конгресс принять жесткую поправку Харди в 1960 году. Хотя президент Эйзенхауэр бросил вызов конкретному замыслу поправки Харди, скрыв документы по иностранной помощи Перу, положения 1960 года считались достаточно прочными для судебного разбирательства, если бы Эйзенхауэр остался у власти.

Поддержка администрацией Кеннеди «президентской оговорки об освобождении от обязательств» в законодательстве 1961 года стала дурным предзнаменованием для конгрессмена Мидера.

«Эффект от президентской оговорки об освобождении от обязательств… — заявил он, — заключается в ослаблении существующего законодательства и уменьшении тех полномочий, которыми Конгресс обладал [в последний год] администрации Эйзенхауэра для получения от исполнительной власти информации о расходах на иностранную помощь».

«Это знаменует собой победу бюрократов, поражение Конгресса и серьезный откат назад в борьбе против правительственной секретности».

Критику администрации Кеннеди со стороны некоторых республиканцев можно было не принимать во внимание. Но слова Джорджа Мидера требовали к себе самого серьезного внимания. Как показали предыдущие главы, он был одним из самых откровенных критиков информационной политики администрации Эйзенхауэра.

В марте Мидер присоединился к конгрессмену-демократу Харди в критике Государственного департамента, когда госсекретарь Раск отдал распоряжения, запрещающие комитету Харди знакомиться с показаниями или документами по скандалам в Перу. Но он также поддержал Харди, когда тот выразил одобрение президенту Кеннеди за то, что тот отменил решение собственного госсекретаря и предоставил подкомитету Харди материалы Администрации международного сотрудничества по скандалам с иностранной помощью в Перу.

28 июля 1961 года подконтрольный демократам Комитет Палаты представителей по правительственным операциям опубликовал доклад об информационной политике. Он был, разумеется, крайне критичным по отношению к администрации Эйзенхауэра, но не во всем одобрял и новую администрацию. Комитет счел показатели первых месяцев работы администрации Кеннеди «неоднозначными». Тем не менее он усмотрел «обдедеющий знак» в том, что президент Кеннеди задал «позитивное стратегическое руководство сверху». Доклад содержал положительный отзыв о «решимости президента — даже ценой отмены решения госсекретаря — сдержать обещание новой администрации уважать право знать».

Демократы испытывали огромную партийную гордость за речи, которые президент Кеннеди произносил, чтобы заверить общественность в своей озабоченности свободой информации.

«Сутью свободных коммуникаций должно быть то, что наши неудачи будут транслироваться по всему миру наравне с нашими успехами, — заявил президент Кеннеди на съезде Национальной ассоциации телерадиовещателей. — И поэтому мы испытываем двойную гордость за наши успехи».

«Величайшим внутренним ресурсом свободы — ресурсом, который поддерживал старейшую в мире демократию вечно молодой и полной сил, ресурсом, который всегда приносил нам величайшие достижения в часы нашей наивысшей нужды, — является сам факт существования открытого общества».

«Таким образом, если нам суждено вновь сберечь нашу цивилизацию, то это произойдет благодаря нашей свободе, а не вопреки ей… Ибо свободный обмен идеями, способность делать осознанный выбор, способность критиковать — все те предпосылки, на которых покоится политическая демократия, во многом зависят от коммуникации».

К тому времени, когда Комитет Палаты представителей по правительственным операциям был готов представить второй доклад по информационной политике, демократы лучились восхищением перед президентом Кеннеди. В докладе от 21 сентября 1961 года отмечалось: «Впервые с тех пор, как подкомитет шесть лет назад вступил в борьбу с чрезмерной правительственной секретностью, у нас появилось мощное новое оружие — поддержка президента, который открыто выступает за максимальное распространение правительственной информации».

Конгрессмен Мидер считал, что демократы слишком охотно хвалят демократическую администрацию. В своем особом мнении он написал:

«Я не могу подписаться под отчетом большинства, поскольку, по моему мнению, он носит политический подтекст и принимает на веру самовлюбленные декларации чиновников новой администрации, а не их реальные дела в качестве свидетельства улучшения отношения исполнительной власти к предоставлению информации Конгрессу и общественности».

