«Дух американского правительства»

Само существование политических партий поставило бы под угрозу созданную ими систему, поскольку в своих попытках укрепить и увековечить свое правление они неизбежно выступали бы за расширение избирательного права, и в конце концов соперничество между партиями за народную поддержку привело бы к уничтожению всех тех имущественных цензов для голосования и занятия выборных должностей, которые до того времени исключали неимущие классы из какого-либо участия в общественных делах. Отсюда Вашингтон, хотя и сам будучи убежденным федералистом, не видел ничего несовместимого в попытке примирить крайности политических мнений, предоставив место в своем кабинете как Гамильтону, так и Джефферсону.

В Англии партия посредством Закона о реформе 1832 года достигла своей цели, прорвала воздвигнутые против нее барьеры, лишила Корону всякой реальной власти, подчинила Палату лордов и установила бесспорное правление большинства в Палате общин. Как только это было достигнуто, было неизбежно, что соперничество между политическими партиями приведет к расширению избирательного права до тех пор, пока Палата не станет представлять, как она это делает на практике сегодня, настроения английского народа.

Однако создателям американской Конституции удалось воздвигнуть барьеры, преодолеть которые демократии оказалось сложнее. Более века конституционные оплоты, возведенные ими против правления численного большинства, препятствовали и замедляли прогресс демократического движения. Правда, сила общественного настроения вскоре принудила к принятию Двенадцатой поправки, которая фактически признала существование политических партий и предусмотрела появление партийного кандидата на пост Президента и Вице-президента. В лучшем случае, однако, она лишь позволяла партии назвать исполнительную власть без предоставления ей какого-либо эффективного контроля над ним после его избрания, поскольку в остальном общий план Конституции остался неизменным.

Правда, политическая партия стала играть важную роль в нашей конституционной системе; но ее власть и влияние носят скорее отрицательный, чем положительный характер. Она, конечно, заявляет, что выступает за принцип правления большинства, но на практике она превратилась в дополнительную и одну из самых мощных сдержек для большинства.

Для понимания специфических особенностей американской партийной системы необходимо иметь в виду те конституционные механизмы, в рамках которых она развивалась. Партия — это просто добровольная политическая ассоциация, через которую народ стремится сформулировать политику правительства, выбрать должностных лиц, которые будут проводить ее в жизнь в реальном управлении общественными делами, и привлечь их к строгой ответственности за это. При любом правительстве, которое в полной мере предусматривает политическую партию, как в сегодняшней английской системе, партия обладает не только властью избирать, но и властью смещать тех, кому доверено исполнение ее политики. Обладая этим полным контролем над правительством, она не может избежать ответственности за невыполнение обещаний, благодаря которым она обеспечила большинство на выборах. Это и есть принципиальное различие между английской системой, с одной стороны, и партией при американской конституционной системе — с другой. Первая хорошо знает, что в случае победы на выборах от нее будут ожидать выполнения обещаний. Вторая дает определенные обещания, зная, что после окончания выборов у нее, вероятно, не будет власти для их выполнения.

Именно эта неспособность определять всю политику правительства более чем что-либо другое придала форму и характер партийной системе Соединенных Штатов. В той мере, в какой Конституция лишила большинство возможности формировать правительственный курс через добровольные политические объединения, она подорвала главную цель, ради которой должна существовать партия.

Тот факт, что при американской форме правления партию нельзя привлечь к ответственности за невыполнение ее предвыборных обещаний, имел естественный и неизбежный результат. Когда, как в Англии, партия, победившая на выборах, получает полный и бесспорный контроль над правительством, у тех, кто ею руководит, неизменно присутствует чувство ответственности. Если в случае успеха они непременно будут обязаны выполнить свои обещания, партия не может позволить себе ради получения голосов давать обещания, которые не собирается сдерживать. Но когда партия, даже преуспев на выборах, может не обладать властью для проведения своей политики, ею нельзя управлять посредством чувства прямой ответственности перед народом. Обещания могут даваться безрассудно и экстравагантно исключительно ради получения голосов. Партийная платформа с точки зрения партийных руководителей перестает быть серьезной декларацией политических принципов. Ее начинают рассматривать как средство победы на выборах, а не как заявление о том, что партия обязана выполнить.

Влияние, оказываемое таким образом Конституцией на нашу партийную систему, хотя обычно и упускается из виду исследователями и критиками американской политики, имело глубокие и далеко идущие последствия. То, что поведение индивидов в значительной степени определяется условиями, в которых они живут, является столь же устоявшимся фактом, как и любая аксиома политической науки. Об этом необходимо помнить, если мы хотим до конца понять царящую апатию — кажущееся безразличие к коррупции и правлению клик, которые столь долго характеризовали значительную часть интеллигентных и благонамеренных американских граждан. Приписывать пороки нашей партийной системы их нехватке интереса к общественным вопросам и их эгоистичному пренебрежению гражданским долгом — значит игнорировать важную сторону проблемы, а именно влияние самой системы. В конечном счете активный общий интерес может поддерживаться только в тех институтах, от которых народ извлекает какую-то реальную или мнимую пользу. Эта выгода в случае с политической партией может возникнуть только благодаря тому контролю, который она позволяет осуществлять над правительством тем, кто ее составляет. И когда, как при американской системе, контроль над партией не обеспечивает контроль над правительством, главный мотив для проявления живого и неугасающего интереса к политическим вопросам отсутствует. Если большинство не может эффективно использовать партийную систему для достижения политических целей, нельзя ожидать от него проявления активного интереса к партийным делам.

Но хотя наше устройство таково, что лишает народ эффективного контроля над партией, в ее распоряжении имеются должности и достаточные полномочия для предоставления или отзыва законодательных привилегий, что делает контроль над ее организацией вопросом первостепенной важности для соискателей должностей и различных корпоративных интересов. Таким образом, хотя система препятствует проявлению бескорыстного и общественного интереса к партийной политике, она прямо обращается к тем интересам, которые хотят использовать партию в чисто эгоистичных целях. Отсюда и возвышение профессионального политикана, который, претендуя на представление масс, на самом деле обязан своим продвижением тем, кто субсидирует партийную машину.

