«Дух американского правительства»

В формировании правительственной политики в этот период влияние Гамильтона было еще более выраженным, чем на Федеральном конвенте. Будучи министром финансов, он предложил и добился принятия финансовой политики, гармонирующей с его политическими взглядами. Полагая, что правительство должно пользоваться доверием консервативных и имущих классов, он разработал политику, которая была призвана заручиться их поддержкой за счет апелляции к их материальным интересам. Принятие общим правительством долгов штатов, накопленных во время войны за Независимость, было задумано и привело к тому, что класс кредиторов был оторван от зависимости от правительств различных штатов и сплочен вокруг общего правительства. Система протекционистских тарифов также имела далеко идущее политическое значение. Ожидалось, что она взрастит влиятельный класс промышленников, которые будут смотреть на общее правительство как на источник своего процветания и которые поэтому станут поддерживать его власть вопреки власти штатов. Объединение денежных интересов и отождествление их с общим правительством было одной из причин учреждения Банка Соединенных Штатов. Система внутренних доходов, которая позволяла общему правительству разместить своих должностных лиц в каждой общине и сделать свою власть непосредственно ощутимой во всех штатах, была политической и финансовой мерой одновременно. Она отчасти подпитывалась стремлением захватить эту сферу налогообложения до того, как до нее доберутся штаты, и отчасти желанием приучить народ к осуществлению федеральной власти. Все эти меры, сформулированные Гамильтоном и проведенные в жизнь во многом благодаря его влиянию, были призваны заложить прочный фундамент для развития национальной власти в противовес власти штатов.

Целью Конституции, как мы видели, было установление верховенства так называемого высшего класса. Консолидация его различных элементов и подчинение правительства их контролю — такова была цель партии федералистов.

Было вполне ожидаемо, что подобная политика вызовет широкое народное сопротивление и спровоцирует ожесточенную критику. Однако критика была особенно раздражающей для тех, кто принимал федералистскую теорию правления. Ибо если меньшинство имело право править большинством, то последнее, само собой разумеется, должно было относиться к первому с уважением; в противном случае власть и влияние меньшинства могли быть сокрушены.

Законы об иностранцах и подрывной деятельности (Alien and Sedition laws), с помощью которых правящий класс пытался подавить критику, стали логической кульминацией этого движения по ограничению власти большинства. Однако эта попытка заставить прессу замолчать и сокрушить право на свободу слова не заглушила оппозицию, а лишь укрепила и усилила ее. Она лишь подстегнула растущую волну народного недовольства, которая вскоре должна была сокрушить партию федералистов.

Конституция, как мы видели, не подчиняла штаты в прямой форме. Хотя она и была создана теми, кто желал сделать общее правительство верховным, она не содержала положений, которые нельзя было бы истолковать так, чтобы они гармонировали с широко принятой доктриной прав штатов. Ее создатели представляли ее, а народ в целом понимал как документ, разделяющий суверенитет между общим правительством, с одной стороны, и штатами — с другой. В пределах сферы, отведенной штату, он должен был быть верховным, что естественно казалось бы подразумевающим наличие у штата достаточной конституционной власти для защиты себя от федеральной агрессии. Такой взгляд на Конституцию, если и не поощрялся активно, то был оставлен без возражений, дабы не подвергать опасности ее принятие.

Конституция является и задумывалась как жесткая лишь в том смысле, что она эффективно ограничивает власть большинства. Основатели нашего правительства не были противниками таких изменений в созданном ими системном устройстве, которые способствовали бы или по крайней мере не мешали их главной цели — защите меньшинства от большинства. По сути, они предполагали, что принятая Конституция будет видоизменяться, дополняться и постепенно формироваться судебным толкованием в ту форму, которую они желали ей придать, но которую необходимость минимизации народного сопротивления помешала им осуществить с самого начала. Поправки посредством судебного толкования были лишь средством косвенного наделения меньшинства властью, которую Конституция прямо отрицала для большинства. Тем не менее в самой Конституции не содержалось никаких намеков на этот метод изменения меньшинством. Напротив, любой подобный взгляд на Конституцию был бы отвергнут общей теорией сдержек и противовесов, которая при последовательном применении ограничивала бы власть меньшинства так же, как и власть большинства. Было бы неразумно полагать, что Конституция предусматривала передачу в руки меньшинства власти, которую она так тщательно скрывала от большинства. Фактически язык Конституции давал основание полагать, что она задумывалась как средство сдерживания самого общего правительства путем защиты штатов в осуществлении всех тех полномочий, которые им прямо не запрещены. И поскольку Конституция, как мы видели, лишь очерчивала границы федеральной юрисдикции и юрисдикции штатов, не уточняя, каким именно образом общее правительство, с одной стороны, или правительство штата — с другой, должно удерживаться в отведенных ему пределах, было естественно предполагать, что она предусматривает предоставление каждому из них одинаковых средств защиты от посягательств друг друга.

Соответственно, когда Конгресс, казалось, переступал пределы, установленные для его власти Конституцией, штаты естественным образом искали способы сделать сдержки, наложенные на общее правительство, эффективными. Правда, сама Конституция не уточняла, как это должно быть сделано; но точно так же нельзя было найти в ней никаких положений для обеспечения выполнения ограничений полномочий штатов. Однако общее правительство обеспечило себя средствами самозащиты, призвав к жизни право вето федеральной судебной власти. Это сделало сдержки против полномочий штатов действенными. Но как должны были обеспечиваться те сдержки, которые Конституция наложила на само общее правительство? Не федеральным правительством или каким-либо из его органов, поскольку это позволило бы ему толковать Конституцию в свою пользу. Если общее правительство имело право толковать и применять конституционные ограничения полномочий штатов, то по аналогии следовало бы, что и штаты должны толковать и применять конституционные ограничения полномочий самого общего правительства. Чтобы добросовестно реализовать то, что казалось целью Конституции, т. е. ограничить власть общего правительства наряду с властью штатов, представлялось необходимым сделать каждого судьей полномочий другого. Тогда на правительства штатов возлагалась бы обязанность удерживать общее правительство в рамках, установленных для его власти Конституцией.

