«Дух американского правительства»

Создатели Конституции понимали, однако, что заходить слишком далеко в этой системе сдержек против народа не следует. Было необходимо, чтобы правительство сохраняло нечто от формы демократии, если оно хотело пользоваться уважением и доверием народа. По этой причине Герри считал, что «народ должен назначать одну ветвь власти, чтобы внушить ему необходимую уверенность». Мэдисон также видел, что необходимое сочувствие между народом и его правителями и должностными лицами должно поддерживаться и что «политика очищения народных назначений посредством последовательных фильтраций» может зайти слишком далеко. Эти дискуссии, происходившие за закрытыми дверями и под страхом клятвы секретности, можно считать достаточно точно представляющими то, что создатели нашей Конституции на самом деле думали о народном правлении. Их публичные выступления, напротив, будучи неизбежно подвержены влиянию соображений государственной политики, имеют малую ценность. Из всех имеющихся у нас свидетельств неотразим вывод о том, что они стремились установить такую форму правления, которая эффективно обуздала бы и сдержала демократию. Они привили Конституции ровно столько черт народного правления, сколько, по их мнению, было необходимо для обеспечения ее принятия.

ГЛАВА IV

ЗНАЧЕНИЕ ПОПРАВОЧНОГО ХАРАКТЕРА КОНСТРУКЦИИ

Все демократические конституции являются гибкими и легко поддаются изменению. Это вытекает из того факта, что в правительстве, которое народ действительно контролирует, конституция является лишь средством обеспечения верховенства общественного мнения, а не инструментом его срыва. такую конституцию нельзя рассматривать как сдерживающий фактор против самого народа. Она представляет собой механизм обеспечения за ним необходимого контроля над своими агентами и представителями, без которого народное правление существует лишь на словах. Правительство является демократичным ровно в той степени, в какой оно откликается на волю народа; а поскольку один из способов подавления воли народа заключается в том, чтобы затруднить изменение формы правления, отсюда с необходимостью следует, что любая конституция, демократическая по духу, должна легко уступать изменениям общественного мнения.

Монархические и аристократические конституции, с другой стороны, всегда крайне консервативны. Поскольку они выражают мнение и гарантируют привилегии господствующего класса, они являются оплотами, воздвигнутыми против народных перемен. Привилегированные классы любого общества рассматривают стабильность как главный политический императив. Они сопротивляются и по возможности предотвращают те правовые и политические перестройки, которые делает необходимыми общий прогресс общества. Их интересы тем больше продвигаются вперед, чем в большей степени система делает изменения трудными.

Имея в виду это различие, давайте рассмотрим Конституцию Соединенных Штатов. Было ли намерением создателей этого документа сделать его лишь сдерживающим механизмом для правительственного аппарата с целью установления над ним народного контроля, или же он должен был стать сдерживающим фактором против самого народа? То, что не предполагалось давать народу прямой и полный контроль над общей политикой правительства, очевидно из того факта, что в Конституцию было заложено столь сильное усложнение внесения поправок; ибо право контролировать политический аппарат подразумевает по необходимости право время от времени вносить в него такие изменения, которые необходимы для того, чтобы сделать этот контроль эффективным. Из взглядов, высказанных на Конвенте, очевидно, что одной из целей Конституции было обеспечение стабильности путем вывода правительства из-под прямого влияния общественного мнения.

Мэдисон, которого называли «отцом Конституции», считал, что она «должна оградить постоянные интересы страны от новаторства». Гамильтон говорил, что «все сообщества делятся на немногих и многих. Первые — это богатые и родовитые, вторые — масса народа... [последние] бурливы и непостоянны; они редко судят или решают правильно». Поэтому он выступал за постоянный сенат, который был бы способен «сдерживать безрассудство демократии». Гувернер Моррис отмечал, что «первая ветвь [предлагаемого Федерального конгресса], происходящая от народа, всегда будет подвержена опрометчивости, изменчивости и излишествам... Это может быть остановлено только способностями и добродетелью во второй ветви... [которая] должна состоять из людей с большим и прочным имуществом — аристократия; людей, которые из гордости будут поддерживать последовательность и постоянство; и чтобы сделать их совершенно независимыми, они должны быть избраны пожизненно, иначе они будут бесполезным органом. Такой аристократический орган укротит буйство демократии».

Этот страх перед последствиями народного правления в большей или меньшей степени разделяли почти все члены этого Конвента. Их целью было найти лекарство от того, что они считали бедами избытка демократии.

«Жалобы, — говорит Мэдисон в „Федералисте“, — повсюду раздаются от наших наиболее рассудительных и добродетельных граждан, в равной степени друзей общественной и частной веры, а также общественной и личной свободы, на то, что наши правительства слишком нестабильны, что общественное благо игнорируется в столкновениях враждующих партий и что меры слишком часто решаются не по правилам справедливости и правам меньшинства, а превосходящей силой заинтересованного и деспотичного большинства».

Эта критика американского правительства периода Революции дает нам точку зрения создателей Конституции. Мы должны помнить, однако, что так называемое правило большинства, которому Мэдисон приписывал беды того времени, не имело ничего общего с правилом большинства в том понимании, в каком этот термин используется сейчас. При действовавших тогда законах избирательное право было сильно ограничено, в то время как высокие имущественные цензы, требуемые для занятия выборных должностей, во многих случаях приводили к тому, что контроль над законодательством оказывался в руках более зажиточной части общества. Но сколь бы недемократичной ни была эта система, она была недостаточно недемократична, чтобы устроить создателей Конституции. В их планы вовсе не входило создание правительства, которое мог бы контролировать народ. На самом деле народный контроль — это то, чего они стремились избежать. Одним из средств достижения этого было затруднение внесения поправок, что и было сделано. Нам не стоит удивляться тому, что не было предусмотрено ни ее первоначальное принятие, ни последующее изменение путем прямого народного голосования.

Тот факт, что народ не может напрямую предлагать или даже ратифицировать изменения в основополагающий закон, является существенным сдерживанием демократии. Но в дополнение к этому была предусмотрена еще одна преграда в виде чрезвычайного большинства, необходимого для изменения Конституции. То, что для простого приведения механизма конституционных поправок в движение требуется большинство в две трети голосов обеих палат Конгресса или обращение законодательных собраний двух третей штатов, а для ратификации предложенных поправок — согласие законодательных собраний или конвентов в трех четвертях штатов, должно дать некоторое представление о крайней трудности изменения нашей Конституции.