Искаженный характер американской политической партии, по-видимому, общепризнан теми, кто исследовал этот вопрос. Лишь когда мы ищем объяснение данного факта, обнаруживается значительное расхождение во мнениях. Главная трудность, с которой столкнулись те, кто уделял внимание этой проблеме, заключалась в исходной точке зрения, с которой они подходили к ней. Необоснованное предположение, принимаемое почти повсеместно, будто принцип власти большинства является основополагающим в нашей системе правления, стало серьезным препятствием для любого адекватного исследования данного вопроса. Будучи слепы к самым очевидным изъянам Конституции, они полностью проигнорировали ее влияние на развитие и характер политической партии. Принимая как должное, что наша общая система правления была специально разработана для облегчения правления большинства, они сочли трудным объяснить неспособность большинства контролировать партийную машину. Почему при системе, которая признает право и вменяет в обязанность большинству контролировать политику правительства, этот контроль на практике перешел в руки небольшого меньшинства, которое осуществляет его часто в полном пренебрежении к воле и интересам большинства или даже в прямом противоречии с ними? Исходя из предположения, что у нас есть Конституция, в высшей степени благоприятная для демократии, как мы должны объяснить отсутствие народного контроля над самой партией? Игнорируя препятствия, которые Конституция создала на пути власти большинства, американские политические публицисты почти неизменно стремились возложить вину за коррупцию и методы партийной машины на народ. Они пытаются заставить нас поверить, что если такие пороки более выражены здесь, чем где-либо еще, то лишь потому, что в этой стране массы контролируют правительство.

Если бы сделанное таким образом предположение относительно природы нашей политической системы было истинным, мы были бы вынуждены принять один из двух выводов: либо народное правление неизбежно приводит к деспотизму коррумпированной и эгоистичной олигархии, либо, если это не является необходимым следствием, по крайней мере уровень гражданственности в этой стране в интеллектуальном и моральном отношении недостаточно высок для того, чтобы сделать демократию осуществимой. То, что невежество, эгоизм и недееспособность народа являются подлинным источником упомянутых пороков, усердно внушается всеми теми, кто желает дискредитировать теорию народного правления. Никто не знает лучше партийного аппаратчика и его союзников в крупных корпоративных отраслях страны, сколь малый контроль народ в целом осуществляет или может осуществлять над партией при нашем нынешнем политическом устройстве. Однако раскрыть этот факт народу в целом могло бы вызвать народное движение такого масштаба, которое смело бы конституционные сдержки, являющиеся источником их власти. Но поскольку именно этого они и хотят избежать, демократический характер Конституции должен приниматься как должное; ибо поступая так, заставляют народ брать на себя всю полноту ответственности за пороки, проистекающие из практического функционирования системы. И поскольку предполагаемый демократический характер нашего политического устройства, как утверждается, является истинным источником пороков, на которые жалуются, единственным эффективным средством правовой защиты стало бы ограничение власти народа. Это могло бы принять форму дополнительных конституционных сдержек, которые тем самым уменьшили бы влияние всеобщих выборов на политику правительства без изменения нынешней основы избирательного права; или же это могло бы быть достигнуто путем исключения из состава избирателей тех классов, которые признаны наименее пригодными для осуществления этого права. Любой из этих методов еще больше уменьшил бы влияние большинства и вместо того, чтобы обеспечить средство от пороков нашей системы, лишь усилил бы их, поскольку он увеличил бы власть меньшинства, которое, как мы видели, является главным источником, из которого они исходят.

Правительство, ограничивающее власть большинства, могло бы более эффективно способствовать общим интересам общества, чем правительство, контролируемое большинством, если бы сдержки находились в руках класса, обладающего превосходящей мудростью и добродетелью. Но на практике такое правительство вместо того, чтобы быть лучше тех, ради кого оно существует, почти неизменно оказывается хуже. Сложная и запутанная система сдержек с сопутствующим ей распылением власти и отсутствием прямой и определенной ответственности гораздо лучше приспособлена для целей эгоистичного, коррумпированного меньшинства, чем для целей хорошего правления. Пороки такой системы, которые главным образом сводятся к доминированию меньшинства, следует тщательно отличать от тех, которые проистекают из контроля большинства. Критики американских политических институтов, как правило, игнорировали первый, или конституционный, аспект наших политических пороков и возлагали на власть большинства ответственность за многое из того, что наша система сдержек сделала большинство неспособным предотвратить. Пороки нашей партийной системы, уходящие своими корнями в отсутствие народного контроля над партийной машиной, таким образом, в значительной степени являются следствием сдержек власти большинства, содержащихся в самой Конституции. Иными словами, они являются результатом не слишком развитой, а слишком урезанной демократии.

Сторонники политической реформы направили свое внимание главным образом на партийную машину. Они исходили из предположения, что контроль народа над партийной организацией даст ему контроль над правительством. Если бы эта точка зрения была верной, существующие пороки можно было бы объяснить лишь невежеством, отсутствием общественного духа и нехваткой способности к эффективному политическому сотрудничеству со стороны народа. Но на самом деле этот подход к проблеме уязвим тем, что в нем следствие принимается за причину. Следует четко понимать, что система конституционных сдержек, со всех сторон ограждающая власть большинства, несовместима с властью большинства; и что даже если бы большинство контролировало партийную организацию, оно могло бы управлять политикой правительства, только разрушив и сметая барьеры, которые Конституция воздвигла против него. Отсюда следует, что все попытки установить власть большинства путем простой реформы партии обречены на провал.

При любой политической системе, признающей право большинства на правление, ответственность правительства перед народом является целью и смыслом всего, за что выступает партия. Партийные платформы и всеобщие выборы не самоцель, а лишь средства, с помощью которых народ стремится сделать правительство восприимчивым к общественному мнению. Следовательно, любая система конституционных сдержек, которая подрывает народный контроль, уничтожает самое жизненно важное и фундаментальное в партийном правлении. И поскольку партия при нашей системе не может обеспечить исполнение общественного мнения, вполне естественно, что народ теряет интерес к партийным делам. Это объясняет многое из того, что свойственно американской партийной системе. Это объясняет то кажущееся безразличие и бездеятельность со стороны народа в целом, которые позволили небольшому эгоистичному меньшинству захватить партийный аппарат и использовать его в личных целях.