Однако это могло быть достигнуто не иначе как посредством вето на такие акты общего правительства, которые, по мнению штата, превосходили его конституционные полномочия. Те, кто верил в федеральное правительство в противовес национальному и кто поэтому желал обеспечить соблюдение конституционных сдержек в отношении общего правительства, неудержимо склонялись к доктрине нуллификации как единственному средству защиты прав штатов.

Как говорит фон Хольст, «Кэлхун и его ученики не были авторами доктрины нуллификации и сецессии. Этот вопрос столь же стар, как и сама Конституция, и всегда оставался животрепещущим, даже когда не был вопросом жизни и смерти. Его корни лежали в реальных обстоятельствах того времени, и Конституция являлась живым выражением этих реальных обстоятельств». [134]

Мэдисон в «Федералисте» в туманной и неопределенной форме упоминает о праве штата противостоять необоснованному акту федерального правительства.

«Если неоправданная мера федерального правительства, — говорит он, — окажется непопулярной в отдельных штатах... средства противодействия ей мощны и находятся под рукой. Беспокойство народа; его неприятие и, возможно, отказ сотрудничать с должностными лицами союза; хмурые взгляды исполнительной магистратуры штата; трудности, создаваемые законодательными уловками, которые часто добавлялись бы в таких случаях, — все это создало бы в любом штате трудности, которыми нельзя пренебречь; сформировало бы в крупном штате весьма серьезные препятствия; а если бы настроения нескольких соседних штатов совпали, то возникли бы такие преграды, с которыми федеральное правительство вряд ли захотело бы столкнуться». [135]

Далее он говорит: «Правительство штата будет иметь преимущество перед федеральным правительством, если мы сравним их с точки зрения прямой зависимости одного от другого; веса личного влияния, которым будет обладать каждая из сторон; полномочий, соответственно возложенных на них; пристрастия и вероятной поддержки народа; склонности и способности сопротивляться мерам друг друга и расстраивать их». [136]

Сомнительно, чтобы Мэдисон, написав процитированные выше пассажы, имел в виду что-то большее, чем общую политику сопротивления и обструкции со стороны штатов. Однако он несомненно намеревался передать мысль о том, что при предлагаемой Конституции штаты не испытают никаких затруднений в отстаивании своих конституционных прав против любых попыток узурпации со стороны федерального правительства. Мы можем проследить постепенное развитие этой идеи сопротивления штатов федеральной власти до тех пор, пока она окончательно не принимает определенную форму в доктрине нуллификации.

«Резолюция [в легислатуре Мэриленда], объявляющая независимость правительств штатов поставленной под угрозу из-за принятия долгов штатов Союзом, была отклонена лишь решающим голосом спикера. В Виргинии обе палаты легислатуры направили совместный меморандум в Конгресс. Они выразили надежду, что акт о финансировании будет пересмотрен и что закон, предусматривающий принятие долгов штатов, будет отменен. Изменение нынешней формы правления союза, чреватое бедствиями, стало бы, как утверждалось, предполагаемым следствием последнего из названных актов, который палата делегатов официально объявила противоречащим Конституции Соединенных Штатов». [137]

Генеральная ассамблея Виргинии в 1798 году приняла резолюции, в которых заявляла, что она рассматривает «полномочия федерального правительства... как ограниченные прямым смыслом и намерением [Конституции]... и что в случае сознательного, вопиющего и опасного осуществления других, не дарованных полномочий... штаты... имеют право и обязаны по долгу службы вмешаться, чтобы остановить развитие зла и отстоять в пределах своих границ авторитет, права и свободы, им принадлежащие». Эти резолюции были составлены Мэдисоном, который к тому времени стал противником сильной централизаторской политики федералистов.

Более эксплицитное изложение этой доктрины можно обнаружить в Кентуккийских резолюциях 1798 года, которые провозглашали, «что несколько штатов, составляющих Соединенные Штаты Америки, не объединены на принципе неограниченного подчинения их общему правительству;... и что всякий раз, когда общее правительство принимает на себя не делегированные полномочия, его акты являются неавторитетными, ничтожными и не имеют силы; что к этому пакту каждый штат присоединился как штат и является неотъемлемой стороной; что это правительство, созданное этим пактом, не было сделано исключительным или окончательным судьей пределов полномочий, делегированных ему самому, поскольку это сделало бы его усмотрение, а не Конституцию, мерилом его полномочий; но что, как и во всех других случаях заключения пактов между сторонами, не имеющими общего судьи, каждая сторона имеет равное право судить как о нарушениях, так и о способе и мере возмещения».

Резолюции Кентукки 1799 года идут еще дальше и дают определенное выражение доктрине нуллификации. В них заявляется, «что отдельные штаты, сформировавшие этот документ [Конституцию], будучи суверенными и независимыми, обладают несомненным правом судить о нарушении; и что нуллификация со стороны этих суверенных образований всех несанкционированных актов, совершенных под видом этого документа, является надлежащим средством».

Первое четкое и недвусмысленное изложение доктрины нуллификации восходит к Джефферсону. В первоначальном проекте резолюций Кентукки 1798 года, написанном им, утверждается, что когда федеральное правительство берет на себя полномочия, «которые не были делегированы, нуллификация этого акта является надлежащим средством; что каждый штат имеет естественное право в случаях, не подпадающих под действие договора (casus non foederis), аннулировать собственной властью все присвоения полномочий другими в пределах своих границ» [138]. Однако это было исключено из резолюций в их окончательно принятом виде, хотя и вошло по существу, как мы видели, в резолюции Кентукки 1799 года.

Авторство первоначального проекта резолюций Кентукки 1798 года, принадлежащее Джефферсону, положено фон Хольстом в основу утверждения о том, что он был отцом доктрины нуллификации. Это, однако, является некоторым преувеличением. Он более точен, когда говорит о том, что эта доктрина стара как сама Конституция и является следствием обстоятельств того времени. Господствующая концепция штата как сдержки в отношении федерального правительства получала поддержку, как мы видели, со стороны самих авторов Конституции, стремившихся придать ей такое толкование, которое устранило бы по возможности препятствия к ее ратификации путем рассеяния опасений и ревности штатов. Идея о том, что правительство штата может противостоять неконституционному осуществлению власти со стороны федерального правительства, была широко принята в качестве общего принципа, хотя практическому применению этой доктрины уделялось мало внимания. Джефферсон лишь придал определенную форму тому, что было более или менее смутной концепцией, показав, как можно сделать эффективными конституционные сдержки в отношении федерального правительства.

