Следующая диаграмма в графической форме показывает законодательную историю акта:—
Senate.1805.House. Bradley gives notice.—Dec.12. Leave given; bill read.— 17. Postponed one year.— 18. 1806. Feb.4.—Bidwell's amendment. Notice.—Dec.3.—Committee on Bill introduced.— 8.|slave trade. Committed.| 9.| —15.|Bill reported. |17.| |18.| |19.| |23.| |29.| |31.| |1807.| |Jan.5.| |7.| |8.—Read third time; recommitted. Reported.— 15.| |16.| |20.—Reported amended. Third reading.— 26.| PASSED.— 27.| +————+| 28.||Senate bill reported. Feb.9.|| 10.|| 11.||Senate bill amended. 12.|| Reported from House. 13.—PASSED. †————† Reported to House.| 17.Reported back. †————† 18.|House insists; asks conference. <————+ House asks conference.\——\/........../ ....../\—......> 2 | 5.....Conference report adopted. Conference report adopted.<..........2 | 6 Bill enrolled......2 | 8 March↓2 Signed by the President.
Этот законопроект получил одобрение президента Джефферсона 2 марта 1807 года и стал таким образом «Актом о запрете ввоза рабов в любой порт или место в пределах юрисдикции Соединенных Штатов, начиная с первого дня января в год Господень тысяча восемьсот восьмой». Дебаты в Сенате не протоколировались. Дебаты в Палате были затяжными и ожесточенными и касались прежде всего распоряжения рабами, наказания правонарушителей и каботажной торговли. Люди постоянно меняли свои голоса, и законопроект метался туда-сюда, в комитете и вне его, пока Палата не была окончательно измотана. В целом, сильные противники рабства, такие как Бидуэлл и Слоун, были переиграны южанами, такими как Эрли и Уильямс; и, учитывая огромную моральную поддержку партии противников рабства со времен отцов-основателей, акт 1807 года вряд ли можно считать великой победой над рабством.
60. Исполнение акта. Период, которого так уверенно ждали отцы-основатели, наконец наступил; работорговля была запрещена, и много ораторского искусства и поэзии было потрачено на празднование этого события. Перед лицом этого давайте посмотрим, как исполнялся Акт 1807 года и чего он на самом деле достиг. Примечательно, во-первых, что не было предусмотрено никакого особого механизма для исполнения этого акта. Работа сначала легла на плечи министра финансов как главы таможенной службы. Затем, благодаря активности крейсеров, министр военно-морского флота постепенно стал осуществлять надзор, и в конечном итоге все дело было передано ему, хотя Государственный департамент и Военное министерство были более или менее активны в разных случаях. Позже, с приходом правительства Линкольна, Министерство внутренних дел было наделено полномочиями по исполнению законов о работорговле. Было бы действительно удивительно, если бы при такой неопределенности и перекладывании ответственности закон исполнялся не плохо. Более того, плохое исполнение в период с 1808 по 1820 год означало гораздо больше, чем в любой другой период; ибо эти годы были во всем европейском мире временем бурных экономических перемен, и направление, которое могли принять силы тогда, в более поздний период стало бы неизменным без катаклизма. Возможно, с 1808 по 1814 год, в разгар агитации и войны, было некоторое оправдание для небрежности. Однако с 1814 года такого оправдания не существовало, и закон, вероятно, исполнялся так, как того хотели люди, которые его создали.
Большинство южных штатов довольно медленно принимали необходимые дополнительные акты, регулирующие распоряжение незаконно ввезенными африканцами. Некоторые, по-видимому, не приняли никаких. Некоторые из этих законов, такие как Акт территории Алабама-Миссисипи 1815 года, предписывали, чтобы такие негры «продавались надлежащим должностным лицом суда с публичного аукциона тому, кто предложит самую высокую цену, за наличные деньги». Половина выручки шла доносчику или сборщику таможенных пошлин, другая половина — в государственную казну. Другие акты, такие как акт Северной Каролины 1816 года, предписывали, чтобы негры «продавались и использовались в интересах штата». Одна пятая выручки шла доносчику. Акт Джорджии 1817 года предписывал, чтобы рабы либо продавались, либо передавались Колонизационному обществу для транспортировки, при условии, что общество возместит штату все понесенные расходы и оплатит транспортировку. Таким образом, был создан механизм довольно неуклюжей конструкции и разного образца для выполнения национального акта.