Партия, хотя и претендует на представление народа, в действительности не является народным органом. Ее главной целью стало увековечение контроля меньшинства, что делает возможным защиту и продвижение тех мощных частных интересов, сотрудничеством и поддержкой которых партийный босс обязан своим пребыванием у власти. Для достижения этих целей необходимо наделить партию внутренней организацией, приспособленной к ее реальной, хотя и не декларируемой цели. Народу нельзя позволять использовать партию как средство четкого и определенного выражения общественного мнения по тем вопросам, в которых интересы широкой общественности противоречат различным частным интересам, поддерживающим партийную машину. Ибо сильное народное настроение, хорошо организованное и недвусмысленно выраженное, нельзя было бы сбросить со счетов легким движением руки, даже если бы оно не имело конституционных полномочий для приведения своих решений в исполнение. Чтобы обеспечить успешное правление меньшинства, это меньшинство должно контролировать те институты, к которым народ во всех свободных странах привык обращаться за авторитетным выражением общественной воли. Партийная машина не может служить целям тех интересов, которые оказывают ей финансовую поддержку, и в то же время позволять народу выдвигать своих кандидатов и формулировать свое политическое кредо. Тем не менее видимость народного контроля должна быть сохранена. Внешний облик партийной организации, те внешние формы, которые бросаются в глаза обывателю, не должны слишком отчетливо обнажать тайные методы и хитроумно разработанные механизмы, с помощью которых поддерживается эффективный контроль меньшинства над выдвижением кандидатов и составлением партийных платформ. Критерием пригодности к должности является не верность рядовым избирателям, голосующим за партийный билет, а угодничество перед теми интересами, которые доминируют в партийной машине. Выбор кандидатов в значительной степени осуществляется на тайных совещаниях правящего меньшинства, а партийные съезды под видом осуществления народного выбора кандидатов лишь утверждают сделанный ранее выбор меньшинства. Всеобщие выборы при такой системе не обязательно означают, что народ обладает реальной властью по выбору должностных лиц. Они лишь имеют привилегию голосовать за один или другой из двух списков кандидатов, ни один из которых в истинном смысле не может представлять народ или его интересы.

Но ни в чем отсутствие народного контроля над партией не проявляется столь отчетливо, как в партийных платформах. Предполагается, что они служат средством выражения общественного мнения по важным вопросам, с которыми приходится иметь дело правительству. При политической системе, признающей право большинства на правление, партийная платформа строилась бы с расчетом на выяснение мнения этого большинства. Служит ли этой цели платформа американской политической партии? Стремится ли она кристаллизовать и обеспечить определенное выражение общественного мнения на выборах или она сконструирована так, чтобы препятствовать этому? На этот вопрос лучше всего ответить путем изучения наших партийных платформ.

Конституция, как мы видели, была реакцией против теории правления, выраженной в Декларации независимости, и ее отрицанием, хотя этот факт упорно отрицался теми, кто ее разрабатывал и добивался ее принятия. Высокое уважение, которым народные массы наделяли народное правление, не допускало никаких открытых и громогласных попыток дискредитировать его. Однако демократизм народа был скорее вопросом веры, чем знания, простой верой в право масс на правление, а не осознанным пониманием тех политических институтов и конституционных форм, через которые должны были достигаться цели народного правления. Если не помнить об этом, невозможно понять, как Конституция, к которой сначала относились с недоверием, вскоре стала почитаться народом в целом как само воплощение демократических доктрин. Чтобы вызвать такое изменение в настроениях народа, Конституция представлялась теми, кто стремился поднять ее авторитет в глазах общества, воплощением тех принципов народного правления, которым дала выражение Декларация независимости. Усердие, с которым этот взгляд на Конституцию внушался теми, кто находился в положении, позволяющем влиять на формирование общественного мнения, вскоре обеспечило ей всеобщее признание. Даже те политические партии, которые заявляли о своей приверженности власти большинства и которые поэтому должны были стремиться просвещать народ, не только не разоблачали, но фактически способствовали увековечению этого заблуждения.

В демократической платформе 1840 года мы находим следующее:

"Решено: что либеральные принципы, воплощенные Джефферсоном в Декларации независимости и санкционированные в Конституции, которые делают нашу страну землей свободы и убежищем для угнетенных из каждой нации, всегда были кардинальными принципами демократической веры". Это было подтверждено вновь в демократических платформах 1844, 1848, 1852 и 1856 годов.

Находя свою поддержку Декларации независимости несколько обременительной ввиду своей позиции по вопросу о рабстве, Демократическая партия опускала в своей платформе любые упоминания об этом документе вплоть до 1884 года, когда она рискнула подтвердить свою веру в заключенные в нем либеральные принципы. Снова в своей платформе 1900 года она назвала Декларацию независимости «духом нашего правительства», а Конституцию — ее «формой и буквой».

В республиканской платформе 1856 года мы читаем: «Что поддержание принципов, провозглашенных в Декларации независимости и воплощенных в Федеральной конституции, имеет существенное значение для сохранения наших республиканских институтов». Это было повторено в республиканской платформе 1860 года, причем принципы Декларации независимости, которые, как утверждалось, воплощены в Конституции, были конкретизированы, а именно: «Что все люди созданы равными; что они наделены своим Создателем определенными неотчуждаемыми правами; что среди них — жизнь, свобода и стремление к счастью; что для обеспечения этих прав среди людей учреждаются правительства, получающие свои справедливые полномочия с согласия управляемых». Авторитет Декларации независимости был признан Республиканской партией в ее платформе 1868 года, а затем снова в платформе 1876 года.

Обе партии в последние годы выражали свое неодобрение монополий и трестов, хотя ни одна из них, находясь у власти, не проявляла никакой склонности к принятию радикального антимонопольного законодательства.

Демократическая партия, которая выступала за «честные деньги» в 1880 и 1884 годах и требовала отмены Закона Шермана в 1892 году, в 1896 и 1900 годах стояла за свободную чеканку серебра в соотношении 16 к 1. Республиканская партия, которая в 1884 году выступала за международный биметаллизм, в 1888 году осудила Демократическую партию за попытку демонетизировать серебро и поддержала биметаллизм в 1892 году, в 1896 и 1900 годах выступала за «здоровые деньги» и международный биметаллизм, а в 1900 году подтвердила свою «верность принципу золотого стандарта».

