«Двадцать лет Конгресса, том 2»

Сэр Эдвард Торнтон, находясь вне Вашингтона, не получил ноту г-на Дэвиса до 11 июля, когда (как он сообщил ему 16-го числа) он немедленно телеграфировал ее содержание лорду Гренвиллю и отправил копию по почте. Пять недель спустя, 19 августа, без какой-либо промежуточной переписки, сэр Эдвард (писавший из Катскилл) напомнил государственному секретарю Фишу, что он говорил с ним, когда в последний раз был в Вашингтоне, «по поводу того, что бельгийский посланник г-н Дельфосс является подходящей кандидатурой на пост третьего уполномоченного в комиссии, которая должна заседать в Галифаксе... Я надеялся [писал сэр Эдвард], что он будет приемлем для вашего правительства, пока не заговорил с вами на эту тему. Впоследствии я получил телеграмму от лорда Гренвилля с просьбой выяснить, будет ли г-н Дельфосс приемлем для правительства Соединенных Штатов в качестве третьего уполномоченного... Лорд Гренвилль просил меня от его имени спросить, не согласитесь ли вы на назначение бельгийского посланника, который, как он полагает, будет во всех отношениях подходящим лицом для этой должности».

Г-н Фиш был крайне поражен этим предложением, представленным сэром Эдвардом Торнтоном и поступившим почти как личная и настоятельная просьба от лорда Гренвилля. Единственным посланником, который считался особенно дисквалифицированным, был г-н Морис Дельфосс, представитель Бельгии в Вашингтоне. Эта дисквалификация не содержала личного выпада против этого джентльмена, а основывалась на отношениях его правительства с правительством Великобритании. Королевство Бельгия обязано своим возникновением вооруженному вмешательству Великобритании, а своим существованием — ее дружбе и покровительству. Его первый монарх Леопольд, который скончался всего за пять лет до заключения Вашингтонского договора, был женат на принцессе Шарлотте, дочери принца-регента Англии; он был братом матери королевы Виктории и отца принца Альберта; он имел звание маршала британской армии и в течение длительного времени получал ежегодное пособие в размере пятидесяти тысяч фунтов стерлингов из британской казны. Он состоял в самых теплых дружеских отношениях с королевой и был ее постоянным и доверенным советником.

Его сын и преемник Леопольд II, правящий монарх, двоюродный брат королевы Виктории, был женат на австрийской принцессе, а несчастная Карлотта, вдова императора Максимилиана, была его сестрой. Дом Габсбургов связывал американскую поддержку мексиканского президента Хуареса со смертью Максимилиана и мог быть не слишком благосклонен к правительству Соединенных Штатов. Поэтому было не совсем удачным обстоятельством, что австрийский посол в Лондоне был назначен лицом, которое должно выбрать третьего уполномоченного в случае, если британское и американское правительства не придут к согласию в его выборе. Чувство честности с самого начала ясно указывало на неприемлемость бельгийского подданного на пост третьего уполномоченного, а также на неуместность предоставления австрийскому послу в Лондоне права выбора уполномоченного. Повествование покажет, что британское правительство было решительно настроено на то или другое, и в конечном итоге добилось обоих результатов.

Ответ г-на Фиша на необычное послание сэра Эдварда от 19 августа был быстрым и резким. В ноте от 21 августа он любезно сделал вид, что верит в то, что при передаче телеграммы лорда Гренвилля произошла серьезная ошибка. Он не мог поверить, что лорд Гренвилль, будучи уведомленным о неспособности правительства Соединенных Штатов согласиться на выбор г-на Дельфосса, будет намеренно предлагать этого джентльмена. Г-н Фиш был уверен, что произошло «некоторое искажение информации или инструкций, за что должен нести ответственность телеграф». Он напомнил сэру Эдварду, что в ходе беседы с ним в Вашингтоне он (г-н Фиш) заявил, что «при всем моем глубоком личном уважении к характеру и способностям бельгийского посланника в моей стране, существуют причины в политических отношениях между его правительством и правительством Великобритании, по которым представитель первого не может рассматриваться как независимый и беспристрастный арбитр по вопросам между правительством Ее Величества и Соединенными Штатами». Г-н Фиш далее напомнил сэру Эдварду, что во время сессии Совместной высшей комиссии, когда обсуждался вопрос о передаче спора о рыболовстве на рассмотрение главы какого-либо иностранного государства, граф де Грей, председатель британских уполномоченных, предлагая несколько держав, добровольно сказал американским уполномоченным: «Я не называю Бельгию или Португалию, потому что у Великобритании есть договорные обязательства с ними, которые могли бы предположительно лишить их возможности быть беспристрастными».

Пять дней спустя сэр Эдвард уведомил г-на Фиша, что «поскольку вопросы, которые должны быть рассмотрены комиссией, глубоко затрагивают народ Канады, необходимо было проконсультироваться с правительством Доминиона по столь важному пункту, как назначение третьего уполномоченного; и поэтому некоторая задержка была неизбежна... Я имею честь [продолжал сэр Эдвард] сообщить вам, что правительство Ее Величества получило сообщение от генерал-губернатора Канады (лорда Дафферина) о том, что правительство Доминиона решительно возражает против назначения любого из иностранных посланников, проживающих в Вашингтоне, в качестве третьего уполномоченного в вышеупомянутой комиссии, и предпочитает прибегнуть к альтернативе, предусмотренной договором, а именно: оставить право назначения за австрийским послом в Лондоне».

Государственный департамент к этому времени был вправе считать, что британское правительство прибегает к уловкам для затягивания времени. Все обстоятельства указывали на это. Правительство Соединенных Штатов представило имена шести посланников, представляющих страны, из которых по крайней мере четыре поддерживали более тесные отношения с Великобританией, чем с Соединенными Штатами. Были приведены конкретные причины, по которым не были упомянуты другие. После совершенно необоснованной задержки (с 11 июля по 19 августа) английское правительство ответило, предложив именно ту кандидатуру, против которой первоначально возражали Соединенные Штаты, — предложив ее с настойчивостью личной просьбы лорда Гренвилля. Когда выяснилось, что наше правительство не примет г-на Дельфосса, через неделю пришло известие, что канадское правительство возражает против любого иностранного посланника, проживавшего в Вашингтоне, в качестве третьего уполномоченного. Разумеется, это возражение исключало г-на Дельфосса вместе со всеми остальными, поскольку г-н Дельфосс проживал в Вашингтоне на несколько лет дольше, чем большинство тех, кто был предложен Соединенными Штатами.