61. Свидетельства продолжения торговли. Несомненно, Акт 1807 года был близок к тому, чтобы стать мертвой буквой. Свидетельства, подтверждающие эту точку зрения, объемны. Они состоят из президентских посланий, отчетов членов кабинета министров, писем сборщиков налогов, писем окружных прокуроров, отчетов комитетов Конгресса, отчетов военно-морских командиров, заявлений, сделанных в Конгрессе, показаний очевидцев и жалоб отечественных и зарубежных обществ по борьбе с рабством.
«Когда я был молод, — пишет г-н Фаулер из Коннектикута, — работорговля все еще велась капитанами судов и торговыми авантюристами из Коннектикута для снабжения южных портов. Эта торговля велась с согласия южных штатов, согласно положениям Федеральной конституции, до 1808 года, а после этого времени — тайно. В частных кругах велось много разговоров на эту тему». Говорили, что другие штаты были вовлечены в это даже больше, чем Коннектикут. Африканское общество Лондона подсчитало, что до 1816 года пятнадцать из шестидесяти тысяч рабов, ежегодно вывозимых из Африки, перевозились американцами. «Несмотря на запретительный акт Америки, принятый в 1807 году, суда под американским флагом продолжали торговать рабами до 1809 года, когда вследствие решения английских апелляционных судов по призовым делам, которое делало американские рабовладельческие суда уязвимыми для захвата и конфискации, этот флаг внезапно исчез с побережья. Его место почти мгновенно занял испанский флаг, который, за одним или двумя исключениями, теперь впервые был замечен на африканском побережье, прикрывая работорговлю. Эта внезапная замена американского флага испанским, казалось, подтверждала то, что было установлено в ряде случаев более прямыми свидетельствами, а именно, что работорговля, которая теперь впервые приняла испанское обличье, в действительности была лишь торговлей других наций под прикрытием».
Участие американцев в этой торговле стало настолько печально известным, что президент Мэдисон в своем послании Конгрессу 5 декабря 1810 года сообщил, что «по-видимому, американские граждане причастны к ведению торговли порабощенными африканцами, что в равной степени является нарушением законов человечности и вызовом законам их собственной страны. Те же справедливые и гуманные мотивы, которые привели к введению запрета на это преступное поведение, несомненно, будут разделены Конгрессом при разработке дальнейших средств пресечения этого зла». В том же году министр военно-морского флота писал в Чарлстон, Южная Каролина: «Я не без большой обеспокоенности слышу, что закон, запрещающий ввоз рабов, часто нарушается вблизи Сент-Мэрис». Свидетельства о нарушениях закона и предложения по его улучшению также поступали от окружных прокуроров.
Метод ввоза негров был прост. Один работорговец-контрабандист говорит: «После нескольких дней отдыха в Сент-Огастине... я согласился сопровождать Диего в сухопутной поездке через Соединенные Штаты, где нас должна была опередить партия негров, для распоряжения которыми проницательный португалец уже договорился с грузополучателями моего дяди. Я вскоре узнал, как легко и с какой прибылью флоридские негры продавались в соседние американские штаты. Партия под присмотром надсмотрщиков-негров должна была подняться вверх по реке Эскамбия, а затем пересечь границу с Джорджией, где некоторые из наших диких африканцев смешивались с различными отрядами местных чернокожих и гнались вглубь страны, пока не продавались поодиночке или парами по дороге. В этот период [1812] Соединенные Штаты объявили африканскую работорговлю незаконной и приняли строгие законы для предотвращения ввоза негров; однако испанские владения процветали на этом внутреннем обмене неграми и мулатами; Флорида была своего рода питомником для работорговцев, и многие американские граждане богатели, торгуя гвинейскими неграми и постоянно переправляя их контрабандой небольшими партиями через южные Соединенные Штаты. В то время, о котором я упоминаю, бизнес был оживленным из-за войны, шедшей между Штатами и Англией, и нестабильного положения дел на границе».