Лучшее изложение этой доктрины, однако, можно найти в трудах Джона К. Кэлхуна, чьи «Рассуждение о правлении» и «Рассуждение о Конституции Соединенных Штатов» представляют собой мастерскую защиту системы сдержек и противовесов. Он не разделял симпатий к тому, что теперь назвали бы народным правлением. Его точка зрения носила по сути аристократический характер, и он откровенно в этом признавался.

Он признавал тот факт, что при существующей социальной организации интересы всех классов неодинаковы; что между ними идет непрерывная борьба; и что любой интерес или комбинация интересов, получившие контроль над правительством, будут добиваться собственного благополучия за счет остальных. Это, утверждал он, обусловливает необходимость так организовать правительство, чтобы предоставить меньшинству средства самозащиты. Предоставление меньшинству этой конституционной власти способствовало бы предотвращению эгоистичной борьбы за захват власти в правительстве, поскольку это лишило бы большинство всякой возможности возвышаться за счет меньшинства. Самой сутью конституционного правления, по его мнению, являлась защита, предоставляемая меньшинству посредством ограничения власти большинства. Для достижения истинной цели конституционного правления, каковой является ограничение власти численного большинства, необходимо, утверждал он, чтобы различные классы или интересы были представлены раздельно и чтобы каждый через свой надлежащий орган обладал вето на акты остальных. В правительстве, организованном таким образом, никакая мера не могла бы стать законом и никакая политика не могла бы проводиться в жизнь, если бы она не получила одобрения каждого элемента, признанного в Конституции. Этот метод выявления мнения общества, требовавший согласия его различных частей, он назвал методом согласованного (конкурентного) большинства.

Этот принцип классового представительства, утверждал он, был основополагающим в американской Конституции, которая признавала в определенных целях численное большинство в качестве одного из своих элементов, но лишь в определенных целях. Ибо он говорит нам, и совершенно справедливо, что «численное большинство, строго говоря, исключено даже в качестве одного из его элементов» [139]. В подтверждение этого утверждения он берется показать, что численное большинство не могло даже воспрепятствовать внесению поправок в Конституцию, поскольку посредством объединения более мелких штатов желаемая меньшинством поправка могла быть проведена вопреки воле большинства. Он мог бы добавить, что в намерение создателей нашего правительства входило предоставить меньшинству полную свободу действий при внесении поправок посредством конституционного толкования; а также то, что они намеревались отказать численному большинству в праве вето на договоры и назначения. Этот отказ признать численное большинство даже в качестве одного из координированных элементов в правительстве был, как показано выше, несовместим с доктриной сдержек и объясняется той теорией, что они желали подчинить демократический элемент в Конституции.

Кэлхун утверждал, что рост политических партий разрушил нашу систему конституционных сдержек. Конституция в ее первоначальном виде не упоминала об этих добровольных политических организациях и не оставляла для них места. По сути, цель политической партии была диаметрально противоположна всему основополагающему в самой Конституции и подрывала это основополагающее, поскольку она была направлена не меньше чем на полное уничтожение системы сдержек путем установления контроля над каждой ветвью власти. В той мере, в какой партия достигала своей цели, она консолидировала полномочия общего правительства и подчиняла их, утверждал он, прямому контролю со стороны численного большинства, чего как раз и стремились избежать создатели Конституции.

Полный контроль, который численное большинство таким образом установило над федеральным правительством, делал чрезвычайно важным активное использование всей конституционной власти, предоставленной отдельным штатам для сопротивления федеральной агрессии. То, что штаты обладали по Конституции властью сдерживать общее правительство, когда оно пыталось переступить границы, установленные для его полномочий, неизбежно вытекало из того факта, что наша система правления была федеративной, а не национальной. Его аргументация строилась на поощряемой авторами Конституции теории о том, что общее правительство и правительства штатов являются координированными. «Идея координации, — говорит он нам, — исключает идею высшего и подчиненного и обязательно подразумевает идею равенства. Но наделить любое из них правом судить не только о масштабе собственных полномочий, но также и о масштабе полномочий своего координатора и принуждать к исполнению своего решения в отношении него означало бы не только уничтожить равенство между ними, но и лишить одно из них атрибута, присущего всем правительствам, — судить в первой инстанции о масштабе своих полномочий. Эффект заключался бы в том, чтобы возвысить одно из равных до уровня высшего и свести другое до уровня подчиненного» [140].

Отсюда следовало бы, что ни одно из них не должно обладать исключительным правом судить о собственных полномочиях — что каждое должно иметь вето на акты других. То, что таково было намерение авторов Конституции, он доказывает тем фактом, что все попытки на Конвенте наделить общее правительство правом вето на акты штатов потерпели неудачу. Попытки наделить этой властью, утверждает он, предпринимались потому, что было очевидно: при отсутствии такого положения штаты будут обладать правом вето на акты общего правительства. Неудача этих попыток на Конвенте объяснялась, по его утверждению, тем фактом, что члены этого органа желали сделать общее правительство и правительства штатов координированными, а не подчинять последние первому, как того желали сторонники национального правительства. Факт, на котором Кэлхун основывал это утверждение, по-видимому, оправдывает его вывод; но если мы обратимся к дебатам, происходившим в этом органе, становится легко видеть, что отказ Конвента включить такое положение в Конституцию нельзя приписать какой-либо враждебности этого органа по отношению к национальному правительству. Фактически, как было показано выше, именно из чисто практических соображений они отвергли все предложения, которые предусматривали признание в самой Конституции верховенства общего правительства. Отказываясь допустить включение положения подобного характера в Конституцию, они вовсе не отвергали сильное верховное центральное правительство, а лишь приняли менее прямой и поэтому более легкий способ достижения своей цели.