«Большинство осуждает послужной список администрации Эйзенхауэра в вопросах секретности в правительстве и одновременно превозносит администрацию Кеннеди. Подобное разграничение, по моему мнению, не оправданно».

Мидер прекрасно помнил красивые слова, произнесенные в 1952 и 1953 годах на ту же тему чиновниками администрации Эйзенхауэра. Он знал, что истинная проверка администрации Кеннеди заключается не в словах, а в ее неизменной готовности поддерживать следственные полномочия Конгресса.

Спустя несколько дней после публикации доклада Палаты представителей и особого мнения Мидера генеральный прокурор Кеннеди подтвердил важность расследований, проводимых Конгрессом.

В телевизионной программе «Meet the Press» 24 сентября Джеймс Рестон, руководитель бюро The New York Times, сказал генеральному прокурору Кеннеди:

«В сфере „исполнительной привилегии“… вы кажетесь более склонным, чем предыдущие президенты и администрации, предоставлять информацию, запрашиваемую Конгрессом».

«Что касается „исполнительной привилегии“, — ответил генеральный прокурор, — я был связан с комитетом Конгресса на протяжении пяти или шести лет и вел баталии с исполнительной ветвью власти по поводу получения информации».

«Я считаю невероятно важным гарантировать, что исполнительная ветвь власти не подвержена коррупции и работает эффективно, а также что законодательная ветвь власти имеет возможность контролировать то, что мы делаем в исполнительной ветви».

«Поэтому в каждом случае, когда этот вопрос поднимался различными ведомствами исполнительной власти и о котором становилось известно Министерству юстиции, мы предлагали и рекомендовали предоставлять эту информацию Конгрессу. Мы будем продолжать поступать так и впредь. Я не утверждаю, что не может возникнуть ситуации, когда будет задействована „исполнительная привилегия“, но я считаю крайне важным, чтобы у столь мощной и сильной исполнительной ветви власти был какой-то сдерживающий фактор и противовес. В конечном счете органом, который лучше всего способен осуществлять такой контроль и гарантировать надлежащее ведение дел, является Конгресс Соединенных Штатов, поэтому мы будем из кожи вон лезть, чтобы убедиться, что они получают запрашиваемую информацию».

Не было никаких причин сомневаться в искренности молодого генерального прокурора, и на самом деле были все основания верить, что он говорит то, что думает. Он говорил исходя из личного опыта, казалось, говорил с убежденностью, и еще не пришло время позиционировать себя ради политической кампании 1964 года.

Разумеется, в тот момент было относительно легко придерживаться широких взглядов, когда открытие архивов могло разоблачить лишь преступления или управленческие просчеты, допущенные в период пребывания у власти администрации Эйзенхауэра. Потребуется куда больше мужества и глубокого понимания государственного устройства, чтобы рассекретить документы, способные скомпрометировать доверенного подчиненного Кеннеди или поставить администрацию Кеннеди в неловкое положение.

Едва минул год с момента вступления администрации Кеннеди в должность, как возникла ситуация, поставившая под серьезный вопрос ее долгосрочную политику. В феврале 1962 года, во время слушаний по поводу предполагаемого зажимания ртов военным, президент Кеннеди сослался на «исполнительную привилегию» по просьбе министра обороны Роберта Макнамары. Макнамара пожелал избежать раскрытия Сенатскому подкомитету по вопросам готовности имен тех сотрудников Пентагона, которые подвергали цензуре конкретные выступления высокопоставленных военачальников.

В письме президента Кеннеди Макнамаре от 8 февраля 1962 года (см. Приложение D) излагалось туманное утверждение о том, что на карту поставлены национальные интересы. Письмо содержало формулировки, которые, казалось, претендовали на абсолютное право запрещать любым подчиненным карьерным чиновникам давать показания перед Конгрессом. Сенатор-демократ от Южной Каролины Стролм Тюрмонд подверг его резкой критике как «опасный» прецедент, который помешал бы Конгрессу расследовать катастрофу в Перл-Харборе или получать информацию по самому широкому спектру скандалов.

Многие политические публицисты оправдывали президента Кеннеди. Некоторые указывали на фразы в письме, которые, по их словам, свидетельствовали о том, что он создает не широкий прецедент, а лишь пресекает расследование, которое они считали бессмысленным. Конгрессмен Мосс заявлял, что сенатский подкомитет имеет законное право задавать вопросы с целью выяснить, какие именно цензоры правили те или иные речи.

