«Дух американского правительства»

В системе управления наших штатов дробление власти зашло так далеко, что какой-либо эффективный контроль над принятием или исполнением законов штата оказывается невозможным. Под влиянием доктрины сдержек и противовесов политика широкого распределения политической власти пошла на пользу тем частным интересам, которые неизменно стремятся взять под контроль правительство в собственных целях, поскольку она создала условия, при которых народу трудно возложить ответственность на конкретных лиц за должностные проступки. Действительно, можно сказать, что везде, где власть следовало бы сконцентрировать для обеспечения ответственности, она почти неизменно подвергалась рассредоточению.

ГЛАВА X

МУНИЦИПАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ

Наше муниципальное управление, как и остальная часть нашей политической системы, изначально являлось наследием Англии. В колониальную эпоху правящая власть представляла собой единый орган — общий совет (common council), подобный тому, который существует в Англии по сей день, состоявший из мэрá, судейского чиновника (recorder), олдерменов и членов совета. Как правило, члены совета избирались ежегодно квалифицированными избирателями, в то время как мэр назначался колониальным губернатором. Совет обладал полномочиями принимать местные регламенты, не противоречащие английскому или колониальному законодательству. Мэр не имел права вето и, как правило, не обладал правом назначения на должности.

Революция не изменила общую схему муниципального управления в каком-либо существенном отношении. Мэр по-прежнему, как правило, назначался губернатором, который теперь получал свою должность напрямую или косвенно от квалифицированных избирателей штата. Право выдавать муниципальные хартии, которое до Революции осуществлялось провинциальным губернатором, теперь было возложено на легислатуру штата.

Важные изменения в муниципальном управлении были произведены после принятия Федеральной конституции и могут рассматриваться как его следствие. Поскольку централизация власти в руках общего совета не могла быть согласована с новой доктриной сдержек и противовесов, муниципальное управление было реорганизовано по плану разделенных полномочий. Это стремление перестроить политическую организацию города и привести ее в соответствие с общей схемой федерального правительства прослеживается в муниципальных хартиях, дарованных после принятия Конституции. Тенденцию к двухпалатному совету, продление срока, на который избирались члены совета, и право вето мэрá можно объяснить скорее влиянием Конституции, чем какими-либо осознанными и тщательно спланированными усилиями по усовершенствованию механизма городского управления.

Как и в случае с правительствами штатов, развитие системы находилось под влиянием растущей веры в демократию. Имущественные цензы для избирательного права исчезли, и мэр стал местным должностным лицом, избираемым напрямую. Однако изменения, внесенные в муниципальное управление в качестве уступки новейшей демократической мысли, не обеспечили сколько-нибудь значительной меры народного контроля. Муниципальное управление в своей практической деятельности оставалось по сути недемократичным.

Было бы вполне разумно ожидать, что народное правление достигнет своего наивысшего развития в городах. Здесь родилась современная демократия; здесь мы находим физические и социальные условия, которые облегчают обмен мнениями и согласованные действия со стороны народа. Более того, управление городом связано с гражданами более прямо и непосредственно, чем управление штата или нации. Оно затрагивает их в большем числе точек, предъявляет к ним больше требований и более жизненно связано с их повседневной жизнью и потребностями, чем правительство штата или страны. По этой причине наиболее заметными успехами демократии должно было бы стать управление в современных городах. При подлинно демократической системе это, несомненно, было бы так. Но в нашей стране самые вопиющие злоупотребления и самые заметные провалы управления происходят в городах. Враги народного правления использовали этот факт с целью дискредитации теории демократии. Они хотели бы заставить нас поверить, что это естественный результат системы, которая передает политическую власть в руки масс — что это плод экстремальной демократии. Этот вывод покоится на предположении, что муниципальное управление в нашей стране является демократичным, — предположении, которое не выдерживает проверки. Американские города далеки от того, чтобы быть примерами экстремальной демократии. В некоторых важных отношениях они менее демократичны, чем управление штата или нации. Тщательный анализ ситуации наглядно показывает, что муниципальные пороки, столь часто приписываемые избытку демократии, на самом деле проистекают из системы сдержек, посредством которой всякая эффективная власть по регулированию муниципальных дел утаивается от большинства. В нашей стране народный контроль в городах сведен к минимуму, в то время как в Великобритании и странах западной Европы мы находим в муниципальном управлении наилучшее приближение к демократии. В этом заключается истинное объяснение того факта, что муниципальное управление является нашим величайшим провалом и их самым заметным успехом.

При любом последовательном применении теории демократии город имел бы право на полную меру местного самоуправления. Ему должно быть предоставлено абсолютно свободное поле для инициирования и осуществления любой политики чисто местного значения. Однако этим правом американский город не обладает. Местное самоуправление не признается ни в теории, ни на практике в рамках нашей политической схемы. Истинной местной единицей является город, и он, согласно нашей юридической и конституционной теории, представляет собой лишь творение легислатуры штата. Последняя призвала его к жизни, определяет, какими полномочиями он может пользоваться, и может лишить их по своему усмотрению. Согласно преобладающей практике легислатур наших штатов и почти единогласным решениям наших судов, осуществление местного самоуправления нашими городами следует рассматривать лишь как привилегию, а не как право.

Муниципальная хартия изначально представляла собой дарование определенных привилегий местного самоуправления в обмен на денежные выплаты или иные услуги, оказанные королю. Это была всего лишь уступка привилегий, основанная на целесообразности, а не признание со стороны Короны местного самоуправления в качестве признанного права. Будучи эксплицитным и формальным изложением меры местного самоуправления, которую король брал на себя обязательство уважать, хартия имела тенденцию ограничивать его полномочия по вмешательству в вопросы, охватываемые такой хартией, поскольку торжественно дарованные привилегии было небезопасно легкомысленно и произвольно игнорировать. Таким образом, муниципальные хартии имеют то же происхождение, что и сама конституция штата, являясь результатом стремления наложить сдержку на безответственную центральную власть.