Хотя Кэлхун утверждал, что для того, чтобы сделать ограничения полномочий общего правительства эффективными, необходимо, чтобы штат обладал правом вето на федеральные законы, он не утверждал, будто вердикт штата должен быть окончательным. Для общего правительства оставалась бы возможность преодолеть вето штата путем принятия конституционной поправки, которая устранила бы всякие сомнения в его праве осуществлять рассматриваемую власть. Этот способ апелляции, доказывал он, всегда был открыт для общего правительства, поскольку оно представляло численное большинство и находилось в его руках. Однако это было бы справедливо лишь тогда, когда правящая партия обладала необходимым большинством в две трети голосов в обеих палатах Конгресса или по меньшей мере контролировала легислатуры в двух третях штатов. В противном случае ее контроль над общим правительством не позволил бы ей предложить желаемую конституционную поправку. При этой оговорке утверждение Кэлхуна было правильным. С другой стороны, штат не мог защитить себя от федеральной агрессии, поскольку, принадлежа к меньшинству, он не имел бы средств принудить к вынесению на рассмотрение конституционной поправки, затрагивающей спорный вопрос. Последствием вето штата на акт Конгресса стало бы принуждение последнего выбирать между отказом от рассматриваемого закона как неконституционного и обращением к власти, создающей конституцию, в защиту своего требования. Если бы оно выбрало последнюю альтернативу и преуспело в получении поддержки своей власти посредством соответствующей конституционной поправки, штату ничего не оставалось бы, кроме как подчиниться, при условии, что рассматриваемая поправка явно находилась в рамках полномочий по внесению поправок. Если бы, как предполагал Кэлхун, целью Конституции было удержание от простого большинства, контролирующего общее правительство, власти принимать и проводить в жизнь неконституционное законодательство, то вето штата представлялось бы единственным средством, с помощью которого могли быть защищены конституционные права меньшинства штатов.

Кэлхун не ставил под сомнение право Верховного суда Соединенных Штатов объявлять акт Конгресса недействительным, равно как и его право выносить суждения в отношении Конституции или законов штата, когда они подвергались нападкам как противоречащие федеральной Конституции в рассматриваемом им деле. Это право, утверждал он, принадлежало всем судам, будь то федеральные или суды штатов. Однако решение Верховного суда Соединенных Штатов, вынесенное против конституции или закона штата, было обязательным, как он утверждал, только для самого общего правительства и сторон в судебном процессе. Против самого штата оно не имело полномочий принудительно исполнять свое решение.

Вся его аргументация покоится на допущении, что федеральное правительство и правительства штатов равны между собой, а не находятся в отношениях высшего и подчиненного. Такой ход рассуждений естественным образом приводил к выводу, что федеральные суды и суды штатов являются координированными. Для защитника прав штатов было совершенно естественно придерживаться такого взгляда на вещи. Более того, в Конституции не было ничего, что прямо противоречило бы этому. Создатели этого документа, как было показано выше, не желали открыто нападать на общепринятую доктрину суверенитета штатов до принятия Конституции. Их цель полностью раскрылась лишь после того, как они получили контроль над новым правительством по Конституции. Для реализации своего плана подчинения штатов необходимо было установить верховенство федеральной судебной власти. Это было достигнуто актом Конгресса [141], который предусматривал, что «окончательное решение или постановление по любому иску в высшем суде... штата, в котором может быть вынесено решение по иску, если ставится под сомнение действительность договора или статута Соединенных Штатов, либо полномочия, осуществляемого под их эгидой, и решение вынесено против их действительности; или если ставится под сомнение действительность статута или полномочия, осуществляемого под эгидой какого-либо штата, на том основании, что они противоречат Конституции, договорам или законам Соединенных Штатов, и решение вынесено в пользу их действительности; или если ставится под сомнение толкование... договора, статута или комиссии Соединенных Штатов, и решение вынесено против титула, права, привилегии или освобождения от обязательств, специально заявленных или востребованных любой из сторон на основании такого пункта указанной Конституции, договора, статута или комиссии, может быть пересмотрено, отменено или подтверждено Верховным судом Соединенных Штатов по судебной ошибке (в порядке апелляции по writ of error)».

Этот акт, прямо наделяя Верховный суд Соединенных Штатов правом вето на закон штата, в то же время отказывал суду штата в праве рассматривать как неконституционный какой-либо статут, договор или полномочие, осуществляемое под эгидой общего правительства. Вполне уместно задать вопрос, почему это положение не было включено в саму Конституцию. Почему авторы этого документа четко не определили отношение федеральных судов к судам штатов? Включение сути этого акта в Конституцию в том виде, в каком она была представлена штатам, исключило бы саму возможность любых будущих споров относительно соотношения федеральных судов и судов штатов. Однако с точки зрения практической политики против этого плана существовал один неопровержимый аргумент. Он ясно указал бы на намерения авторов Конституции, но тем самым вызвал бы оппозицию, преодолеть которую было бы невозможно. Вот почему вопрос об определении отношения федеральных судов к судам штатов был отложен до тех пор, пока Конституция не была ратифицирована штатами. Они выбрали единственное практическое средство для достижения своей цели. Держа под своим контролем все ветви федеральной власти, они смогли принять закон, фактически внесший поправки в Конституцию. Кэлхун утверждает, что, приняв этот акт, Конгресс вышел за рамки полномочий, предоставленных ему Конституцией. Чего он не замечает, однако, так это того факта, что эта мера, хотя и расходилась с толкованием Конституции, принятым широкими массами населения, тем не менее находилась в полном согласии с общей целью ее авторов и была необходима для претворения этой цели в жизнь.