Республиканская платформа 1860 года клеймила «недавнее возобновление торговли африканскими рабами под прикрытием нашего национального флага при содействии извращений судебной власти как преступление против человечности». Демократическая партия в своей платформе 1896 года выразила неодобрение решения Верховного суда США по делу о подоходном налоге, а в 1896 и 1900 годах осудила «правление посредством судебных запретов». За этими исключениями ни одна из партий никогда не выражала своего неодобрения какого-либо осуществления полномочий федеральной судебной властью.

Ни одна из крупных партий никогда не выступала за подоходный налог, государственную собственность на железные дороги или телеграф и, если не считать декларации в пользу прямых выборов сенаторов США в демократических платформах 1900 и 1904 годов, не поддерживала никаких серьезных изменений в нашей системе правления.

Давайте теперь выясним, в какой степени результаты всеобщих выборов можно рассматривать как выражение общественного мнения по вопросам, поднятым в партийных платформах. Означает ли большинство голосов избирателей, отданных за партию, что большинство одобряет ту политику, за которую эта партия якобы выступает? Неразмышляющие люди обычно предполагают, что это так. Но такой вывод отнюдь не следует из этого. Если бы между партиями существовал лишь один спорный вопрос и каждый голос подавался бы за принцип, а не за конкретных кандидатов, политика победившей партии получила бы одобрение большинства. Но когда партия определяет свою позицию по целому ряду вопросов, это уже не так. Возьмем, к примеру, демократическую и республиканскую платформы 1900 года: первая содержала двадцать пять, а вторая — двадцать девять отдельных статей партийного кредо. Указывает ли голосование большинства за партию на то, что большинство одобряет всю платформу этой партии? Ни один здравомыслящий человек ни на минуту не станет утверждать, что все поддерживающие партию одобряют всю ее платформу. В случае с Республиканской партией в 1900 году одна крупная категория ее сторонников, которые считали денежный вопрос первостепенным и опасались последствий свободной чеканки серебра, проголосовала за республиканский билет, хотя и выступала против позиции этой партии по вопросу экспансии, а также протекционизма. Страстный протекционист мог оказать партии свою поддержку исключительно на основании ее тарифного пункта. Он мог даже выступать против позиции партии по серебряному вопросу и по экспансии. Другая категория людей, которые могли не одобрять ни золотой монометаллизм, ни протекционизм, но рассматривали экспансию как важнейший вопрос, поддержала Республикантную партию из-за ее позиции в этом деле. Несомненно, некоторые из тех, кто голосовал за республиканский билет, не одобряли ее политику экспансии; некоторые не одобряли ее крайнюю протекционистскую политику; а некоторые не одобряли ее позицию по денежному вопросу. Предполагается, что каждый человек, проголосовавший за республиканский билет, одобрил всю политику партии, хотя на самом деле партия могла получить его голос благодаря своей позиции по тому единственному вопросу, который он считал первостепенным. По меньшей мере крайне вероятно, что каждый разумный человек, поддержавший партию, не одобрял ее позицию по одному или нескольким вопросам. Каждый пункт платформы был помещен туда с целью завоевания голосов. Одни отдавали свой голос по одной причине, другие — по другой, а третьи — по еще каким-то причинам. И когда, как в партийных платформах наших дней, делается много отдельных и четких заявок на голоса, возможно и даже весьма вероятно, что ни единый пункт партийного кредо не был одобрен всеми, кто проголосовал за партийный билет. Если бы различные проблемы можно было разделить и по каждой проголосовать отдельно, вполне возможно, что ни одна из них не набрала бы большинства голосов всех избирателей; и тем не менее, сваливая их все в кучу и умело выдвигая на передний план и подчеркивая каждую статью своего кредо перед той социальной группой или в том регионе, где она найдет наибольшую поддержку, партия может обеспечить народное большинство для своей платформы в целом. Обе партии в своих платформах 1900 года выступали за прием в качестве штатов Аризоны, Нью-Мексико и Оклахомы; обе заявляли о поддержке законодательства против монополий и трестов; обе выступали за щедрые пенсии, строительство межокеанского канала, орошение засушливых земель, снижение налогов военного времени и защиту американских рабочих от дешевого иностранного труда. И тем не менее из этого вовсе не следует, что большинство голосовавших действительно поддержало даже те пункты, которые были общими для обеих платформ.

Более того, партия не всегда излагает свою позицию ясным и недвусмысленным образом. Демократическая платформа, выступая против республиканской экспансии, делала это с некоторыми важными оговорками. Осуждая недавнюю экспансионистскую политику Республиканской партии, она заигрывала со сторонниками умеренной и консервативной политики экспансии. То же самое относится и к ее позиции по протекционизму. Она осуждала не сам принцип протекционизма, а лишь злоупотребление этой системой, посредством которого поощрялись монополии и тресты. Расплывчатый и двусмысленный характер, в котором партия определяет свою позицию, наряду с крайне неоднородным характером ее платформы, в значительной степени сводит на нет цель, ради которой она должна создаваться. Как средство достижения определенного и авторитетного выражения общественного мнения по текущим политическим вопросам она далеко не удовлетворительна. Можно представить, что при такой системе партия может выиграть выборы, и тем не менее ни один принцип, за который она якобы выступает, не получит, если выставить его на голосование отдельно, одобрения большинства избирателей.

Тройная цель, ради которой существует партия — (1) народный выбор кандидатов, (2) ясное и определенное выражение общественного мнения по вопросам, с которыми приходится иметь дело правительству, и (3) ответственность правительства перед народным большинством, — в значительной степени терпит крах при американской системе. Последняя из названных целей партии уничтожается самой Конституцией, и это, как было показано выше, привело к краху и остальных.