Г-н Фиш совершенно справедливо и резко осудил это вмешательство правительства Канады. 6 сентября он написал сэру Эдварду, что «ссылка на народ Доминиона Канады, по-видимому, подразумевает фактическую передачу этой провинции права назначения, которое договор предоставляет Ее Величеству». Он сообщил сэру Эдварду, что «по мнению президента, отказ с его стороны произвести назначение или согласиться на совместное назначение, предусмотренное договором, на том основании, что какой-то местный интерес (например, рыбаков Глостера) возражает против основного способа формирования комиссии, предусмотренного договором, вполне может быть расценен правительством Ее Величества как отступление от буквы и духа договора». Г-н Фиш пошел еще дальше: «По мнению президента, такой курс с его стороны мог бы оправдать протест британского правительства и, возможно, его нерешительность в отношении будущих отношений с комиссией». Этот упрек не был слишком суровым, потому что, если бы дело должно было быть оставлено на усмотрение народа Канады, было бы гораздо разумнее изначально вернуть переговоры властям Доминиона, с которыми Соединенные Штаты, вероятно, смогли бы прийти к соглашению гораздо быстрее, чем с имперским правительством.

24 сентября сэр Эдвард уведомил г-на Фиша, что он получил указание от графа Гренвилля предложить, чтобы «посланники Соединенных Штатов и Ее Величества в Гааге были уполномочены выяснить, не смогут ли они договориться о каком-либо голландском джентльмене в качестве третьего уполномоченного, который был бы приемлем для обоих правительств». Г-н Фиш ответил сэру Эдварду два дня спустя, что в отношении плана выбора «какого-либо голландского джентльмена» через американского и английского посланников в Гааге, он уполномочен президентом заявить, что такой способ назначения «отличается от положений договора, который получил конституционное одобрение Сената. Поэтому президент не считает себя вправе рассматривать предложение, которое потребовало бы заключения нового договора в конституционной форме, прежде чем предложение могло бы быть одобрено Соединенными Штатами». Г-н Фиш добавил с оправданной резкостью, не часто встречающейся в его дипломатической переписке, что «глубоко прискорбно, что правительство Ее Величества не предприняло никаких усилий для выполнения того положения двадцать третьей статьи договора, согласно которому было согласовано, что третий уполномоченный должен быть назначен президентом Соединенных Штатов и Ее Британским Величеством совместно».

Ответ от сэра Эдварда пришел 1 октября. На обвинение г-на Фиша в том, что со стороны правительства Ее Величества не было предпринято никаких усилий, он ответил, напомнив ему, что предлагал г-на Дельфосса, а также «какого-либо голландского джентльмена», о котором должны были договориться посланники Англии и Соединенных Штатов в Гааге. Г-н Фиш ответил 3 октября в несколько язвительном обзоре всей переписки, в котором он ясно доказал, что «усилия этого правительства по выполнению положений двадцать третьей статьи договора до сих пор терпели неудачу не по его вине или небрежности». Он закончил свою ноту повторением заявления о том, что «президент искренне надеется, что два правительства все же договорятся о третьем уполномоченном, и с этой целью готов отказаться от вопроса о сроках, в течение которых должно быть сделано совместное назначение».

После длительной переписки сэр Эдвард уведомил г-на Фиша, что правительство Ее Величества считает, что, поскольку трехмесячный срок истек, назначение третьего уполномоченного перешло к представителю в Лондоне императора Австрии и короля Венгрии. Г-н Фиш возражал против этого в депеше от 25 октября. Он не мог усмотреть, что какое-либо право назначения вышло из-под контроля двух правительств, и по-прежнему питал надежду, что правительство Ее Величества может предпринять усилия для согласования кандидатуры третьего уполномоченного в духе договора и при совместном назначении двумя правительствами. Сэр Эдвард ответил 2 декабря, согласно указаниям лорда Гренвилля, что «правительство Ее Величества, соглашаясь с юрисконсультами Короны, считает, что статья четко определяет, что назначение третьего уполномоченного должно быть оставлено за австрийским представителем в Лондоне, если оно не будет произведено до определенной даты», и добавил: «Правительство Ее Величества поэтому считает, что правительство Доминиона Канады могло бы выразить недовольство, если бы назначение не было произведено в соответствии с договором; и что если бы арбитр вынес решение, неблагоприятное для Канады, в колонии могло бы возникнуть большое недовольство». Граф Гренвилль поэтому просил, чтобы два правительства могли договориться об «идентичной ноте, которая должна быть адресована австрийскому правительству представителями Соединенных Штатов и Великобритании с просьбой уполномочить австрийского посла в Лондоне приступить к назначению третьего уполномоченного».

Передав этим медлительным, если не сказать извилистым, процессом выбор третьего уполномоченного в руки австрийского посла в Лондоне, британское правительство, очевидно, почувствовало, что одержало большую победу. Если у этого правительства были основания опасаться влияния любого иностранного посланника, проживающего в Вашингтоне, — если только он не представлял страну, зависящую от британской мощи в своем происхождении и существовании, — оно, безусловно, не могло сомневаться в том, что австрийский посол, проживающий в Лондоне, инстинктивно враждебный республиканскому правительству и питающий особую обиду на Соединенные Штаты, будет склоняться на английскую сторону в любом вопросе, переданном на арбитраж. Помимо этих соображений, существовало социальное влияние в богатейшей столице мира — все было благоприятно для Англии, все враждебно Соединенным Штатам. По-видимому, полагая, что Соединенные Штаты уклонятся от представления дела о рыболовстве комиссии, в которой Великобритания имела столь явное преимущество, это правительство предложило (до того, как комиссия могла приступить к работе) начать переговоры, направленные на возобновление Договора о взаимности между Канадой и Соединенными Штатами. Британские власти имели в своих руках, как они естественно полагали, мощный рычаг, с помощью которого наше правительство могло быть принуждено, как это было в 1854 году, к взаимности в торговле другими продуктами. Это должна была быть серия моральных принуждений, либо осуществленных, либо предпринятых. Принужденные принять г-на Дельфосса в качестве третьего уполномоченного, мы теперь должны были быть принуждены к торговому договору в пользу Канады, чтобы избежать возможного решения по рыболовству.

То, чего желало британское правительство, было, по сути, возобновлением Договора о взаимности 1854 года, включая статьи о рыболовстве. Этот договор истек в 1866 году; и для содействия обеспечению его возобновления в Вашингтон был направлен высокоинтеллектуальный специальный уполномоченный г-н Ротери, чтобы помочь британской миссии в ведении переговоров о такой конвенции. Успех был легче достигнут в исполнительной ветви нашего правительства, чем в законодательной. Договор о взаимности был согласован между г-ном Фишем и сэром Эдвардом Торнтоном и должным образом передан в Сенат. Если бы он был ратифицирован этим органом, он все равно оставался бы неполным до получения согласия Палаты представителей. Но он был отклонен Сенатом 3 февраля 1875 года; и два правительства остались при необходимости возобновить приготовления к Комиссии по рыболовству, которые по соглашению не были затронуты отсрочкой, возникшей в результате переговоров о взаимности.