Сразу было неясно, станет ли письмо от 8 февраля единичным инцидентом или же превратится в тревожный широкий прецедент для усиления произвольной секретности в традициях письма Эйзенхауэра от 17 мая 1954 года.

ГЛАВА XVIII Решение

История доказывает, что любая администрация может быть подвержена халатности, некомпетентности и даже прямому мошенничеству. История также учит, что любая администрация способна приютить людей, которые стремятся скрыть ошибки и коррупцию.

Правда в том, что ни один президент не был напрямую замешан в мошеннической деятельности, и вряд ли такое когда-либо случится. Обладание столь высоким поста вдохновило бы практически любого человека подняться над жаждой личного обогащения, особенно если ценой может стать ущерб для его места в истории. Но любой президент может поддаться искушению скрыть документы под предлогом «исполнительной привилегии», если ему покажется, что так удастся защитить какого-нибудь доверенного подчиненного от нападок оппозиционной политической партии.

В разной степени наши президенты зависели от придворной стражи. Сама природа этой должности со всеми ее огромными обязанностями делает неизбежным появление круга близких советников. В результате президенты прошлого обращались за информацией о предполагаемых злоупотреблениях или коррупции к тем самым людям, которых обвиняли в их совершении. Вместо фактов и четкого анализа проблемы — будь то Тэпот-Доум, налоговые скандалы или дело Диксона — Йейтса — президенты получали дезинформацию и отговорки. Обвинения преподносились нашим президентам как партийные жалобы политиков, злонамеренно стремящихся разрушить программы администрации. Подобные объяснения от придворной стражи, к сожалению, оказывались слишком эффективными и затушевывали факты, которые могли бы предупредить президентов о конфликтах интересов, фаворитизме и мошенничестве.

Президент Кеннеди и будущие президенты столкнутся с аналогичными подводными камнями. Независимо от собственной честности, от них нельзя ожидать проведения личных расследований в отношении каждого из их подчиненных. Следовательно, президенты и народ должны полагаться на расследования, проводимые извне исполнительной власти — Конгрессом и Главным контрольным управлением, — для активного поиска фактов.

Расследования Конгресса продемонстрировали неспособность военных ведомств эффективно контролировать себя изнутри. Каждый год за последнее время Конгресс и Главное контрольное управление точно указывали на растрату сотен миллионов долларов из-за неэффективного, некомпетентного или коррупционного ведения дел по оборонным контрактам.

Анализ показаний по программам иностранной помощи в Лаосе и Перу показывает, что Государственный департамент ничем не лучше Министерства обороны в деле искоренения бесхозяйственности и коррупции. Есть десятки других сфер в рамках бюрократического аппарата, где ситуация обстоит ничуть не лучше.

Сомнительно, что нам когда-либо удастся искоренить коррупцию в федеральном правительстве, однако ее необходимо держать под более жестким контролем, иначе она способна распространиться с разрушительными последствиями. Ничто так не ускоряет рост коррупции, как политика, поощряющая произвольную секретность. Секретность позволяет мелким скандалам перерастать в крупные, которые дорого обходятся налогоплательщикам, наносят сокрушительный удар по нашей программе иностранной помощи, состоянию нашей боеготовности и национальному моральному духу.

«Секретность, — как выразился Комитет Палаты представителей по правительственным операциям, — это служанка бюрократии, особенно военной бюрократии. Она оказывает столь всепроникающее влияние, что все правительство заражается стремлением все ограничивать — даже те рядовые ведомства, которые должны быть настежь открыты для общественности».

На этих страницах я не пытался исследовать каждое правительственное ведомство. Тем не менее я изучил достаточно, чтобы показать, насколько тяжелой стала зараза секретности, к каким зловещим симптомам она приводит и как серьезно она угрожает здоровью нашей демократии.

Ее можно искоренить. В качестве мер для перманентного исцеления я предлагаю следующие шаги:

1. Все должностные лица, за исключением президента, должны быть обязаны отчитываться о всех своих действиях перед Конгрессом и Главным контрольным управлением, если только не приняты специальные законы об утаивании информации. Это не значит, что общественность или Конгресс должны иметь доступ ко всем документам в момент принятия решения, но впоследствии Конгресс должен иметь доступ ко всем записям и показаниям, касающимся событий, которые привели к принятию исполнительных решений.