Испанский флаг продолжал прикрывать американских работорговцев. Быстрый рост каперства во время войны был вызван не только патриотическими мотивами; ибо многие вооруженные корабли, снаряженные в Соединенных Штатах, получали тонкое испанское прикрытие в Гаване и перевозили тысячи рабов в Бразилию и Вест-Индию. Иногда всякое прикрытие отбрасывалось, и американский флаг появлялся на рабовладельческом побережье, как в случаях с «Паз», «Ребеккой», «Розой» (бывший капер «Коммодор Перри»), «Дорсетом» из Балтимора и «Соси Джек». Губернатор Маккарти из Сьерра-Леоне писал в 1817 году: «Работорговля ведется наиболее энергично испанцами, португальцами, американцами и французами. Мне подтверждали из нескольких источников, и я верю, что это факт, что в этой торговле занято большее количество судов, чем в любой предыдущий период».
62. Апатия федерального правительства. Крейсерам Соединенных Штатов время от времени удавалось захватить работорговое судно, подобное «Юджину», который был взят в четырех милях от бара Нового Орлеана. Президент Мэдисон снова в 1816 году призвал Конгресс действовать в связи с «нарушениями и уклонениями, которые, как предполагается, лежат на совести недостойных граждан, участвующих в работорговле под иностранными флагами и с иностранными портами; а также путем тайного ввоза рабов в Соединенные Штаты через прилегающие порты и территории». Исполнительная власть постоянно получала достаточные доказательства этой незаконной торговли и беспомощности должностных лиц закона. В 1817 году министру военно-морского флота сообщили, что большая часть товаров, доставляемых в Галвестон, ввозится в Соединенные Штаты; «более ценные товары и рабы ввозятся контрабандой через многочисленные бухты на западе, где люди слишком склонны оказывать им всяческую помощь. Несколько сотен рабов сейчас находятся в Галвестоне, и люди из Нового Орлеана отправились, чтобы купить их. Будут предприняты все усилия, чтобы перехватить их, но у меня мало надежды на успех». Подобные письма от морских офицеров и сборщиков налогов показывали, что после войны возникла система рабовладельческого пиратства и что в Галвестоне существовало объединение организованных бандитов, которые не утруждали себя плаванием в Африку за рабами, а просто захватывали работорговые суда и продавали их грузы в Соединенные Штаты. Это гнездо в Галвестоне в 1817 году имело одиннадцать вооруженных судов для ведения этой работы, и «продолжают практиковаться самые постыдные нарушения закона о рабах, а также наших таможенных законов». Грузы численностью до трехсот рабов прибывали в Техас. Все это происходило при Ори, губернаторе-буканьере; и когда он в 1817 году перебрался на остров Амелия с рейдом Макгрегора, незаконная торговля рабами, которая велась там годами, получила импульс, который дошел даже до несколько глухих ушей сборщика Буллока. 22 мая 1817 года он сообщил: «Я только что получил информацию из источника, которому могу полностью доверять, что уже стало практикой ввозить в штат Джорджия через реку Сент-Мэрис с острова Амелия, Восточная Флорида, африканцев, которые были доставлены в порт Фернандина после захвата его армией патриотов, ныне владеющей им...; если бы законодательный орган принял акт, дающий компенсацию доносчикам в какой-либо форме, это в значительной степени предотвратило бы эту практику; в нынешнем же положении дел ни один гражданин не станет утруждать себя поиском и обнаружением рабов. Далее я понимаю, что зло не ограничится только африканцами, но распространится на худший класс вест-индских рабов».