Легислатура американского содружества, унаследовав власть короля над муниципальными хартиями, поначалу проявила склонность уступить городу право на определенную меру местного самоуправления. Так, «город Нью-Йорк получил от английских королей в колониальный период хартию, которая при провозглашении независимости колонии Нью-Йорк и создании нового штата Нью-Йорк была подтверждена первой Конституцией штата. В течение значительного периода времени после принятия этой конституции изменения в эту хартий вносились по инициативе жителей города, которая осуществлялась посредством уполномоченных съездов (charter conventions), чьи члены избирались жителями города, и никакой статут, принятый легислатурой штата относительно дел города Нью-Йорка, не вступал в силу в пределах города до тех пор, пока не был одобрен самим городом».

Но, как замечает профессор Гуджоу, американские города «в значительной степени утратили свои первоначальные полномочия местного самоуправления». Первоначальная концепция городской хартии как контракта, устанавливающего определенные права местного самоуправления, которые легислатура была обязана уважать, лишь признавала за муниципальными корпорациями право на ту же защиту от неразумного вмешательства легислатуры, которую суды со времен решения по делу колледжа Дартмут обеспечивали в пользу частных корпораций. Если бы эта точка зрения возобладала, города не могли бы быть произвольно лишены прав, однажды признанных легислатурой, но они не могли бы принудительно требовать признания никаких прав, не дарованных таким образом. Признание этой доктрины предотвратило бы многие злоупотребления, которые характеризовали отношения между штатом и муниципальным управлением в нашей стране, но она не гарантировала бы никаких прав, которые легислатура не сочла бы нужным предоставить. Любое либеральное истолкование теории демократии должно неизбежно идти дальше этого и делать муниципальное самоуправление фундаментальным правом, которое центральная власть штата может не только не ущемлять и не уничтожать, но даже не может удерживать, поскольку это право берет свое начало не в законодательном дарении, а в основополагающих принципах народного правления.

Неспособность признать право на местное самоуправление фундаментальным в любой схеме демократии была прискорбной. Однако некоторых из худших пороков муниципального управления удалось бы избежать, если бы власть, однажды дарованная муниципалитетам, рассматривалась судами как ограничение полномочий легислатуры вмешиваться в чисто местные дела. Отказ правительства штата признать надлежащую сферу муниципальной деятельности, в которую оно не имело бы права вторгаться, стал главной причиной коррупции и неэффективности в муниципальном управлении.

Политика вмешательства штата в муниципальные дела была неизбежным порождением доктрины о том, что города не обладают никакими полномочиями, кроме тех, которые были прямо предоставлены или неизбежно вытекали из их хартий. Это отсутствие инициативной власти заставляло города по мере их роста и усложнения постоянно обращаться к легислатуре за разрешением удовлетворить свои потребности. Каждая новая проблема, с которой приходилось сталкиваться городу, каждая новая функция, которую он должен был выполнять, становились поводом для вмешательства штата. Эта необходимость призывать на помощь легислатуру штата, постоянно ощущаемая в каждом стремительно растущем городе, способствовала развитию чувства зависимости от законодательного вмешательства как незаменимого фактора в решении местных проблем. Таким образом, отказ правительства штата признать право муниципальной инициативы вынуждал города приветствовать вмешательство штата как единственное средство решения тех новых проблем, с которыми они постоянно сталкивались.

Другая причина расширения полномочий штата за счет муниципалитета кроется в двойственном характере городского управления. Помимо того, что город является органом местного самоуправления, он также в определенных целях выступает в качестве административного агента штата и в этом качестве обоснованно подлежит надзору со стороны штата. Но в отсутствие какого-либо четкого разграничения между государственными и местными интересами защита первых легко могла послужить предлогом для неправомерного вмешательства в последние.

Таким образом, город оказался во власти правительства штата, поскольку легислатура могла использовать нужды муниципалитета или защиту общих интересов штата в качестве предлога для любого вмешательства, рассчитанного на продвижение частных или партийных целей тех, кто контролировал законодательный механизм. По мере роста значимости городов выяснилось, что эта неограниченная власть над ними может стать ценным активом партийной машины, контролирующей легислатуру штата. Город представлял собой богатое и соблазнительное поле для эксплуатации. В нем были должности, крупные доходы, он тратил огромные суммы на общественные улучшения, заключал ценные контракты различного рода и имел определенные потребности, такие как вода, свет, скоростной транспорт и т. д., которые могли послужить предлогом для предоставления франшиз и других привилегий на таких условиях, которые обеспечивали огромную прибыль получателям за счет широкой общественности. То, что политическая машина, контролирующая правительство штата, поддалась искушению сделать эгоистичный выбор в пользу использования своих полномочий в этом направлении, является лишь тем, чего и следовало ожидать.

«Легислатура также часто заявляла о своем праве назначать муниципальных должностных лиц, а также устанавливать и изменять детали муниципальной организации, выводила муниципальных должностных лиц из состава органов власти посредством законов и учреждала новые должности. В определенных случаях она даже распоряжалась о том, чтобы определенные конкретные улицы города были замощены, возлагала на города бремя с целью строительства коллекторов или проведения воды; регулировала методы транспорта, подлежащие применению в пределах городов; словом, занималась огромным количеством вопросов, которые носят чисто местный характер; вопросов, которые не затрагивают народ штата в целом и в отношении которых имеется мало извинений для специальных законодательных действий».

То, до какой степени в Нью-Йорке дошло государственное регулирование местных вопросов, иллюстрируется тем фактом, что в 1886 году «280 из 681 акта, принятого легислатурой... напрямую затрагивали дела какого-либо конкретного округа, города, селения или тауншипа, названного конкретно и прямо...»

«Здание Сити-холла в Филадельфии представляет собой хороший пример того, как далеко это отсутствие местной ответственности может порой заводить легислатуру при осуществлении местных полномочий и возложении финансовых бремени на города. “В 1870 году легислатура решила, что у города должны быть новые здания. Акт [принятый для достижения этого результата] отобрал по именам определенных граждан, назначив их комиссарами по возведению зданий. Он сделал этот орган бессрочным, уполномочив его заполнять вакансии... Эта комиссия была навязана легислатурой городу и наделена абсолютным контролем над созданием долгов для названной цели и требованием взимания налогов для их погашения”».