Таким образом, мы видим, что подлинное партийное правление невозможно при конституционной системе, главной целью которой является ограничение власти большинства. Там, где победившая на выборах партия бессильна проводить свою политику, как это обычно бывает в нашей стране, не может быть ответственного партийного правления. Единственной ветвью нашей системы правления, которая быстро откликается на изменения в общественном мнении, является Палата представителей. Но этот орган является и задумывался как подчиненный институт, имеющий право голоса в формировании лишь части правительственной политики, причем даже в этой ограниченной сфере он не может действовать без согласия Президента, Сената и Верховного суда. Изменение в общественных настроениях при таких обстоятельствах вряд ли повлечет за собой соразмерное изменение в государственной политике. Даже когда такое изменение настроений носит настойчивый и долгосрочный характер, оно может оказаться неспособным преодолеть сопротивление более консервативных элементов Конституции. Самого поверхностного рассмотрения нашей политической истории достаточно, чтобы показать, что практическое функционирование нашей Конституции в значительной мере подорвало цель партийного правления. Утверждение Кэлхуна о том, что партии удалось разрушить сложную систему конституционных сдержек на числовое большинство, фактами не подтверждается.

Одиннадцать всеобщих выборов со времени принятия Конституции привели к избранию Палаты представителей, у которой не было политической поддержки ни в одной другой ветви власти. В течение восемьдесят четырех лет нашей истории при Конституции партия, имеющая большинство в Палате, не обладала большинством во всех остальных ветвях общего правительства и, следовательно, не имела полномочий проводить свою политику. С 1874 по 1896 год — период в двадцать два года — было лишь два года (51-й Конгресс), в течение которых одна и та же партия имела большинство во всех ветвях власти. Но даже в этот короткий период она не смогла взять под контроль власть по заключению договоров, поскольку ей не хватило двух третей голосов в Сенате, требуемых Конституцией. Фактически с 1874 года не было времени, когда какая-либо партия обладала бы достаточным большинством в Сенате для осуществления активного контроля над властью по заключению договоров.

Более важные и фундаментальные изменения в государственной политике, которые предполагают использование полномочий по внесению поправок, еще более надежно защищены от партийного контроля. Не только право ратификации поправок, но даже право их предложения эффективно отобрано у партии, поскольку она практически никогда не способна собрать требуемое большинство в две трети голосов в обеих палатах Конгресса или большинство в обеих палатах легислатур в двух третях штатов.

При нашей конституционной системе политическая партия может иметь номинальное большинство во всех ветвях власти и в то же время не иметь полномочий проводить свою политику. Та ветвь власти, над которой партия имеет наибольший контроль посредством частых выборов — а именно Палата представителей, — обладает наименьшими полномочиями, в то время как те, которые имеют наибольшее влияние на формирование политики правительства, менее непосредственно подвержены карам за партийное неодобрение, как в случае с Президентом и Сенатом, или полностью освобождены от какого-либо эффективного партийного контроля, как в случае с Верховным судом. Разделение полномочий при нашей Конституции позволяет любой из палат Конгресса создавать видимость поддержки меры, требуемой общественным мнением, и в то же время реально добиваться ее провала, просто не предоставляя средств, необходимых для ее исполнения. Предоставляемая таким образом возможность для осуществления скрытого, но эффективного вето на важное законодательство является плодовитым источником коррупции. Чрезвычайная рассредоточенность власти и ответственности такова, что делает любой эффективный партийный контроль и ответственность невозможными. Так было бы даже в том случае, если бы партия действительно представляла общественное мнение. Но если учесть, что партия организована по плану, который в некоторой степени по меньшей мере подрывает как народный выбор кандидатов, так и выражение общественного мнения в партийных платформах, легко увидеть, что та незначительная степень партийного контроля, которая допускается при нашей системе, в истинном смысле не является народным контролем.

ГЛАВА IX

ИЗМЕНЕНИЯ В КОНСТИТУЦИЯХ ШТАТОВ ПОСЛЕ 1787 ГОДА

Последствия консервативной реакции не ограничивались общим правительством. Движение за ограничение власти народного большинства дало о себе знать как в сфере политики штатов, так и на национальном уровне. Еще до созыва Федерального конвента политическая реакция изменяла некоторые конституции штатов. Это заметно прежде всего в тенденции к расширению полномочий судебной власти, которая оставалась единственной ветвью власти штата, сохранившей пожизненное назначение. Эта тенденция получила мощное поощрение и поддержку в принятии Федеральной конституции, которая закрепила за судебной властью общего правительства абсолютное вето как на федеральное законодательство, так и на законодательство штатов. Ибо, поскольку суды штатов не замедлили последовать прецеденту, созданному федеральными судами, то, что до принятия Конституции было лишь тенденцией, вскоре стало практикой во всех штатах. Это в действительности совершило революцию в практическом функционировании правительств штатов без какого-либо соразмерного изменения их внешней формы. Это привело к перераспределению политических полномочий, что значительно уменьшило влияние избираемых народом и более подотчетных ветвей власти штата и передало ключевое влияние той ветви, над которой народ имел наименьший контроль.

Судебной власти штатов не только позволили присвоить себе право вето, но и более эффективно оградили их независимость от общественного мнения, лишив простое большинство законодательного органа права смещать их. Положение Федеральной конституции, требующее большинства в две трети голосов в законодательном органе для смещения в порядке импичмента или иным образом, было вполне повсеместно скопировано. Без подобной защиты партия, контролирующая легислатуру, могла бы предотвратить осуществление судебного вето, сместив с должности любых судей, которые осмелились бы выступить против ее политики.

Нью-Йорк и Южная Каролина были единственными штатами, принявшими конституции в период Революции, которые содержали положения, ограничивающие власть большинства в деле импичмента должностных лиц. Конституция Нью-Йорка 1777 года требовала большинства в две трети голосов в нижней палате, а конституция Южной Каролины 1778 года — большинства в две трети в обеих палатах. Пенсильвания скопировала положения об импичменте из Федеральной конституции в своей конституции 1790 года; Делавэр пошел еще дальше и в своей конституции 1792 года потребовал большинства в две трети голосов в обеих палатах; Джорджия последовала примеру Федеральной конституции в 1798 году; Виргиния — в 1830-м; Северная Каролина — в 1835-м; Вермонт — в 1836-м; Нью-Джерси — в 1844-м и Мэриленд — в 1851 году.

По мере развития этого движения за восстановление системы сдержек в конституциях штатов губернатор вернул себе независимость от легислатуры, а также многие права и прерогативы, которых Революция его лишила. Он был поставлен наравне с легислатурой, противопоставлен ей и в целом наделен правом отлагательного вето, что делало его по всем практическим соображениям третьей палатой этого органа. Джорджия увеличила срок полномочий губернатора до двух лет и предоставила ему право отлагательного вето в 1798 году. Пенсильвания установила трехлетний срок его полномочий и наделила его правом вето в 1790 году. Нью-Гэмпшир наделил его правом вето в 1792 году, а Нью-Йорк — в 1821 году.