Несомненно, ущерб, наносимый этими пиратами интересам регулярной работорговли, в значительной степени способствовал их истреблению. В конце 1817 года войска Соединенных Штатов захватили остров Амелия, и президент Монро поздравил Конгресс и страну с избавлением от «раздражения и ущерба» этой незаконной торговли. Торговля, однако, по-видимому, продолжалась, как показывают письма, подобные следующему, написанному три с половиной месяца спустя:—
Порт Дариен, 14 марта 1818 г.
...Это болезненный долг, сэр, выразить вам, что я обладаю несомненной информацией о том, что африканские и вест-индские негры почти ежедневно незаконно ввозятся в Джорджию для продажи или поселения, или проходят через нее на территории Соединенных Штатов для подобных целей; эти факты общеизвестны; и нередко можно увидеть таких негров на улицах Сент-Мэрис, причем таких, которые недавно были захвачены нашими военными судами и направлены в Саванну, незаконно обменивались сотнями в этом городе, ибо этот обмен или оформление обязательств (как это называется, но в действительности продажа) фактически происходили до того, как судом было принято какое-либо решение относительно них. Я не могу не выразить вам снова, сэр, что эти нарушения и насмешки над законами со стороны людей, которые понимают их и которые, как предполагалось, должны были уважать их, таковы, что требуется немедленное вмешательство Конгресса для осуществления пресечения этой торговли; ибо, как обстоят дела, если верный чиновник правительства задержит таких негров, чтобы избежать штрафов, налагаемых законами, владельцы отказываются от них, и какой-нибудь агент исполнительной власти требует передачи их ему, который может использовать их, как ему угодно, или осуществить продажу путем обязательства о возврате негров, когда его законно потребуют сделать это; каковое обязательство, как понимается, должно быть конфисковано, поскольку сумма обязательства намного меньше стоимости собственности... Есть много негров... недавно ввезенных в этот штат и на территорию Алабамы, которые могут быть задержаны. Предприятие было бы великим; но быть уверенными, что мы будем обладать вашим одобрением и что мы претворяем в жизнь взгляды и пожелания правительства, — это все, чего мы желаем, и это будет сделано, независимо от любого личного соображения.
Имею честь и т. д. 87
Это «одобрение» не пришло к ревностному сборщику, и 5 июля он написал, что, «не получив ответа», он был вынужден передать агентам губернатора девяносто одного незаконно ввезенного негра. Отчеты из других округов подтверждают это свидетельство. Сборщик в Мобиле пишет о странных действиях со стороны судов. Генерал Д. Б. Митчелл, экс-губернатор Джорджии и индейский агент Соединенных Штатов, после расследования в 1821 году генеральным прокурором Виртом был признан «виновным в том, что злоупотребил своей властью в качестве агента по делам индейцев в агентстве Крик с целью содействия и помощи в сознательном нарушении акта Конгресса 1807 года о запрете работорговли — и это из корыстных побуждений». Неутомимый сборщик Чью из Нового Орлеана писал в Вашингтон, что «для прекращения этой торговли необходимы военно-морские силы, подходящие для этих вод», и что «огромное количество рабов будет ввезено в угрожающих масштабах, если генеральным правительством не будут приняты оперативные и эффективные меры». Другие сборщики постоянно сообщали о нарушениях, жалуясь, что не могут получить никакой помощи от граждан, или жалобно прося об услугах «одного маленького катера».
