Но это исключение стоит особняком. Это попытка эффективно воздействовать на зло, в отношении которого по общему признанию существует определенный федеральный контроль, поскольку Конгресс может предотвратить передачу оскорбительных газет. Возражение касается метода осуществления, а не существования самой власти. Иного характера предложение, настойчиво выдвигаемое о том, что контроль Конгресса над почтой может использоваться как действенное средство для принуждения к совершению или несовершению определенных действий лицами, в отношении которых не существует прямой федеральной власти. Иными словами, утверждается, что Конгресс обладает полной и произвольной властью определять, кто может пользоваться почтой и какие предметы должны перевозиться, и поэтому может налагать любые предварительные условия — какими бы обременительными или отдаленными они ни были — на пользование почтовыми услугами. В условиях все возрастающей частоты и важности проблем, требующих решения со стороны федерального правительства при отсутствии эффективного, а в некоторых случаях даже предпринимаемого урегулирования со стороны штатов, Конгресс испытывает необходимость выискивать косвенные методы осуществления контроля, поскольку прямые действия были бы неконституционными. Использование для этой цели налоговых и коммерческих полномочий в некоторых случаях уже имело место, а в других весьма настойчиво рекомендуется. Также утверждается, что Конгресс может отказывать корпорациям, чьим размерам, организации или деятельности он противится, в праве обращаться с иском в федеральные суды, а национальным банкам может быть приказано не принимать их вклады. Задаваясь вопросом о том, является ли конституционным для Конгресса осуществление такого косвенного контроля под маской регулирования почты, мы будем рассматривать лишь одну фазу более крупного предмета косвенного управления.
Такое осуществление власти над почтой пропагандировалось в целях обеспечения открытости корпораций. «Конгресс, — говорит один сторонник такого расширения федерального контроля, — путем регулирования использования почты и каналов межштатной торговли может обязать каждую корпорацию, занятую в любом бизнесе, независимо от того, является ли он межштатным или нет, обеспечить гласность своих корпоративных дел посредством законодательства, отрицающего использование почты и инструментов межштатной торговли для пересылки любых материалов, касающихся дел или бизнеса любой корпорации, которая не составляет и не подает отчеты самого полного характера относительно своей организации и бизнеса, такие, например, которые уже требуются от межштатных перевозчиков в соответствии с Законом о межштатной торговле. Такое законодательство было бы действительным и принудительным к исполнению».
В Конгрессе высказывалось предложение о том, что эффективным карательным методом борьбы с монополистическими корпорациями было бы лишение их почтовых привилегий. Если такие корпорации нарушали Закон Шермана или иным образом объявлялись вне закона действительным законодательством, Конгресс имел бы право отказать им в использовании почты, поскольку для общего правительства было бы абсурдным помогать через свои инструментарии лицам или корпорациям, нарушающим законы, которые оно приняло. Показательным примером служит положение Закона о Панамском канале от 24 августа 1912 года, которое гласит, что ни одно судно, принадлежащее любой компании, ведущей бизнес с нарушением любого из актов Конгресса, касающихся межштатной торговли, «не допускается для входа или прохода через означенный канал».
Но совсем другое дело — утверждать, что Конгресс может отказать в использовании почты в целях принуждения к корпоративной гласности, когда в случае прямого предписания такого соблюдения законодательство явно выходило бы за пределы компетенции (ultra vires). Так, Комитет Пуджо по денежному тресту предложил, «чтобы Конгресс запретил пересылку по почте, телеграфу или телефону из одного штата в другой приказов о покупке или продаже, либо котировок, либо иной информации, касающейся сделок на любой фондовой бирже, если [помимо прочих условий] такая биржа (1) не является корпорацией того штата или территории, где она расположена». Это предложение основывалось на выводе большинства комитета о том, что «Конгресс имеет власть предотвращать использование почты для распространения котировок или иной информации о сделках на фондовых биржах, чьи мощности используются в целях азартных игр и манипулирования ценами, и что, осуществляя свой широкий выбор средств для этой цели, он может запретить пересылку по почте любой информации, относящейся к сделкам на биржах, отказывающихся подчиняться правилам, разумно приспособленным для предотвращения нежелательной практики».
Возникает вопрос, не нарушило ли бы такое исключение свободу печати, поскольку газеты и другие издания не могли бы использовать почту, если бы они содержали любую информацию — сколь угодно безвредную и ценную — относительно любых сделок (к которым Конгресс мог не иметь возражений) биржи, которая отказалась принять правила, вводить которые напрямую общее правительство не имело полномочий. Газеты не смогли бы распространять правду по вопросам общественного значения, если опубликованная информация о биржевых котировках, хотя и будучи безвредной по своему характеру, касалась учреждения, чью практику Конгресс пытался пресечь косвенным путем. Если бы закон был тщательно ограничен запретом распространения публикаций, содержащих материалы, относящиеся к игорным сделкам, никакого умаления гарантии Первой поправки не произошло бы. Исключение было бы аналогично исключению лотерейных объявлений или материалов, предназначенных для содействия в обмане получателей. Но в предложенном Комитетом Пуджо виде закон, по крайней мере частично, если не целиком, действовал бы как умаление свободы печати.