Хорошим примером из недавнего прошлого, демонстрирующим ценность правильно проведенных слушаний, стало сенатское расследование увольнения президентом Трумэном генерала Дугласа Маккартура в 1951 году.

Специальный комитет Сената, сформированный при относительно равном представительстве политических сил из комитетов по делам вооруженных сил и по иностранным делам, не стал добиваться показаний от президента Трумэна. Однако он потребовал показаний от генерала Омара Брэдли, председателя Комитета начальников штабов. Брэдли дал показания обо всех событиях, предшествовавших увольнению, включая его встречу с президентом Трумэном. От Брэдли не требовали дословно воспроизводить его беседу с президентом Трумэном, но он подтвердил, что встречался с президентом Трумэном, что на ней обсуждались действия Маккартура и что президент Трумэн принял решение об увольнении генерала Маккартура.

Специальный комитет Сената заседал за закрытыми дверями, но публиковал ежедневную стенограмму показаний, которые проверялись с целью исключения любых материалов, способных нарушить стандарты национальной военной безопасности.

Если бы в то время восторжествовала доктрина «исполнительной привилегии» администрации Эйзенхауэра, Министерство обороны, Комитет начальников штабов и Белый дом можно было бы окутать непроницаемой завесой секретности. Не было бы никакого способа установить факты, приведшие к принятию решения, за исключением тех случаев, когда президент считал бы удобным их раскрыть.

Насколько же лучше для всех заинтересованных сторон было то, что увольнение Маккартура подверглось тщательному рассмотрению и что общественность была ознакомлена со всеми существенными фактами.

2. Конгресс должен принять специальные законы, охватывающие конкретные сферы, в которых утаивание документов признается необходимым для общественного блага. Существуют законы, предусматривающие сокрытие информации о федеральном подоходном налоге от общественности и от всех комитетов Конгресса, за исключением тех, которые обладают надзорными полномочиями в отношении Налогового управления США. Были приняты законы, предусматривающие сокрытие оборонной информации, затрагивающей национальную безопасность. Другие сферы — отчеты ФБР, секреты патентов, бизнес-отчеты или личные дела — могут быть охвачены специальным законодательством аналогичного характера, но скорректированным с учетом требований той области, где необходимо утаивание информации.

3. Конгресс должен предусмотреть жесткие уголовные наказания для применения против должностных лиц, утаивающих информацию от надлежащим образом уполномоченных комитетов Конгресса или Главного контрольного управления. Это законодательство должно также предусматривать механизм возбуждения судебного преследования самим Конгрессом или Главным контрольным управлением. Такой механизм необходим во избежание ситуации, когда генеральный прокурор, являющийся адвокатом президента и назначаемый им же, попросту отказывается исполнять закон или дает заведомо ложные юридические заключения во избежание его исполнения.

4. Конгресс должен создать эффективный инструмент для систематического пересмотра документов, имеющих грифы национальной безопасности «конфиденциально», «секретно» или «совершенно секретно». Либо президент мог бы учредить небольшой комитет для выборочной проверки, пересмотра и оспаривания сомнительного использования грифов национальной безопасности. Как бы ни была сформирована эта ревизионная группа, ее члены должны набираться вне военной сферы и быть лицами с сильным и ответственным интересом к открытости правительства. Они должны обладать полномочиями оспаривать произвольные или сомнительные грифы секретности, а также правом требовать объяснений от всех лиц, сыгравших ту или иную роль в присвоении сомнительных грифов.

Эта ревизионная группа не должна иметь полномочий менять грифы секретности, а лишь право рекомендовать такие изменения. Тем не менее она должна обладать полномочиями направлять в Конгресс, руководителям ведомств и президенту отчеты, которые могут быть преданы гласности. В таких отчетах должны указываться лица, причастные к произвольному или сомнительному завышению грифов секретности, а также те, кто несет ответственность за непринятие мер по рассекречиванию.