Тем временем, каков был ответ правительства на такие представления и какие усилия были предприняты для исполнения акта? Зафиксировано несколько бессистемных и спорадических попыток. В 1811 году были разосланы некоторые специальные инструкции, и президент был уполномочен захватить остров Амелия. Затем началась война; и даже 15 ноября 1818 года, несмотря на жалобы сборщиков, мы не находим ни одного таможенного катера на побережье Мексиканского залива. В течение 1817 и 1818 годов некоторые крейсера заходили туда нерегулярно, но они были слишком большими, чтобы быть эффективными; и частичное подавление пиратов острова Амелия было всем, чего удалось достичь. В целом, усилиям правительства не хватало плана, энергии и часто искренности. Были сделаны некоторые захваты работорговых судов; но, как писал сборщик в Мобиле по поводу определенных случаев, «это произошло скорее случайно, чем благодаря какой-либо хорошо продуманной договоренности». Он добавляет: «от островов Шандалье до реки Пердидо, включая побережье и многочисленные другие острова, у нас есть только маленькая лодка с четырьмя людьми и инспектором, чтобы противостоять всей конфедерации контрабандистов и пиратов».
В довершение всего, правительственные чиновники были настолько небрежны, что министр Кроуфорд в 1820 году признался Конгрессу, что «из изучения записей этого ведомства следует, что министром финансов никогда не давалось никаких особых инструкций в соответствии с первоначальными или дополнительными актами, запрещающими ввоз рабов в Соединенные Штаты». Помимо этой бездеятельности, правительство было преступно небрежно в том, что не преследовало и не наказывало правонарушителей при их захвате. Срочные призывы к инструкциям от прокуроров слишком часто встречали официальное молчание; жалобы на нарушение закона государственными чиновниками оставались без внимания; доносчики были беззащитны, а иногда их изгоняли из дома. Действительно, самым суровым комментарием ко всему периоду является отчет от 7 января 1819 года регистратора казначейства, который после массового и открытого нарушения Акта 1807 года сообщил в ответ на запрос Палаты, «что из изучения записей этого ведомства, и в частности счетов (на дату их последнего урегулирования) сборщиков таможенных пошлин и различных маршалов Соединенных Штатов, не следует, что какие-либо конфискации были произведены в соответствии с указанным актом».
63. Типичные случаи. На эту дату (7 января 1819 г.), однако, было заявлено, что рассматриваются определенные дела, история которых достойно завершит это обсуждение. В 1818 году три американские шхуны отплыли из Соединенных Штатов в Гавану; 2 июня они отправились обратно с грузами, насчитывающими в общей сложности сто семь рабов. Шхуна «Конституция» была захвачена одним из офицеров Эндрю Джексона под пушками форта Баранкас. «Луиза» и «Марино» были захвачены лейтенантом Маккивером из ВМС Соединенных Штатов. Против трех судов были должным образом возбуждены дела в Мобиле, и дело начало медленно тянуться. Рабы, вместо того чтобы быть помещенными под опеку ревностного маршала округа, были переданы в руки трех поручителей, друзей судьи. Маршал уведомил правительство об этой нерегулярности, но, по-видимому, не получил ответа. В 1822 году три судна были признаны конфискованными, но суд «зарезервировал» для будущего распоряжения распределение рабов. Ничего вообще ни тогда, ни позже не было сделано в отношении самих работорговцев. Владельцы судов незамедлительно подали апелляцию в Верховный суд Соединенных Штатов, и этот трибунал в 1824 году конфисковал три судна и рабов на двух из них. Эти рабы, значительно сократившиеся в числе «по разным причинам», были проданы с аукциона в пользу штата, вопреки Акту 1819 года. Тем временем, до решения Верховного суда, судья Верховного суда Западной Флориды присудил некоторым предполагаемым испанским претендентам на рабов компенсацию почти за все захваченное число по цене 650 долларов за голову, и министр финансов фактически выплатил это требование. В 1826 году лейтенант Маккивер настойчиво просит Конгресс о выплате ему призовых денег в размере 4415,15 долларов, которые он до сих пор не получил. «Конституция» была по какой-то необъяснимой причине освобождена из-под залога, и все дело растворяется в очень густом облаке официального тумана. В 1831 году Конгресс попытался расследовать окончательное распоряжение рабами. Предоставленная информация так и не была напечатана; но еще в 1836 году некий Кэлвин Микл просит Конгресс о возмещении за проданных рабов, за их наем, за их естественный прирост, за понесенные расходы и за убытки.