«“Общественные здания на Брод-стрит и Маркет-стрит были”, по выражению судьи Паксона, “спроектированы в масштабе пышности, более подобающем столице империи, нежели муниципальным зданиям обремененного долгами города”. Тем не менее этот акт был признан конституционным, город был вынужден предоставить необходимые средства, и “на протяжении почти двадцати лет все деньги, которые удавалось высвободить от неотложных и насущных нужд”, “в принудительном порядке расходовались на громадное сооружение, которое превосходит ратуши и соборы Средневековья по своим масштабам, если не по грандиозности”».

Легислатура испытывает сильное искушение злоупотребить своей властью, когда партийная машина, контролирующая штат, не пользуется политической поддержкой местных властей. Одним из наиболее одиозных примеров такого вмешательства в последние годы было так называемое законодательство о «потрошении» (ripper legislation), принятое в Пенсильвании в 1901 году, в соответствии с которым мэрá Питтсбурга и Аллегейни были смещены с должностей, а губернатору было предоставлено право назначать их преемников и смещать их вплоть до регулярных муниципальных выборов 1903 года. Мотивом для этого законодательства было стремление сокрушить местную оппозицию государственной машине путем передачи контроля над муниципальными должностями в руки губернатора, дружественного политическому боссу штата. Чтобы предоставить назначенцу губернатора возможность использовать свою должность для создания и увековечения местной машины, которая поддерживала бы клику, контролирующую правительство штата, ставленник губернатора был объявлен имеющим право на переизбрание, в то время как его избираемые на местах преемники такого права были лишены. Трудно было бы вообразить более вопиющее злоупотребление законодательной властью; тем не менее этот акт был признан конституционным верховным судом штата.

Множество подобных примеров партийного вмешательства можно обнаружить в недавнем законодательстве некоторых из более крупных и густонаселенных штатов.

Лучший пример дурного управления городами со стороны легислатуры в частных или партийных интересах наблюдается в законодательстве о концессиях (franchise legislation), благодаря которому привилегии огромной ценности были получены компаниями уличных железных дорог и другими корпорациями без какой-либо компенсации затрагиваемым городам. Власть, которую легислатура может осуществлять в интересах частных корпораций, монополизирующих ради собственной прибыли самые основы жизнеобеспечения в современном городе — воду, свет, транспорт, связь и т. д., — стала одним из самых серьезных пороков, проистекающих из доминирования штата в муниципальных делах. Это подвергло легислатуру искушению, которым частные лица и корпорации, ищущие ценных уступок, с готовностью воспользовались ради собственной выгоды. Тем самым это привело в активное действие те силы, которые стали главным фактором коррумпирования как государственного, так и муниципального управления.

Как только стало общепризнанным, что государственный контроль над местными делами не только не предотвращает дурное управление американскими городами, но, по сути, является его главным источником, были предприняты усилия по поиску средства исправления положения посредством принятия конституционных положений, регулирующих полномочия легислатуры вмешиваться в муниципальные дела. Эти ограничения касаются тех сфер, где пороки государственного вмешательства проявились наиболее ярко. Так, в некоторых штатах легислатуре не разрешается предоставлять право пользования улицами железным дорогам или другим частным компаниям без согласия муниципальных властей; создавать специальные комиссии и наделять их муниципальными функциями; либо инкорпорировать города или регулировать их деятельность посредством специальных законов.

Целью этих конституционных положений было не предоставление муниципалитетам какого-либо иммунитета от контроля со стороны штата, а лишь запрет определенных способов осуществления законодательного надзора, которые, как показывал опыт, были чреваты серьезными злоупотреблениями. Однако запрет специального законодательства, как правило включаемый в недавние конституции штатов, в значительной степени не смог достичь своей цели в силу того факта, что суды разрешили легислатуре создавать столь многочисленные категории городов, что та оказалась способной принимать специальные акты под видом общих законов.

Штат Огайо предоставляет хороший пример практического аннулирования конституционного положения легислатурой через злоупотребление ее полномочиями по классификации. Конституция 1851 года запрещала легислатуре принимать какие-либо специальные акты, наделяющие корпоративными полномочиями, и предусматривала организацию городов на основе общих законов. Однако легислатура приняла метод классификации городов, который свел на нет цель этого положения. В 1901 году каждый из одиннадцати главных городов штата находился в отдельной категории. Следовательно, все законы, принятые для каждой из этих категорий, на деле являлись специальными актами и в качестве таковых явно представляли собой обход конституционного запрета на специальное законодательство. Тем не менее этот метод классификации неоднократно поддерживался судами. Его преимущества для партии, контролирующей правительство штата, были очевидны, поскольку он давал легислатуре полную свободу рук во вмешательстве в местные дела в партийных целях. Он позволял государственной машине делать уступки городу, обеспечивавшему ей политическую поддержку, и в то же время распространять государственный контроль на те города, в которых она сталкивалась с оппозицией. Такое положение дел сохранялось вплоть до 1902 года, когда верховный суд вынес два решения, которые опрокинули действовавшую систему классификации и признали недействительной хартию каждого города в штате. К сожалению, это изменение в позиции суда, хотя и крайне желательное, произошло в то время, когда оно выглядело служащим партийной цели. Один из этих исков был подан республиканским генеральным прокурором штата с целью признать хартию города Кливленд недействительной на том основании, что она являлась специальным актом. Эта хартия действовала более десяти лет, будучи дарованной с либеральными корпоративными полномочиями в то время, когда Кливленд был республиканским городом. Позже он перешел в ряды демократов, и этот иск был инициирован как часть плана республиканской машины штата по обузданию власти и влияния мэрá этого города. Новый муниципальный кодекс, принятый на внеочередной сессии легислатуры, предусматривал схему управления, применимую к Кливленду, при которой полномочия мэрá были существенно урезаны.