Патрик Генри отчетливо видел, что это отсутствие адекватного положения о поправках губительно для демократии. На конвенте Виргинии, созванном для ратификации Конституции, он сказал:

«Чтобы побудить нас принять ее, нам говорят, что есть простой, легкий способ добиться поправок. Когда я начинаю размышлять над этой частью, я предполагаю, что сошел с ума, или что мои соотечественники сошли с ума. Путь к поправкам, по моему разумению, закрыт...» Цитируя статью V (поправочный элемент Конституции), он продолжает:

«Отсюда следует, что три четверти штатов в конечном счете должны согласиться с любыми поправками, которые могут оказаться необходимыми. Давайте рассмотрим последствия этого... Давайте предположим — ибо этот случай мыслим, возможен и вероятен, — что вам случится передать эти полномочия недостойным рукам; откажутся ли они от полномочий, уже находящихся в их владении, или согласятся на поправки? Две трети Конгресса или законодательных собраний штатов необходимы даже для того, чтобы предложить поправки. Если одна треть из них окажется недостойными людьми, они могут предотвратить обращение за поправками; но что является разрушительным и пагубным, так это то, что три четверти законодательных собраний штатов или конвентов штатов должны совпасть в своем согласии с поправками при их предложении! В столь многочисленных органах обязательно должны найтись какие-нибудь замыслившие недоброе плохие люди. Предполагать, что столь большое число, как три четверти штатов, придет к согласию, означает предполагать, что они будут обладать гениальностью, интеллектом и честностью, граничащими с чудом... Ибо четыре наименьших штата, которые в совокупности не содержат и одной десятой части населения Соединенных Штатов, могут воспрепятствовать самым благотворным и необходимым поправкам. Более того, в этих четырех штатах шесть десятых народа могут отвергнуть эти поправки... Простое большинство в этих четырех малых штатах может помешать принятию поправок; так что мы можем честно и справедливо заключить, что одна двадцатая часть американского народа может предотвратить устранение самых тяжких неудобств и притеснений, отказавшись присоединиться к поправкам... Разве это легкий способ обеспечения общественной свободы? Это, сэр, самая страшная ситуация, когда самое презренное меньшинство может предотвратить изменение самого деспотичного правительства; ибо оно во многих отношениях может оказаться таковым».

То, что столь малое меньшинство народа обладает по нашим конституционным установлениям властью предотвращать реформы, едва ли согласуется с всеобщим убеждением, что в этой стране правит большинство. И все же сколь ни малым было это меньшинство при принятии Конституции, сейчас оно намного меньше, чем тогда. В 1900 году одна сорок четвертая часть населения, распределенная так, чтобы составить большинство в двенадцати наименьших штатах, могла сорвать любую предложенную поправку. На деле добиться поправок в Конституцию невозможно, если только настроения в пользу изменений не приближаются по силе к революции. Лишь в критические моменты нашей истории принимались конституционные поправки. За шестьдесят один год с 1804 по 1865 год и с 1870 года не было принято никаких поправок. Все пятнадцать поправок были приняты либо в бурный период американской политики, непосредственно следовавший за ратификацией Конституции, либо в период реконструкции после Гражданской войны. То, что изменить Конституцию в обычные времена невозможно, очевидно из того факта, что из каких-то двух тысяч двухсот предложений о поправках были приняты лишь пятнадцать, и те в вышеупомянутые периоды.

«Аргумент в пользу этих искусственных большинств, — говорит профессор Бёрджесс, — заключается в том, что новаторство является слишком сильным импульсом в демократических государствах и должно регулироваться; что органический закон должен меняться только после того, как терпение, опыт и обдумывание продемонстрируют необходимость изменений; и что слишком большая незыблемость закона лучше слишком больших колебаний. Все это верно; но, с другой стороны, точно так же верно и то, что развитие является таким же законом жизни государства, как и существование. Запретите первое, и второе станет существованием тела после того, как из него улетучился дух. Когда в демократическом политическом обществе хорошо вызревшая, долго и тщательно формировавшаяся воля несомненного большинства может упорно и успешно срываться в деле изменения своего органического закона волей меньшинства, государству угрожает ровно та же опасность революции и насилия, какая исходит от каприза большинства, когда признается суверенитет простого большинства. Защитные механизмы против слишком радикальных перемен не должны преувеличиваться до точки свержения истинного суверена».

То, упускает из виду профессор Бёрджесс, — это тот факт, что создатели Конституции сознательно намеревались свергнуть числовое большинство. Ограничения, которые они наложили на осуществление поправочной власти, были не только не противоречащими форме правления, которую они установили, но на деле абсолютно необходимыми для обеспечения ее сохранения, поскольку без такого ограничения власти вносить поправки большинство могло бы легко преодолеть все прочие сдержки своей власти.

Эта особенность Конституции, которая номинально предусматривает внесение поправок, но на деле делает его невозможным, пожалуй, является лучшим доказательством того, что Конституция в том виде, в каком она была сформулирована и принята, отражала взгляды меньшинства, которое намеревалось этим путем увековечить свое влияние. Но, говорят нам, этого не может быть, поскольку штаты были свободны принять ее или отвергнуть. Однако давайте не будем забывать, что ни на одном этапе процедур этот вопрос не передавался непосредственно народу. Брайс говорит: «Если бы решение было оставлено на откуп тому, что теперь называется „гласом народа“, то есть массе граждан по всей стране, голосующих у урн для голосования, глас народа, вероятно, высказался бы против Конституции». Более того, «Конвент заседал, — как он отмечает, — в самый благоприятный момент американской истории [для обеспечения принятия такой конституции]... Если бы это было предпринято на четыре года раньше или на четыре года позже, когда в обоих случаях волны демократии высоко поднимались, это должно было потерпеть неудачу». Но даже в этих благоприятных условиях добиться принятия ее штатами было непростой задачей. Сторонники Конституции задействовали каждый аргумент и влияние, которые могли способствовать желаемому результату. Они с поразительным эффектом апеллировали к страху перед европейской агрессией. Это побудило многих, кто мало сочувствовал предложенному плану правления, смириться с его принятием, полагая, что для целей обороны необходим какой-то сильный правительственный аппарат. Также смело выдвигались обвинения в том, что для преодоления сопротивления там, где другие средства убеждения не срабатывали, использовались деньги.