Различные задержки препятствовали соглашению между двумя правительствами об идентичной ноте, которая должна была быть адресована австрийскому правительству с просьбой о назначении третьего уполномоченного представителем этого правительства в Лондоне; и это не было достигнуто до зимы 1876-77 годов. Г-н Фиш к тому времени понял, что у него больше нет власти предотвратить выбор г-на Дельфосса и что его выбор, сделанный вопреки открытой и заявленной оппозиции, может быть особенно пагубным для интересов Соединенных Штатов. Г-н Фиш также понял, что граф фон Бейст, австрийский посол, может выбрать кого-то еще более нежелательного, чем г-н Дельфосс, если это вообще возможно; и поэтому он счел целесообразным отозвать свои личные возражения против этого джентльмена и согласиться на то, чего он не мог изменить или предотвратить. После намеков на этот счет граф фон Бейст назначил г-на Дельфосса третьим уполномоченным. Канадское правительство, чьи интересы и влияние в этом деле, по-видимому, учитывались лордом Гренвиллем на каждом шагу и которое, как утверждалось, возражало против назначения любого посланника, аккредитованного в Вашингтоне, с радостью одобрило выбор г-на Дельфосса, хотя он был и в течение многих лет являлся «посланником, аккредитованным в Вашингтоне».

Запись этого дела, как она представлена в официальной переписке, не делает чести английскому правительству. Если бы в арбитраже между частными лицами кто-либо из них предпринял явные и открытые усилия, чтобы обеспечить назначение конкретного человека — связанного с ним родственными и деловыми интересами, — его сочли бы действующим нечестно, общественное мнение осудило бы его, а трибунал, которому было представлено решение, без колебаний отменил бы его как порочное, после доказательства того, что преимущество было получено при выборе арбитров. Английское правительство, несомненно, прибегло бы для своей защиты к согласию, которое было в конечном итоге и неохотно вырвано у государственного секретаря Фиша. Но официальная переписка показывает, что г-н Фиш сопротивлялся и протестовал до тех пор, пока у него была власть сопротивляться и протестовать, и дал согласие, когда его согласие было лишь формой вежливости по отношению к джентльмену, чье назначение было предопределено британским правительством. Возможно, для г-на Фиша было бы мудрее продолжать свой протест до конца и не оставлять британскому правительству ни тени оправдания для его необычайного и неоправданного курса.

Комиссия по рыболовству собралась в Галифаксе, Новая Шотландия, летом 1877 года. Сэр Александр Т. Галт был британским уполномоченным, достопочтенный Энсайн Х. Келлогг из Массачусетса — уполномоченным Соединенных Штатов, а г-н Дельфосс — третьим. Агентом британского правительства был сэр Ричард Форд, член британского дипломатического корпуса; а агентом правительства Соединенных Штатов был достопочтенный Дуайт Фостер, бывший судья Верховного суда Массачусетса. Британское дело представляли пять способных членов колониальной адвокатуры, четверо из которых были королевскими адвокатами: сэр У. В. Уайтуэй из Ньюфаундленда, Л. К. Дэвис, премьер-министр острова Принца Эдуарда, Дж. Дутр из Монреаля, К. Дж. Уэзерби из провинции Новая Шотландия, С. Р. Томпсон из Нью-Брансуика. Американское дело представляли агент, судья Фостер, Ричард Х. Дана из Массачусетса и Уильям Генри Трескот из Южной Каролины, американский секретарь миссии в Лондоне при президентстве г-на Филлмора и помощник государственного секретаря во время администрации г-на Бьюкенена.

Дело было тщательно подготовлено и умело аргументировано с обеих сторон. Сведенное к самому простому изложению, утверждение правительства Соединенных Штатов заключалось в следующем: обязанности комиссии были ограничены; она не была уполномочена решать какие-либо политические или дипломатические вопросы; все такие вопросы были решены высокими договаривающимися сторонами при подписании Вашингтонского договора; и эта комиссия была просто арбитражем для проведения расчетов в данной сфере торговли. Они утверждали, что ценность прибрежного рыболовства — это просто их ценность как рыболовства скумбрии; что оценка одной четверти всего улова скумбрии как добытой американскими рыбаками была щедрой, даже экстравагантной уступкой со стороны Соединенных Штатов; и что отмена пошлин на колониальную рыбу и рыбий жир, которая, как признавалось, приносила Доминиону Канада 350 000 долларов в год, была достаточным эквивалентом.

При представлении британского дела ловкие люди, представлявшие его, выдвинули все соображения, чтобы преувеличить уступку, сделанную Соединенным Штатам. Они очень долго распространялись о тысячах миль побережья, открытых для американцев; о сказочном богатстве рыболовства, где у каждой пойманной рыбы, подобно рыбе из библейского чуда, во рту была монетка; о том факте, что основной ресурс и разнообразие рыболовства лежат в пределах трехмильной зоны. Им удалось затуманить реальную проблему огромными массами запутанной статистики и заставить редко населенные провинции выглядеть так, будто они предоставляют американским рыбакам исключительную привилегию, позволяя сушить их сети и солить рыбу на песках и скалах их отдаленных и необитаемых побережий.

После того как соответствующие дела были изложены и все доказательства и аргументы выслушаны, выяснилось, что расхождения во мнениях между британскими уполномоченными и уполномоченными Соединенных Штатов непримиримы. Решение было поэтому оставлено за г-ном Дельфоссом — как и ожидалось с самого начала. Он оценил преимущество привилегии прибрежного колониального рыболовства перед теми, которые были предоставлены британским подданным в американских водах, в 5 500 000 долларов за двенадцать лет их использования. Результатом переговоров, таким образом, стало то, что за двенадцать лет использования прибрежного британского колониального рыболовства, которое принадлежало нам абсолютно по договору 1782 года, мы выплатили британскому правительству присужденные 5 500 000 долларов и отменили пошлины на сумму 350 000 долларов в год (за период в двенадцать лет — 4 200 000 долларов), помимо создания прибыльной и процветающей индустрии берегового рыболовства на острове Принца Эдуарда, которое до Договора о взаимности даже не считалось достойным исчисления.

Решение было вынесено 23 ноября 1877 года. Оно вызвало глубокое изумление по всей территории Соединенных Штатов, сопровождавшееся немалой степенью негодования. Слухи о способе назначения г-на Дельфосса стали частыми в течение следующей зимы; и 11 марта 1878 года г-н Блейн из Мэна внес в Сенат резолюцию с просьбой к президенту, если это не противоречит интересам государственной службы, передать переписку, которая предшествовала выбору г-на Дельфосса в качестве третьего уполномоченного. Она была оперативно представлена Сенату и общественности и в значительной степени усилила народное недовольство результатом. Впервые г-н Дельфосс ознакомился с серьезными возражениями, выдвинутыми правительством Соединенных Штатов против его назначения. Вероятно, если бы его правительство было уведомлено о фактах, г-н Дельфосс никогда не подвергся бы смущению и унижению от работы в комиссии.