Только путем создания таких механизмов контроля за исполнительной секретностью общественность может быть уверена в том, что законы применяются так, как это задумывал Конгресс. Только так общественность может быть уверена в том, что законы не извращаются и не игнорируются произвольной бюрократией, действующей втайне.

А как насчет контроля за возможными злоупотреблениями со стороны следственных комитетов Конгресса? Таковых немало. Суды предлагают одни из наиболее эффективных. Решения последних лет наложили ограничения на полномочия следственного комитета. Комитет должен быть надлежащим образом уполномочен Палатой представителей или Сенатом с четко очерченными полномочиями и обязан действовать в рамках этих полномочий. Суды не поддержат постановление о неуважении к Конгрессу, если комитет действует вне рамок своих надлежащих полномочий или если задаваемые вопросы не относятся к существу расследования. Последние решения постановили, что председатель комитета также должен разъяснить свидетелю причины, по которым вопросы являются уместными и необходимыми для выполнения законодательной функции.

В дополнение к этим юридическим ограничениям комитеты Конгресса сдерживаются собственным двухпартийным характером и тем фактом, что они обычно работают на глазах у общественности. Члены комитетов почти всегда представляют срез всего Конгресса — от ультралибералов до ультраконсерваторов со множеством промежуточных оттенков. Такое представительство гарантирует наличие рупора практически для любой точки зрения. Оно также обеспечивает перекрестный допрос свидетелей в большинстве случаев, поскольку меньшинству обычно предоставляется собственный советник, помогающий членам меньшинства выявить факты, которые большинство может предпочесть упустить из виду или приуменьшить.

В последние годы большинство комитетов приняли процедурные правила, гарантирующие соблюдение элементов честной игры. Поскольку большинство слушаний проводятся публично, у прессы и других заинтересованных групп и лиц есть возможность наблюдать за допросом и указывать на любые упущения в соблюдении принципов честной игры.

Открытые слушания в Конгрессе не дают абсолютной гарантии честной игры, но они представляют собой лучшее из практических средств, придуманных нашей страной на сегодняшний день для обеспечения права общественности знать о том, как управляется ее правительство.

Здесь уместно отметить, что в Англии, которую политические авторитеты в целом считают моделью демократических процедур, полностью осознается необходимость постоянного расследования правительственной политики и применения законов.

Британское правительство, в отличие от нашего, полностью подотчетно парламенту, причем премьер-министра другие министры выходят из состава парламента. Такая система привела к появлению ряда механизмов для достижения тех же базовых целей, которые должны реализовывать наши парламентские расследования.

В парламенте четыре дня в неделю проводится «время вопросов», в течение которого любой член Палаты общин может допрашивать различных министров и даже премьер-министра. Эта периодическая возможность для вопросов позволяет оппозиции либо получить немедленные ответы, либо продемонстрировать уклонение от них по ключевым вопросам.

Кроме того, парламент волен проводить расследования через специальные комитеты Палаты общин, чьи полномочия по принуждению к даче показаний и предоставлению документов, а также по наказанию за неуважение к парламенту ничем не ограничены. Наказание за неуважение может выражаться в тюремном заключении по решению парламента на срок его полномочий, и британские суды на протяжении многих лет оставляли эти полномочия ничем не ограниченными.

«Время вопросов» и специальные комитеты дополняются Королевскими следственными комиссиями, технически учреждаемыми и назначаемыми короной, а также Следственными трибуналами, учреждаемыми парламентом с членами, назначаемыми короной.

Королевские комиссии не обладали полномочиями принуждать к даче показаний и предоставлению документов. Однако сотрудничество обычно достигается в силу давления британского общественного мнения, а также постоянной угрозы того, что специальный комитет Палаты общин может принять дело к своему рассмотрению и использовать свои полномочия в связи с неуважением к парламенту для принуждения к даче показаний.

Трибуналы по расследованию действуют с обычными для судов полномочиями по выдаче судебных повесток (повесток о вызове в суд) и приведению к присяге для принуждения к даче показаний. Это механизм, позволяющий вывести расследование из партийно-политической атмосферы парламентского расследования.

