В то время как г-н Корвин все еще вел переговоры с мексиканским правительством относительно какого-либо метода освобождения Мексики от ее осложнений с союзными правительствами Европы, Сенат Соединенных Штатов, в ответ на два последовательных послания президента, принял резолюцию 25 февраля 1862 года, выражающую мнение, «что нецелесообразно вести переговоры о договоре, который потребует от Соединенных Штатов взять на себя какую-либо часть основной суммы или процентов по долгу Мексики или который потребует согласия европейских держав». Это эффективно положило конец плану г-на Сьюарда.
Тем временем сэр Чарльз Уайк возобновил переговоры с мексиканским правительством и заключил договор, который мог бы удовлетворить британские претензии, но договор был отклонен мексиканским конгрессом подавляющим большинством голосов, а также не одобрен британским правительством ввиду соглашения, заключенного с Францией и Испанией, о котором сэр Чарльз Уайк не знал.
Упомянутое соглашение представляло собой конвенцию, подписанную в Лондоне 31 октября 1861 года между Испанией, Францией и Великобританией относительно ситуации в Мексике и предусматривающую вооруженное вмешательство с целью обеспечения их прав. В преамбуле конвенции говорится, что три договаривающиеся стороны, «будучи поставлены произвольным и тягостным поведением властей республики Мексика перед необходимостью потребовать от этих властей более эффективной защиты лиц и имущества своих подданных, а также выполнения обязательств, принятых перед ними республикой Мексика, договорились заключить конвенцию между собой с целью объединения своих общих действий». Самой важной статьей конвенции, ввиду ее последующего нарушения императором Наполеоном, была вторая, которая гласила, что:
Высокие договаривающиеся стороны обязуются не искать для себя при применении принудительных мер, предусмотренных настоящей конвенцией, никакого приобретения территории или какого-либо особого преимущества и не осуществлять в последующих делах Мексики никакого влияния такого характера, который мог бы ущемить право мексиканской нации выбирать и свободно устанавливать форму своего собственного правительства.
Четвертая статья, признавая, что Соединенные Штаты также имеют претензии к Мексике, предусматривала:
что немедленно после подписания настоящей конвенции ее копия должна быть передана правительству Соединенных Штатов, чтобы это правительство было приглашено присоединиться к ней... Но, поскольку высокие договаривающиеся стороны подвергли бы себя, в случае какой-либо задержки в выполнении статей первой и второй настоящей конвенции, неудаче в достижении цели, к которой они стремятся, они договорились не откладывать, с целью получения присоединения правительства Соединенных Штатов, начало вышеупомянутых операций за пределы периода, когда их объединенные силы могут быть сосредоточены вблизи Веракруса.
Целесообразность приглашения к сотрудничеству Соединенных Штатов была предметом значительных дискуссий и разногласий между тремя европейскими правительствами. Англия и Франция настаивали на сотрудничестве Соединенных Штатов, в то время как Испания выступала против него.
В соответствии с четвертой статьей конвенция была представлена правительству Соединенных Штатов нотой от 30 ноября 1861 года, подписанной совместно представителями Испании, Франции и Великобритании в Вашингтоне.
Ответ г-на Сьюарда, содержащий отказ Соединенных Штатов от приглашения к сотрудничеству с тремя союзными европейскими державами в демонстрации против Мексики, был датирован 4 декабря 1861 года. Рассмотрев содержание конвенции, он сказал:
Во-первых. Как нижеподписавшийся имел честь ранее информировать каждого из адресованных ныне полномочных представителей, президент не считает себя вправе ставить под сомнение, и он не ставит под сомнение, что представленные суверены имеют несомненное право решать для себя факт того, понесли ли они ущерб, и прибегать к войне против Мексики для его возмещения, а также имеют право вести войну по отдельности или совместно.
Во-вторых, г-н Сьюард выразил удовлетворение своего правительства тем, что союзные державы четко дезавуировали в конвенции всякую идею ведения войны ради своих собственных амбициозных целей и всякое намерение осуществлять в последующих делах Мексики какое-либо влияние такого характера, который мог бы ущемить право мексиканского народа выбирать и свободно устанавливать форму своего собственного правительства.