Наша естественная склонность состоит в том, чтобы не верить ничему, что бросает тень на политические методы, использовавшиеся основателями нашего правительства. Тем не менее широко распространенное убеждение в том, что политики и общественные деятели того времени были менее коррумпированы, чем нынешние, является, как говорит профессор Макмастер, чистой иллюзией. «Самого малого изучения давно забытой политики будет достаточно, чтобы показать, что в филибастьерстве и эрримендеринге, в краже постов губернаторов и законодательных собраний, в применении силы на выборах, в колонизации и распределении патронажа тем, кому патронаж причитается, во всех мошенничествах и уловках, из которых складывается худшая форма практической политики, люди, основавшие наши государственные и национальные правительства, всегда были равными нам, а часто и нашими учителями». В одном мы можем бытьreasonably [уместно] уверены — принятая Конституция не отражала политические взгляды большинства американского народа — вероятно, даже большинства тех, кто имел право голоса. Всеобщее избирательное право, должны мы помнить, тогда не существовало, и как имущественные, так и религиозные цензы ограничивали право занимать государственные должности. Само по себе это является свидетельством того, что те, кто тогда контролировал политику, не верили в право большинства на правление. И когда мы принимаем во внимание тот дополнительный факт, что это было время политической реакции, когда управление страной находилось в основном в руках тех, кто презирал демократию или боялся ее, мы легко можем увидеть, что естественные последствия ограниченного избирательного права могли быть усилены теми методами «практической политики», которые нередко подавляют волю большинства даже сегодня при всеобщем избирательном праве. Что намерением создателей Конституции было добиться, если возможно, принятия формы правления, которую большинство народа не одобряло, четко подтверждается протоколами их заседаний. Гамильтон, ссылаясь на предложенный им план правления, сказал: «Признаюсь, этот план и план Виргинии [тот, что был представлен Рэндольфом и от которого окончательно принятая Конституция была модификацией] очень далеки от представлений народа. Возможно, джерсийский план ближе к их ожиданиям. Но народ постепенно созревает в своих взглядах на правительство — они начинают уставать от избытка демократии...»

«Федеральное правительство по замыслу не было демократическим правительством. По плану и структуре оно было задумано для того, чтобы сдерживать размах и силу народных большинств. Сенат, как полагалось, станет оплотом консерватизма, если не аристократии и богатства. Президент, как ожидалось, будет выбором представителей, действующих в коллегии выборщиков, а не народа. От федеральной судебной системы с ее фактически пожизненным членством ожидали, что она удержит всю структуру национальной политики в тонком балансе против любых возмущающих влияний, будь то народные порывы или должностной произвол. Только в Палате представителей народу предоставлялась непосредственная трибуна и прямой способ сделать свою волю действенной в делах. Правительство фактически зародилось и было организовано по инициативе и прежде всего в интересах торговых и зажиточных классов. Первоначально задуманное как попытка уладить коммерческие споры между штатами, оно было подтолкнуто к принятию меньшинством под согласованным и агрессивным руководством способных людей, представлявших правящий класс. Федералисты имели на своей стороне не только силу убедительной аргументации, но и давление сильного и интеллектуального класса, обладавшего единством и движимого осознанной солидарностью материальных интересов».

Конституция почти наверняка была бы отвергнута, несмотря на влияния, выстроившиеся в пользу ее принятия, если бы не вера в то, что она вскоре будет изменена так, чтобы устранить некоторые из ее наиболее нежелательных черт. В крупных и влиятельных штатах Массачусетс, Нью-Йорк и Виргиния она была ратифицирована очень незначительным большинством, хотя каждый из этих штатов сопроводил свое принятие Конституции различными рекомендациями по поводу поправок. В результате этих предложений со стороны ратифицировавших ее штатов первый Конгресс в 1789 году разработал и представил первые десять поправок. Одиннадцатая поправка стала результатом решения Верховного суда по делу «Чизхолм против штата Джорджия». В этом деле суд постановил — вопреки толкованию, данному Конституции Гамильтоном при ее защите в «Федералисте», — что частный истец может подать в суд на штат во федеральном суде. Это решение вызвало бурю негодования, и Конгресс в 1794 году предложил Одиннадцатую поправку, которая нейтрализовала эффект этого решения. Двенадцатая поправка, предложенная Конгрессом в 1803 году, лишь изменила метод избрания Президента в соответствии с требованиями партийной системы, к тому времени уже возникшей.

Эти первые двенадцать поправок были приняты в младенческий период Конституции, когда она все еще рассматривалась как эксперимент. Но хотя они возымели эффект успокоения общественного мнения и развеивания страхов народа относительно новой формы правления, они не внесли никаких важных изменений в Конституцию, оставив все ее главные черты в первозданном виде. То же самое можно сказать и о последних трех поправках, ставших результатом Гражданской войны. Они были предложены и ратифицированы, как говорит Брайс, «в совершенно ненормальных условиях: некоторые из недавно покоренных штатов ратифицировали их, находясь под фактическим контролем северных армий, другие — как цену, которую они были обязаны заплатить за повторный допуск в Конгресс своих сенаторов и представителей». Эти поправки фактически были проведены не свободным выбором трех четвертей штатов, как того требует Конституция, «а под давлением большинства, победившего в великой войне» и применившего военное и политическое принуждение для достижения того, что иначе не могло быть осуществлено. Ничто не могло быть дальше от намерений победоносных северных штатов в то время, чем любые важные изменения в форме или характере правительства, для защиты и проведения в жизнь которого они вели гигантскую гражданскую войну. Рабство, правда, было отменено, чтобы навсегда убрать яблока раздора между Севером и Югом. Но Конституция пережила Гражданскую войну, оставшись неизменной во всех своих существенных чертах и утвердившись прочнее, чем когда-либо.