В Соединенных Штатах часто задают вопрос, не помешает ли большая свобода Конгресса в допросе должностных лиц исполнительной ветви власти эффективности работы правительства. Большая часть деятельности федерального правительства сводится к ведению записей и подготовке показаний для отчета о деятельности правительственных ведомств. В большинстве случаев чиновнику потребовалось бы гораздо меньше времени на то, чтобы явиться перед комитетом Конгресса и дать откровенный отчет о деятельности своего ведомства, чем ушло на разработку сокрытия (заметания следов) мошенничества, бесхозяйственности и досадных упущений.

Скандалы вокруг Тэпот-Доум могли быть полностью раскрыты за несколько месяцев, а не за несколько лет. Детали некоторых налоговых скандалов администрации Трумэна можно было обнародовать за несколько недель. И вновь, откровенный отчет мог бы прояснить контракт Диксона — Йейтса за считанные дни.

Конгресс может оказать большую услугу члену кабинета министров в поддержании порядка в его ведомстве. Если какой-либо комитет Конгресса ведет себя неразумно, грубо или выходит за рамки своей юрисдикции, подобные злоупотребления, как необходимо помнить, происходят публично, где их можно увидеть и исправить. Президент и другие представители исполнительной ветви власти располагают кадрами и возможностями для указания на эти злоупотребления, чтобы их можно было искоренить перед лицом общественного мнения.

Наша система задумывалась как правительство законов, а не людей. Не предполагалось, что Президент или какое-либо другое должностное лицо будут иметь право пренебрегать законами Конгресса при отчете о правительственной деятельности. Следует отметить, что Президент обладает всей необходимой защитой, чтобы не позволять Конгрессу излишне вмешиваться в осуществление его исполнительных полномочий. Разделение властей между тремя ветвями власти четко прописано в Конституции, и единственный предусмотренный Конституцией способ для Конгресса предпринять действия против Президента — это объявить ему импичмент. Поскольку ни одному Президенту еще не был объявлен импичмент, к этой процедуре прибегли бы лишь при самых крайних обстоятельствах.

Президент Соединенных Штатов, обладая огромной властью и престижем своего поста, обязан задавать такой стиль работы правительства, который обеспечивает максимально возможный поток информации, совместимый с национальной безопасностью. Он должен возглавить борьбу с высокомерием бюрократии, которая присваивает себе право скрывать от самого народа знание о делах этого народа, и тем самым восстановить веру народа в своих государственных служащих.

Президент Кеннеди начал неуверенно. Успех его начинаний зависит не только от него, но также от прессы и общественности. Мы не можем позволить себе позволить вере в благие намерения Президента и его личную честность ослепить нас — как это было во время администрации Президента Эйзенхауэра — в отношении махинаций вашингтонского сокрытия (заметания следов). Пресса, Конгресс и общественность должны удостовериться в том, что генеральный прокурор Кеннеди и другие ключевые члены администрации Кеннеди помнят, как «ужасно важно», чтобы Конгресс и Главное контрольное управление (Счетная палата США) сохраняли полный доступ к правительственной документации.

Когда старые практики секретности будут отброшены в сторону и свобода информации будет гарантирована, тогда наша демократия расцветет так, как задумывали отцы-основатели.

ПРИЛОЖЕНИЕ А Письмо Президента Эйзенхауэра министру обороны

THE WHITE HOUSE,

May 17, 1954

Господину министру обороны , г. Вашингтон, округ Колумбия

Многоуважаемый господин министр : Давно признано, что для содействия Конгрессу в достижении его законодательных целей каждое министерство (исполнительный департамент) или агентство должно по запросу комитета Конгресса оперативно предоставлять информацию, касающуюся любого вопроса, входящего в юрисдикцию комитета, за определенными историческими исключениями, некоторые из которых указаны в прилагаемом меморандуме генерального прокурора. Эта администрация была и будет усердна в соблюдении данного принципа. Тем не менее, для успешной работы нашей системы крайне важно, чтобы лица, наделенные властью в любой из трех великих ветвей власти, не посягали на полномочия, доверенные другим. Окончательная ответственность за деятельность исполнительной ветви лежит на Президенте.

В рамках этой конституционной структуры каждая ветвь должна всемерно сотрудничать друг с другом ради общего блага. Тем не менее, на протяжении всей нашей истории Президент удерживал информацию всякий раз, когда обнаруживал, что запрашиваемое носит конфиденциальный характер, либо его раскрытие несовместимо с общественными интересами или ставит под угрозу безопасность нации.