Это правда, как предполагают высокие договаривающиеся стороны, что Соединенные Штаты имеют, со своей стороны, претензии, которые следует предъявить Мексике. Однако после тщательного рассмотрения президент пришел к мнению, что было бы нецелесообразно добиваться удовлетворения своих претензий в настоящее время путем присоединения к конвенции. Среди причин этого решения, которые нижеподписавшемуся разрешено привести, во-первых, то, что Соединенные Штаты, насколько это практически возможно, предпочитают придерживаться традиционной политики, рекомендованной им отцом их страны и подтвержденной счастливым опытом, которая запрещает им заключать союзы с иностранными нациями; во-вторых, поскольку Мексика является соседом Соединенных Штатов на этом континенте и обладает системой правления, во многих своих важных чертах схожей с нашей собственной, Соединенные Штаты обычно питают решительную добрую волю к этой республике и живой интерес к ее безопасности, процветанию и благополучию. Воодушевленные этими чувствами, Соединенные Штаты не чувствуют склонности прибегать к насильственным средствам для удовлетворения своих претензий в настоящий момент, когда правительство Мексики глубоко обеспокоено внутренними фракциями и подвергается войне с иностранными нациями. И, конечно, те же чувства делают их еще менее склонными к союзной войне против Мексики, чем к войне, которую они могли бы вести против нее в одиночку.
В заключение г-н Сьюард сослался на тот факт, что правительство Соединенных Штатов уполномочило своего представителя в Мексике заключить договор, предоставляющий мексиканскому правительству материальную помощь, которая, как он надеялся, могла бы позволить этому правительству удовлетворить справедливые претензии и требования союзных суверенов и тем самым предотвратить войну, которую они договорились между собой вести против Мексики.
Как уже было сказано, усилия исполнительной власти в этом направлении не были одобрены Сенатом, и переговоры относительно гарантирования процентов по мексиканскому займу были прерваны. Договор, заключенный г-ном Корвином, фактически так и не был представлен в Сенат, ибо к тому времени, когда он был готов, французские войска заняли часть мексиканской территории, и возникли опасения, что заем Мексике при таких условиях будет сочтен нарушением нейтралитета.
Во исполнение Лондонской конвенции Веракрус был занят в начале 1862 года испанскими силами численностью 6000 человек под командованием маршала Прима; французскими силами численностью 2500 человек, которые вскоре после этого были значительно усилены; и отрядом из 700 британских морских пехотинцев.
Первый намек на истинные цели императора Луи Наполеона был дан в письме с инструкциями г-на Тувенеля адмиралу, командующему французской экспедицией в Мексику, от 11 ноября 1861 года. Он сказал, что в случае отхода мексиканских сил с побережья вглубь страны может потребоваться продвижение к столице. Он напомнил адмиралу о самоотреченном характере второй статьи конвенции, но продолжил:
Существуют, однако, определенные гипотезы, которые предстают перед нашим предвидением и которые мы обязаны были рассмотреть. Может случиться так, что давление союзных сил на почву Мексики побудит здравомыслящую часть народа, уставшую от анархии, жаждущую порядка и покоя, предпринять попытку создать в стране правительство, представляющее гарантии силы и стабильности, которых недоставало всем тем, которые сменяли друг друга после эмансипации.
В такой поддержке адмиралу было прямо сказано не отказывать.
Ввиду этого приказа британское правительство немедленно проинструктировало своего агента, сэра Чарльза Уайка, что, хотя ничего нельзя сказать против рассуждений французского правительства относительно вероятной необходимости марша на город Мехико, он должен отказаться от участия в продвижении вглубь страны, и что тот факт, что все доступные британские силы составляли лишь 700 морских пехотинцев, будет достаточной причиной для отказа.
Серьезность ситуации была полностью осознана правительством Соединенных Штатов. Вскоре после занятия Веракруса испанскими силами и объявления об оснащении французских сил для развития успеха г-н Чарльз Фрэнсис Адамс писал своему правительству из Лондона:
Больше не скрывается, что намерение состоит в том, чтобы продвинуться к столице и установить твердое правительство с согласия народа в этом месте. Но кто подразумевается под этим термином, неясно. Этот исход отнюдь не по вкусу правительству здесь, хотя трудно представить, что они могли быть слепы к нему. Слышны слабые ропот недовольства, но они вряд ли будут иметь большое значение перед лицом обязательства, под которое их поставили действия императора в деле «Трента». Военная оккупация будет продолжаться и не ограничится пределами, которые ей сейчас отведены. Нетрудно понять природу точки опоры, полученной таким образом для операций в новом и другом квартале, если будет создан повод для ее использования. Экспедиция в город Мехико может не остановиться, пока не покажется в самом сердце Луизианской покупки.