В конституции Нью-Йорка 1894 года была предпринята попытка оградиться от злоупотреблений специальным законодательством. Города штата самой конституцией были разделены на три категории в зависимости от численности населения, и любой закон, который не распространялся на все города категории, объявлялся специальным актом. Специальное законодательство не запрещалось; но когда какой-либо акт такого рода принимался легислатурой, он подлежал представлению властям соответствующего города или городов, и если он отклонялся ими после публичных слушаний, то мог стать законом лишь будучи принятым вновь в обычном порядке. Это лишь предоставляло городам, затронутым предлагаемым специальным законодательством, возможность выразить протест против его принятия, в то время как легислатура обладала полными полномочиями принять его вопреки местному неодобрению. То, что это не является адекватным средством от пороков специального законодательства, подтверждается тем фактом, что обе хартии города Нью-Йорка, принятые после вступления в силу этой конституции, были составлены назначенной штатом комиссией и приняты в обход вето мэрá.

Упомянутые конституционные изменения не следует понимать как означающие какое-либо отречение от доктрины о том, что муниципальная корпорация является творением общего управления штата. Эти положения лишь обеспечивали, точнее, стремились обеспечить городам некоторые преимущества негативного характера — иммунитет от определенных признанных злоупотреблений законодательной властью. Они являются выражением стремления найти лекарство от пороков муниципального управления путем ограничения полномочий легислатуры, а не предоставления городам права действовать независимо в местных делах. Они несколько уменьшили масштабы пороков государственного вмешательства, но не смогли устранить саму причину путем наделения городов конституционным правом контролировать собственные дела.

Неспособность всех этих мер добиться того, чего от них ожидали, в конце концов заставила сторонников муниципальной реформы осознать тот факт, что американская система не предусматривала никакого реального местного самоуправления и что наш отказ признать этот принцип был главной причиной царящей коррупции и дурного управления нашими городами, а также непреодолимым препятствием на пути всех эффективных и радикальных реформ. Как только внимание было обращено на эту особенность проблемы, стало очевидно, что нельзя придумать системы, которая была бы лучше приспособлена для целей крушения целей хорошего городского управления, поскольку те, кто напрямую выиграл бы от реформ в муниципальном управлении, были бессильны претворить их в жизнь иначе как при содействии легислатуры. Более того, согласие легислатуры, хотя и дарованное однажды, могло в любой момент быть отозвано по наущению частных или партийных интересов, поскольку этот орган не был напрямую заинтересован в установлении и поддержании хорошего муниципального управления и не нес ответственности перед теми, кто в этом заинтересован.

В конце концов стало очевидно, что требуются более эффективные меры, чем запрет специального законодательства. Следующим шагом стала попытка обеспечить городам необходимую власть в местных делах посредством конституционного положения, уполномочивающего их самостоятельно составлять свои хартии. В этом движении штат Миссури проложил путь, включив положение о хоум-руле (местном самоуправлении) в свою конституцию 1875 года. Калифорния, Вашингтон, Миннесота и Колорадо впоследствии приняли аналогичные положения. В каждом из этих штатов хартия составляется комиссией, избираемой на местном уровне, за исключением Миннесоты, где она назначается окружным судьей.

В Миссури эта привилегия предоставляется только городам с населением более 100 000 человек. Конституция Калифорнии, принятая в 1879 году, также ограничивала блага хоум-рула городами с населением более 100 000 человек, однако впоследствии это право было распространено на все города с населением более 3500 жителей. Вашингтон разрешает всем городам с населением 20 000 человек и более составлять собственные хартии. Миннесота распространяет эту привилегию на все города и селения независимо от их размера, в то время как Колорадо ограничивает ее городами с населением более 2000 жителей.

Право входить в состав хартийной комиссии во всех этих штатах ограничено землевладельцами (freeholders), за исключением Колорадо, где оно ограничено налогоплательщиками. Целью этих положений о хоум-руле было предоставление городам определенной меры инициативы в местных делах без одновременного разрешения им организовываться по плану простого правления большинства. В конституции Миссури 1875 года для принятия хартии требовалось большинство в четыре седьмых голосов, а для ратификации поправки — три пятых голосов, хотя сама конституция была принята и могла изменяться простым большинством голосов. Конституция Калифорнии допускает ратификацию большинством квалифицированных избирателей, однако каждая таким образом ратифицированная хартия должна быть представлена легислатуре для ее одобрения или отклонения в целом. Никакая поправка к хартии не может быть принята иначе как большинством в три пятых голоса на народном голосовании и последующим одобрением легислатуры, хотя, как и в случае с Миссури, для одобрения поправки к конституции штата достаточно большинства голосов. В Вашингтоне конституция предусматривает ратификацию хартий и поправок к ним большинством квалифицированных выборщиков. Поправка к конституции, принятая в Миннесоте в 1896 году, с ее последующими модификациями, предусматривает ратификацию хартий и поправок к ним голосованием в четыре седьмых голосов, за исключением определенных городов, где требуется большинство в три четверти голосов. Для ратификации поправки к хартии необходимо большинство в три пятых голосов в ее пользу. Колорадо посредством поправки к конституции, принятой в 1902 году, разрешает ратификацию и изменение хартий голосованием большинства. Поправка к конституции, принятая в Миссури в 1902 году, предусматривает ратификацию хартий большинством голосов.

За исключением Калифорнии, где поправка к конституции 1902 года позволяет 15 процентам квалифицированных избирателей требовать вынесения поправки к хартии на голосование, и Колорадо, где таким правом обладают 25 процентов избирателей, вышеупомянутые штаты не предусматривают в своих конституциях народной инициативы. Тем не менее как Вашингтон, так и Миннесота разрешили ее посредством статутов: первый — по заявлению 15 процентов, а вторая — когда этого требуют 5 процентов квалифицированных избирателей.

Главным изъяном этих конституционных положений, касающихся хоум-рула, является то, что они не предоставляют его на самом деле. На города, пользующиеся этой привилегией, наложено слишком много ограничений, и в двух из упомянутых штатов, особенно в Миссури, они идут на пользу исключительно более крупным городам. Ограничение права на составление хартии землевладельцами, лишение большинства права на внесение поправок в Калифорнии и Миннесоте, а также отсутствие в конституциях положений о народной инициативе в Миссури, Вашингтоне и Миннесоте свидетельствуют о готовности предоставить право на хоум-рул лишь на таких условиях, которые рассчитаны на обеспечение адекватного ограничения власти большинства.