Представленный здесь взгляд на американскую Конституцию может быть не знаком рядовому читателю нашей политической литературы. Ибо, несмотря на неопровержимые доказательства аристократического происхождения наших конституционных устоев, доступные беспристрастному исследователю, насаждалось мнение о том, что наше общее правительство базировалось на теории правления большинства. Сколь бы необоснованным ни казалось это убеждение при анализе наших политических институтов, благодаря постоянному повторению оно получило широкое признание. Не подлежит сомнению, что в начале нашей национальной жизни Конституция таковой не воспринималась. Как же тогда произошел этот сдвиг в отношении общественности? В достижении этого результата несомненно сыграло роль не одно влияние. Обильные природные ресурсы страны и материальное благополучие народа являются фактором, который нельзя игнорировать. К ним в определенной мере следует отнести некритический склад ума, царящую безмятежность в отношении политических условий и практически всеобщий оптимизм, которые характеризовали американский народ. Это отсутствие всеобщего внимания к более серьезным и глубоким вопросам государственного управления и интереса к ним способствовало привитию и принятию идей системы, совершенно расходящихся с ее истинным характером. И все же, при всей должной оценке этих благоприятных условий, трудно найти удовлетворительное объяснение тому процессу, в ходе которого поборники демократии возвели в ранг божества недемократическую конституцию. Стремление консервативных классов сохранить и увековечить систему, представив ее под маской демократии, и их влияние на политическую мысль народа в целом следует считать главным фактором, обусловившим это экстраординарное изменение общественного мнения. Враждебная критика Конституции вскоре «уступила место неразборчивому и почти слепому поклонению ее принципам... и критика была пресечена.... Божественное право королей никогда не знало столь процветающего течения, как эта не подлежащая сомнению прерогатива Конституции пользоваться всеобщей данью уважения. Убеждение в том, что наши институты являются лучшими в мире, более того, образцом, которому рано или поздно должны соответствовать все цивилизованные государства, не удавалось вышутить иностранным критикам и не могло быть выбито из нас самыми сильными потрясениями системы» [142].

ГЛАВА VII

НЕДЕМОКРАТИЧЕСКОЕ РАЗВИТИЕ

Было показано, что главной целью Конституции было ограничение власти народа. Признание этого факта позволяет нам понять многое в последующем развитии наших политических институтов — развитии, для которого общепринятая теория нашей системы не дает адекватного объяснения. Ошибочный взгляд на Конституцию, столь широко прививаемый, до сих пор вводил общественность в заблуждение относительно истинного источника наших политических бед. Было бы поистине странно, если бы некоторые злоупотребления, сопутствующие любой форме правления меньшинства, не проявились в ходе функционирования системы, подобной описанной. Там, где влияние общественного было столь ограничено, было бы вполне разумно ожидать, что практическая работа правительства будет отражать нечто от духа самой Конституции. Вследствие этих ограничений, изначально наложенных на власть народа, развитие нашей системы шло далеко не полностью в направлении демократии. Конституционная власть, предоставленная меньшинству, оказала далеко идущее влияние на рост наших политических институтов. Естественным следствием подчинения демократического элемента должно было стать ослабление его влияния по мере развития системы. То, что это не было чисто воображаемой угрозой, легко показать.

Конституция прямо предоставила правомочным избирателям различных штатов право контролировать Палату представителей. Именно по этой причине, как пояснялось в предыдущей главе, этот орган был подчинен в нашей схеме правления. Даже самый совершенный контроль над этой ветвью власти не дал бы народу никакого позитивного контроля над правительством в целом. В лучшем случае он предоставлял им лишь право вето на часть актов и политики правительства. И все же народный контроль над этой ветвью власти становится все менее эффективным по мере развития нашей политической системы.

Конституция предусматривает, что «сроки, места и порядок проведения выборов сенаторов и представителей предписываются в каждом штате законодательным собранием оного; однако Конгресс может в любое время принять закон или изменить такие предписания, за исключением места избрания сенаторов» [143].

В ней также предусматривается, что «Конгресс собирается по крайней мере один раз в каждый год, и такое заседание проводится в первый понедельник декабря, если только они не назначат законом иной день».

В ней также требуется, чтобы члены Палаты представителей избирались каждые два года; но в своем первоначальном виде она не уточняет, когда должен начинаться срок их полномочий.

После ратификации Конституции Конгресс Конфедерации 13 сентября 1788 года назначил 4 марта 1789 года временем начала работы в рамках нового режима. Это привело к тому, что срок полномочий Президента, сенаторов и представителей начинался с этой даты.

Акт Конгресса от 1 марта 1792 года предусматривал, что срок полномочий Президента «во всех случаях начинается на четвертый день марта, следующий за днем, в который были поданы голоса выборщиков».

Эта дата была признана началом срока полномочий Президента Двенадцатой поправкой к Конституции, вступившей в силу в 1804 году. По смыслу этой поправки срок полномочий представителей начинается четвертого марта каждого нечетного года.

Конгресс, осуществляя предоставленную ему Конституцией власть регулировать федеральные выборы, принял закон от 2 февраля 1872 года, который требует, чтобы выборы представителей проводились во вторник, следующий за первым понедельником ноября каждого четного года, начиная с 1876 года. Актом от 3 марта 1875 года это было изменено так, чтобы не распространяться на любой штат, конституция которого должна была бы быть изменена до того, как день, назначенный для избрания должностных лиц штата, мог быть изменен в соответствии с этим положением [144].

Конгресс не имеет полномочий изменять дату начала срока полномочий представителя; но он обладает властью изменять время выборов Палаты представителей, а также определять время начала собственных сессий при условии соблюдения конституционного ограничения о том, что он должен собираться по меньшей мере раз в год.

Согласно действующему в настоящее время закону, члены вновь избранной Палаты представителей не собираются на регулярную сессию до истечения тринадцати месяцев после их избрания. Более того, вторая регулярная сессия начинается только после избрания следующего Конгресса.

Пороки этого порядка описываются членом Палаты следующим образом:

«Нижняя палата Конгресса должна в возможно более короткий срок воплотить в жизнь принципы большинства народа, выраженные на выборах каждого Конгресса. Вот почему Конституция требует избрания нового Конгресса каждые два года. Если бы он не отражал настроения народа, то частые выборы не имели бы никакого значения или цели. Любое уклонение от этого правила подрывает фундаментальный принцип нашего правления, согласно которому большинство должно править. Ни в одном другом государстве мира законодательный орган не собирается спустя столь долгое время после волеизъявления народа...

«Поскольку выборы часто меняют политический общность Конгресса, при действующем законе мы много раз сталкиваемся с несправедливостью, когда отвергнутый народом Конгресс принимает для народа законы, диаметрально противоположные последнему волеизъявлению народа. Подобное положение дел является надругательством над правами большинства...

«При действующем законе представитель в Конгрессе, которому народ выразил недоверие, осуществляет законодательную деятельность для этого народа на второй регулярной сессии...

«Человек, потерпевший поражение при переизбрании, находится не в том душевном состоянии, чтобы заниматься законодательной деятельностью на благо своего народа. В поражении есть горечь, которая порождает чувство обиды, часто находящее выражение в голосовании таких членов против полезного законодательства. Это же чувство часто порождает такую утрату интереса к процедурам, из-за которой члены отсутствуют почти всю вторую сессию...