Примерно в это время начали распространяться сообщения о том, что эрцгерцог Фердинанд Максимилиан Австрийский будет приглашен большой группой мексиканцев занять трон Мексики и что мексиканский народ с радостью приветствует такую перемену. Каким бы доверием ни пользовались такие сообщения, Соединенные Штаты не могли поставить под сомнение добросовестность сторон Лондонской конвенции. Британское правительство, как показал исход, действовало в этом вопросе с полной искренностью; а испанское правительство, каковы бы ни были его первоначальные намерения, последовало примеру Великобритании. Когда сообщения о Максимилиане впервые распространились, британское правительство заявило своему агенту, сэру Чарльзу Уайку, что:
Если мексиканский народ в результате стихийного движения возведет австрийского эрцгерцога на мексиканский престол, то в конвенции нет ничего, что могло бы этому помешать. С другой стороны, мы не могли бы стать участниками насильственного вмешательства с этой целью. Мексиканцы должны руководствоваться собственными интересами.
Однако в то время позиция британского правительства была совершенно непонятна. Г-н Адамс писал:
Великобритания занимает позицию «держателя дверей», в то время как двое ее союзников с ее ведома входят внутрь, будучи полностью готовыми, если смогут, совершить акт, который она в самом начале заставила их осудить, одновременно отрекаясь от всякой мысли о том, что ее могут заставить участвовать в нем.
Перед лицом вооруженного вторжения мексиканское правительство заняло более разумную позицию, и 19 февраля 1862 года полномочные представители Испании, Великобритании и Франции подписали в Соледаде с государственным секретарем мексиканского правительства предварительное соглашение или конвенцию, в которой они признали конституционное правительство в том виде, в каком оно было тогда организовано. Заявив, что они «не имеют никаких замыслов против независимости, суверенитета и целостности Мексиканской республики», они договорились начать переговоры об урегулировании всех требований, которые они должны были предъявить в Орисабе. Во время переговоров силам союзников было разрешено покинуть нездоровую местность Веракрус и занять три города: Кордову, Орисабу и Теуакан, а также подступы к ним. В случае срыва переговоров союзники согласились оставить вышеуказанные города до возобновления военных действий.
Однако конвенция Соледада оказалась недолговечной. 9 апреля 1862 года представители союзников объявили в официальной ноте мексиканскому правительству, «что, не сумев договориться о толковании, которое следует придать в нынешних обстоятельствах конвенции от 31 октября 1861 года (Лондонской конвенции), они решили в будущем принять совершенно отдельную и независимую линию действий. Вследствие этого командующий испанскими силами немедленно примет необходимые меры для обратной посадки своих войск на суда. Французская армия сосредоточится в Пасо-Анчо, как только испанские войска покинут эту позицию, то есть, вероятно, около 20 апреля, после чего начнет свои операции». Согласно уже упомянутым инструкциям, британский контингент, ограниченный 700 морскими пехотинцами, отказался продвигаться вглубь страны и поэтому не присутствовал при возникновении разрыва.
Вопреки всем внешним признакам, французское правительство продолжало в самых решительных выражениях отрицать перед правительством Соединенных Штатов любые замыслы против независимости Мексиканской республики. Даже после разрыва в Орисабе г-н Тувенель заверил г-на Дейтона, посланника Соединенных Штатов в Париже, что все, чего хочет Франция, — это наличие в Мексике стабильного правительства, а не анархии, с которой другие нации не могут поддерживать отношения.
Что если народ этой страны решит установить республику, то это прекрасно; Франция не будет возражать. Если они решат установить монархию, поскольку именно такая форма правления существует здесь, это было бы очаровательно (charmant), но они не собираются предпринимать ничего, чтобы побудить к таким действиям. Что все слухи о том, что Франция намерена возвести эрцгерцога Максимилиана на мексиканский престол, совершенно беспочвенны.
Опровержение г-на Тувенеля, направленное британскому правительству, было столь же решительным.
Возвращаясь к положению дел в Орисабе, следует пояснить разногласия между союзниками. Непосредственной причиной разрыва и выхода из Лондонской конвенции стала защита, оказанная французскими агентами генералу Альмонте, падре Миранде и другим видным деятелям реакционной или церковной партии, которые были изгнаны из страны и теперь из французского лагеря поддерживали активную переписку с Маркесом, Кобосом и другими печально известными главарями вооруженных банд, находившихся тогда в состоянии открытого мятежа против законного правительства страны. Альмонте и его сообщники открыто поддерживали план возведения Максимилиана на престол.