Эти конституционные положения определенно указывают в том направлении, по которому мы должны следовать, если хотим найти какое-либо удовлетворительное решение нашей муниципальной проблемы. При их либеральном толковании судами они обеспечили бы городам иммунитет от вмешательства в местные дела. Однако суды естественным образом выступают против нововведений в нашей конституционной системе и, следовательно, были склонны давать положениям такого характера такое толкование, которое сводит к минимуму их эффект. Требование о том, чтобы хартии, составленные в соответствии с этими положениями, находились в гармонии с конституцией и законами штата, было истолковано судами как означающее, что они должны не только соответствовать законам, действующим на момент принятия хартий, но также и то, что они должны соответствовать всему законодательству, принимаемому впоследствии. Если бы суды были проникнуты принципом местного самоуправления насквозь, они легко могли бы дать этим конституционным положениям такое толкование, которое эффективно лишило бы легислатуру полномочий вмешиваться в чисто местные дела. Они могли бы объявить все акты, посредством которых правительство штата пыталось вторгнуться в сферу местных дел, ничтожными и недействительными — точно так же, как они поступили со всеми актами муниципального управления, которые посягали на полномочия, зарезервированные исключительно за штатом. Однако суды поступили иначе: они постановили, что эти конституционные положения лишь уполномочивают города управлять самими собой в соответствии с конституцией и в гармонии с такими законами, которые легислатура приняла или может принять в дальнейшем. Город может принять хартию, которая находится в гармонии с конституцией и законами штата, но принятая таким образом хартия может свободно видоизменяться общими законами, касающимися городов. Недружественное отношение судов тем самым в значительной степени свело на нет цель этих положений о хоум-руле. Легислатура штата по-прежнему вольна посягать на сферу муниципального самоуправления или урезать ее.

Вышеупомянутые конституционные положения можно рассматривать как имеющие двоякую цель. Они были призваны ограничить, если не уничтожить, власть легислатуры вторгаться в сферу муниципальных дел, а также наделить города общей властью действовать самостоятельно, в силу которой они могли бы по собственной инициативе, при соблюдении определенных ограничений, содержащихся в конституции, учреждать собственное управление, формулировать и осуществлять муниципальную политику и управлять своими делами так, как им самим заблагорассудится. Это, по-видимому, неизбежно подразумевается в даровании конституционной власти составлять хартию для собственного управления. Либеральное толкование этой особенности рассматриваемых конституций заключалось бы в признании того, что все города, на которые она распространяется, тем самым уполномочены осуществлять все полномочия, которые не были прямо утаены конституцией или статутами штата. Однако таковой позиция судов не была. Их нежелание давать положениям о хоум-руле либеральное толкование можно проиллюстрировать решением верховного суда штата Вашингтон. В дополнение к полномочиям, предоставленным городам первого класса на составление собственных хартий, конституция этого штата предусматривает, что «любой округ, город, селение или тауншип может принимать и исполнять в своих пределах все такие местные, полицейские, санитарные и иные регламенты, которые не противоречат общим законам». Учитывая ту позицию, которую суды обычно занимали в этом вопросе, неудивительно, что верховный суд Вашингтона дал понять, будто вышеупомянутые конституционные положения не являются нормами прямого действия (self-executing). Более того, он не склонен уступать даже городам первого класса какие-либо важные полномочия, кроме тех, которые были прямо предоставлены статутом. Например, статуты Вашингтона уполномочивают города первого класса «регулировать использование» и контролировать его в отношении газа, поставляемого частной корпорацией, а хартия Такомы прямо предоставляла городскому совету право устанавливать цену на поставляемый таким образом газ. Был подан иск с требованием запретить городу осуществлять это право, на которое заявлялись претензии в силу конституционных и статутных полномочий, предоставленных городам первого класса. Верховный суд постановил, что, хотя Такома и обладала правом регулировать и контролировать, прямо предоставленным ей статутом, она не обладала правом устанавливать цену. Это решение свидетельствует о своеобразном отсутствии у суда сочувствия к положениям конституции Вашингтона о хоум-руле.

Но хотя попытка наделить города посредством конституционного акта полномочиями управлять собственными делами пока в значительной степени потерпела неудачу, она свидетельствует о растущем понимании природы проблемы и характера средства, которое должно быть применено. Более четко определенное и эффективное общественное мнение в пользу муниципального самоуправления должно в конечном итоге преодолеть судебное сопротивление.

Однако самое либеральное толкование, которого допускают эти конституционные положения, не обеспечило бы полного муниципального самоуправления. Если городу не предоставлены адекватные финансовые полномочия, конституционное дарование права местного самоуправления не позволяет ему делать большой выбор в отношении наиболее важных вопросов муниципальной политики. Слишком сильно ограничивая полномочия городов в этом направлении, их в значительной степени лишили тех преимуществ, которыми они пользовались бы при последовательном применении принципа хоум-рула. Определенная доля свободы в использовании налоговых полномочий представляется не менее существенной для города, чем для самого штата. В разумных пределах ему должно быть уступлено право формулировать собственную систему налогообложения. Во всех крупных американских городах налоги, собираемые на муниципальные цели, значительно превосходят те, что налагаются на содержание правительства округа и штата. В вопросе, который столь жизненно затрагивает город, он должен обладать определенным правом проводить собственную политику. Однако это право не было признано даже в тех конституциях, которые сделали наибольшие уступки принципу муниципального хоум-рула. Этим средством все новации или реформы в муниципальном налогообложении, за исключением тех, которые могут быть разрешены самим штатом, эффективно предотвращаются. Оно не могло бы, например, освободить личное имущество от налогообложения или сделать налог на земельную ренту главным источником своих доходов.