Передавая Конгрессу документы, касающиеся решения, 17 мая (1878 г.) президент Хейс рекомендовал «ассигновать необходимую сумму, с предоставлением исполнительной власти такой свободы действий в отношении выплаты, какую, по мудрости Конгресса, могут потребовать государственные интересы». Весь вопрос был передан в Комитет по иностранным делам, и 28 мая председатель комитета, достопочтенный Ганнибал Хэмлин, представил подробный отчет, в очень тщательной и беспристрастной манере рассматривающий историю сделки. Он также представил резолюцию, объявляющую, что «взгляды и рекомендации, содержащиеся в отчете Комитета Сената по иностранным делам, касающиеся решения, вынесенного Комиссией по рыболовству в Галифаксе, настоящим одобряются». Комитет в то же время представил законопроект об ассигновании пяти с половиной миллионов на выплату по решению.

В отчете комитета рекомендовалось, чтобы «президент Соединенных Штатов был уполномочен выплатить присужденную сумму, если после переписки с правительством Великобритании он без дальнейшего обращения к Конгрессу сочтет, что такая выплата требуется честью и добросовестностью нации; и если во исполнение этого заключения присужденная сумма будет выплачена, президент должен, как только это будет удобно, представить переписку с британским правительством, относящуюся к этому вопросу, на рассмотрение Конгресса». Г-н Хэмлин указал в своем отчете на возможность того, что «Комиссия Галифакса действовала ultra vires и приняла во внимание некоторые элементы, не относящиеся к делу, представленному на рассмотрение». «Когда король Нидерландов, — говорилось в отчете, — был выбран в качестве арбитра в 1827 году для урегулирования спора о северо-восточной границе между Великобританией и Соединенными Штатами, его решение было отменено на простом и оправданном основании, изложенном г-ном Клеем, тогдашним государственным секретарем, что Его Величество рекомендовал способ урегулирования вне фактов и условий представления». Действовали ли г-н Дельфосс и г-н Галт подобным образом?

Г-н Хэмлин обратил внимание на тот факт, что решение было принято только двумя уполномоченными, при несогласии третьего. В двух других комиссиях, организованных в соответствии с Вашингтонским договором, было специально предусмотрено, что решение должно приниматься большинством уполномоченных, но при создании Комиссии по рыболовству такого положения не было. Каков был справедливый вывод? Редмонд об арбитраже и решениях, Фрэнсис Рассел и другие выдающиеся английские авторитеты устанавливают доктрину, согласно которой «при обращении к нескольким арбитрам, без положения о том, что менее чем все могут вынести решение, каждый должен действовать, и все должны действовать вместе; и каждый этап разбирательства должен проходить в присутствии всех, и решение должно быть подписано всеми одновременно». Лондонская Times от 6 июля 1877 года, как раз перед тем, как комиссия была организована в Галифаксе, утверждала, что «по каждому пункту, который поступает на решение Комиссии по рыболовству, единогласное согласие всех ее членов, согласно условиям договора, необходимо, прежде чем может быть вынесен авторитетный вердикт». А г-н Блейк, министр юстиции Канады, заявил в 1875 году, что «сумма компенсации, которую мы получим, должна быть суммой, единогласно согласованной уполномоченными».

Г-н Хэмлин, представляя Комитет по иностранным делам, был осторожен, чтобы не поставить Соединенные Штаты в положение отказа от решения. «Как бы мы ни рассматривали решение, вынесенное в Галифаксе, как чрезмерно непомерное и, возможно, выходящее за рамки законных и надлежащих полномочий тех, кто его вынес, ваш комитет не рекомендовал бы правительству Соединенных Штатов игнорировать его, если правительство Ее Британского Величества после полного обзора всех фактов и обстоятельств дела придет к заключению и объявит решение законно и почетно причитающимся». Было уместно добавлено, что «интеллект и добродетель британских государственных деятелей не могут не подсказать, что арбитраж может быть сохранен как фиксированный способ урегулирования международных споров только путем демонстрации его эффективности как метода обеспечения взаимной справедливости и, таким образом, обеспечения того взаимного согласия, без которого решения и вердикты сильны только для причинения вреда».

К резолюции, одобряющей отчет, представленный г-ном Хэмлином, г-н Эдмундс предложил поправку, объявляющую, что «статьи XVIII и XXI договора между Соединенными Штатами и Великобританией, заключенного 8 мая 1871 года (отменяющие пошлины на рыбу и рыбий жир), должны быть прекращены в кратчайший срок, совместимый с положениями статьи XXXIII того же договора (предусматривающей, что отмена должна действовать в течение десяти лет)». Последовали краткие дебаты, и резолюция с поправкой г-на Эдмундса была принята подавляющим большинством голосов. Законопроект, представленный комитетом, об ассигновании пяти с половиной миллионов долларов, был затем принят без возражений. Конгресс закончил с этим вопросом, и его окончательное решение было оставлено за исполнительной ветвью правительства.(5)

Отвечая на решение Конгресса, г-н Эвартс, тогдашний государственный секретарь, представил весь аргумент против решения в депеше от 27 сентября 1878 года. Он был вынужден полагать, исходя из величины решения, что при арбитраже были приняты во внимание соображения, чуждые представленным вопросам. Он обратил внимание лорда Солсбери, который стал министром иностранных дел во втором кабинете Дизраэли, на то, что пять рыболовных сезонов по договору истекли до того, как была организована Комиссия Галифакса, и что, следовательно, у нас есть фактическая статистика, показывающая ценность привилегии, предоставленной Соединенным Штатам, вместо предположительных оценок, которые использовались при заключении договора. Согласно этой фактической и тщательной статистике было установлено, что за пять сезонов американские рыбаки добыли в прибрежном рыболовстве 125 961 баррель скумбрии — стоимостью в упакованном и готовом к экспорту виде 3,75 доллара за баррель, а в совокупности 472 353 доллара. Но в эту цену, как объяснил г-н Эвартс, «включены бочка, соль, расходы на ловлю, соление и упаковку, которые должны быть вычтены до получения прибыли. Согласно доказательствам, доллар за баррель был бы чрезмерной оценкой чистой прибыли, и это дало бы нашим рыбакам за пять сезонов рыболовной привилегии лишь 25 000 долларов в год, или за все двенадцать лет лишь 300 000 долларов».