Мексиканское правительство потребовало удаления генерала Альмонте и его сообщников из лагеря союзников, и с этим требованием согласились британские и испанские представители. 2 апреля 1862 года в Орисабе состоялась довольно бурная конференция уполномоченных союзных держав, на которой французские агенты фактически заявили, что не считают Лондонскую конвенцию или предварительные соглашения Соледада обязательными для себя. Таким образом, двумя конкретными причинами разрыва стали: (1) упорство французских уполномоченных в противодействии удалению мексиканских изгнанников и (2) их отказ принять участие в конференциях, которые, согласно конвенции Соледада, должны были состояться с правительством Хуареса в Орисабе 15 апреля 1862 года. Британское правительство горячо одобрило действия своего агента сэра Чарльза Уайка по срыву конференции и прекращению совместных действий трех держав. Политика Испании была полностью согласована с политикой Англии.
Французское правительство не было удовлетворено конвенцией Соледада, но не оспаривало ее законность и заявило, что если переговоры будут прерваны, то ее положения относительно вывода войск с занятых ими позиций должны соблюдаться. Французское правительство далее исходило из того, что, когда переговоры с мексиканским правительством будут прерваны, союзные силы будут действовать совместно в рамках Лондонской конвенции. Однако британское и испанское правительства, убедившись в двуличии французского правительства в этом вопросе, прекратили действие Лондонской конвенции без дальнейшего обсуждения и приказали немедленно вывести свои войска и агентов с мексиканской территории.
Правительство Луи Наполеона, оставшись таким образом предоставленным самому себе после ухода Великобритании и Испании, а также из-за беспомощного состояния, в котором на тот момент оказалась администрация Соединенных Штатов в результате Гражданской войны, значительно усилило свою мексиканскую экспедицию и поставило во главе ее генерала Форе. Вскоре после вывода британского и испанского контингентов генерал Альмонте учредил правительство на территории, оккупированной французами, и принял титул «Верховного главы нации», но вскоре стало очевидно, как выразился г-н Дейтон, что не император воспользовался услугами генерала Альмонте, а Альмонте воспользовался услугами императора. Соответственно, вскоре после того, как генерал Форе принял командование, он издал приказ о роспуске министерства Альмонте, лишив его титула и ограничив его в дальнейшем «самым точным образом инструкциями императора, которые заключаются в том, чтобы по мере возможности приступать вместе с другими мексиканскими генералами, находящимися под защитой нашего флага, к организации мексиканской армии».
Бедствия, постигшие Мексику, и опасности, угрожавшие прочности ее республиканских институтов, теперь серьезно встревожили ее сестринские республики Центральной и Южной Америки, и между ними началась переписка относительно организации международной американской конференции для противодействия европейской агрессии.
Во время череды примечательных событий, произошедших в Мексике весной 1862 года, г-н Сьюард последовательно придерживался мнения, хорошо выраженного в депеше г-ну Дейтону от 21 июня 1862 года:
Франция имеет право вести войну против Мексики и самостоятельно определять ее причину. Мы имеем право и интерес настаивать на том, чтобы Франция не использовала войну, которую она ведет, для создания в Мексике антиреспубликанского и антиамериканского правительства или для поддержания такового там. Франция отрицала наличие подобных замыслов, и мы, помимо того, что полагаемся на заверения, данные в откровенной и достойной манере, в любом случае были бы обязаны ждать нарушения этих заверений, а не предвосхищать его.
В течение нескольких месяцев французские войска постепенно расширяли свои военные операции и занимали все большую территорию, однако без каких-либо существенных изменений в ситуации. Правительство Хуареса по-прежнему удерживало столицу. Однако весной 1863 года военные действия были активизированы, и в июне генерал Форе организовал правительственную хунту, состоящую из тридцати пяти мексиканских граждан, назначенных указом министра французского императора. Члены этой верховной хунты должны были привлечь к себе двести пятнадцать граждан Мексики, чтобы сформировать собрание из двухсот пятидесяти нотаблей. Это собрание должно было заняться вопросом формы постоянного правительства Мексики. Хунта назначила исполнительный орган из трех человек, главой которого стал генерал Альмонте.