Тот факт, что первоначально установленный план правления не претерпел никаких важных модификаций путем конституционных поправок, нельзя объяснять тем, что важные изменения не предлагались. С ростом более либеральных взглядов на правительство было предпринято множество попыток устранить конституционные барьеры, воздвигнутые нашими предками для сдерживания прогресса демократии. Среди политических реформ, предусмотренных этим многочисленным классом предложенных поправок, можно упомянуть более короткий срок полномочий сенаторов Соединенных Штатов и их избрание прямым народным голосованием; прямое избрание Президента и отмену его права вето; более короткий срок полномочий федеральных судей и их смещение Президентом по совместному обращению обеих палат Конгресса. Цель всех этих предложенных поправок была одинаковой: привести Конституцию в лучшее соответствие с демократическим духом времени. Интересно заметить, однако, что за единственным исключением предложенного избрания сенаторов Соединенных Штатов прямым народным голосованием, ни одна из них не получила поддержки ни одной из палат Конгресса, не говоря уже о большинстве в две трети голосов в обеих палатах или большинстве в законодательных собраниях двух третей штатов, как требуется для санкционирования их передачи на ратификацию или отклонение. Даже эта мера, которая несколько раз проходила через Палату представителей подавляющим большинством голосов, была полностью проигнорирована Сенатом.

Таким образом, ни одно предложение о каком-либо существенном изменении Конституции никогда не получало предварительного большинства в две трети голосов, не говоря уже о большинстве в три четверти штатов, необходимом для его принятия.

То, что большинство, требуемое для предложения поправки, практически исключает изменения, демонстрируется протоколами народных выборов и журналами представительских органов. Начиная с года президентских выборов 1828 года, первого, по которому у нас есть данные о народном голосовании, и вплоть до 1900 года, наибольшее большинство, когда-либо полученное каким-либо кандидатом в президенты, было у Эндрю Джексона в 1828 году, когда он набрал менее 56 процентов голосов избирателей. Девять выборов после времени Джексона привели к избранию Президента меньшинством от общего числа проголосовавших. Ни один кандидат ни на одних президентских выборах с 1876 по 1900 год включительно не получил поддержки двух третей штатов.

Еще труднее какой-либо важной мере реформ заручиться большинством в две трети голосов в представительном собрании, как это с очевидностью доказывают труды Конгресса и законодательных собраний наших штатов. Это происходит потому, что зажиточное меньшинство может оказывать на такие органы влияние, совершенно несоразмерное его численности на избирательных участках. Следовательно, даже простое большинство редко удается получить для любой меры, которая вмешивается в привилегии организованного капитала или ограничивает их. Большинство в две трети голосов при таких обстоятельствах практически невозможно. И когда мы помним, что любая предложенная поправка к Конституции должна дважды пройти через горнило представительных собраний, получив сначала большинство в две трети голосов в обеих палатах Конгресса, а затем большинство в обеих палатах законодательного собрания или на конвентах в трех четвертях штатов, мы легко видим, что это положение эффективно исключает возможность появления каких-либо важных поправок.

Один из главных упреков Статьям конфедерации — отсутствие в них действенного механизма внесения поправок — применим поэтому с не меньшей силой и к самой Конституции. В одном отношении Конституция даже более жесткая, чем были Статьи конфедерации, поскольку Конгресс Конфедерации был судом последней инстанции при вынесении суждений о конституционности собственного законодательства. Это давало Конгрессу при Конфедерации хотя бы ограниченную власть фактически изменять Статьи конфедерации посредством обычного процесса законотворчества — власть, которой обладает законодательный орган во всех странах, где не признается система сдержек и противовесов. Однако при Конституции эта власть изменять основополагающий закон может осуществляться Конгрессом лишь в весьма ограниченной степени, поскольку толкование Конституции этим органом в целях законотворчества подлежит пересмотру со стороны Федерального суда. Таким образом, Конституция более эффективно предотвращает изменения, желательные для большинства, чем это делали Статьи конфедерации, поскольку первая предохраняет от возможности изменения под видом обычного законодательства, в то время как последние этого не делали.

Необходимо иметь в виду еще одно различие. Статьи конфедерации делали внесение поправок трудным для того, чтобы помешать центральному правительству посягать на права отдельных штатов. Дело было не столько в стремлении сделать изменения невозможными или даже трудными, сколько в том, чтобы, удерживая центральное правительство в установленных рамках, оставить отдельные штаты свободными в регулировании собственных дел и изменении своих институтов время от времени по собственному усмотрению.

Этот взгляд находит подтверждение в характере ранних конституций штатов. Они формировались тем же революционным движением, которое породило Декларацию независимости, и в своей практической деятельности во многом испытывали влияние «самоочевидных» истин, провозглашенных в последней. Одной из аксиом политической науки, воплощенных в Декларации независимости, было право народа изменять или отменять существующую форму правления. Этот принцип, однако, был прямо признан лишь в немногих ранних конституциях штатов, которые, как правило, не содержали положений о будущих поправках. Но такое положение было не особо необходимо, поскольку власть законодательного органа ограничивалась лишь его ответственностью перед электоратом. Простое большинство квалифицированных избирателей могло потребовать и обеспечить принятие законов, которые фактически вносили бы поправки в конституцию. Однако с этого времени мы наблюдаем сильную тенденцию к детальному описанию в самой конституции порядка ее изменения; и к тому моменту, когда создатели Федеральной конституции собрались в Филадельфии в 1787 году, большинство конституций штатов содержали положения такого рода.

Согласно конституции Мэриленда 1776 года, требовалось, чтобы поправка «прошла Генеральную ассамблею, была опубликована по меньшей мере за три месяца до новых выборов» и была подтверждена Генеральной ассамблеей на первой сессии после таких выборов. Конституция Южной Каролины 1778 года позволяла «большинству членов сената и палаты представителей» принимать поправки после предварительного уведомления о таком намерении за девяносто дней. Конституция Делавэра 1776 года требовала, чтобы конституционные поправки одобрялись пятью седьмыми нижней палаты и семью девятыми верхней. Однако эта преграда на пути поправок в значительной степени не работала по вышеупомянутой причине, а именно: законодательный орган был верховным и мог принимать простым большинством голосов такие законы, какие считал нужным, согласованы они с конституцией или нет.