Не ограничиваясь аргументацией только этим утверждением, г-н Эвартс обратил внимание лорда Солсбери на тот факт, что если оценивать скумбрию по самой экстравагантной цене в 10 долларов за баррель и считать половину этой суммы чистой прибылью, общая стоимость рыболовства составила бы лишь 125 000 долларов в год, или 1 500 000 долларов за двенадцать лет. Единственная проблема, таким образом, оставшаяся для рассмотрения правительством Соединенных Штатов, заключалась в том, получим ли мы в обмен на 5 500 000 долларов, присужденных г-ном Дельфоссом, и 4 200 000 долларов пошлин, отмененных для Канады на рыбу и рыбий жир, в общей сложности 300 000 или 1 500 000 долларов? Другими словами, составит ли убыток Соединенных Штатов от этой сделки 9 400 000 или 8 200 000 долларов?

Лорд Солсбери в своем ответе процитировал выдающихся американских публицистов, чтобы показать, что большинство комиссии было уполномочено вынести решение. Он настаивал на том, что правило в международных арбитражах уполномочивает большинство арбитров принимать решение; но если это общепризнанное правило, его светлость должен был объяснить, почему в случае арбитражей в Женеве и Вашингтоне (предусмотренных тем же договором, что и арбитраж в Галифаксе) право большинства принимать решение было специально оговорено и рассматривалось, по крайней мере в одном случае, как уступка со стороны высших уполномоченных Великобритании. Его светлость отказался следовать за г-ном Эвартсом «в детали его аргументации». Он настаивал на том, что «эти самые вопросы были изучены с большой тщательностью и добросовестной дотошностью комиссией, чье решение обсуждается». Он признал с дипломатической вежливостью, что «рассуждения г-на Эвартса сильны», но все же, по его мнению, «поддаются опровержению». Однако он не попытался опровергнуть их, а обосновал свою позицию просто тем, что решение присудило 5 500 000 долларов Англии. Со всей откровенностью его светлость должен был сказать, что г-н Дельфосс в своей милости и благосклонности отдал крупную сумму Англии.

Государственный секретарь Эвартс с большой корректностью отказался настаивать на пунктах, представленных в его депеше. Его единственным намерением было обратить внимание британского правительства на необычайные факты и оставить на усмотрение этого правительства, следует ли что-либо предпринять для смягчения вопиющей и теперь доказанной несправедливости решения. «Правительство Соединенных Штатов, — сказал г-н Эвартс в заключение своей депеши, — не будет пытаться навязывать свою собственную интерпретацию договора вопреки преднамеренной интерпретации правительства Ее Величества, обратной этому». Он не сделал реплики лорду Солсбери и выплатил в день, когда это было причитающимся — через год после даты решения — сумму, присужденную Великобритании. Каждый американец чувствовал, что при таких обстоятельствах лучше заплатить, чем получить пять с половиной миллионов долларов.

Нетрудно понять, как г-н Дельфосс пришел к такому необычайному выводу, и в Соединенных Штатах не было склонности приписывать его действия ненадлежащим мотивам. Ошибка была совершена, когда он был выбран в качестве третьего уполномоченного, и настойчивость, с которой он был предложен, всегда будет требовать объяснения со стороны британского правительства. Г-н Дельфосс провел свою жизнь на дипломатической службе, не был в каком-либо смысле деловым человеком и был глубоко невежественен в вопросе рыболовства. С дипломатической точки зрения он не мог понять, что Доминион Канада должен открыть свои прибрежные рыболовные угодья такой державе, как Соединенные Штаты, без какого-либо вознаграждения, помимо простого коммерческого спроса. Измеряя в своем уме ценность такого права на ограниченном побережье своей собственной страны, было естественно, что он несколько умножил его пропорционально обширному побережью Британской Америки, теперь открытому для Соединенных Штатов. На него также повлияло требование, хитро выдвинутое британским агентом и британскими адвокатами, что прибрежное рыболовство стоило Соединенным Штатам 12 000 000 долларов за период действия договора, а рыболовство Ньюфаундленда — еще 2 280 000 долларов. Трудно говорить об этих претензиях с уважением или относиться к ним как к честно выдвинутым людьми, которым были знакомы все факты.

Прежде всего, г-н Дельфосс знал, что бельгийский суверен, чье расположение было его собственным состоянием, будет искренне желать триумфа британского дела. Обе стороны сделали сильные представления и представили статистику, табличные данные и подробные сравнения, которые он не проанализировал и, возможно, не понял. Англия, он знал, была оштрафована на пятнадцать с половиной миллионов по решению Женевского арбитража, а спор о Сан-Хуане был решен против нее императором Германии. При связях и окружении г-на Дельфосса он был бы больше чем человеком, если бы не желал, чтобы Англия одержала победу хотя бы в одном из вопросов, переданных на арбитраж в соответствии с Вашингтонским договором. Но хотя эти обстоятельства освобождают г-на Дельфосса от любого обвинения в нарушении его личной или официальной чести, они лишь делают более заметной и более оскорбительной ту странную настойчивость, с которой британское правительство настаивало на его назначении в качестве одного из уполномоченных в арбитраже, который изначально был задуман как беспристрастный.

[(1) Третья статья договора 1782 года гласит: «Согласовано, что народ Соединенных Штатов должен продолжать беспрепятственно пользоваться правом ловить рыбу любого вида на Большой банке и на всех других банках Ньюфаундленда; также в заливе Святого Лаврентия и во всех других местах в море, где жители обеих стран когда-либо ранее ловили рыбу; и также, что жители Соединенных Штатов должны иметь свободу ловить рыбу любого вида на той части побережья Ньюфаундленда, которую используют британские рыбаки (но не сушить или солить ее на этом острове); а также на побережьях, в заливах и бухтах всех других владений Его Британского Величества в Америке, и что американские рыбаки должны иметь свободу сушить и солить рыбу в любых незаселенных заливах, гаванях и бухтах Новой Шотландии, островов Магдалены и Лабрадора, до тех пор, пока они остаются незаселенными; но как только они или любой из них будут заселены, рыбакам не будет законно сушить или солить рыбу в таком поселении без предварительного соглашения об этом с жителями, собственниками или владельцами земли». Точно такая же уступка содержится в договоре 1783 года.]

[(2) Статья I договора 1854 года предусматривала:—

«СТАТЬЯ I. Высокие договаривающиеся стороны соглашаются, что в дополнение к свободе, обеспеченной рыбакам Соединенных Штатов вышеупомянутой конвенцией от 20 октября 1818 года, ловить, солить и сушить рыбу на определенных побережьях британских североамериканских колоний, определенных в ней, жители Соединенных Штатов должны иметь, наравне с подданными Ее Британского Величества, свободу ловить рыбу любого вида, кроме моллюсков, на морских побережьях и берегах, а также в заливах, гаванях и бухтах Канады, Нью-Брансуика, Новой Шотландии, острова Принца Эдуарда и нескольких островов, к ним прилегающих, без ограничения расстояния от берега, с разрешением высаживаться на побережья и берега этих колоний и островов, а также на острова Магдалены, с целью сушки своих сетей и соления рыбы; при условии, что при этом они не нарушают права частной собственности или права британских рыбаков на мирное использование любой части указанного побережья, находящегося в их пользовании для той же цели».