Эта тенденция делать должностное лицо менее непосредственно зависимым от народа или его непосредственных представителей отчетливо прослеживается и в других важных изменениях, внесенных в конституции штатов в этот период. Народный контроль над легислатурой был уменьшен путем увеличения сроков полномочий членов обеих палат и установления того, чтобы верхняя палата избиралась на более длительный срок, чем нижняя. Джорджия учредила верхнюю палату в 1789 году и установила трехлетний срок полномочий ее членов. В 1790 году Пенсильвания также добавила сенат, члены которого должны были избираться на четыре года, а Южная Каролина увеличила срок полномочий своих сенаторов с одного года до четырех лет. Делавэр продлил срок с одного года до двух лет для членов нижней палаты и с трех до четырех лет для членов верхней палаты, а также сделал сессии легислатуры двухгодичными вместо ежегодных в 1831 году. Северная Каролина увеличила срок полномочий членов обеих палат с одного года до двух лет и ввела двухгодичные сессии в 1835 году. Мэриленд в 1837 году продлил срок полномочий сенаторов с пяти до шести лет, а в 1846 году учредил двухгодичные сессии легислатуры. Подотчетность легислатуры была еще больше уменьшена за счет постепенного принятия плана частичного обновления сената, который был включен в революционные конституции Делавэра, Нью-Йорка и Виргинии, а позже скопирован в Федеральной конституции. Это обеспечивало консервативное и стабилизирующее влияние, оказываемое корпусом несменяемых членов в верхней палате.

За исключением пяти штатов, в которых члены одной из палат легислатуры избирались на сроки от двух до пяти лет, революционные конституции штатов предусматривали ежегодное избрание всего состава легислатуры. Такой план заставлял обе палаты соответствовать последнему выражению общественного мнения большинством квалифицированных избирателей на выборах. И поскольку ни исполнительная власть, ни суды не обладали правом вето, эта система обеспечивала незамедлительное исполнение законотворческим органом требований народа, выраженных в результатах выборов в легислатуру.

Влияние общественного мнения на правительства штатов было значительно ослаблено вышеупомянутыми конституционными изменениями. Нижняя палата легислатуры, поскольку все ее члены избирались одновременно, могла рассматриваться как представитель недавнего, если не текущего общественного мнения, хотя эффективный народный контроль над этим органом был затруднен удлинением срока полномочий, так как это уменьшало частоту, с которой избиратели могли авторитетно выражать свое неодобрение послужного списка ее членов. При принятой схеме нынешнее общественное мнение, сформулированное в результатах последних выборов, не признавалось имеющим право контролировать сенат штата.

Эти изменения в конституциях штатов, в результате которых исполнительная и судебная ветви власти приобрели право вето, на практике означали создание четырехпалатного законодательного органа. Увеличивая таким образом число органов, которые народ должен был контролировать для получения желаемого законодательства, его власть влиять на политику правительства штата соответственно уменьшалась. И когда мы размышляем о том, что законодательная власть не только стала шире распределена, но и каждая осуществляющая ее ветвь власти штата стала менее непосредственно зависимой от квалифицированных избирателей, мы видим, что эти конституционные положения носили характер сдержек на числовое большинство.

Рассмотрение изменений, внесенных в порядок внесения поправок в конституции штатов, приводит к такому же выводу. В период Революции, как мы видели, тенденция была сильно направлена на то, чтобы сделать основной закон выражением воли числового большинства. Трудности на пути изменений были сведены к минимуму. Но под влиянием последовавшей политической реакции, породившей Конституцию Соединенных Штатов, правительства штатов были организованы таким образом, чтобы большинству было труднее осуществлять полномочия по внесению поправок. Джорджия в 1789 году изменила метод внесения поправок в конституцию штата, потребовав большинства в две трети голосов на конституционном конвенте, а в 1798 году внесла еще одно изменение, согласно которому для принятия поправки к конституции требовалось большинство в две трети голосов в каждой палате легислатуры и три четверти голосов в каждой палате следующей легислатуры. Южная Каролина в 1790 году приняла положение, защищающее от поправок простым большинством, сделав необходимым для любых изменений в конституцию одобрение большинством в две трети голосов в обеих палатах двух последовательных легислатур. Коннектикут в 1818 году ограничил право внесения поправок, потребовав большинства в палате представителей, большинства в две трети голосов в обеих палатах следующей легислатуры и окончательного одобрения большинством избирателей. Нью-Йорк в 1821 году принял план, согласно которому поправка должна была получить большинство в каждой палате легислатуры, большинство в две трети в каждой палате следующей легислатуры и быть одобренной большинством избирателей. Северная Каролина в 1835 году установила, что для внесения изменений в конституцию необходимы три пятых голосов в каждой палате легислатуры и две трети голосов в каждой палате последующей легислатуры.

Судебное вето служило цели предотвращения поправок большинством под видом обычного законодательства, в то время как защита от конституционных изменений, поддерживаемых простым большинством, обеспечивалась чрезвычайным большинством, требуемым в обеих палатах легислатуры для предложения или принятия поправок. Это, как было показано на примере Федеральной конституции, является грозным средством сдерживания большинства. Учитывая это ограничение на предложение поправок, положение о ратификации народным большинством, которое благодаря развитию более позднего демократического движения теперь в целом принято, не является реальной уступкой принципу правления большинства.

Если предположить, что для предложения поправки требуется большинство в две трети голосов в легислатуре и что принцип представительства применяется таким образом, что каждая партия представлена в легислатуре пропорционально числу поданных за нее голосов избирателей, то для какой бы то ни было партии было бы едва ли возможно предложить поправку к конституции штата, поскольку при любых обычных условиях нельзя ожидать, что она получит контроль над двумя третями голосов избирателей. Но поскольку победившая партия при нашей системе часто получает гораздо большую, чем ее пропорциональная доля, часть представительства в легислатуре, для партии вовсе не редкость иметь большинство в две трети голосов в обеих палатах легислатуры штата. При таких условиях это, казалось бы, давало числовому большинству право предлагать и принимать поправки. Так оно и было бы, если бы партия действительно была подотчетна тем, кто поддержал ее на выборах. Но это предполагало бы существование чисто региональной партии, организованной исключительно вокруг проблем штата и побеждающей на выборах в качестве поборника определенного курса политики штата. Более того, это предвосхищало бы все те средства, политические и конституционные, посредством которых большинство в легислатуре было бы подотчетно народному большинству в штате. Однако это оказывается невозможным, как было показано, из-за нашей системы правления.