Еще пять конституций штатов предусматривали принятие поправок посредством конвентов. Конституция Пенсильвании 1776 года предусматривала избрание каждые семь лет свободными гражданами штата «Совета цензоров», срок полномочий которого составлял один год со дня их избрания. Этот орган обладал полномочиями «выносить публичные порицания, распоряжаться об импичментах и рекомендовать законодательному органу отмену тех законов, которые кажутся им принятыми вопреки принципам конституции». Они также обладали полномочиями созывать конвент для изменения конституции. «Но... предложенные поправки... должны быть обнародованы по меньшей мере за шесть месяцев до дня, назначенного для выборов такого конвента, для предварительного рассмотрения народом, чтобы у них была возможность проинструктировать своих делегатов по этому вопросу». Это положение конституции Пенсильвании 1776 года было скопировано в конституции Вермонта 1777 года. Конституция Джорджии 1777 года содержала следующее положение: «Никакие изменения не должны вноситься в эту конституцию без петиций от большинства округов, причем петиция от каждого округа должна быть подписана большинством избирателей в каждом округе в пределах этого штата; в таком случае ассамблея должна отдать распоряжение о созыве конвента с этой целью, с указанием изменений, которые должны быть сделаны в соответствии с петициями, поданными в ассамблею большинством округов, как указано выше». Конституция Массачусетса 1780 года предусматривала, что вопрос о поправке должен выноситься на рассмотрение квалифицированных избирателей штата, и если две трети голосующих высказывались за поправку, законодательный орган был обязан распорядиться об избрании делегатов для встречи в конвенте с этой целью. Конституция Нью-Гэмпшира 1784 года содержала аналогичное положение.

Таким образом, мы видим, что несколько ранних конституций штатов прямо предоставляли либо непосредственно большинству квалифицированных избирателей, либо их представителям право на внесение поправок; и даже в Массачусетсе, Нью-Гэмпшире и Делавэре, чьи конституции прямо ограничивали власть большинства, это ограничение не действовало, поскольку большинство могло протащить под видом обычного законодательства меры, которые фактически были равносильны осуществлению поправочной власти. Такие ограничения власти большинства не вступали в силу до тех пор, пока судебная власть, не подотчетная напрямую народу, не приобретала право объявлять акты законодательного органа недействительными.

Изучение этих особенностей различных конституций штатов, действовавших в 1787 году, ясно показывает реакционный характер Федеральной конституции. Она полностью отвергла доктрину, в то время прямо признанную в некоторых штатах и фактически во всех, согласно которой большинство квалифицированных избирателей могло изменять основополагающий закон. И мало того, что она пошла дальше любой конституции штата в прямом ограничении власти большинства, она предусмотрела то, чего не делала ни одна конституция штата — средства, с помощью которых ограничения власти большинства могли быть приведены в исполнение.

Сравнение этой особенности нашей Конституции с методом внесения поправок в других странах представляет интерес и является поучительным. В Англии не делается различия между конституционными поправками и иным законодательством. И поскольку Корона утратила право вето, а Палата общин утвердила свое право преодолевать сопротивление Палаты лордов, самые радикальные изменения могут производиться даже без тех преград, которые затрудняют обычное законодательство в Соединенных Штатах.

Во Франции изменение Конституции почти так же легко, как и в Англии, хотя между этим и обычным законодательством проводится различие. Когда и Сенат, и Палата депутатов решают абсолютным большинством голосов в каждой из них, что поправки необходимы, они собираются на совместное заседание в качестве Национального собрания с этой целью. Для изменения Конституции требуется абсолютное большинство членов, составляющих Национальное собрание.

Поправки к федеральной Конституции Австралии могут предлагаться абсолютным большинством обеих палат Парламента. Не менее чем через два и не более чем через шесть месяцев после того, как предложенная поправка будет принята обеими палатами, она должна быть вынесена на рассмотрение квалифицированных избирателей в каждом штате. Но если одна из палат абсолютным большинством голосов принимает предложенную поправку, которая отвергается другой палатой, и принимает ее снова абсолютным большинством по прошествии трех месяцев, генерал-губернатор может вынести предложенную поправку на рассмотрение квалифицированных избирателей. Предложенная поправка принимается, если за нее проголосовало большинство всех проголосовавших, а также большинство в большинстве штатов.

В Швейцарии вопрос о том, следует ли вносить поправки в Федеральную конституцию, должен выноситься на всенародное голосование по требованию любой из палат Федерального собрания или пятидесяти тысяч избирателей (около одной пятнадцатой части электората). Предложенная поправка считается принятой, если она получает большинство всех поданных голосов и одновременно большинство голосов в большинстве кантонов — положение, которое, как мы видели, было заимствовано Федеральной конституцией Австралии.

Эти конституции демонстрируют общую тенденцию современного времени делать власть большинства верховной. В странах, на которые демократические идеи оказали наибольшее влияние, конституционные барьеры на пути перемен в значительной степени или полностью исчезли. Конституция в собственном смысле слова не является воплощением воли народа, если она не признает за большинством право на внесение поправок. Препятствия, мешающие легальной и политической перестройке, являются пережитиком монархии и аристократии и не встречаются ни в одной полноценной демократии. Конституции, являющиеся действительно демократическими, содержат лишь такие ограничения в отношении народа — если их вообще можно назвать ограничениями, — которые призваны обеспечить осознанное выражение народной воли. Конституционные положения, призванные препятствовать внесению поправок, являются не только аномалией в народном правлении, но и по самой своей природе недейственны. Это вытекает из того факта, что законотворческий орган, будь то сам народ или представительное собрание, выступает в качестве окончательного толкователя конституции и может принимать законы, фактически ее изменяющие. Чтобы сделать такие положения действительно эффективными, конституция должна наделять правом предотвращать законодательную деятельность какую-либо ветвь власти, не подотчетную напрямую народу. Обычно это король или наследственный класс. Однако наша Конституция предусматривает замену этого в своей общей системе сдержек и особенно в независимости нашего национального судопроизводства, которое в дополнение к осуществлению обычных судебных функций фактически представляет собой ветвь законодательной власти. Конституционный статус судебной власти будет рассмотрен в следующей главе.

ГЛАВА V

ФЕДЕРАЛЬНАЯ СУДЕБНАЯ ВЛАСТЬ

Ни одна часть нашей Конституции не вызывала столь малого числа неблагожелательных критических отзывов, как та, которая касается полномочий и срока пребывания в должности судебной власти. Авторы конституционных трудов почти без исключения давали ей безоговорочное одобрение, утверждая, что ее мудрость вне всяких сомнений доказана политическим опытом англоязычной расы. Выразить сомнение в обоснованности этого взгляда означает выступить против того, что представляется устоявшимся и зрелым суждением американского народа.