В статье II договора было взаимно согласовано следующее:—

«СТАТЬЯ II. Высокие договаривающиеся стороны соглашаются, что британские подданные должны иметь, наравне с гражданами Соединенных Штатов, свободу ловить рыбу любого вида, кроме моллюсков, на восточных морских побережьях и берегах Соединенных Штатов к северу от 36-й параллели северной широты, и на берегах нескольких островов, к ним прилегающих, а также в заливах, гаванях и бухтах указанных морских побережий и берегов Соединенных Штатов и указанных островов, без ограничения расстояния от берега, с разрешением высаживаться на указанные побережья Соединенных Штатов и вышеупомянутых островов с целью сушки своих сетей и соления рыбы, при условии, что при этом они не нарушают права частной собственности или права рыбаков Соединенных Штатов на мирное использование любой части указанных побережий, находящихся в их пользовании для той же цели».

Обе уступки резервировали «рыболовство лосося и сельди, а также все рыболовство в реках и устьях рек».]

[(3) Ниже приводится полный список товаров, которые должны быть допущены в каждую страну из другой без уплаты каких-либо пошлин:—

Зерно, мука и хлебные продукты всех видов; животные всех видов; свежее, копченое и соленое мясо; хлопчатобумажная шерсть, семена и овощи; невысушенные фрукты, сухофрукты; рыба всех видов; продукты из рыбы и всех других существ, живущих в воде; птица, яйца; шкуры, меха, кожи или хвосты, необработанные; камень или мрамор в сыром или необработанном состоянии; сланец; масло, сыр, сало; лярд, рога, удобрения; руды металлов всех видов; уголь; пек, деготь, скипидар, зола; лесоматериалы всех видов, круглые, тесаные и пиленые, необработанные целиком или частично; дрова; растения, кустарники и деревья; шкуры, шерсть; рыбий жир; рис, веничные веники и кора; гипс, молотый или немолотый; тесаные, обработанные или необработанные точильные камни; красители; лен, пенька и пакля, необработанные; необработанный табак; тряпье.]

[(4) Статья XXII Вашингтонского договора гласит: «Поскольку правительством Ее Британского Величества утверждается, что привилегии, предоставленные гражданам Соединенных Штатов в соответствии со статьей XVIII этого договора, имеют большую ценность, чем те, которые предоставлены статьями XIX и XXI этого договора подданным Ее Британского Величества, и это утверждение не признается правительством Соединенных Штатов, далее согласовано, что должны быть назначены уполномоченные для определения, с учетом привилегий, предоставленных Соединенными Штатами подданным Ее Британского Величества, как указано в статьях XIX и XXI этого договора, суммы любой компенсации, которая, по их мнению, должна быть выплачена правительством Соединенных Штатов правительству Ее Британского Величества в обмен на привилегии, предоставленные гражданам Соединенных Штатов в соответствии со статьей XVIII этого договора; и что любая денежная сумма, которую указанная комиссия может таким образом присудить, должна быть выплачена правительством Соединенных Штатов в виде общей суммы в течение двенадцати месяцев после того, как такое решение будет вынесено».]

[(5) Ниже приводится текст законопроекта об ассигновании суммы, необходимой для выплаты по решению:—

«Что сумма в пять с половиной миллионов долларов в золотой монете настоящим ассигнуется из любых денег в Казначействе, не ассигнованных на другие цели, и передается под руководство президента Соединенных Штатов для выплаты правительству Ее Британского Величества суммы, присужденной комиссией по рыболовству, недавно собравшейся в Галифаксе в соответствии с Вашингтонским договором, если после переписки с британским правительством по вопросу о соответствии решения требованиям договора и условиям вопроса, переданного тем самым на рассмотрение комиссии, президент сочтет своим долгом произвести выплату без дальнейшего обращения к Конгрессу».]

ГЛАВА XXVIII.

Последняя сессия сорок пятого Конгресса закрылась, не сделав ассигнований на расходы законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти или на содержание армии. Разногласия между двумя палатами по пунктам независимого законодательства предотвратили соглашение по законопроектам об ассигнованиях на эти неотложные нужды правительства. Поэтому президент Хейс созвал сорок шестой Конгресс на внеочередную сессию 18 марта (1879 г.). Его администрация имела исключительный опыт созыва Конгресса на внеочередную сессию. В мирное время, при отсутствии каких-либо чрезвычайных обстоятельств на государственной службе, кроме тех, что были созданы разногласиями Сената и Палаты представителей, он был дважды вынужден созывать Конгресс до наступления его регулярного дня заседания.

Палата представителей была сформирована путем переизбрания г-на Рэндалла на пост спикера. Он получил 143 голоса против 125 за Джеймса А. Гарфилда, в то время как 13 членов, избранных как «гринбекеры», отдали свои голоса за Хендрика Б. Райта из Пенсильвании. Среди наиболее видных новых членов были Джордж М. Робесон из округа Камден, Нью-Джерси, который оказался столь же силен в парламентских дебатах, сколь был известен своими аргументами в адвокатуре; Леви П. Мортон из одного из округов Нью-Йорка, который всю свою жизнь посвятил деловым вопросам и достиг высокой репутации в банковских и финансовых кругах; Уорнер Миллер из округа Херкимер, который активно занимался производством и уже приобрел авторитет своей службой в законодательном собрании Нью-Йорка; Ричард Кроули из округа Ниагара, известный юрист в Западном Нью-Йорке.

—Генри Х. Бингем приехал из одного из округов Филадельфии с необычайно хорошим послужным списком на войне, в которую он вступил лейтенантом в пенсильванском полку и покинул в звании бревет-бригадного генерала. Он служил в штабе генерала Хэнкока и был ранен в трех великих битвах.—Джон С. Ньюберри был успешным юристом по морскому праву из округа Детройт.—Розуэлл Г. Хорр из одного из северных округов Мичигана стал широко известен как готовый и эффективный оратор с причудливой и юмористической манерой аргументации.

Томас Л. Янг приехал из одного из округов Цинциннати. Он был уроженцем Ирландии, рядовым солдатом регулярной армии Соединенных Штатов до войны, полковником огайского полка во время войны, а впоследствии был избран вице-губернатором Огайо по списку вместе с Резерфордом Б. Хейсом.—Фрэнк Х. Херд, искренний и последовательный сторонник свободной торговли, снова вошел в состав Палаты от округа Толедо.—А. Дж. Уорнер, отличавшийся своей защитой серебра, приехал из округа Мариетта.