Вышеупомянутые изменения в конституциях старых штатов можно в значительной степени объяснить реакцией на демократию, которая привела к принятию Федеральной конституции. Их можно рассматривать как выражение того недоверия и страха перед демократией, которые переполняли умы тех, кто разрабатывал и учреждал наше федеральное правительство. Однако не утверждается, что теперь они воспринимаются таковыми народными массами. Дело обожествления Федеральной конституции было быстро завершено. И когда народ проникся к ней почтением как к наиболее совершенному воплощению доктрины народного суверенитета, которое только мог измыслить человеческий разум, было вполне естественно, что он смирился с предложением привести правительства штатов в большее соответствие с общим планом этого документа. Учитывая распространенные настроения, вылившиеся в слепое и бездумное поклонение Конституции, неудивительно, что политические институты общего правительства были в значительной мере скопированы штатами. Единственное, что вызывает удивление в этой связи, — это тот факт, что они не следовали федеральному образцу более точно, поскольку каждая его черта становилась предметом самых экстравагантных хвалебных речей. Однако здесь мы видим противоречие между декларациями и практикой. Народ, не терпевший никакой критики Федеральной конституции, тем не менее проявлял недоверие к некоторым ее более консервативным чертам. Сколь бы ни приветствовались создателями нашей Федеральной конституции косвенные выборы Президента и сенаторов США, в практике избрания соответствующих должностных лиц штатов эта тенденция применения не нашла.

Во всех штатах, разрабатывавших новые конституции в период Революции, за исключением Массачусетса, Нью-Гэмпшира и Нью-Йорка, губернатор избирался легислатурой. Пенсильвания отказалась от косвенных выборов и в 1790 году перешла к избранию квалифицированными избирателями; Делавэр — в 1792 году; Джорджия — в 1824 году; Северная Каролина — в 1835 году; Мэриленд — в 1837 году; Нью-Джерси — в 1844 году; Виргиния — в 1850 году и Южная Каролина — в 1865 году. Южная Каролина и Мэриленд — единственные штаты, в которых когда-либо практиковались косвенные выборы верхней палаты. Оба они приняли эту систему в 1776 году: конституция Южной Каролины предусматривала, что члены нижней палаты должны избирать членов верхней палаты, а конституция Мэриленда требовала, чтобы члены верхней палаты избирались коллегией выборщиков. От этого порядка отказались в пользу прямых выборов в Южной Каролине в 1778 году и в Мэриленде в 1837 году.

За консервативной реакцией вскоре последовало новое движение в сторону демократии. Это, без сомнения, во многом объясняет неспособность народа воспроизвести в конституциях своих штатов все те черты, которые они, судя по их заявлениям, превозносили во Федеральной конституции. Они не только не скопировали все новые особенности этого документа, но даже отбросили некоторые из действовавших на тот момент положений конституций штатов, которые были скопированы в Федеральную конституцию. Принцип непрямых выборов, повсеместно признанный при избрании судей штатов в период Революции, постепенно уступил место более демократичному методу прямого народного волеизъявления, который ныне стал нормой. Пожизненное назначение судей, существовавшее ранее в большинстве штатов, практически полностью исчезло. Во всех штатах, кроме четырех, судьи теперь избираются на сроки от двух до двадцати одного года, причем средняя продолжительность срока составляет восемь или десять лет. Сочетание прямого народного волеизъявления с фиксированным сроком полномочий привело к тому, что судебная власть штатов стала гораздо более восприимчивой к общественному мнению, чем соответствующая ветвь федерального правительства. Однако в силу относительно длительного срока, на который избираются судьи верховного суда штата, и плана постепенного обновления, не позволяющего нынешнему общественному мнению когда-либо обрести доминирующее положение в этом органе, он по-прежнему остается наименее подотчетной и наиболее консервативной ветвью власти штата.

Итак, мы видим два мотива, влияющих на пересмотр конституций штатов: один заключается в стремлении скопировать Федеральную конституцию, а другой — в убеждении, что правительство штата должно отражать волю народа. То, что достижение одной из этих целей неизбежно сведет на нет другую, осознавалось далеко не всеми. Убежденность, глубоко укоренившаяся в народном сознании, в том, что система сдержек и противовесов является высшим выражением демократической организации, гарантировала воплощение общих черт этой системы в конституциях различных штатов. Конституционные изменения, преследовавшие эту цель, в значительной степени разрушили подотчетность правительств штатов народу и тем самым предотвратили именно то, для чего они предназначались. Но сколь бы эта система на практике ни противоречила принципу прямого народного контроля, она была принята народом с мыслью о том, чтобы сделать правительство более податливым к отражению их воли. Люди не осознавали никакого противоречия в том, чтобы упорно держаться за доктрину сдержек и противовесов и одновременно стремиться дать народу больше контроля над правительствами штатов. Последняя цель отчетливо прослеживается в конституционных изменениях, касающихся сроков и порядка избрания судебной власти, а также в принятии всеобщего избирательного права. Суммируя последствия этих изменений в конституциях штатов, можно сказать, что избирательное право было поставлено на демократическую основу, судебная власть штатов была организована по менее подотчетному плану, а видимость политической подотчетности была обеспечена применением принципа прямых выборов к каждой ветви власти штата. Однако более длительный срок полномочий, установленный для законодательной и исполнительной ветвей власти штата, наряду с расширением полномочий судебной власти и принятием системы сдержек и противовесов в целом привели к тому, что правительство штата стало менее восприимчивым к воле избирателей.