«Именно тогда некоторые подают надежду для предложений, о рассмотрении которых они никогда бы и не подумали, если бы им предстояло идти к народу на переизбрание. Именно тогда нередко предлагают представительство какой-либо корпорации, а впоследствии в протоколе обнаруживается голос в пользу законодательства общего или специального характера в интересах этой корпорации» [145].

Чтобы оценить масштаб описанных выше пороков, необходимо помнить, что в среднем лишь около половины членов одного Конгресса избираются в следующий Конгресс. Поэтому на это большое число членов во время второй регулярной сессии не влияет ни надежда на переизбрание, ни страх перед поражением. При таких обстоятельствах неудивительно, что вторая регулярная сессия проявляет скандальную благосклонность к корпоративным мерам.

Тот факт, что Конгресс не пытался исправить этот порок, является поразительным доказательством его безразличия к пожеланиям народа. В противном случае он воспользовался бы имеющейся у него властью для совершенствования своей организации так, чтобы обеспечить максимально быстрое и полное выражение общественного мнения в законодательстве, возможное при наших конституционных устоях. Обладая властью изменять как время выборов Конгресса, так и начало его сессий, он мог бы легко исправить описанные пороки. Обе сессии Конгресса могли бы проводиться до избрания следующего Конгресса. Этого можно было бы достичь, если бы Конгресс собирался, как выступал за это автор вышеупомянутой статьи, на первую регулярную сессию в понедельник, следующий за четвертым днем марта после выборов, а на вторую регулярную сессию — в первый понедельник после первого января следующего года. В этом случае вторая регулярная сессия несомненно завершилась бы до осенних выборов. Некоторая подобная корректировка необходима для того, чтобы дать народу сколько-нибудь адекватный контроль над Палатой представителей во время второй регулярной сессии.

Нынешний порядок, который делает Палату представителей во многом безответственным органом, хотя и не предусмотренный авторами Конституции и, возможно, даже не планировавшийся ими, тем не менее является логическим результатом их плана по удушению власти большинства. Но хотя он и находится в гармонии с общей целью и духом Конституции, он представляет собой вопиющее нарушение базового принципа народного правления [146].

Эту тенденцию можно еще отчетливее увидеть в росте системы комитетов, посредством которой разделение власти и его следствие — политическая безответственность — были заведены гораздо дальше, чем предполагалось Конституцией, особенно в организации Палаты представителей. Никаких постоянных комитетов Конституцией предусмотрено не было, и немногие из них были созданы Палатой в первые годы ее существования. Однако однажды введенная система постепенно развивалась, пока в Палате не стало более пятидесяти пяти таких комитетов.

Любое законодательное предложение согласно правилам после второго чтения должно быть передано в комитет, в чьем ведении находится эта конкретная отрасль законодательства. Теоретически любой член имеет право внести любой законопроект вообще. Но поскольку он должен быть передан в надлежащий комитет и представлен им Палате до того, как последняя сможет обсудить и принять или отклонить его, очевидно, что право инициировать законодательство фактически было отобрано у отдельных членов и передано различным постоянным комитетам. При таком методе процедуры никакое предлагаемое законодательство не может быть принято Палатой без согласия комитета, в ведении которого находится данная конкретная отрасль законодательства. Тот факт, что мера должна быть передана в комитет, не означает, что этот комитет обязан вернуть ее в Палату. Комитет, конечно, сделает это, если предлагаемый законопроект является тем, принятие которого он хочет обеспечить. Но если он относится к предлагаемому законодательству неодобрительно, он может пересмотреть его так, чтобы оно соответствовало его собственным пожеланиям, или же может представить его так поздно в ходе сессии, что это помешает его рассмотрению Палатой, или же может вообще пренебречь представлением отчета. Это фактически дает небольшой группе людей, составляющих комитет, право вето на каждое законодательное предложение. Масштаб, в котором эта система уменьшает ответственность Палаты, невозможно оценить в полной мере без учета порядка назначения и состава комитетов. Конституция предусматривает, что «Палата представителей избирает своего спикера и других должностных лиц» [147], но она ничего не говорит о полномочиях спикера. Право назначать комитеты не делегируется спикеру Конституцией. Масштаб и характер полномочий, осуществляемых этим должностным лицом, определяются в очень большой степени правилами и обычаями Палаты. Именно отсюда проистекает его власть назначать председателя и других членов различных постоянных комитетов.

Спикер избирается в начале каждого Конгресса и сохраняет свою должность в течение всего срока полномочий этого органа. То же самое в настоящее время относится и к постоянным комитетам, которые он назначает, хотя до 1861 года они назначались только на одну сессию.

Спикер, разумеется, является членом доминирующей партии в Палате, и от него ожидается использование полномочий и прерогатив своей должности для продвижения всеми разумными способами интересов партии, которую он представляет. Подбор комитетов, осуществляемый им, вполне естественно подвергается влиянию различных соображений политического и личного характера. Он в значительной степени определяется теми влияниями, которым он обязан своим возвышением на пост спикера. В обмен на поддержку влиятельных членов собственной партии определенные важные посты председателей были обещаны заранее. И даже там, где не было дано никаких определенных обещаний, он должен использовать назначающие полномочия таким образом, который будет приемлем для его партии. Однако это не всегда мешает ему проявлять достаточную свободу при формировании комитетов, чтобы обеспечить себе значительную меру контроля над законодательством.

Все посты председателей и большинство мест в каждом комитете отдаются членам его собственной партии. Поскольку право спикера на назначение не влечет за собой полномочий по смещению, он не имеет контроля над комитетом после его назначения. Комитеты, по сути дела, в истинном смысле не подотчетны ни спикеру, ни самой Палате, поскольку после назначения они могут делать все, что пожелают. Фактически они представляют собой множество мелких, независимых, безответственных органов, каждый из которых контролирует своим собственным способом и по мотивам, известным только ему самому, порученную ему конкретную отрасль законодательства. Единственное подобие ответственности, присущее комитету, обнаруживается в партийной принадлежности большинства его членов к большинству в Палате. Но сколь ниэффективным и неуловимым это ни является, оно делается еще более таковым благодаря тому факту, что оппозиционная партия также представлена в каждом комитете. Это позволяет доминирующей партии избегать ответственности, поскольку она может утверждать, что ее неспособность удовлетворить народный спрос была обусловлена противодействием меньшинства в различных комитетах, что сделало необходимыми уступки и компромиссы.