Более того, авторитет судов представляет собой «самую жизненно важную часть нашего правительства, ту часть, на которой держится вся система» [52]. Это верно по той причине, что федеральная судебная власть является не только важнейшим из наших конституционных сдержек в отношении народа, но и средством сохранения и приведения в исполнение всех остальных сдержек. Чтобы федеральные судьи могли осуществлять эти важные и далеко идущие полномочия, необходимо было сделать их независимыми, предоставив им пожизненный срок пребывания в должности. Это положение находилось в идеальной гармонии с общим планом и целью Конституции — документа, который, как мы видели, был разработан с расчетом на установление действенных сдержек против власти большинства. В качестве средства для достижения цели, которую имели в виду создатели Конституции, независимость судебной власти представляла собой превосходное устройство.

Гамильтон говорит: «В целом нельзя сомневаться в том, что Конвенты поступили мудро, скопировав из моделей тех конституций, которые установили хорошее поведение в качестве срока пребывания в должности своих судейских чинов с точки зрения продолжительности; и что их план, дабы не заслуживать порицания в этом отношении, оказался бы непростительно дефектным, если бы в нем отсутствовала эта важная черта хорошего правления. Опыт Великобритании представляет собой яркий комментарий к превосходству этого института» [53].

Это цитируется с одобрением Стори в его «Комментариях к Конституции», и этой же линии аргументации в целом придерживались юридические и политические авторы. Но при всем должном уважении к выдающимся авторитетам, которые придавали столь большое значение политическому опыту других стран, мы можем рискнуть спросить, действительно ли существует предполагаемый ими параллель? Оправдано ли фактами дела использование этого аргумента по аналогии? Уверены ли мы, что политический опыт Англии доказывает мудрость независимой судебной власти? Лучше всего на это можно ответить, обратившись к обстоятельствам, которые породили доктрину о том, что судьи должны быть независимыми.

В Англии прежде корона назначала судей и могла их смещать. Эта власть назначения и смещения ставила суды под контроль короля и давала ему возможность использовать их как средство угнетения народа. Яркий пример того, как эта власть могла злоупотребляться, проявился в карьере печально известного Джеффриса — податливого судебного орудия жестокого и тиранического Якова II. Чтобы предотвратить повторение этого опыта, настаивали на том, чтобы сделать судей независимыми от короля.

Это было сделано в 1701 году Актом об устроении, который предусматривал, что судьи могут быть смещены только по обращению Парламента к короне. Это лишило короля права смещать судей по собственной инициативе и фактически передало его Парламенту. Целью этого положения было установление в интересах народа сдержки против произвольной власти короны. Оно делало судей независимыми от короля, но в то же время устанавливало их подотчетность Парламенту, предоставляя последнему право требовать их смещения [54].

Утверждение, столь часто повторяемое и столь всеобще разделяемое, будто американская судебная система была смоделирована по образцу Великобритании, не выдерживает проверки. Английские судьи не являются и никогда не были независимыми в том смысле, в каком это слово используется применительно к федеральной судебной власти Соединенных Штатов. Делая судей независимыми от короля, Парламент не имел намерения оставлять их свободными в осуществлении неподотчетных полномочий. Сделать их по-настоящему независимыми означало бы создать новую политическую власть по существу того же характера и не менее опасную, чем власть короля, которую они стремились ограничить.

«В Англии, — говорит Джефферсон, — где судьи назначались и могли быть смещены по воле наследственной исполнительной власти, от ветви которой больше всего опасались дурного правления и откуда оно исходило, было большим достижением закрепить их пожизненно, чтобы сделать их независимыми от этой исполнительной власти. Но в правительстве, основанном на общественной воле, этот принцип действует в противоположном направлении и против этой воли. Там к тому же они все еще могли быть смещены при совпадении исполнительной и законодательной ветвей. Но мы сделали их независимыми от самой нации» [55].

В действительности в политическом опыте Великобритании нет ничего, что подтверждало бы веру в независимую судебную власть. Судьи там не составляют равноправную ветвь власти и не могут навязывать свое мнение вопреки мнению Парламента. Вместо того чтобы быть независимыми, они строго зависят от Парламента, чью высшую власть и авторитет они обязаны уважать.

Раз дело обстоит так, едва ли нужно отмечать, что суды в Англии не осуществляют законодательных функций. Власть решать вопросы о мудрости или целесообразности законодательства принадлежит исключительно Парламенту. Суды не могут игнорировать статут на том основании, что он противоречит Конституции, но должны приводить в исполнение все, что Парламент объявляет законом. Поскольку судебная власть при английской системе не имеет права голоса в общей политике государства, пребывание судей в должности во время хорошего поведения не влечет за собой никаких полномочий подрывать народную волю.

Однако положение Конституции Соединенных Штатов о пожизненном сроке полномочий неизбираемой судебной власти служит совершенно иной цели. Оно было задумано как сдержка не против безответной исполнительной власти, как это было в Англии, а против самого народа. Его целью было не усилить, а уменьшить народный контроль над правительством. Следовательно, хотя создатели Конституции и заявляли о следовании английскому образцу, на деле они отвергли его. Они не только предоставили федеральным судьям пожизненный срок, но сделали этот срок безусловным и абсолютным, тщательно удержав за американским Конгрессом то право, которое Парламент имел на требование смещения судей. Это перевернуло отношения, существовавшие между законодательной и судебной ветвями власти при английской системе, и подняло судебную власть из зависимого и подчиненного положения до такого, при котором она во многих отношениях стала верховной. Важнейший атрибут суверенитета — толкование Конституции для целей законотворчества, которое принадлежало Парламенту само собой разумеющимся образом, — был удержан за Конгрессом и передан федеральной судебной власти. Таким образом, создатели Конституции не только отошли от английского образца, сделав федеральную судебную власть независимой от Конгресса, но и пошли гораздо дальше, наделив орган, чья независимость и безответность были тем самым обеспечены, полномочиями, которые при английской системе считались исключительной прерогативой подотчетного Парламента. Это сделало наших верховных судей — хотя они назначаются опосредованно, занимают должности пожизненно и потому независимы от народа — окончательными толкователями Конституции с правом подкреплять свое толкование объявлением законодательных актов недействительными и ничтожными. Более мощную сдержку против демократических новаций было бы трудно придумать.

Главная причина наделения федеральных судей независимостью и политической безотчетностью не получила всеобщего признания. Так, в недавней работе профессор Ченнинг, выражая некоторое неодобрение этой особенности нашей системы, не предлагает удовлетворительного объяснения ее происхождения. «Пожалуй, ничто в Конституции Соединенных Штатов не является более необычным, — говорит он нам, — чем неспособность этого документа предусмотреть какие-либо средства для избавления от судей федеральных судов, кроме процедуры импичмента. В Англии, в Массачусетсе и в Пенсильвании судьи могли быть смещены исполнительной властью по обращению обеих палат законодательного органа [56]. Ни в одном из этих случаев не было необходимости выдвигать или доказывать какой-либо преступный поступок со стороны судьи. В колониальные времена срок пребывания в должности судей был крайне непрочным. В королевских провинциях судьи назначались короной и могли быть смещены по усмотрению. В колониях с хартией судьи назначались законодательным органом, и срок их пребывания в должности обычно составлял один год. Непрочность судебной должности в королевских провинциях не раз приводила к попыткам колонистов добиться большей постоянности, поскольку постоянная судебная власть обеспечивала бы им защиту от королевских властей. Однако все подобные попытки пресекались отрицательным голосом правительства Англии. Возможно, постоянство судебных сроков, которое обнаруживается в Конституции Соединенных Штатов, можно в некотором роде рассматривать как результат этой дореволюционной борьбы» [57].

Однако на самом деле в этом постоянстве судебных сроков, установленном Конституцией, нет ничего необычного или трудного для объяснения. Усилия народа были направлены на достижение большей постоянности судебных сроков не в колониях с хартией, где правилом было ежегодное назначение судей законодательным органом, а в королевских провинциях. Они хотели наделить судей большей независимостью в последних, поскольку это стало бы средством установления сдержки против безответной власти, но были довольны коротким сроком полномочий судей в тех колониях, где те избирались законодательным органом и контролировались им. Любое объяснение постоянного срока полномочий наших федеральных судей «как результата этой дореволюционной борьбы» является недостаточным. Это явно было устройство, сознательно принятое создателями Конституции не с целью ограничения безответной власти, а с целью создания власти, которая в значительной степени оставалась бы политически безотчетной.

Консервативные авторы, расточая безудержные похвалы этой особенности Конституции, не объяснили ее истинного значения. Они исходили из предположения — и ожидают, что мы примем это как должное, — что федеральная судебная власть была задумана как средство сделать волю народа верховной; что ее независимость и возвышенные прерогативы были необходимы для того, чтобы позволить ей защищать народ от узурпации и угнетения со стороны законодательной ветви власти.

Гамильтон говорит нам: «Стандарт хорошего поведения для сохранения в должности судебной магистратуры, безусловно, является одним из самых ценных современных усовершенствований в практике государственного управления. При монархии это отличный барьер против деспотизма принца; в республике это не менее отличный барьер против посягательств и угнетения со стороны представительного органа...»

«Полная независимость судов правосудия особенно существенна в ограниченной конституции. Под ограниченной конституцией я понимаю ту, которая содержит определенные оговоренные исключения из законодательной власти... Ограничения такого рода могут быть сохранены на практике не иначе как посредством судов правосудия, обязанностью которых должно быть объявление всех актов, противоречащих явному смыслу Конституции, недействительными... [58]

Некоторая путаница в отношении прав судов признавать законодательные акты недействительными на том основании, что они противоречат Конституции, проистекает из представления о том, что эта доктрина будет подразумевать превосходство судебной власти над законодательной. Утверждается, что власть, которая может объявить акты другой власти недействительными, неизменно должна быть выше той власти, акты которой могут быть объявлены недействительными...»

«Нет положения, которое опиралось бы на более ясные принципы, чем то, что каждый акт делегированной власти, противоречащий содержанию мандата, на основании которого он осуществляется, является недействительным. Следовательно, никакой законодательный акт, противоречащий Конституции, не может иметь законной силы. Отрицать это означало бы утверждать, что заместитель выше своего принципала; что слуга выше своего господина; что представители народа превосходят сам народ; что люди, действующие в силу полномочий, могут делать не только то, чего их полномочия не разрешают, но и то, что они запрещают.

Если сказать, что сам законодательный орган является конституционным судьей собственных полномочий и что толкование, которое он им дает, является окончательным для других департаментов, на это можно ответить, что таковым не может быть естественное предположение там, где оно не выводится из каких-либо особых положений в Конституции. Иначе нельзя предполагать, что Конституция могла стремиться дать представителям народа возможность подменять своим волеизъявлением волю их избирателей. Гораздо более разумно предполагать, что суды были задуманы как промежуточный орган между народом и законодательной властью с тем, чтобы, среди прочего, удерживать последнюю в пределах, отведенных ее власти. Толкование законов — это надлежащая и особая сфера деятельности судов. Конституция фактически является и должна рассматриваться судьями как основной закон. Следовательно, им принадлежит выяснение ее смысла, а равно и смысла любого отдельного акта, исходящего от законодательного органа. Если между ними случится непримиримое расхождение, то, что обладает высшим обязательством и юридической силой, должно, разумеется, иметь предпочтение; иными словами, Конституции следует отдавать предпочтение перед статутом, намерению народа — перед намерением его агентов...»

«Эта независимость судей в равной степени необходима для ограждения Конституции и прав индивидов от последствий тех дурных настроений, которые ухищрения злоумышленных людей или влияние определенных конъюнктур иногда сеют среди самого народа и которые, хотя они быстро уступают место лучшей информации и более зрелому размышлению, тем временем имеют тенденцию вызывать опасные новации в управлении и серьезные притеснения меньшинства в обществе» [59].

Этот аргумент в пользу независимой судебной власти, который был принят всеми авторами, пытавшимися защитить эту систему, можно обобщить следующим образом:

Будучи торжественным и взвешенным выражением воли народа, Конституция выступает высшим законом страны. Как таковая она перечисляет полномочия различных ветвей власти и устанавливает пределы их авторитета. Поэтому любой акт со стороны агентов или представителей народа, который превышает делегированные таким образом полномочия, является нарушением фундаментального закона и не может связывать обязательствами тех, кого они заявляют себя представляющими.

Однако эти сдержки в отношении агентов и представителей народа не могут быть приведены в исполнение, если каждой ветви власти позволено самостоятельно определять, какие полномочия даровала ей Конституция. При такой системе Конгресс переступил бы пределы, наложенные на его власть, и подменил бы волю народа собственной волей. Чтобы предотвратить это, создатели Конституции поместили суды в своей схеме правления между народом и законодательной властью и наделили их полномочиями определять и обеспечивать соблюдение конституционных ограничений власти Конгресса. Это поставило Конституцию и права и свободы граждан под защиту их естественного стража — федеральной судебной власти, обеспечив тем самым народ от опасности законодательной тирании.

Мы не должны забывать об обстоятельствах, в которых Гамильтон писал эту защиту федеральной судебной власти. Хотя Конституционный конвент приложил все усилия для предотвращения публикации своих заседаний, в обществе более или менее широко бытовало мнение, что все это движение представляет собой заговор против народного правления.

«Обвинение в заговоре против свобод народа, — говорил Гамильтон, — которое без разбора предъявлялось сторонникам плана [Конституции], несет в себе нечто слишком разнузданное и злобное, чтобы не вызывать возмущения каждого человека, который чувствует в собственной груди опровержение этой клеветы. Непрерывные спекуляции на теме богатых, благородных и знатных вызывали отвращение у всех здравомыслящих людей. А неоправданные сокрытия и искажения фактов, которые различными способами практиковались для того, чтобы укрыть правду от глаз общественности, носили такой характер, который требует осуждения со стороны всех честных людей» [60].

Свидетельства, доступные сейчас исследователям американской Конституции, доказывают, что обвинения в «сокрытии и искажении фактов», выдвинутые с таким видом праведного гнева против противников Конституции, с полным правом могли быть предъявлены самому Гамильтону. Но, зная, что взгляды, высказанные на Федеральном конвенте, не являются достоянием общественности, он мог спокойно передать в печать это «опровержение клеветы».

Публикация дебатов по Конституции в то время показала бы, что опасения народа не были полностью лишены оснований. Сторонники новой формы правления не собирались проваливать собственные планы, заявляя о своей истинной цели — объясняя Конституцию народу так, как они сами ее понимали. Ибо нельзя было предполагать, что народ разрешит принятие формы правления, декларированной целью которой было ограничение его власти. Поэтому консерваторы, которые создавали Конституцию и настаивали на ее ратификации, выдавали себя за друзей демократии. Заявляя, что они действуют от имени и в качестве представителей народа, они призывали его принять Конституцию как средство обуздания своих агентов и представителей и тем самым сделать собственную волю верховной. Целью этих статей, написанных с расчетом на влияние на общественное мнение, было не объяснение истинной цели Конституции, а скорее маскировка ее подлинного характера.

В этом роде политической софистики Гамильтон был мастером. По меньшей мере странно, что искажения исторических фактов, ложные аналогии и жонглирование популярными лозунгами, из которых состоит его защита федеральной судебной власти, столь часто упоминались как пример безупречной логики и полного оправдания системы. Истолкование Конституции Гамильтоном, содержащееся в этих статьях, предназначалось исключительно для массового потребителя, а не было откровенным и недвусмысленным выражением того, во что он сам действительно верил. Он был бескомпромиссным противником демократии и считал тогдашнее английское правительство с его наследственной монархией и аристократией лучшей из когда-либо созданных форм правления [61].

Поэтому он выступал за столь близкое приближение к английской системе, какое только допускали обстоятельства дела. Согласно плану, представленному им на Конвенте, исполнительная ветвь власти должна была быть поставлена вне досягаемости общественного мнения посредством метода назначения, призванного предохранить от выбора народного любимца, а также посредством пожизненного срока. Он не только желал сделать президента независимым от народа, но и предлагал предоставить ему абсолютное вето на любые акты Конгресса. Более того, президент должен был назначать губернаторов различных штатов, и те, подобно королевским губернаторам до революции, получали бы абсолютное вето на акты законодательных собраний штатов [62]. Это сделало бы президента монархом во всем, кроме имени, и, будучи независимым от народа, наделило бы его властью пресекать законодательную деятельность, которую не смогло бы преодолеть ни одно большинство в Конгрессе, сколь бы великим оно ни было.

Но это не заходило достаточно далеко в направлении обеспечения сдержек против народного законодательства, чтобы удовлетворить Гамильтона. Члены верхней палаты Конгресса, подобно президенту, должны были избираться опосредованно и занимать должности пожизненно. И наконец, над Конгрессом и поверх него должен был располагаться Верховный суд, члены которого в силу способа их назначения и пожизненного срока были бы независимы от народа. Этот орган, которому предстояло стать окончательным толкователем Конституции, задумывался как дополнительная гарантия против демократического законодательства. Нижняя палата Конгресса была единственной ветвью власти, в отношении которой в плане Гамильтона предусматривалось представительство общественного мнения. Через Палату представителей народ получал возможность предлагать законодательные инициативы, но не имел власти принимать их или контролировать общую политику правительства.

Отказ Конвента поддержать предложенную Гамильтоном схему правления нельзя понимать как свидетельство недостатка сочувствия к воплощенным в ней политическим взглядам. С его главной целью — эффективным обузданием власти большинства — были полностью согласны почти все члены этого органа. Тем не менее они были проницательными, опытными людьми дела, которые понимали настроения народа и знали, что их план политической реорганизации может быть проведен в жизнь только путем маскировки его реакционного характера и представления его как демократического движения. Представление Конституции в том виде, в каком ее предлагал Гамильтон, сорвало бы их замысел. Она была слишком очевидно недемократичной, поскольку предусматривала сильное централизованное правительство, в котором лишь одна ветвь должна была избираться народом, в то время как остальные три ставились вне досягаемости общественного мнения посредством косвенных выборов и пожизненного срока. Конституция в том виде, в каком она была составлена и представлена, выглядела более демократичной, хотя в действительности содержала все самое существенное из плана Гамильтона. Пожизненный срок для президента и Сената, правда, был отброшен, но ожидалось, что косвенные выборы обеспечат их независимость. Абсолютное вето на федеральное законодательство и законодательство штатов, которое Гамильтон предлагал предоставить постоянной исполнительной власти, представляло собой самое серьезное практическое возражение против его схемы, поскольку слишком наглядно демонстрировало стремление Конвента сделать аристократический элемент верховным не только в общенациональном правительстве, но и в штатах. По форме и внешнему виду Конституция лишь предоставляла президенту ограниченное право вето на акты Конгресса; но в действительности Конвент пошел гораздо дальше и наделил абсолютным вето на федеральное законодательство и законы штатов, за которое ратовал Гамильтон. Эта власть была просто перенесена от президента, в чьи руки он предлагал ее поместить, и передана Верховному суду. Задуманная им цель была достигнута таким образом без возбуждения оппозиции, которая была бы неизбежна, если бы в Конституции содержалось что-либо, указывающее на намерение наделить такой властью.