Как было показано в предыдущих главах, авторы Федеральной конституции использовали схему сдержек и противовесов с целью ограничения власти народа. Имеются слабые свидетельства того, что они выступали за рассредоточение власти, за исключением тех случаев, когда эта власть опиралась на народную основу. Следовательно, они зашли в ограничении полномочий Палаты представителей гораздо дальше, чем это было оправданно логическим применением доктрины, и в то же время наделили остальные ветви общего правительства большими полномочиями и возможностью самостоятельных действий, чем это было совместимо с их заявленными, если не реальными, целями.

Они наделили исполнительную и судебную ветви власти общего правительства полномочиями по контролю за применением федеральных законов. Исполнение всех законов и постановлений общего правительства, в той мере, в какой Президент и Сенат желали их исполнения, гарантировалось посредством полномочий по назначению и смещению тех, кому было поручено их исполнение, в то время как право апелляции из судов штатов в федеральные суды исключало возможность применения закона штата, который был признан выходящим за рамки надлежащих полномочий штата.

С другой стороны, в правительствах штатов мы обнаруживаем высокую степень административной децентрализации. Губернатору, в отличие от Президента, не было предоставлено никаких адекватных полномочий по контролю над теми, кому поручено исполнение законов штата. Множество напрямую избираемых местных должностных лиц выступают в качестве агентов штата для этой цели. И поскольку они отражают настроения различных местных интересов, которым они обязаны своим избранием, может случиться и часто случается так, что закон, против которого выступают эти интересы, становится практически недейственным благодаря усилиям тех местных должностных лиц, которые присягали на верность его исполнению. Практическое функционирование этой системы часто дает местному сообществу административное вето на такие общие законы штата, которые могут противоречить местным настроениям. Этим ослабляется общая исполнительная власть штата и соответственно уменьшается ее подотчетность.

В еще одном отношении политика разделения власти и ее распределения между отдельными и обособленными органами управления зашла в конституциях штатов гораздо дальше, чем в Федеральной конституции. В отличие от федерального правительства, где исполнительная власть централизована в руках Президента, конституции штатов создали ряд отделенных друг от друга должностных лиц, советов и комиссий — часть из них избирается напрямую, а часть назначается, — независимых друг от друга и неподотчетных за исключением того, что фиксированный срок полномочий подразумевает подотчетность. Это означает, что вместо одного исполнительного органа в штате их много. Правда, лишь один из них — губернатор — обладает правом вето на принятие законов; но это, как мы видели, на самом деле является законодательной, а не исполнительной властью. Каждый из них обладает тем, что можно назвать административным вето, то есть правом блокировать законы, исполнение которых от них ожидается, простым их неисполнением. Невозможность обеспечения честного и добросовестного применения законов, когда ответственность за их исполнение разделена между множеством отдельных и практически независимых должностных лиц, наглядно демонстрируется опытом различных штатов. Пороки этой системы иллюстрируются законами штатов, принятыми с целью контроля над железнодорожным бизнесом. Обычно предусматривается обеспечение их исполнения через железнодорожную комиссию, которая либо избирается напрямую, либо назначается губернатором. То, что прямые выборы народом на фиксированный срок, обеспечивающие тем временем независимость, не гарантируют соблюдения таких законов, ярко демонстрируется опытом Калифорнии, где этот орган постоянно находится под доминированием железнодорожных интересов.

При системе, которая столь детально подразделяет и распределяет административную функцию, любой эффективный контроль за исполнением законов штата становится невозможным. Губернатор, который номинально является главой исполнительных органов штата, на деле не несет ответственности, поскольку у него нет достаточных полномочий принуждать к исполнению законов, напрямую вверенных другим независимым должностным лицам штата. Любой интерес или комбинация интересов, желающие воспрепятствовать исполнению определенных законов, могут добиться своей цели, просто установив контроль над тем единственным должностным лицом или советом, в чьи обязанности входит исполнение соответствующего закона. Их задача была бы гораздо более сложной, если бы для этого потребовалось контролировать весь исполнительный аппарат штата. Возможность коррупционного использования денег и влияния тем самым колоссально возрастает, поскольку народ, хотя он и может относительно неплохо наблюдать за поведением одного руководителя штата и оценивать его, не в состоянии осуществлять эффективную цензуру в отношении большого числа подобных должностных лиц.

Эта безответственность, порождаемая широким рассредоточением власти, не ограничивается исполнительной ветвью власти штата. Законодательный орган в ходе нашего политического развития приобрел ту же сложную систему комитетов, которая, как мы видели, характерна для нашего Федерального конгресса. Те же зловещие влияния, действующие через аналогичные структуры, противодействуют необходимой законотворческой деятельности. Но хотя хорошие законопроекты нередко отклоняются или искажаются втайне в стенах комитетов, умелое использование денег или иное коррупционное влияние зачастую обеспечивает принятие законов, противоречащих интересам народа. Более того, практика, известная как «бревнокатка» (log-rolling), посредством которой представители различных местных интересов объединяются и проталкивают меры, обеспечивающие каждой из определенных местностей какие-либо преимущества за счет штата в целом, настолько распространена, что не вызывает удивления.

Взаимоотношения между исполнительной и законодательной ветвями власти в рамках нашей системы представляют собой еще один источник безответственности, поскольку из самого факта появления закона в своде законов штата вовсе не следует, что он может быть приведен в исполнение. Акт может быть принят в ответ на сильные общественные настроения, он может быть конституционным, и исполнительная власть может быть готова и даже желать его исполнения, оставаясь при этом не в силах сделать это. Законодательный орган может принимать и часто принимает законы под давлением общественного мнения, одновременно исподволь осуществляя то, что по сути является вето на их исполнение. Во многих случаях важного законодательства он может добиться этого, просто не выделяя средства, необходимые для их исполнения. Законы против фальсификации служат хорошим примером. Может быть предусмотрена должность официального лица, именуемого, возможно, комиссаром по делам молочной промышленности и продовольствия, в чьи обязанности входит исполнение этих законов. Характер доверенной ему работы требует наличия штата помощников: инспекторов, которые должны бдительно следить за товарами, подверженными фальсификации, и собирать образцы таких товаров в различных местах штата, где они выставлены на продажу, а также химиков, которые должны анализировать полученные образцы и определять, соблюдают ли производители и торговцы закон. Если на эти цели, а также на судебное преследование нарушителей закона не выделена адекватная сумма, такие законы не могут быть приведены в исполнение.