«Деятельность комитетов, — как говорит Брайс, — обычно носит секретный характер. Свидетельские показания часто заслушиваются при открытых дверях, но газеты не сообщают о них, если только дело не вызывает общественного интереса; и даже принимаемые решения зачастую освещаются самым кратким образом. Проведение обсуждения заседаний комитета в Палате противоречит порядку до тех пор, пока о них не будет официально доложено в ней; и представляемый отчет обычно не указывает, как голосовали члены, и не содержит ничего, кроме самого краткого изложения того, что произошло. Ни один член, выступающий в Палате, не имеет права раскрывать что-либо большее» [148].

Невозможно придумать систему, которая лучше подходила бы для целей лоббиста. «Она создает условия для осуществления закулисного и даже коррупционного влияния. В небольшом комитете голос каждого члена стоит того, чтобы им завладеть, и им можно завладеть при небольшом риске общественного скандала. Пресса не может, даже когда двери комнат заседаний стоят открытыми, освещать деятельность пятидесяти органов; глаз нации не может следить за тем, что происходит внутри них; в то время как последующие процедуры в Палате происходят слишком поспешно, чтобы разрешить там расследование подозрительных сделок, заключенных в кулуарах Капитолия и выполненных посредством голосования в комитете» [149].

Система, которая вручает власть по контролю над законодательством в руки этих мелких независимых органов и в то же время столь сильно ограждает их от гласности, предоставляет широчайшие возможности железнодорожным и другим корпоративным интересам оказывать определяющее влияние на законодательство.

Это дробление законодательной власти Палаты и ее распределение между множеством мелких, безответственных органов исключает возможность какого-либо эффективного партийного контроля над законодательством. И поскольку большинство в Палате не может контролировать своих собственных агентов, не может быть и эффективной партийной ответственности. Для обеспечения ответственности партия большинства должна действовать как единое целое и противостоять активному и сплоченному меньшинству. Но наша система комитетов дезинтегрирует как большинство, так и меньшинство.

Еще одна практика, которая усилила полномочия и в то же время снизила ответственность комитетов, — это тот спешный способ, которым Палата расправляется с различными мерами, поступающими на ее рассмотрение. Покойный сенатор Хор подсчитал, что все время, которое Палата отводит на эти цели в течение двух сессий, составляющих жизнь Конгресса, «дает в среднем не более двух часов на каждого для того, чтобы комитеты Палаты отчитались, обсудили и разрешили все вопросы общего законодательства, переданные в их ведение. Из этого времени вычитается время, затрачиваемое на чтение законопроекта и на поименное голосование, которое может быть затребовано одной пятой присутствующих членов и которое требует сорока минут для проведения одной переклички» [150].

Более того, член Палаты, «который докладывает законопроект, диктует, как долго продлятся дебаты, кто будет выступать с каждой стороны и какие именно поправки могут быть предложены и будут ли они предложены вообще. Любой член, достойный доверия руководить важной мерой, будет считаться виновным в непростительном просчете, если он уступит трибуну, которую обычаи Палаты закрепляют за его контролем в течение часа, не потребовав предыдущего вопроса» [151].

Ничто другое, по-видимому, не требуется для того, чтобы предоставить комитету контроль над ситуацией. Правда, Палата может отклонить законопроект, который он представляет, но комитет может легко помешать Палате провести голосование по мере, которую большинство этого органа желает принять.

Поскольку комитетов много, а время, которое Палата может уделить рассмотрению их отчетов, ограничено, вполне естественно, что каждый комитет стремится убрать с дороги все прочие дела, чтобы получить возможность привлечь внимание Палаты к подготовленным им мерам. Эта борьба между различными комитетами за возможность доложить о разработанных ими законопроектах и добиться их рассмотрения Палатой объясняет согласие этого органа с системой, которая столь сильно ограничивает свободу дебатов. Крайне редко комитет сталкивается с каким-либо грозным сопротивлением при доведении обсуждения своих мер до конца.

Власть спикера предоставлять слово является еще одной сдержкой для большинства в Палате. Эта власть, которую он свободно использует произвольным образом, позволяет ему предотвращать внесение неугодного законопроекта путем отказа предоставить слово члену, желающему получить трибуну для этой цели [152]. Более того, как председатель Комитета по регламенту он фактически обладает властью определять порядок, в котором различные меры должны рассматриваться Палатой. Таким образом он может обеспечить возможность для тех законопроектов, которые он хочет провести через Палату, и гарантировать провал тех, против которых он выступает, отдавая предпочтение столь многим другим делам, что до них не успевают дойти руки до закрытия второй сессии.

Осуществляемая таким образом власть спикера в сочетании с властью комитетов налагает эффективное ограничение не только на отдельных членов, но и на большинство в целом. Большое большинство внесенных законопроектов получают вето от комитетов или «убиваются» простым невозвращением их в Палату. У Палаты нет способа преодолеть вето комитета или вето спикера, поскольку даже при приостановлении действия правил никакая мера не может быть рассмотрена, если она предварительно не была доложена комитетом, в то время как спикер может подкреплять свое вето с помощью своей власти предоставления слова. И комитеты, и спикер обладают тем, что для всех практических целей является абсолютным вето на законодательство.

Предложение о приостановлении действия правил и принятии любого законопроекта, о котором было доложено Палате, может быть сделано в первый и третий понедельники каждого месяца или в течение последних шести дней каждой сессии. «Таким образом, если две трети органа согласны, законопроект одним голосованием, без обсуждения и без изменений, проходит все необходимые стадии и становится законом, насколько это может быть достигнуто согласием Палаты. И таким способом сотни мер жизненной важности получают вблизи конца изнурительных сессий без обсуждения, внесения поправок, печати или понимания конституционное согласие представителей американского народа» [153].

Эта система, столь эффективно ограничивающая власть большинства в Палате, не дает никаких гарантий против местного или классового законодательства. Делая трудным для любого законопроекта, сколь бы достойным рассмотрения он ни был, получение слушания по существу его достоинств, она естественным образом приводит к практике, известной как брэндирование (бартер голосов, «лог-роллинг»). Сторонники конкретной меры могут обнаружить, что она не может быть принята, если они не согласятся поддержать различные другие меры, которые они не одобряют. Так получается, что многие законопроекты, принимаемые Палатой, являются результатом этого торга между сторонниками различных мер. Определенные члены ради обеспечения прохождения законопроекта, в котором они особенно заинтересованы, будут поддерживать и голосовать за другие законопроекты, против голосования по которым они предпочли бы выступить. Таким образом, многие законопроекты добиваются благоприятного голосования в Палате, когда большинство этого органа на самом деле выступает против их принятия. Вполне в пределах возможного, что ни одна важная мера, желанная для народа в целом и поддерживаемая большинством Палаты, не сможет пройти, поскольку любой влиятельный частный интерес, выступающий против такого законодательства, может оказаться способным тихо «убить» рассматриваемую меру в комитете или иным образом помешать ее вынесению на окончательное голосование в Палате. Но в то время как законодательство в интересах народа в целом может быть сорвано благодаря молчаливому, но эффективному противодействию мощных частных интересов, многим другим мерам, которые следовало бы отклонить, позволяется пройти. Система, которая делает возможным срыв воли большинства в Палате путем предотвращения, с одной стороны, принятия законов, которым это большинство благоволит, и допущения, с другой стороны, принятия законов, которым оно противится, определенно не позволяет общественному мнению осуществлять эффективный контроль над процедурами Палаты.

Как замечает иностранный критик, «Палата перестала быть дискуссионным собранием: она является лишь инструментом для поспешного голосования по предложениям, которые пятьдесят малых комитетов подготовили за закрытыми дверями.... В настоящее время она находится гораздо дальше от представительства народа, чем если бы вместо того, чтобы идти до всеобщего избирательного права, она сохранила бы бесконечно более узкий ценз избирательного права, но сохранила бы при этом свободу, полноту и величие своих дебатов» [154].

ГЛАВА VIII

ПАРТИЙНАЯ СИСТЕМА

Политическая партия — это добровольная ассоциация, которая стремится привлечь под свои знамена большинство избирателей и тем самым получить контроль над правительством. Будучи средством, используемым большинством для реализации своей воли, она непримиримо противостоит всем ограничениям своей власти. Партийное правление в этом смысле является результатом усилий народных масс установить свой полный и ничем не сдерживаемый контроль над государством.

Именно по этой причине консервативные государственные деятели XVIII века рассматривали тенденцию к партийному правлению как величайшее политическое зло того времени. Дальновидные люди ясно видели, что ее цель носит революционный характер; что в случае ее осуществления монархия и аристократия будут лишены всякой власти; что сдержки для народных масс будут сметены, а народный элемент возведен в высшую степень. Это неизбежно привело бы к свержению всей системы привилегий, которую веками тщательно выстраивало и защищало классовое правление.

Когда наша Конституция разрабатывалась, ответственное партийное правление в Англии еще не было установлено. Теоретически Конституция Великобритании признавала три координированные власти — Короля, Лордов и Общины. Но на самом деле управление Англией было преимущественно аристократическим. Земельные интересы оказывали определяющее влияние даже в Палате общин. Быстро растущее значение капитала еще не нанесло серьезного удара по конституционному авторитету класса землевладельцев. Земля до недавнего времени оставалась единственной важной формой богатства; и право на участие в управлении правительством оставалось атрибутом землевладения. Люди как таковые не имели права на представительство. Имущие классы создавали законы и управляли ими, комплектовали офицерский состав армии и флота и контролировали политику правительства во всех направлениях.

«Согласно таблице, составленной около 1815 года, Палата общин насчитывала 471 члена, которые были обязаны своими местами благоволению и воле 144 пэров и 123 общинников, 16 правительственным ставленникам и лишь 171 члена, избранному всеобщим голосованием» [155].

Поскольку реальной властью за правительством стояла аристократия богатства, английская система, хотя номинально и являющаяся системой сдержек и противовесов, в своей практической работе тесно напоминала неограниченную аристократию.

Создатели нашей Конституции, как показано в предыдущих главах, взяли английское правительство за свою модель и стремились установить верховенство обеспеченных классов. Подобно английским консерваторам того времени, они сожалели о существовании политических партий и, следовательно, не предусмотрели для них места в созданной ими системе. По сути, их главной целью было предотвратить как раз то, к созданию чего стремилась ответственная политическая партия, а именно — власть большинства.

«Среди многочисленных преимуществ, обещанных хорошо устроенным союзом, — писал Мэдисон в защиту Конституции, — ни одно не заслуживает более тщательной разработки, чем его тенденция разрушать и обуздать буйство фракций...

«Под фракцией я понимаю некоторое число граждан, будь то составляющих большинство или меньшинство от общего числа, которые объединены и движимы каким-то общим импульсом страсти или интереса, враждебным правам других граждан или постоянным и совокупным интересам сообщества...

«...Но самым частым и долговечным источником фракций было различное и неравное распределение собственности. Те, кто владеет собственностью, и те, кто ею не владеет, всегда образовывали в обществе различные интересы. Те, кто является кредитором, и те, кто является должником, подпадают под аналогичную дифференциацию. Земельный интерес, производственный интерес, торговый интерес, денежный интерес наряду со многими меньшими интересами неизбежно вырастают в цивилизованных нациях и делят их на различные классы, движимые различными настроениями и взглядами...

«Если фракция состоит из менее чем большинства, средство находится благодаря республиканскому принципу, который позволяет большинству сорвать ее зловещие замыслы посредством регулярного голосования. Она может загромождать администрацию, она может потрясать общество; но она будет неспособна осуществить свое насилие и замаскировать его под формы Конституции. Когда большинство входит в состав фракции, форма народного правления, с другой стороны, позволяет ему принести в жертву своей правящей страсти или интересам как общественное благо, так и права других граждан. Защита общественного благосостояния и частных прав от опасности такой фракции и одновременное сохранение духа и формы народного правления — такова великая цель, на которую направлены наши изыскания» [156].