Право нести долг в муниципальных целях не менее существенно, чем право на налогообложение. Современный город должен тратить большие суммы на осуществление общественных улучшений, стоимость которых необходимо распределить на ряд лет. Слишком узкое ограничение заемной власти городов для этих целей помешало бы им реализовать все преимущества ничем не стесненного самоуправления. Это не подразумевает, что город должен владеть и управлять всеми индустриями квазиобщественного характера, но это подразумевает, что он должен иметь бесспорное право и возможность делать это. Если дело обстоит иначе, он не находится в положении, позволяющем добиться наиболее выгодных условий от тех частных корпораций, которым может быть дозволено занять эту сферу. Неразумные ограничения заемной власти городов путем создания препятствий на пути муниципального владения коммунальными предприятиями ведут к тому, что народ лишается наиболее эффективного средства защиты от вымогательства частных монополий.

Ограничение, наложенное на размер муниципальной задолженности, не имело в точности того эффекта, который предполагался. Главным образом это объясняется тем фактом, что установленный в конституциях штатов лимит задолженности во многих случаях был столь низким, что не позволял городам производить абсолютно необходимые общественные улучшения, такие как мощение улиц и строительство коллекторов. Производство этих улучшений без прибегания к кредиту потребовало бы от собственников затрагиваемой собственности авансирования полной суммы их стоимости. Во многих случаях это было бы крайне неудобно. Соответственно, были предприняты попытки найти какой-либо метод обхода этих ограничений, который был бы поддержан судами. Этого добивались путем выпуска облигаций, подлежащих погашению из специального фонда, который должен был создаваться за счет налогов, взимаемых с собственности округа, на который возложена стоимость улучшений. Суды постановили, что это представляет собой лишь залог на собственность соответствующего округа, а не муниципальный долг в смысле вышеупомянутых конституционных ограничений. Эти решения судов могут показаться не согласующимися с буквой конституционных положений, касающихся муниципальной задолженности, но они едва ли расходятся с их духом. Целью этих ограничений было не столько ограничение прав имущих классов, сколько защита их от экстравагантности неимущих избирателей. Сделать исключение в пользу муниципальной задолженности, возникшей таким образом и для таких целей, не было рассчитано на причинение каких-либо тягот собственникам недвижимости, а скорее на предоставление им полномочий разрешать использование кредита в собственных интересах. Они были защищены от злоупотребления этим конкретным видом задолженности постольку, поскольку согласие собственников большинства затрагиваемой собственности требовалось вполне повсеместно.

Одним из влияний, которые помогли сформировать общественные настроения в пользу конституционных положений, ограничивающих объем муниципальной задолженности, был стремительный рост долгов американских городов в период, непосредственно следовавший за Гражданской войной. В таком положении дел во многом было виновато само правительство штата. Оно предписало форму муниципальной организации, которая едва ли была совместима с эффективным и ответственным управлением финансовыми вопросами. Более того, правительство штата, как мы видели, могло уполномочивать своих собственных агентов занимать деньги на цели, которые оно санкционировало, и обязывать город оплачивать их. Попытка исправить эти пороки, впервые ставшая заметной примерно около 1870 года, приняла форму конституционных положений, ограничивающих объем задолженности, которая могла быть принята городами или от их имени. Главной целью этих положений была защита муниципальных налогоплательщиков от экстравагантного использования заемной власти в местных целях, независимо от того, осуществлялась ли она государственными или муниципальными властями.

Еще одно преимущество, которое эти положения, казалось, обеспечивали классу собственников капитала, заслуживает хотя бы беглого упоминания. Эта политика ограничения объема муниципальной задолженности была принята в то время, когда в силу быстрого роста городского населения местные монополии воды, света, транспорта и т. д. становились важной и чрезвычайно прибыльной сферой для инвестирования частного капитала. Ограничения, наложенные на полномочия городов занимать деньги, сдерживали бы, если не исключали, принятие политики муниципального владения и тем самым позволяли частному капиталисту сохранить эксклюзивное владение этим важным классом отраслей.

То, что конституционные ограничения общей задолженности городов затормозили движение к муниципальному владению, не подлежит сомнению. Однако маловероятно, что они еще долго будут преграждать путь к приобретению городами тех отраслей, в которых частное управление оказалось неудовлетворительным, поскольку может оказаться возможным обойти их путем прибегания к уловке специального фонда. Та же линия аргументации, которая была принята судами в обоснование конституционности специального фонда для целей местных улучшений, в равной степени применима к специальным долгам, возникающим при покупке приносящих доход коммунальных предприятий, таких как водопроводы, осветительные установки и уличные железные дороги. Однако при таком устройстве город не должен брать на себя никакой ответственности за выплату заимствованного капитала, причем кредиторы, авансирующие покупную цену или стоимость строительства, полагаются исключительно на доходы от муниципального управления в отношении выплаты как основного долга, так и процентов. Можно сомневаться в том, что суды, разрешая городам использовать специальный фонд в связи с местными улучшениями, осознавали его потенциал в направлении муниципального владения.

Эти ограничения полномочий городов свидетельствуют об опасении, что слишком большое местное самоуправление может поставить под угрозу интересы имущих классов. Такое отношение со стороны тех, кто составлял и толковал конституции наших штатов, является лишь выражением того недоверия к правлению большинства, которое, как мы видели, выступает отличительной особенностью американской системы правления. Именно в городах неимущие классы сильны численно, а неравенство в распределении богатства выражено наиболее ярко. Этим во многом объясняется нежелание штата разрешать городам свободу рук в управлении местными делами. Муниципальное управление, чуткое к общественному мнению, может оказаться слишком склонным делать общественные интересы предлогом для пренебрежения правами собственности. Таким образом, государственный контроль над городами можно рассматривать как средство защиты местного меньшинства от местного большинства. Каждая попытка реформировать эту систему должна сталкиваться с противодействием класса собственников, что является одной из главных причин, почему все усилия по установлению муниципального самоуправления до сих пор в значительной степени терпели неудачу.