Уильям Д. Уошберн, уроженец штата Мэн, долгое время проживавший на Северо-Западе, прибыл в качестве представителя от округа Миннеаполис. Из семи братьев, выросших на ферме в штате Мэн, он стал четвертым, кто заседал в Палате представителей. Израэль Уошберн представлял Мэн, Элиху Б. Уошберн — Иллинойс, Кадваладер К. Уошберн — Висконсин. Они происходили из крепкого рода и унаследовали способности и мужественные черты характера, которые получили признание в четырех разных штатах.

Доминирование демократов на Юге стало настолько полным, что из ста шести избирательных округов оппозиции удалось провести лишь четырех представителей: Леонидаса К. Хаука из Восточного Теннесси, Дэниела Л. Рассела из Северной Каролины, Милтона Г. Урнера из Мэриленда и Джозефа Йоргенсена из Виргинии. Это были немногие выжившие в борьбе, направленной на искоренение Республиканской партии на Юге.

Среди новых сенаторов были известные общественные деятели:

Джон А. Логан занял свое место как преемник губернатора Оглсби. Он отсутствовал в Сенате два года и вернулся, заручившись новой поддержкой великого штата, которому он верно служил в мирное и военное время. Он был в Конгрессе еще до начала мятежа. Впервые он выдвинул свою кандидатуру в Палату представителей в год знаменитого соперничества между Линкольном и Дугласом, будучи сторонником и личным другом последнего. Он изменил свои политические взгляды, когда был призван на поле боя для защиты Союза. Услуги генерала Логана в то время были исключительно важны. Он жил в той части Иллинойса, население которой составляли преимущественно люди южного происхождения, чьи естественные симпатии могли бы привести их на опасный путь, если бы не его вдохновляющий пример и усилия. С одной стороны от них находилась граница Миссури, с другой — Кентукки, и если бы жители Южного Иллинойса хоть в какой-то мере поддались нелояльности, военные операции правительства в этом регионе были бы серьезно затруднены. Генерал Логан не избежал искажения фактов в то критическое время, но беспристрастный суд соотечественников давно оправдал его действия как пример исключительного мужества и преданного патриотизма. Его военная карьера была блестящей и успешной, а последующая деятельность в Конгрессе укрепила его репутацию. Поистине, никто в стране не сочетал военную и законодательную карьеру с той степенью успеха, которой достиг генерал Логан.

Джордж Х. Пендлтон, служивший в Конгрессе во время администраций г-на Бьюкенена и г-на Линкольна, временно отошел от общественной жизни после неудачной попытки избраться вице-президентом в паре с генералом Макклелланом в 1864 году. В 1869 году он был кандидатом от Демократической партии на пост губернатора Огайо, соперничая с Ратерфордом Б. Хейсом, а теперь вернулся в Сенат как преемник Стэнли Мэтьюза. Он приступил к работе, имея преимущество в виде долгой карьеры в Палате представителей, где в качестве лидера меньшинства во время войны он проявил такт и способности.

Натаниэль П. Хилл, уроженец Нью-Йорка, выпускник Брауновского университета, впоследствии профессор химии в том же учебном заведении и студент-металлург в лучших школах Европы, в 1867 году стал жителем Колорадо в качестве управляющего плавильной компанией. Вскоре он занял влиятельное положение в этом новом и предприимчивом штате, а теперь занял место в Сенате как преемник г-на Чаффи.

Генри У. Блэр, уже хорошо известный своей работой в Палате представителей, теперь вошел в Сенат; а Орвилл Х. Платт из Коннектикута, никогда ранее не служивший в Конгрессе, пришел на смену г-ну Барнуму.

Видные южане быстро заполняли ряды демократов в Сенате: Уэйд Хэмптон принимал самое заметное участие в Реконструкции, помогал в ее начале, когда Южную Каролину поспешно вывели из состава Союза. Он немедленно вступил в армию Конфедерации, где оставался на высоком командном посту до конца войны, после чего принял активное участие в политике своего штата и был избран губернатором в 1876 году. Будучи крайним южанином в своих политических взглядах, в частной жизни он был добрым и великодушным человеком. Его дед, Уэйд Хэмптон, участвовал в двух войнах за Союз, который внук сражался разрушить. Он был вместе с людьми Самтера и Мэриона во время Войны за независимость и был генерал-майором в войне 1812 года, командуя войсками в Северном Нью-Йорке. На момент своей смерти в 1835 году он считался крупнейшим рабовладельцем в Соединенных Штатах, владея, как говорили, тремя тысячами рабов.

Джордж Г. Вест, уроженец Кентукки, был одним из немногих джентльменов, занимавших несколько аномальное положение представителя в Конгрессе Конфедерации от штата, который не отделялся. Он был членом как Палаты представителей, так и Сената в Ричмонде. Он был хорошим спорщиком, представителем того, что известно как южный тип: логичный, прямой, убедительный, при этом проявляющий определенные особенности стиля и фразеологии, характерные для выпускников Трансильванского университета.

Зебулон Б. Вэнс родился и вырос в округе Банком, Северная Каролина. Он изначально принадлежал к тому консервативному классу южных вигов, чья преданность Союзу считалась непоколебимой. Он был представителем в Конгрессе во время администрации г-на Бьюкенена, примыкая к остаткам партии вигов, которая на Юге носила название «Американской». Он вступил в армию Конфедерации сразу после начала войны, а год спустя был избран губернатором своего штата. Он стал широко известен на Севере, сначала благодаря слухам о его разногласиях с Джефферсоном Дэвисом во время войны, а затем благодаря неоднократным упоминаниям Горацием Грили в ходе кампании 1872 года его «политической неблагонадежности» как иллюстрации республиканского фанатизма. Он был известен как оратор на митингах и как адвокат. После войны он стал настолько выраженным партийным деятелем, что это в некоторой степени уменьшило добродушный юмор, который всегда был одной из его главных личных черт.

Джон С. Уильямс из Кентукки сменил Томаса К. Маккрири в Сенате. Он завоевал большое признание, когда в возрасте всего двадцати семи лет был полковником кентуккийского полка в мексиканской войне; но когда вспыхнул мятеж, он присоединился к конфедератам и служил бригадным генералом в армии генерала Джозефа Э. Джонстона. О нем, как и о многих других южанах, обладавших характером и храбростью, говорили, что они доблестно несли флаг Союза в чужих краях и флаг раскола у себя на родине. Добродушный характер генерала Уильямса завоевал ему в Конгрессе много друзей за пределами его собственной партии.