Поскольку для эффективного и результативного управления крайне важно, чтобы сотрудники исполнительной ветви имели возможность быть полностью откровенными при консультировании друг друга по официальным вопросам, и поскольку не в общественных интересах, чтобы какие-либо их разговоры или сообщения, а также любые документы или их копии, касающиеся таких консультаций, подлежали разглашению, вы проинструктируете сотрудников вашего министерства (департамента), что во всех своих выступлениях перед подкомитетом Комитета Сената по правительственным операциям в связи с проводимым им расследованием они не должны давать показания о любых подобных разговорах или сообщениях либо представлять какие-либо подобные документы или их копии. Этот принцип должен неукоснительно соблюдаться независимо от того, кому пойдет на пользу такое раскрытие информации.

Я отдаю это распоряжение в целях поддержания надлежащего разделения властей между исполнительной и законодательной ветвями власти в соответствии с моими обязанностями и полномочиями по Конституции. Такое разделение жизненно важно для предотвращения осуществления произвольной власти какой-либо ветвью власти.

Этим распоряжением я никоим образом не ограничиваю показания таких свидетелей относительно того, что происходило по любым вопросам, где общение происходило напрямую между кем-либо из главных участников спора в рамках исполнительной ветви власти, с одной стороны, и членом подкомитета или его сотрудником — с другой.

С уважением, Дуайт Д. Эйзенхауэр

МЕМОРАНДУМ

Кому: Президенту. От: генерального прокурора.

Одно из главных достоинств американской системы письменного конституционного права заключается в том, что все полномочия, возложенные на правительство, разделены на три великих ведомства: исполнительное, законодательное и судебное. Для успешного функционирования этой системы необходимо, чтобы лицам, наделенным властью в любой из этих ветвей, не позволялось посягать на полномочия, доверенные другим, но чтобы каждая была ограничена осуществлением полномочий, свойственных только ее собственному ведомству, и никакому другому. Доктрина разделения властей была принята для предотвращения осуществления произвольной власти и спасения народа от автократии.

Этот основополагающий принцип был в полной мере признан нашим первым Президентом Джорджем Вашингтоном еще в 1796 году, когда он сказал: «...для надлежащего управления Правительством существенно важно, чтобы границы, установленные Конституцией между различными ведомствами, сохранялись...». В своем Прощальном послании Президент Вашингтон вновь предостерег от опасности посягательства одного ведомства на сферу деятельности другого как ведущей к деспотизму. Этот принцип неуклонно соблюдался на протяжении многих лет нашей истории и развития. Сегодня как никогда наш долг — прислушаться к этим словам, если наша страна хочет сохранить свое место в качестве лидера среди свободных наций мира.

На протяжении более 150 лет — почти с того момента, когда американская форма правления была создана путем принятия Конституции — наши Президенты на основе прецедента установили, что они, а также члены их кабинета и руководители других министерств и ведомств (исполнительных департаментов) обладают несомненной привилегией и усмотрением сохранять в тайне в интересах общества документы и информацию, требующие секретности. Американская история изобилует бесчисленными примерами отказов, имевших место по случаю со стороны Президента и руководителей министерств и ведомств предоставлять документы Конгрессу или его комитетам по соображениям государственной политики. Послания наших прошлых Президентов показывают, что почти каждый из них считал необходимым информировать Конгресс о своем конституционном долге исполнять обязанности Президента и, во исполнение этого долга, удерживать информацию и документы на благо общества.

Не было недостатка и в случаях, когда тщетно добивались содействия суда для получения информации или документов от Президента и руководителей министерств и ведомств. Суды единогласно постановили, что Президент и руководители министерств и ведомств обладают ничем не ограниченным усмотрением удерживать информацию и документы в общественных интересах, суды не будут вмешиваться в осуществление этого усмотрения, и что Конгресс, будучи одной из трех великих ветвей власти, не обладает полномочиями подчинять исполнительную ветвь своей воле точно так же, как исполнительная ветвь не может навязывать свою необузданную волю Конгрессу.

АДМИНИСТРАЦИЯ ПРЕЗИДЕНТА ВАШИНГТОНА

В марте 1792 года Палата представителей приняла следующую резолюцию: