«Дух американского правительства»

Однако упомянутые сдержки — далеко не единственные в нашем муниципальном управлении. Город организован по аналогии с правительством штата — на основе принципа разделения полномочий и распыления ответственности. Как правило, в нем действует сложная система сдержек, которая оставляет мало возможностей для быстрого и эффективного выражения местной общественной воли в управлении муниципальными делами. В то же время она наделяет муниципальные власти полномочиями инициировать и проводить в жизнь политику, против которой местное общественное мнение может решительно возражать. Это заметно на примере контроля, который мэр и совет весьма повсеместно осуществляют над вопросами муниципальных франшиз. Пожалуй, нельзя назвать ни одного сколько-нибудь значимого города, в котором совет не предоставлял бы привилегии, обогатившие отдельных лиц и частные корпорации за счет общественности. Эта власть стала главным источником муниципальной коррупции, поскольку превратила плохое управление городами в источник огромной прибыли для богатого и влиятельного класса. Те, кто воображает, будто невежественная и порочная часть нашего городского населения является главным препятствием на пути реформ, придерживаются лишь поверхностного взгляда на вещи. Истинный источник дурного управления — активная причина коррупции — кроется не в трущобах, не среди населения, обычно считающегося невежественным и порочным, а в эгоизме и жадности тех, кто признан лидерами в коммерческих и промышленных делах. Именно этот класс, как говорит Линкольн Стеффенс, можно застать за «покупкой взяточников в Сент-Луисе, защитой казнокрадов в Миннеаполисе, зарождением коррупции в Питтсбурге, разделом барышей с боссами в Филадельфии, сожалениями о реформах в Чикаго и сокрушением хорошего управления с помощью фондов для подкупа в Нью-Йорке». Это естественный плод нашей системы муниципального управления. Мощные корпоративные интересы, занимающиеся эксплуатацией муниципальных франшиз, надежно окопались за чередой конституционных и юридических сдержек против большинства, что чрезвычайно затрудняет общественному мнению осуществление какого-либо эффективного контроля над ними. Попытка найти средство от этого положения дел приняла форму движения за ограничение полномочий совета. Были созданы правления и комиссии, в чьи руки перешла значительная часть дел, прежде контролировавшихся этим органом. Политика дробления законодательной власти города и распределения ее между несколькими независимыми правлениями зашла так далеко, особенно в Нью-Йорке, что, как отмечает Сет Лоу, совет в значительной степени лишился всех своих законодательных функций за единственным исключением — права предоставления общественных франшиз. Однако из этого не следует делать вывод, будто общественное мнение выступало за сохранение этой власти за советом. Попытки народа взять под контроль власть, распределяющую франшизы, до сих пор в основном терпели неудачу не из-за отсутствия народной поддержки, а потому, что наши конституционные и политические механизмы сделали практически невозможным для какого-либо разумного большинства преодоление сопротивления организованного капитала.

Наши попытки провести реформы в муниципальном управлении до сих пор во многом не достигали ожидаемых результатов именно потому, что мы упорно отказывались признавать принцип правления большинства. Мы судорожно цеплялись за систему сдержек и противовесов со всеми ее ограничениями народного контроля. Пороки муниципального управления — это пороки не демократии, а системы, которая ограничивает власть большинства в интересах меньшинства.

ГЛАВА XI

ИНДИВИДУАЛЬНАЯ СВОБОДА И КОНСТИТУЦИЯ

Представление о свободе, существовавшее в XVIII веке, было порождением политических условий того времени. Управление в значительной степени находилось в руках правящего класса, который был способен преследовать собственные интересы за счет не представленного в органах власти большинства. При таких обстоятельствах было вполне естественно, что народ стремился ограничить осуществление политической власти, поскольку каждая сдержка, налагаемая на правительство, уменьшала опасности классового господства. Проблема, которую предстояло решить сторонникам политической реформы, заключалась в том, как обеспечить наибольшую меру индивидуальной свободы, совместимую с безответственным правительством. Они были правы, полагая, что этого можно добиться лишь путем выстраивания сложной системы конституционных ограничений, которые сузили бы осуществление безответственной власти. Индивидуальная свобода в их понимании означала иммунитет от несправедливого вмешательства со стороны меньшинства.

Это было чисто негативное понятие. Оно не предполагало ничего, кроме идеи защиты от пороков безответственного правления. Однако этот взгляд на свободу соответствовал нуждам того времени и сослужил полезную службу, способствуя движению за обуздание власти правящего класса без ее уничтожения. Любая попытка зайти в доктрине свободы дальше этого и включить в нее нечто большее, чем просто иммунитет от правительственного вмешательства, была бы революционной. Требования XVII и XVIII веков сводились не к отмене, а к ограничению безответственной власти. Речь шла не о народном правлении на основе всеобщего избирательного права, а о таких модификациях системы, которые предоставили бы коммерческим и промышленным классам возможность противостоять любым посягательствам на их права со стороны наследственных ветвей власти. Базисом и гарантией индивидуальной свободы, в тогдашнем понимании этого термина, было народное вето, подобное тому, что осуществлялось через Палату общин. Такая концепция свободы реализовалась для тех, кто был представлен в любой сопряженной ветви власти, везде, где была достигнута стадия политического развития в виде сдержек и противовесов.

Американская революция, заменившая наследственное правление народным, произвела фундаментальное изменение в отношении индивида к правительству. По крайней мере для избирателей правительство перестало быть чужеродным институтом — властью, навязанной им сверху, — а стало организацией, исходящей от них самих, к которой они питали и ощущали прямой имущественный интерес. Оно перестало быть правительством, чьим движущим принципом являлась безответственная власть, а превратилось в устройство, опирающееся на надежный и прочный фундамент народного контроля.

Свержение монархии и аристократии потребовало соответствующего изменения представлений о свободе, чтобы привести их в соответствие с новыми возникшими политическими условиями. Поскольку власть теперь перешла в руки народа, больше не было никаких оснований опасаться, что она посягнет на то, что он считал своими правами. Следовательно, с переходом от классового суверенитета к народному изменилось и отношение народа к правительству. До тех пор пока люди чувствовали правительство безответственным, они естественным образом желали ограничивать его власть и сдерживать его деятельность; но как только они обрели над ним действенный контроль, причины, побуждавшие их ранее стремиться к ограничению его полномочий, утратили силу. Теперь их цели могли быть достигнуты, а интересы — наилучшим образом обеспечены посредством беспрепятственной политической деятельности. Теперь они хотели устранить сдержки в отношении правительства по той же причине, по которой прежде стремились их ввести, — а именно для содействия собственному благополучию.

Эта тенденция прослеживается в изменениях, внесенных в конституции штатов в начале Американской революции. Как было показано в предыдущей главе, они установили верховенство законодательного органа и через эту ветвь власти — верховенство большинства квалифицированных избирателей. Перед нами новое понимание свободы. В этих конституционных изменениях мы видим тенденцию отвергать старый пассивный взгляд на вмешательство государства как на нечто ограниченное согласием управляемых и принимать точку зрения, согласно которой подлинная свобода подразумевает гораздо большее, чем просто способность к конституционному сопротивлению, — что она есть нечто позитивное, что ее суть заключается в возможности активно контролировать и направлять политику штата. Таким образом, ранние конституции штатов представляют собой большой шаг в направлении неограниченного ответственного правления.

Как мы видели, это была главная опасность, которую консервативные круги усматривали в форме правления, утвердившейся с началом Революции. Они опасались, что власть численного большинства будет использована для продвижения интересов большинства за счет меньшинства, и для защиты от подобного применения государственной власти они попытались восстановить систему сдержек. Конституция, вернувшая старую схему правления в новом облачении, возродила и прежнюю концепцию индивидуальной свободы. Тем не менее между представлением о свободе XVIII века и тем, что находит выражение в нашей конституционной литературе, имеется одно важное различие. Прежде народ в массе своей стремился ограничить полномочия правительства из-за отсутствия народного контроля, однако создатели Конституции пожелали добиться ограничения государственных функций, поскольку опасались последствий правления большинства. Раньше народные массы выступали за ограничение власти короля и аристократии в интересах свободы; теперь меньшинство выступает за ограничение власти масс ради собственной защиты. С упразднением монархии и аристократии позиции меньшинства и большинства поменялись местами. Аристократические и особые интересы, которые прежде противились ограничению политической деятельности, когда господствовали в правительстве, теперь поддерживают его как защиту от растущей мощи масс, в то время как последние, прежде одобрявшие ограничение, теперь выступают против него. Консервативные классы ныне смотрят на народное большинство с тем же недоверием, с каким либералы некогда относились к королю и аристократии. Фактически современные консерваторы идут еще дальше и пытаются убедить нас в том, что народное большинство представляет собой гораздо большую угрозу для свободы, чем когда-либо в прошлом король или аристократия.

«Не может быть столь невыносимой тирании монарха, — говорит один современный американский писатель, — как тирания толпы, ибо за ней стоит сила, которой не в силах подчинить ни один король». Таково было и всегда оставалось отношение консервативных кругов, которые никогда не упускают возможности дискредитировать теорию демократии. Защитники американской Конституции отчетливо понимают, что если основополагающий принцип народного правления будет скомпрометирован, система сдержек не сможет выжить.

Нам говорят, что свободы не существует — во всяком случае там, где большинство обладает верховной властью, как считают современные последователи Александра Гамильтона. Американская политическая система воплощает эту концепцию свободы главным образом через Верховный суд — орган государственной власти, который толкует Конституцию и законы Конгресса и может запретить исполнение выраженной воли народного большинства. Отсюда неизбежно следует, что власть, способная таким образом пересилить большинство и навязать собственные взгляды на систему, является властью более великой, чем большинство. Все правительства должны принадлежать к одному из двух классов в зависимости от того, что служит конечным базисом политической власти: большинство или меньшинство. По сути, здесь нет средней позиции. Мы должны либо признать верховенство большинства без каких-либо ограничений его власти, кроме тех, что подразумеваются в его собственном интеллекте, чувстве справедливости и духе честной игры, либо принять точку зрения, согласно которой конечная власть находится в руках меньшинства. Каждая схема, в рамках которой власть большинства ограничена, на практике означает подчинение большинства меньшинству. Это неизбежное следствие ограничения народного правления не упоминается сторонниками сдержек и противовесов, хотя оно очевидно для любого внимательного исследователя этой системы.

Тем не менее было бы несправедливо отказывать в проницательности поборникам системы сдержек и противовесов и приписывать им какую-либо подлинную симпатию к целям и устремлениям демократии. Индивидуальная свобода, гарантируемая правлением большинства, не была целью, которую преследовали создатели Конституции, и не является причиной, по которой современный консерватор защищает их творение. Первоначально принятая Конституция не содержала той высоко ценимой гарантии личных свобод, на которой повсеместно настаивает демократия. Отсутствие каких-либо положений о свободе печати следует рассматривать как показательное упущение. Однако это не было существенной частью правительственной схемы федералистов, которая была направлена скорее на защиту собственности и привилегий меньшинства, нежели на гарантию личных свобод масс. Данное упущение выглядит тем более примечательным, если учесть, что эта гарантия в то время уже явно включалась в большинство конституций штатов, а настроения народа были таковы, что принудили к ее скорейшему принятию в качестве поправки к самой Федеральной конституции.

Свобода в понимании авторов Конституции была связана прежде всего с собственностью и правами собственности. Главную опасность, которую они видели в революционных правительствах штатов, представляла собой возможность, предоставленная большинству, осуществлять законодательное регулирование в вопросах, которые зажиточные классы желали изъять из сферы народного вмешательства. Неограниченная власть правительства штата над налогообложением и его право ограничивать или урезать права собственности рассматривались имущими классами с тревогой, поскольку они чувствовали, что любая значительная доля демократии способна лишить их освященных веками прерогатив. Чтобы оградить себя от этой опасности, Конституция в интересах классов, доминировавших на Федеральном конвенте, стремилась предоставить частной собственности максимальный простор. Она ничего не запрещала в отношении частной собственности — допуская ее в первоначально принятом виде даже в отношении человеческих существ. Без преувеличения можно сказать, что американская схема правления была спланирована и создана для увековечения преобладания имущего класса в обществе, заквашенном на демократических идерах. Создатели Конституции прекрасно осознавали тот факт, что их экономические преимущества могут быть сохранены только путем поддержания классового преобладания в правительстве. Они понимали экономическое значение демократии. Они отдавали себе отчет в том, что если верховенство большинства однажды установится в полной мере, вся политика правительства претерперет глубокие изменения. Они предвидели, что это будет означать ликвидацию любой частной монополии, а также ограничение и регламентацию прав собственности в интересах широкой общественности.

По своей форме Конституция была политическим документом, но ее значение ночило преимущественно экономический характер. Она стала результатом организованного движения определенного класса за то, чтобы окружить себя юридическими и конституционными гарантиями, которые сдерживали бы тенденцию к демократическому законодательству. Они обрели действенную силу благодаря позиции судов Соединенных Штатов, которые, как отмечает профессор Берджесс, «никогда не отказывались от юрисдикции там, где это напрямую затрагивало частную собственность, на том основании, что данный вопрос носит политический характер».

«Нет никаких сомнений в том, что национальное правительство предоставило меньшинству большую защиту, чем оно имело где бы то ни было в мире, за исключением тех стран, где меньшинство представляет собой особо привилегированную аристократию, а избирательное право ограничено. Права собственности удерживались Верховным судом столь абсолютными, что он даже посредством решения по делу Дреда Скотта фактически превратил всю страну в землю рабства, поскольку раб был собственностью, а права собственности священны».

Реализуя первоначальный замысел Конституции в отношении собственности, суды разработали и применили доктрину приобретенных прав — доктрину, которая с поразительным эффектом использовалась для торпедирования демократических реформ. Кратко эта доктрина формулируется так: однажды дарованные права собственности священны и незыблемы. Жесткое следование этому курсу эффективно лишило бы правительство возможности приводить законы, регулирующие частную собственность, в соответствие с социальными и экономическими переменами. При этом игнорировался бы тот факт, что приобретенные права зачастую представляют собой приобретенные беззакония, и что одной из важнейших, если не важнейшей задачей правительства, действующего силами народа и для народа, является исправление прошлых ошибок и устранение пороков, выросших из коррупции и классового правления. Правительство, не обладающее полномочиями вмешиваться в приобретенные права, обладало бы весьма скромными возможностями содействовать общему благосостоянию посредством законодательства.

Принятие Конституции перенесло эту доктрину из сферы политических умозрений на арену практической политики. Люди, создавшие и учредившие наше федеральное правительство, проявили достаточную проницательность, чтобы понять: если интересам имущих классов должна быть обеспечена эффективная защита, необходимо, чтобы политическая власть в конечном счете опиралась на классовую основу. Они рассчитывали достичь этого во многом через судебное вето, а также мощь и влияние Верховного суда. Следствием утверждения верховенства этой ветви власти стало фактическое превращение юридического сословия в правящий класс. В нашей системе правления им была вверена высшая власть во всех вопросах законодательства. В силу своей подготовки и в силу интересов, с которыми они связаны, они в массе своей представляют консервативные элементы в противовес демократическим. Полномочия и влияние, которыми обладают юристы в этой стране, являются естественным порождением конституционного положения нашего Верховного суда. Его верховенство в конечном счете есть верховенство юристов как особого класса и через них — различных интересов, которые они представляют и от которых получают поддержку. Этим объясняется отмечаемый столь часто иностранными критиками факт, что в нашей стране юристы имеют преобладающее влияние в политических делах.

Мы продолжаем поддерживать жизнь в нашей юридической и конституционной литературе посредством концепции свободы XVIII века. Наши будущие юристы и судьи до сих пор обучаются на старых представлениях о государственном устройстве, согласно которым главная цель конституции заключается в ограничении власти большинства. Тем временем все прочие демократические страны переросли эту раннюю концепцию, характерную для младенческого возраста демократии. По крайней мере теоретически они отвергли доктрину XVIII века о том, что меньшинство имеет право препятствовать воле большинства. Большинство в таких странах стало единственным признанным источником легитимной власти. «Вне большинства нет точки опоры, а следовательно, нет ничего, на что — в противовес большинству — мог бы опереться отпор или затянувшееся сопротивление». Данное высказывание относилось к Франции, но оно в равной мере применимо к Англии, Швейцарии и всем прочим странам, в которых принцип правления большинства получил полное признание.

С другой стороны, американская конституционная и правовая литература по-прежнему внушает и поддерживает страх и недоверие к правлению большинства. Официальный и правящий класс в нашей стране испытал глубокое влияние политических идей, которые уже давно отброшены в государствах, совершивших наиболее быстрые рывки в направлении народного правления. Влияние, которое наша конституционная и правовая литература, основанная на глубоком недоверии к правлению большинства, оказала на юристов, политиков и государственных деятелей этой страны, трудно переоценить. Пожалуй, многие из тех, кто в наибольшей степени проникся этим духом недоверия к народному правлению, не пожелали бы признать себя противниками правления большинства — напротив, они могут считать себя искренними приверженцами демократии. Этому не стоит удивляться, если учесть, что на протяжении всей нашей истории при Конституции старое и новое систематически перемешивались в нашей политической литературе. Фактически главным стремлением наших авторов-конституционалистов, судя по всему, было придать недемократическим политическим идеям XVIII века такую оболочку и антураж, которые до известной степени примирили бы их с демократической точкой зрения. Последовал естественный и неизбежный результат. Читатели американской политической литературы впитали в себя фундаментальную идею старой системы — ее недоверие к правлению большинства — наряду с определенной сентиментальной привязанностью к внешним формам демократии и их принятием. Это непримиримое противоречие между формой и содержанием, телом и духом наших политических институтов в целом не осознается даже американскими исследователями государства. Авторы конституционных трудов были слишком поглощены мыслями о защите и прославлении деяний отцов-основателей и недостаточно интересовались выявлением их истинной связи с мыслями и тенденциями современности. В результате политические идеи наших образованных классов представляют собой причудливую смесь демократических убеждений, наслоенных на едва осознаваемый пласт доктрин XVIII века. Именно это противоречие в нашем мышлении стало одной из главных трудностей при решении политических проблем. Искренне веря в то, что мы стремимся сделать демократию успешной, мы в то же время упорно цепляемся за существенные черты политической системы, созданной с целью сорвать цели народного правления.

ГЛАВА XII

ИНДИВИДУАЛЬНАЯ СВОБОДА И ЭКОНОМИЧЕСКАЯ СИСТЕМА

Американская доктрина индивидуальной свободы берет начало в экономических условиях, которые кардинально отличались от сегодняшних. Орудия производства были простыми и недорогими, а их владение было широко рассредоточено. Класса собственников капитала в современном понимании не существовало. Бизнес велся в малых масштабах. Индивид был сам себе работодателем либо, работая на другого, мог рассчитывать на время, когда благодаря проявлению обычных способностей и бережливости он сможет стать независимым производителем. Был открыт путь, следуя которому любой интеллигентный и трудолюбивый наемный работник мог сделаться сам себе хозяином. В промышленном отношении общество было демократичным до такой степени, которую нам трудно осознать в наши дни. Эта экономическая независимость, которой пользовались трудящиеся классы, обеспечивала высокую меру индивидуальной свободы несмотря на то, что политический контроль находился в руках одного класса.

Степень индивидуальной свободы и предприимчивости, которой может наслаждаться общество, не полностью и даже не главным образом сводится к конституционным формам. Реальная свобода индивида может существенно варьироваться без каких-либо изменений в правовой или конституционной организации общества. Политическая система, по сути своей недемократическая, нанесла бы куда меньший урон индивидуальной свободе в обществе с простой экономической жизнью и широким распространением собственности, нежели в сообществе, обладающем богатым классом капиталистов с одной стороны и армией наемных работников — с другой. Политическая система, правда, оказывает обратное воздействие на экономическую организацию, однако влияние последней на индивида является более прямым и непосредственным, чем влияние первой. Контроль, осуществляемый над индивидом непосредственно правительством, может на деле оказаться незначительным по сравнению с тем, который осуществляется через различные институты, управляющие экономической системой. Тем не менее нельзя упускать из виду тесную взаимозависимость между политической и предпринимательской организацией общества. Каждая из них ограничена и обусловлена другой, хотя конституционные формы всегда во многом выступают продуктом и выражением экономических условий.

Индивидуальная свобода в любом подлинном смысле подразумевает гораздо большее, чем ограничение государственной власти. По сути, истинная свобода заключается, как мы видели, не в лишении правительства реальной власти, а в превращении его в инструмент беспрепятственного выражения и незамедлительного приведения в исполнение общественного мнения. Старая негативная концепция свободы на практике привела бы лишь к ограничению способности государства контролировать социальные условия. Однако это не обязательно означало бы иммунитет индивида от внешнего контроля. Ограничение полномочий правительства может разрешить распространение над индивидом какой-либо иной формы контроля, еще более безответственной, чем власть самого правительства, — контроля, который неизбежно проистекает из экономического превосходства класса, владеющего землей и капиталом.

Внедрение фабричной системы низвело подавляющее большинство мелких независимых производителей до уровня простых наемных работников и подчинило их в повседневном труде клановому правлению, при котором все подчинялось главной цели работодателей — стремлению к прибыли.

Значение этого перехода от старой ремесленной системы производства к современному капиталистическому производству полностью осознается всеми исследователями современной промышленности. Даже Герберт Спенсер, великий толкователь индивидуализма, признавал, что так называемая свобода рабочего «на практике сводится едва ли к чему-то большему, чем возможность обменять одно рабство на другое», и что «принуждение со стороны обстоятельств часто давит на него тяжелее, чем принуждение хозяина — на находящегося в кабале человека». Эту зависимость работника он тем не менее считал прискорбной и надеялся на постепенное улучшение существующих условий через рост кооперации в производстве.

Индивидуализм как экономическая доктрина отстаивался в XVIII веке теми, кто верил в необходимость большей свободы для промышленных классов. Мелкий бизнес, бывший тогда нормой, означал широкое распыление экономической власти. Политика лассез-фэр (принцип невмешательства) способствовала бы интересам той многочисленной прослойки мелких независимых производителей, которые были слабо представлены в правительстве и почти не имели на него влияния. Она внесла бы существенный вклад в продвижение демократического движения путем расширения сферы промышленной свободы для всех независимых производителей. Однако отсюда не следует, что эта доктрина, сослужившая полезную службу в связи с движением XVIII века за ограничение власти правящего класса, является здравой в свете существующих сегодня политических и экономических условий. Так называемая промышленная революция совершила глубокие и далеко идущие перемены в экономической организации. Она привела к передаче промышленной власти от многих к немногим, которые ныне осуществляют во всех вопросах, касающихся производства, власть столь же абсолютную и безответственную, какую правящий класс осуществлял в середине XVIII века над самим государством. Простая децентрализованная и более демократическая система производства, преобладавшая прежде, оказалась таким образом вытеснена высокоцентрализованной и всецело олигархической формой промышленной организации. В то же время политическое развитие сильного устремилось по направлению к демократии. Меньшинство теряло свои позиции в государстве, которое стало опираться, по крайней мере теоретически, на волю большинства. Политическая трансформация, равная по своему масштабу революции, поставила большинство в то же положение по отношению к правительству, которое прежде занимало привилегированное меньшинство.

В результате этих политических и экономических изменений политика государственного регулирования промышленности, по всей вероятности, будет встречать все возрастающую поддержку масс. От общества, организованного как политическая демократия, нельзя ожидать толерантности по отношению к промышленной аристократии. Следовательно, как только массы ощутят, что они действительно контролируют политические механизмы, безответственная власть, которую меньшинство ныне осуществляет в управлении промышленностью, будет ограничена или уничтожена, подобно тому как она уже в значительной степени оказалась сокрушена в самом государстве. По сути, доктрина лассез-фэр (принцип невмешательства) более не выражает общепринятый взгляд на государственные функции, а отражает лишь эгоистичную позицию того относительно небольшого класса, который, хотя и контролирует экономическую систему, чувствует, как бразды политического контроля ускользают из его рук. Ограничение государственных функций, бывшее боевым кличем либералов век назад, превратилось таким образом в девиз современного консерватора.

Противники государственного регулирования промышленности утверждают, что оно затормозит или остановит прогресс, ограничив право на индивидуальную инициативу. Они заявляют, будто верят, что наилучшие результаты для общества в целом достигаются тогда, когда каждой корпорации или промышленному объединению позволено управлять своим бизнесом с развязанными руками. Сторонники этой политики исходят из предположения, будто между капиталистами, контролирующими современные объединения корпоративного богатства, и широкой общественностью нет реального конфликта интересов. Однако не требуется никаких аргументов, чтобы убедить любого человека, знакомого с фактами недавнего промышленного развития, в том, что это предположение неверно.

Изменение отношения народа к теории невмешательства является, по сути, результатом целенаправленных усилий по расширению и демократизации — а не урезанию — права на инициативу в его отношении к управлению промышленностью. Право на индивидуальную инициативу в смысле права осуществлять реальный контроль над производством было утрачено массами, когда замена ручных инструментов машинами поставила их в прямую зависимость от класса работодателей-капиталистов. Последующий рост крупномасштабного производства централизовал фактический контроль над промышленностью в руках небольшого круга крупных капиталистов. Мелкие капиталисты как самостоятельные и независимые производители стремительно уничтожаются или поглощаются крупными корпорациями. Они все еще могут принадлежать к классу капиталистов в том смысле, что живут на доход, получаемый от владения акциями или облигациями. Но они не имеют реального контроля над бизнесом, в который инвестирован их капитал. Они больше не обладают властью организовывать и направлять какую-либо часть производственного процесса. Они пользуются благами, проистекающими из владения богатством, но уже не могут принимать активного участия в управлении индустрией. Для них индивидуальная инициатива в значении эффективного контроля над производственным процессом исчезла почти так же полно, как и в случае простого наемного работника. Индивидуальная инициатива даже для имущего класса капиталистов таким образом в основном сошла на нет. Ее вытеснила корпоративная инициатива, означающая искоренение индивидуальной инициативы во всех тех случаях, когда она не гарантирована крупному капиталисту через владение контрольным пакетом акций бизнеса.

Таким образом, отказ от политики лассез-фэр (принцип невмешательства) в пользу принципа государственного регулирования промышленности порожден не враждебностью к индивидуальной инициативе, а убеждением в том, что монополия на промышленную власть в руках немногих представляет собой серьезное зло. Очевидно, что вернуть массам право индивидуальной инициативы невозможно. Промышленность слишком сложна и высокоорганизованна, чтобы допустить возврат к старой системе децентрализованного контроля. А поскольку единственной заменой старой системе индивидуального контроля выступает контроль коллективный, представляется неизбежным, что государственное регулирование бизнеса станет неизменной политикой во всех демократических государствах.

Предполагается, что политика лассез-фэр (принцип невмешательства) благоволит прогрессу, позволяя производителям вносить в методы ведения бизнеса такие изменения, к которым их подталкивает стремление к большей прибыли. Общепринятая доктрина содержит по меньшей мере два ошибочных предположения: (1) что любое новшество в производстве, позволяющее капиталисту обеспечить больший доход, обязательно является улучшением в смысле повышения средней эффективности труда, и (2) что судить о политике следует исключительно по ее экономическим последствиям. Даже если бы невмешательство приводило к таким промышленным изменениям, которые во всех случаях повышают эффективность труда, из этого не следовало бы, что подобные перемены всегда благотворны в широком смысле. Прежде чем делать далеко идущие выводы, мы должны рассмотреть все последствия — прямые и косвенные, сиюминутные и отдаленные, политические и социальные, равно как и экономические. Следовательно, обычный критерий — прямое и немедленное влияние на производительную эффективность — нельзя назвать удовлетворительным. Более того, многие изменения в методах или организации бизнеса направлены в первую очередь на изменение распределения в интересах капиталиста путем снижения заработной платы или поднятия цен. Поскольку политика невмешательства допускает изменения подобного рода, она явно вредна для общества в целом, хотя и выгодна узкому классу.

Во всех демократических странах консервативные круги начинают осознавать, что их господство в производстве подвергается опасности из-за верховенства масс в государстве. Именно поэтому в надежде пресечь или затормозить движение в сторону регулирования бизнеса в интересах народа они укрылись за этим заброшенным постулатом демократии — доктриной невмешательства.

В то же время они горято приветствуют любое отступление от этой политики, которое принесет пользу им самим. Это иллюстрируется их отношением в нашей стране к системе протекционистских тарифов, которая в момент своего первоначального принятия была призвана поощрять развитие национальных ресурсов путем предложения перспектив большей прибыли тем, кто решит инвестировать свой капитал в защищенные отрасли. При капиталистической системе развитие естественным образом следует по линии наибольшей прибыли, и по этой причине любое протекционистское законодательство, не увеличивающее прибыли капиталиста, не достигло бы своей цели. Это осознавалось и откровенно признавалось при зарождении данной политики. Позднее, однако, когда избирательное право было расширено, а рабочий класс превратился в важный фактор национальных выборов, поборники протекционизма увидели, что система нуждается в более демократической интерпретации. Так, в платформе вигов 1844 года поддерживался тариф, «дифференцирующий с особым расчетом на защиту внутреннего труда страны». Это была, однако, единственная политическая платформа, в которой использовался рабочий аргумент, вплоть до 1872 года, когда Республиканская партия потребовала, чтобы «пошлины на импорт... были скорректированы так, чтобы способствовать обеспечению оплаты труда рабочих на должном уровне и стимулировать отрасли, процветание и рост всей страны». С тех пор протекционизм защищался не как средство приумножения прибылей, а как средство обеспечения высоких зарплат американским трудящимся. Однако интересы класса наемных работников были далеки от того, чтобы служить главной заботой тех, кто стремился поддерживать и развивать политику протекционизма. Изначально учрежденная система защиты апеллировала скорее к капиталисту, нежели к рабочему, и поддерживалась она прежде всего в интересах этого класса даже после того, как аргумент о труде стал общепринятым в ее защиту. Капиталист естественным образом благоволил политике, которая препятствовала бы ввозу иностранных товаров и в то же время поощряла ввоз иностранной рабочей силы. В его интересах было сохранение открытости рынка труда для всех, кто желал конкурировать за рабочие места, поскольку это способствовало бы сбиванию зарплат вниз и давало ему преимущество высоких цен.

Любая протекционистская система, созданная в интересах труда, исключала бы всех иммигрантов, привыкших к низкому уровню жизни. Но на практике иммиграция дешевой иностранной рабочей силы активно поощрялась работодателями, в чьих интересах поддерживался высокий тариф на иностранные товары. Попытки рабочего класса обеспечить себе некоторые блага протекционизма путем самоорганизации для добивания повышения или предотвращения снижения заработной платы в значительной степени терпели крах из-за массового ввоза дешевой рабочей силы из-за рубежа крупными производственными, горнодобывающими и транспортными компаниями. Кампания против этого зла, которую вели профсоюзы, в конце концов привела к принятию Конгрессом законодательства, запрещающего ввоз рабочей силы на условиях контракта о найме. Тем не менее это не дало — и даже если бы исполнялось эффективно, не дало бы — американскому рабочему никакой реальной защиты от дешевой иностранной рабочей силы. Прилив иностранной иммиграции нарастает, а гражданские качества иммигрантов заметно ухудшаются. Свободные земли, которые прежде привлекали лучший класс европейских иммигрантов, теперь практически ушли в прошлое, и с исчезновением этой возможности для доходной самозанятости исчезла последняя опора высоких заработков. При ничем не ограниченной иммиграции американский трудящийся вскоре должен лишиться всех тех экономических преимуществ, которыми он до сих пор пользовался перед рабочими классами других стран.

Из этой иммиграционной политики было одно примечательное исключение. Нашествие дешевой азиатской рабочей силы на тихоокеанское побережье вызвало бурю протестов со стороны трудового населения, что вынудило Конгресс принять Закон об исключении китайцев. Но этот закон, отсекая китайских рабочих, не остановил иммиграцию из других стран, где преобладает низкий уровень жизни. Фактически наиболее примечательной чертой трудовых условий в нашей стране стало непрерывное вытеснение более раннего и лучшего класса иммигрантов и местных работников новыми иммигрантскими потоками, которые обладают более низким уровнем жизни и согласны работать за меньшую плату. И это происходило даже в тех отраслях, где работодатель был наиболее эффективно защищен от конкуренции со стороны иностранных товаров.

Время, несомненно, настало для того, чтобы политика протекционизма рассматривалась более широко и велась в общественно ориентированном, государственном ключе. Если ей суждено оставаться национальной политикой, необходимо принимать во внимание интересы как сотрудников, так и работодателей. Главные пороки протекционистской системы проистекали из того, что она в слишком большой степени была классовой политикой, и, поддерживаясь в интересах одного класса, она искусно защищалась как средство принесения пользы тем слоям, которые извлекали из нее мало пользы или вовсе ее не получали — и которым наше тарифное законодательство зачастую наносило прямой ущерб.

Крупный капиталист может разразиться красноречивыми речами в защиту той широкой гуманитарной политики, согласно которой слабые, угнетенные и невежественные со всех концов света приглашаются к нам, чтобы разделить экономические и политические возможности и привилегии американских граждан. Столь высокопарный и декларируемый в качестве бескорыстного космополитизм апеллирует к определенному кругу сентиментальных верующих в демократию. Однако он не находит отклика ни у кого, кто полностью понимает сегодняшние промышленные и политические реалии. Эту капиталистическую симпатию к слабым и угнетенным из других стран кто-то может считать выражением более широкого патриотизма, но ее корень — классовый эгоизм, стремление обеспечить высокие прибыли через поддержание активной конкуренции между работниками. На самом деле любое законодательство апеллирует и всегда обязано апеллировать к интересам тех, без чьего влияния и поддержки оно не могло бы быть принято, и на пути истинного прогресса никогда ничего не приобретается превращением показной любви к человечеству в мантию для прикрытия классовой жадности.

Жажда дешевой рабочей силы со стороны класса работодателей несет ответственность за величайшие опасности, угрожающие нашей стране сегодня. Именно спрос на дешевую рабочую силу привел к ввозу африканских расов и увековечил институт рабства до тех пор, пока с появлением добровольной иностранной иммиграции оно перестало быть экономической необходимостью с точки зрения класса работодателей. Более того, самое существование рабства, препятствуя иммиграции, имело тенденцию ограничивать предложение рабочей силы и тем самым калечить все предприятия, где использовался свободный труд. В этом смысле отмена рабства стала результатом экономического движения. Это было выгодно классу работодателей в целом, обнаружившему в свободном труде, нанимаемом на конкурентных условиях, более эффективный и дешевый инструмент производства по сравнению с рабом, которого приходилось покупать и за чье содержание нести ответственность.

Если бы не это рвение класса работодателей заполучить дешевую рабочую силу — сначала через иммиграцию африканских рабов, а затем через активное поощрение беспорядочной внешней иммиграции, — мы не имели бы сейчас тех серьезных политических, социальных и экономических проблем, которые обязаны своим существованием присутствию среди нас огромного числа инородных рас, имеющих мало общего с лучшим классом американских граждан. Этот элемент нашего населения, принося пользу классу работодателей за счет сдерживания зарплат, в то же время затруднил достижение того интеллектуального политического сотрудничества, которое столь необходимо для обуздания алчности организованного капитала.

Ограничение правительственных полномочий в Конституции Соединенных Штатов задумывалось не для того, чтобы предотвратить любое вмешательство в бизнес, а лишь такое, которое считалось вредоносным для доминирующего класса. Характер этих ограничений, равно как и средства их обеспечения, указывают на их цель. Положение, касающееся прямых налогов, служит хорошим примером. Создатели Конституции желали предотвратить любое использование налоговой власти общим правительством, которое могло бы нанести ущерб интересам зажиточных классов. В этом заключается смысл положения о том, что никакие прямые налоги не должны взиматься иначе как пропорционально численности населения. Единственным видом прямого налога, вводить который, по замыслу авторов, должно было иметь право общее правительство, являлся подушный налог, требовавший равных выплат как с бедняка, так и с богача. Это действительно было одной из причин возражений против ратификации Конституции.

«Многие призраки, — говорил Гамильтон, — были подняты из этой власти внутреннего налогообложения, дабы возбудить опасения народа: двойные комплекты сборщиков доходов, удвоение их бремени посредством двойного налогообложения и устрашающие формы одиозных и обременительных подушных налогов были разыграны со всей изощренной ловкостью политического фокусника...»

«Сколь бы мало дружелюбен ни был я к этому роду поборов [подушным налогам], я все же испытываю полную уверенность в том, что право прибегать к ним должно существовать у федерального правительства. Существуют определенные чрезвычайные ситуации в жизни наций, когда средства, от которых при обычном положении дел следует воздерживаться, становятся жизненно важными для общественного блага. И правительство в силу возможности возникновения подобных чрезвычайных ситуаций всегда должно иметь опцию воспользоваться ими».

Интересно отметить, что аргумент Гамильтона в защиту права взимать подушные налоги был бы гораздо эффективнее, если бы он приводился в поддержку права устанавливать прямой налог, исчисляемый пропорционально богатству. Но такой налог, по мнению создателей Конституции, возложил бы слишком тяжелое бремя на зажиточных людей. Следовательно, они предпочли лишить общее правительство права на его введение даже ценой риска подорвать его силы в какой-нибудь великой чрезвычайной ситуации, когда могла возникнуть острая нужда в крупных доходах.

В этом нет ничего странного, если мы вспомним, что именно имущий класс создал Конституцию и добился ее принятия. Представляется весьма вероятным, что они держали в уме собственные интересы, когда ограничили общее правительство практически одними лишь косвенными налогами, взимаемыми с предметов широкого потребления, и запретили прямые налоги, взимаемые пропорционально богатству. Из этого следует, что недавнее решение Верховного суда США, объявившее федеральный подоходный налог неконституционным, всего лишь претворило в жизнь изначальный дух и замысел этого положения.

Стремление защитить интересы класса собственников, а не предотвратить законодательство в их пользу, также прослеживается в толковании, которое было дано положению, запрещающему штатам принимать любые законы, подрывающие обязательства по контрактам. Создатели Конституции, вероятно, не имели в виду то расширенное применение, которое суды впоследствии придали этому ограничению власти штатов. Возможно, они не помышляли ни о чем большем, кроме как о недопущении отказа штатов от выплаты своих справедливых долгов. Но каковы бы ни были намерения самих авторов, реакционное движение, признанными лидерами которого они являлись, в конечном счете привело к гораздо более широкому и, с точки зрения класса капиталистов, более желательному толкованию этого положения.

Свидетельства стремления ограничить власть штатов в этом направлении имеются еще до созыва Федерального конвента 1787 года. Законодательное собрание Пенсильвании в 1785 году приняло законопроект об отмене акта 1782 года, предоставлявшего хартию Банку Северной Америки. Джеймс Вильсон, которому приписывают авторство вышеупомянутой статьи Федеральной конституции, выступил против отмены хартии, утверждая, что власть или, по крайней мере, право законодательного органа на изменение или отмену не распространяется на все виды законодательства. По его мнению, это право можно было безопасно применять в отношении «закона, касающегося прав и собственности всех граждан штата».

«Совсем иначе обстоит дело, — говорит он, — в отношении закона, посредством которого штат предоставляет привилегии конгрегации или другому обществу... Еще иначе обстоит дело в отношении закона, посредством которого какая-либо собственность передается или закрепляется за частным лицом: если в этом случае законодательный орган может по своему усмотрению и без указания каких-либо причин лишить этого имущества или уничтожить его, то лицо, владеющее недвижимостью на правах безусловной собственности (fee-simple) по санкции законодательного органа, по сути, является не более чем простым арендатором по воле собственника...»

«Чтобы получить законодательный штамп стабильности и постоянства, акты об инкорпорации запрашиваются у законодательного органа. Если эти акты могут быть отменены без предварительного уведомления, без предъявления обвинения, без слушания, без доказательств, без конфискации, то где же печать их стабильности?.. Если акт об инкорпорации вкладчиков Банка Северной Америки будет отменен таким образом, это создаст прецедент для отмены аналогичным образом любой другой законодательной хартии в Пенсильвании... Те акты штата, которые до сих пор считались надежными якорями привилегий и собственности, станут игрушкой каждого меняющегося политического ветра и будут дико раскачиваться туда-сюда на нерегулярных и бурных волнах партий и фракций». [184]

В 1810 году Верховный суд Соединенных Штатов вынес решение по делу «Флетчер против Пека» [185]. Главный судья Маршалл, оглашая мнение суда, заявил:

«Утверждаемый принцип заключается в том, что один законодательный орган правомочен отменить любой акт, который был правомочен принять прежний законодательный орган, и что один законодательный орган не может ограничивать полномочия последующего законодательного органа. Правильность этого принципа, поскольку он касается общего законодательства, не может вызывать споров. Но если какое-либо действие совершено на основании закона, последующий законодательный орган не может отменить его...»

«Когда закон носит характер договора, когда на основании этого договора возникают абсолютные приобретенные права, отменяющий закон не может лишить этих прав...»

«Весьма сомнительно, не предписывает ли природа общества и государства определенных пределов законодательной власти;...»

«Таким образом, единогласным мнением суда является то, что в данном случае, поскольку имущество перешло к покупателю за ценное встречное удовлетворение без уведомления, штат Джорджия был ограничен — либо общими принципами, общими для наших свободных институтов, либо конкретными положениями Конституции Соединенных Штатов, — от принятия закона, посредством которого собственность истца на столь приобретенные объекты могла бы быть конституционно и юридически ущемлена, а также признана ничтожной и недействительной».

Из этого мнения очевидно, что в то время суд был склонен признавать законы штатов, ущемляющие имущественные права, ничтожными и недействительными, даже если в Конституции Соединенных Штатов не было ничего, что оправдывало бы осуществление такой власти. Судья Джонсон в особом мнении заявил:

«Я не колеблюсь заявить, что штат не обладает властью отзывать собственные дарования. Но я делаю это на основе общего принципа, на основе разума и природы вещей: принципа, который налагает законы даже на Божество...»

«Я высказал эти соображения для того, чтобы было четко понятно: мое мнение по этому вопросу не основано на положении Конституции Соединенных Штатов, касающемся законов, ущемляющих обязательства по контрактам».

В данном деле утверждалось, что штат Джорджия имел право отозвать грант на том основании, что он был обеспечен коррупционными методами. Этот аргумент очевидно не нашел отклика у суда. На него сослался судья Джонсон, заявивший: «Что касается идеи о том, что гранты законодательного органа могут быть недействительными из-за коррумпированности самого законодательного органа, то она представляется мне сопряженной с непреодолимыми трудностями... Акты верховной власти страны должны считаться чистыми...»

Интересно отметить, что судьи-федералисты в первые годы нашей истории при действии Конституции не считали необходимым находить конституционное обоснование для решений подобного рода. Однако с падением партии федералистов и распространением веры в народное правление у суда появляется явное стремление распространить защиту Федеральной конституции на все те полномочия, осуществление которых он за собой признавал. Так, в деле Дартмутского колледжа, решенном в 1819 году, Верховный суд США, судя по всему, отказался от своей прежней позиции и признал Конституцию источником своей власти по аннулированию законов штатов.

«Под защитой решения по делу Дартмутского колледжа, — говорит судья Кули, — в нашей стране были созданы самые чудовищные и угрожающие силы; некоторые из крупных и богатых корпораций фактически обладают в стране в целом и в отношении ее законодательства большим влиянием, чем те штаты, которым они обязаны своим корпоративным существованием. Поскольку каждая дарованная привилегия или переданное право — независимо от средств или предлогов — объявляются Конституцией нерушимыми, правительство часто оказывается лишенным своей власти в весьма важных частностях из-за неразумного, небрежного или коррумпированного законодательства; а статья Федеральной конституции, целью которой было предотвращение отказа от долгов и справедливых контрактов, защищает и увековечивает это зло». [186]

Любое правительство, созданное и учрежденное для охраны и продвижения интересов народа в целом, должно обладать полной властью изменять или отменять любые права или привилегии, дарованные в нарушение общественного благосостояния. Однако Верховный суд, разрешая создание или расширение имущественных прав, препятствовал последующему ограничению таких прав, даже когда этого требовали интересы широкой общественности. Следствием этого стало то, что корпорации стали принимать активное участие в коррумпировании политики штатов. Специальное законодательство не было запрещено. Фактически оно являлось распространенным способом создания имущественных прав. Если организовывался банк, страховая компания или железнодорожная корпорация, необходимо было получить хартию от законодательного органа, которая определяла бы ее полномочия и привилегии. Корпорация возникала в силу специального акта законодательного органа и могла осуществлять лишь те полномочия и пользоваться лишь теми правами и привилегиями, которые этот орган считал нужным ей предоставить. Законодательный орган мог отказать в выдаче хартии, но, будучи предоставленной, она становилась приобретенным правом, которое не подлежало отмене. Хартия, пожалованная таким образом законодательным органом, представляла собой особую привилегию. Во многих случаях она обеспечивалась в качестве награды за политические услуги фаворитами партийной машины либо посредством коррумпированной траты денег или столь же коррумпированного распределения акций предполагаемой корпорации среди тех, кто контролировал законодательство. Эта система не только поощряла коррупцию при выдаче подобных хартий, но и порождала стимул для дальнейшего использования коррупционных средств с целью удержать возможных конкурентов от получения аналогичных привилегий. Стоило потратить деньги на получение ценной привилегии, если после ее приобретения законодательный орган не мог ее аннулировать. Стоило также потратить больше денег на то, чтобы не допустить опасных конкурентов в эту сферу, если благодаря этому удавалось пользоваться некоторыми преимуществами монополии. Признавая тем самым, что привилегия, дарованная физическому лицу или частной корпорации специальным актом законодательного органа, является контрактом, который не может быть отменен этим органом, суды в своих попытках защитить имущественные права открыли дверь, позволившую корпоративным средствам проникать в законодательные собрания наших штатов уже на раннем этапе нашей истории в целях коррупции.

Этому раннему виду коррупции, который по крайней мере в некоторых штатах приобрел масштабы серьезного политического зла, до сих пор уделялось мало внимания.

«В течение первого полувека банковское дело в Нью-Йорке, — говорит Хорас Уайт, — было неотъемлемой частью политической добычи. Федералисты не предоставляли хартий республиканцам, а республиканцы — федералистам. После того как было основано несколько банков, они объединились, независимо от политики, чтобы создать монополию, препятствуя получению хартий другими лицами. Когда заявки на хартии отклонялись, просители начинали бизнес по принципу общего права. Тогда по наущению облагодетельствованных лиц политики приняли закон о подавлении всех неинкорпорированных банков. Последние отправились в Олбани и подкупили законодательный орган. Короче говоря, политика, монополия и взяточничество составляют ключ к банковскому делу в ранней истории штата». [187]

Вмешательство судов, сделавшее описанные выше условия возможными, внешне ограничивая власть законодательного органа штата, в действительности расширяло и продлевало ее в интересах класса капиталистов. Оно дало законодательному органу штата власть, которой он до того времени не обладал, — власть предоставлять права и привилегии, лишить которых получателей последующее законодательство не могло. До принятия Федеральной конституции никакой акт законодательного органа не мог перманентно преодолевать волю квалифицированных избирателей. Он подлежал изменению или отмене со стороны любого последующего законодательного органа. Таким образом, избиратели штата обладали тем, что по сути являлось косвенным вето на все законодательные акты, — властью, которую они могли осуществлять через последующий законодательный орган или конституционный конвент. Однако с принятием Конституции Соединенных Штатов федеральные суды получили возможность лишать их этой власти там, где она была наиболее необходима. Это устранило единственное эффективное средство против коррупции и классового законодательства, поставив народ в зависимость от законодательных органов штатов и любых частных интересов, которые могли временно их контролировать.