Таким образом, мы видим, что, хотя имущественные цензы для избирательного права исчезли, влияние собственности по-прежнему сохраняется. Во многих отношениях и для многих целей собственность прямо или косвенно признается в организации и отправлении муниципального управления. Движение к демократии оказало меньшее влияние на имущественные цензы для избирательного права и занятия должностей в их связи с муниципальными делами, чем в их связи с государственными и национальными делами. Когда была принята Федеральная конституция, имущественные цензы для голосования и занятия должностей, действовавшие в различных штатах, не были потревожены. Конституция не признавала принцип всеобщего избирательного права. Она не только позволила штатам сохранить полномочия по определению квалификации избирателей на выборах штата и муниципальных выборах, но и ограничила избирательное право для федеральных целей теми, кто обладал правом голоса на выборах штата. Устранение в первой половине девятнадцатого века имущественных цензов для голосования на выборах штата и занятия государственных должностей имело следствием перевод федерального избирательного права на народную основу.

Однако влияние демократического движения было менее заметным в сфере муниципальных дел. Здесь старая система, при которой голосование и занятие должностей рассматривались как исключительное право класса собственников, исчезла не полностью. В этом, как и в других отношениях, американский штат проявил страх перед муниципальной демократией. Верно, что при выборе должностных лиц преобладает принцип всеобщего избирательного права мужчин. Но избирательное право может осуществляться либо в отношении кандидатов, либо в отношении мер; и при голосовании по вопросам муниципальной политики, что гораздо важнее права выбора административных должностных лиц, избирательное право часто ограничивается налогоплательщиками или собственниками недвижимости. Так, в Колорадо, который продвинулся по пути муниципальной демократии дальше любого штата в Союзе, никакая концессия не может быть предоставлена частной корпорации и никакой долг не может быть принят городом с целью муниципального владения без одобрения избирателей-налогоплательщиков. Если учесть, что 72 процента семей, проживавших в Денвере в 1900 году, занимали арендованные дома, и что домашнее имущество главы семьи на сумму до двух долларов освобождено от налогообложения [примечание: двести долларов], эффект этого ограничения очевиден. Ограничивая таким образом право голоса, создатели конституции штата явно исходили из той теории, что политика города в отношении его коммунальных предприятий должна контролироваться его налогоплательщиками. Оправдание этого конституционного положения не является очевидным, поскольку бремя содержания отраслей общественной службы города несут не налогоплательщики как таковые, а народ в целом. Такая система дает классу налогоплательщиков возможность контролировать коммунальные предприятия в собственных интересах и в ущерб широкой общественности. Та часть общины, которая является налогоплательщиками, будучи наделена исключительным правом контролировать эти отрасли, испытывала бы искушение сделать их важным источником муниципального дохода. Они, вероятно, предпочли бы высокие, а не низкие или разумные расценки за эти необходимые общественные услуги, поскольку их налоги уменьшились бы на сумму, изымаемую таким образом у неналогоплательщиков посредством чрезмерных сборов. Там, где большинство граждан являются собственниками и налогоплательщиками, существует лишь небольшая опасность того, что муниципальное владение подвергнется этому злоупотреблению. Но там, где наблюдается сильное неравенство в распределении богатства и крупный неимущий класс, демократия является единственной гарантией того, что блага муниципального владения не будут монополизированы имущим классом.

Исследование практического функционирования муниципального владения в американских городах покажет, что эта опасность не является чисто воображаемой. В 1899 году 53,73 процента водопроводов в нашей стране принадлежали муниципалитетам и эксплуатировались ими, причем государственное владение было правилом в более крупных городах. Если взять тринадцать крупнейших предприятий в Соединенных Штатах, все из которых принадлежали муниципалитетам, доход от частных пользователей составил 20 545 409 долларов, в то время как общая стоимость производства, включая расчетный износ, составила в совокупности всего 11 469 732 доллара. Если добавить к этой сумме расчетные налоги, проценты на общие инвестиции и арендную стоимость принадлежащих муниципалитетам помещений, занимаемых для этой цели, общая стоимость производства составила бы 22 827 825 долларов. Однако частные потребители использовали лишь 80,2 процента поставляемой воды. Если бы за 19,8 процента, поставленных бесплатно для общественных нужд, было заплачено по тому же тарифу, который взимался с частных пользователей, общий доход от этих 13 принадлежащих муниципалитетам предприятий составил бы 25 817 720 долларов. Это превысило бы справедливую доходность на общие инвестиции на 2 989 895 долларов. Никто не стал бы утверждать, что цена на воду возросла при муниципальном владении. На самом деле она существенно снизилась, а качество воды одновременно улучшилось. Однако снижение цены оказалось меньше, чем оно могло бы быть, если бы принимались во внимание интересы одних лишь потребителей. Если целью муниципального владения является снабжение чистой водой по наименьшей возможной цене широкой общественности, нет веской причины, почему город должен требовать прибыль на капитал, который он инвестировал в дело. Это было бы справедливо в случае, если доходы при муниципальном владении были достаточны для оплаты самого предприятия. В этом случае было бы несправедливостью по отношению к потребителям заставлять их вносить сверх стоимости эксплуатации предприятия дополнительную сумму, достаточную для выплаты процентов на инвестиции, поскольку именно они предоставили капитал, с помощью которого ведется дело. Любая попытка сделать муниципальное владение источником доходов означала бы налогообложение потребителей воды в пользу собственников недвижимости. Нет также никаких причин, почему частные потребители воды должны заставляться платить за воду, используемую для общественных нужд. Вода, необходимая для общественных зданий, уборки улиц и тушения пожаров, должна оплачиваться теми, кто извлекает из этого главную пользу, — классом собственников недвижимости.

Если вместо рассмотрения этих тринадцати водопроводов вместе мы возьмем единый пример — третье по величине предприятие, — тенденция делать муниципальное владение источником доходов проявится еще яснее. Доход от частных пользователей в случае этого предприятия составил 4 459 404 доллара. Город использовал для общественных нужд 29,5 процента от общего объема поставок, что при оплате по тарифу, взимаемому с частных потребителей, составило бы общий операционный доход в размере 6 325 395 долларов. Это было бы на 2 929 232 доллара больше, чем требовалось для покрытия всех расходов, включая проценты на общие инвестиции.