Г-н Чандлер из Мичигана сменил г-на Делано на посту министра внутренних дел в кабинете президента Гранта осенью 1875 года, через несколько месяцев после своего ухода из Сената. Он вернулся в Сенат менее чем через два года после окончания администрации президента Гранта. Г-н Кристианси ушел в отставку, чтобы принять миссию в Перу, и г-н Чандлер вернулся на свое старое место 22 февраля 1879 года. Он проявил всю свою физическую и умственную силу, сразу же приняв активное участие в дебатах, а на внеочередной сессии в марте 1879 года в значительной степени взял на себя руководство. В ходе долгого обсуждения законопроекта об армии он выступил с краткой речью, которая по силе и точности превзошла все его предыдущие усилия. В кампаниях последующего лета и осени его приглашали почти в каждый северный штат, и он перенапрягся, работая слишком долго. Он внезапно скончался в Чикаго в ночь на 1 ноября, после того как вечером выступил перед огромной аудиторией. Ему было почти шестьдесят шесть лет, и он, по-видимому, был полон жизненных сил. Его активная политическая карьера охватывала около двадцати пяти лет и дополнялась деловой жизнью, отличавшейся необычайным трудолюбием и процветанием. Признание его общественного характера и сильная привязанность его личных друзей проявились в панегириках, произнесенных как в Сенате, так и в Палате представителей. В момент своей смерти г-н Чандлер, несомненно, занимал самое влиятельное политическое положение, которое он когда-либо имел. Он был человеком сильного интеллекта, сильной воли и суровой честности.

Впервые со времен Конгресса, избранного вместе с г-ном Бьюкененом в 1856 году, Демократическая партия получила контроль над обеими палатами. В Палате представителей вместе со своими союзниками-гринбекерами они имели большинство более чем в тридцать голосов; в Сенате — в шесть. Но при президенте-республиканце они могли сделать немногим больше того, чего уже добились, контролируя Палату представителей. Имея одну палату, они могли сдерживать любое законодательство, которому они противостояли, и даже при контроле над обеими палатами, если им не хватало двух третей голосов в любой из них, их можно было остановить в любом законодательстве, которое противоречило конституционным взглядам и мнениям президента. Однако существовал определенный круг законодательных актов, которым масса республиканцев могла противостоять и которые в то же время могли гармонировать с консервативными взглядами президента. И этого они могли добиться.

Основным пунктом разногласий, который привел к провалу законопроекта об армии в предыдущем Конгрессе, была поправка, на которой настаивало демократическое большинство в Палате представителей, касающаяся «использования войск на избирательных участках», как этот вопрос называли в народе. Было бы несправедливо по отношению к республиканцам утверждать, что они требовали военной помощи с малейшим намерением контролировать чей-либо голос. Это делалось исключительно с целью предотвращения насильственного изгнания избирателей с участков. Но, как уже было изложено на этих страницах, общественное мнение в Соединенных Штатах враждебно относится ко всему, что хотя бы внешне указывает на правительственный контроль на выборах, и более всего — на контроль с использованием военной силы. Большинство республиканцев, по-видимому, предпочитали, чтобы избирателей тысячами насильственно лишали избирательного права, чем чтобы их права защищались хотя бы видимостью национальной власти в лице солдата.

В ходе дебатов было продемонстрировано, что на Юге присутствовала лишь видимость национальной власти. Количество войск, разбросанных по различным пунктам в южных штатах, было не больше, чем количество войск в северных штатах, и, как было легко показано, в среднем не достигало и одного солдата на каждый округ штатов, которые были в состоянии мятежа. Но этот факт, по-видимому, не имел никакого веса; и демократы, имея большинство как в Сенате, так и в Палате представителей, теперь добавили к законопроекту об ассигнованиях на армию поправку, на которой Палата настаивала на предыдущей сессии: «никакие деньги, ассигнованные по этому акту, не ассигнуются и не должны выплачиваться на содержание, снаряжение, транспортировку или компенсацию любой части армии Соединенных Штатов, которая будет использоваться в качестве полицейских сил для поддержания мира на избирательных участках во время любых выборов, проводимых в любом штате». Поскольку этот закон находился в общем согласии с южной политикой, обозначенной президентом Хейсом при его вступлении в должность, он одобрил законопроект; и выборы в нескольких южных штатах с тех пор были оставлены не на усмотрение большинства избирателей, а на усмотрение партии, которая имела смелость и физические ресурсы, чтобы продиктовать любой желаемый результат. Но всем, кто был знаком с политической борьбой на Юге, было хорошо известно, что белым людям не требовалось применять силу после того, как защита со стороны национального правительства была снята. Цветные избиратели не были готовы к физической борьбе, необходимой для отстаивания своих гражданских прав, и с тех пор личные расправы в значительной степени прекратились. Мир, который последовал, был миром вынужденного подчинения, а не миром довольства. Даже эта форма мира время от времени нарушалась поразительными убийствами с целью устрашения и дисциплинирования цветной расы.

Реформа государственной гражданской службы занимала значительную часть общественного внимания во время администрации президента Гранта и получила дальнейшее развитие при президенте Хейсе. Причины, вызвавшие необходимость реформы, определить легче, чем меры, которые приведут к излечению признанных пороков. Когда федеральное правительство было первоначально организовано, президент и вице-президент, сенаторы и представители были специально ограничены в сроке службы. Федеральные судьи назначались пожизненно. Все остальные должностные лица назначались без ограничения по времени, но, согласно решению Конгресса, могли быть смещены по усмотрению исполнительной власти. Во время администраций генерала Вашингтона и Джона Адамса, охватывающих первые двенадцать лет существования федерального правительства, увольнений практически не было. Партийный дух развился в ходе борьбы 1800 года, и изменение общественного мнения привело к избранию г-на Джефферсона президентом.

Нет оснований сомневаться в том, что личные взгляды г-на Джефферсона в отношении увольнений с должности были столь же консервативными, как и у его двух предшественников, но его необычайным образом осаждали толпы жаждущих претендентов, которые заявляли, что внесли свой вклад в его триумф над Джоном Адамсом, и которые, подобно своим преемникам в более поздние дни Республики, требовали своего вознаграждения. Г-н Джефферсон, придерживаясь мнения, что несправедливо, чтобы все должности занимали федералисты, начал серию увольнений. Консерваторы, которые были против увольнения компетентных и верных государственных служащих, подняли большой шум против этого курса; и прежде чем г-н Джефферсон далеко продвинулся в своей схеме уравнивания, благодаря письму, которое он написал в защиту своего курса по увольнению сборщика таможенных пошлин в Нью-Хейвене, стало широко известно, что он намерен уволить лишь достаточное количество людей, чтобы дать своим сторонникам справедливую долю мест в правительстве.