В случае установок электрического освещения частное владение является правилом: лишь 460 установок из 3032 находятся в муниципальном владении. Отчет Комиссара труда Соединенных Штатов приводит данные по 952 таким установкам, 320 из которых принадлежат муниципалитетам и эксплуатируются ими. Однако муниципальное владение в основном ограничивается более мелкими городами и селениями. Это подтверждается тем фактом, что, хотя более одной трети из вышеупомянутых 952 установок находятся под муниципальным контролем, лишь 30 из 277, или менее одной девятой части крупнейших установок, принадлежат муниципалитетам. Это объясняется более решительным противодействием политике муниципального владения со стороны класса капиталистов в более крупных городах, где частное управление является наиболее доходным. Муниципальные установки также часто ограничиваются общественным освещением, не получая разрешения снабжать светом или энергией в коммерческих целях. Эта ограниченная форма муниципального владения представляет собой лишь небольшую уступку со стороны частного монополиста классу налогоплательщиков. Широкая общественность как потребители света и энергии не извлекает никакой выгоды из подобной политики.

Эти и другие факты, которые можно было бы упомянуть, иллюстрируют естественную тенденцию системы, при которой власть масс ограничивается в интересах имущего класса. Главные пороки муниципального управления в нашей стране коренятся не во власти большинства, а во власти меньшинства. Именно в городах, где мы обнаруживаем численно небольшое, но очень богатое сословие и многочисленный класс, владеющий малой собственностью или вовсе ее не имеющий, общее политическое движение в сторону демократии встретило самое упорное сопротивление. Лишь малая часть нашего городского населения владеет землей или капиталом. Подавляющее большинство живущих в городах — это наемные работники и арендаторы. В 1900 году 74,3 процента семей в 160 городах США с населением 25 000 человек и более жили в арендованных домах и лишь 14,5 процента — в домах без залогов. В небольших городах доля собственников была выше, в то время как в сельской местности большинство населения принадлежало к землевладельческому классу: 64,4 процента «фермерских» семей владели своими домами, а 44,4 процента таких семей владели домами, не обремененными долгами.

«Много говорилось о необходимости вмешательства законодательной власти в тех случаях, когда в городах к власти через всеобщее избирательное право приходили дурные люди, однако недавний опыт страны показывает, что это чаще говорилось для того, чтобы проложить путь дурным людям к получению должностей или наделению необычайными полномочиями со стороны легислатуры, нежели с какой-либо целью осуществления местных реформ. А те крупные муниципальные скандалы и мошенничества, которые имели место, подобные тем, что получили столь печальную известность в Нью-Йорке, стали возможными, а затем взращивались и поощрялись нелегитимным вмешательством на уровне штата».

Числовое преобладание имущего класса в стране и неимущего в городах необходимо принимать во внимание при любой попытке найти объяснение нежеланию штата признавать принцип муниципального самоуправления. Когда мы учитываем, что правительство штата даже при всеобщем избирательном праве в значительной степени управляется платящими налоги собственниками, мы можем понять, почему продвижение к муниципальной демократии происходило так медленно. При всеобщем избирательном праве муниципальное самоуправление означало бы преобладание неимущего класса, а это, с точки зрения тех, кто контролирует правительство штата, поставило бы под угрозу интересы имущего меньшинства.

Это, несомненно, одна из главных причин, почему правительство штата не желало отказываться от своего контроля над делами муниципальных образований. Однако этот факт не осознается современными авторами, пишущими об американской политике. Обычно предполагается, что коррупция в управлении штатов и муниципалитетов в значительной степени объясняется преобладанием масс. Такой взгляд на вещи может быть приемлем для тех, кто по принципу или из личных интересов выступает против демократии, но он игнорирует факты, которые выявляет тщательный анализ системы. Даже в органах власти наших штатов изменения, осуществленные в качестве уступки новейшей демократической мысли, менее значительны, чем принято считать. Отмена имущественных цензов для голосования и занятия должностей была уступкой скорее по форме, чем по существу. Она произошла в то время, когда существовал по-видимому неисчерпаемый запас свободных земель, позволявший каждому стать землевладельцем. При таких обстоятельствах всеобщее избирательное право не было радикальным или опасным нововведением. По сути, имущественные цензы для голосования и занятия должностей не были необходимы для политического преобладания собственников в общине, где подавляющее большинство граждан являлось или могло стать частью имущего класса. Едва ли имущественные цензы были бы отменены на уровне штатов без более серьезной борьбы, если бы широкое распространение собственности в штате в целом не казалось достаточной гарантией того, что интересы собственников не окажутся под угрозой из-за всеобщего избирательного права. Вероятно, отмена имущественных цензов не задумывалась как средство сокрушить влияние собственников или произвести какие-либо радикальные перемены в политике правительства штата.

Нетрудно заметить, что отмена имущественных цензов для голосования и занятия должностей привела к затягиванию движения в сторону муниципального хоум-рула. До установления всеобщего избирательного права имущий класс контролировал как управление штатом, так и управление городом. Это делало вмешательство штата в местные дела излишним для защиты собственности. Но с введением всеобщего избирательного права консервативный элемент, доминировавший в правительстве штата, закономерно поддержал политику вмешательства штата как единственное средство защиты имущего класса в городах. В этом они активно опирались на коррумпированных политиков и эгоистичные деловые круги, стремившиеся эксплуатировать города в личных целях. Таким образом, наше положение в сфере местного самоуправления стало естественным результатом этого союза консерватизма и коррупции.

Теперь мы можем понять, почему штат не желал допускать в муниципальных делах ту же степень демократии, которую он счел возможным применить для собственных целей. Именно поэтому наше ограниченное правление большинства, которое может быть вполне безопасно для правительства штата, часто считается нецелесообразным для города. Это же служит причиной сохранения важнейших муниципальных полномочий под контролем правительства штата, а также основанием для сохранения имущественных цензов в городе после их исчезновения из системы управления штата.