Однако помимо этого соображения теория закона в ином изложении заключается в том, что Конгресс в рамках своей власти исключать из почтового обращения игорные контракты и материалы, предназначенные для обмана получателей, может пойти дальше и исключить безвредные материалы, поскольку это представляется необходимым и адекватным средством принуждения бирж к получению хартий штатов — уступке, которую Конгресс считает желательной для предотвращения азартных игр и иной вредной практики, в отношении которой отсутствует прямой национальный контроль.
Иные предложения также расширяли бы федеральную власть сходным образом. Например, настойчиво предлагается, чтобы Конгресс запретил использование почты компаниями по страхованию от пожаров, которые в настоящее время благодаря почтовому отделению способны вести бизнес в тех штатах, где они не смогли бы этого делать, если бы пользовались услугами местных агентов. И в качестве третьего примера утверждалось, что эффективным средством запрещения торговли хлопковыми фьючерсами было бы лишение права использования почты для содействия таким сделкам. Степень, в которой Верховный суд до сих пор признавал за Конгрессом власть такого характера, заключается лишь в санкционировании отказа в предоставлении федеральной помощи путем предоставления почтовых услуг для содействия или совершения азартных и мошеннических махинаций.
Одна мера, в некотором роде аналогичная тем предложениям, которые мы рассматривали, уже была, однако, поддержана Верховным судом Соединенных Штатов. Я имею в виду недавний так называемый «Закон о гласности газет», который требует от изданий, зарегистрированных в качестве отправлений второго класса (за редкими исключениями), предоставлять в почтовое ведомство и публиковать присяжное заявление с указанием имен и адресов владельцев, редакторов и бизнес-менеджеров, а для ежедневных газет — данных о тираже. Предусмотрено, что «любому такому изданию отказывается в почтовых привилегиях, если оно не выполнит положения этого пункта в течение десяти дней после уведомления заказным письмом о таком невыполнении».
Как утверждалось в меморандуме ответчиков, когда закон рассматривался в Верховном суде, Конгресс фактически попытался «регулировать журналистику». Опираясь на свою власть над почтовым отделением, Конгресс пригрозил тем изданиям, которые пользуются тарифами второго класса, лишением этой привилегии в случае их отказа подчиниться условиям; кроме того, преступлением было объявлено дальнейшее использование почты при нарушении условия о том, что все материалы для чтения, за публикацию которых получено ценное вознаграждение, «должны быть четко помечены как „реклама“». Подобные регламентации безо всякой связи с использованием почты очевидно выходили бы за рамки конституционных полномочий Конгресса.
Путем узких, но тем не менее убедительных рассуждений Верховный суд в лице председателя суда Уайта смог оправдать закон, не вдаваясь в необходимость делать какие-либо определенные заявления относительно пределов, до которых Конгресс может идти в осуществлении того, что за неимением лучшей фразы мы можем назвать «косвенным регулированием на основе почтовой власти».
Мнение суда показывает, что в классификации почтовых отправлений не предпринималось попыток обеспечить единообразие и что периодические издания пользовались особыми привилегиями в силу приверженности законодателей тому, что было охарактеризовано как «историческая политика поощрения низкими почтовыми тарифами распространения текущей информации». Показывается, что в качестве предварительного условия для «регистрации в качестве почтового отправления второго класса» и пользования низкими тарифами, которые поддерживаются в убыток, правительство требует ответа на два десятка вопросов, касающихся собственности, редакционного руководства, рекламной дискриминации, бесплатных экземпляров и тиража. Третьему помощнику генерального почтмейстера предоставляются полномочия по принятию или отклонению заявлений о регистрации по тарифу второго класса. Верховный суд просто рассмотрел закон как устанавливающий новые условия, соблюдение которых сохраняет право «пользоваться великими привилегиями и преимуществами за государственный счет». В своем мнении суд заявляет:
«Поскольку право рассматривать характер публикации как рекламного носителя ранее считалось сопутствующим осуществлению полномочия по классификации в целях почтовых отправлений второго класса, по логике вещей невозможно понять, почему новое условие о маркировке материалов, оплачиваемых как реклама, не является в равной степени сопутствующим праву на классификацию.
«И дополнительные требования о раскрытии информации об акционерах, принципалах, кредиторах и т. д. также явно сопутствуют полномочию по классификации, как и требования о раскрытии информации о владельцах, редакторах и т. д., которые столь многие годы составляли основу права на допуск к классификации. Мы говорим это в силу той тесной связи, которая существует между собственностью и долгом...»
«Если рассматривать по существу, нельзя дать более полного изложения отношения, которое вновь истребуемые условия имеют к великой общественной цели, побудившей Конгресс продолжать в пользу издателей газет за огромный государственный счет низкий почтовый тариф, а также другие привилегии, предоставляемые классификацией почтовых отправлений второго класса, чем было выражено в отчете сенатского комитета, излагающем замысел законодательства, — а именно обеспечить для общественности „в деле распространения знаний о текущих событиях“ посредством газет имена не только видимых, но и тех, кто может оказаться реальными и существенными владельцами публикаций, и дать возможность общественности узнать, является ли публикуемый материал тем, за что он себя выдает, или по сути представляет собой платную рекламу.
«Мы повторяем, что, рассматривая этот предмет, мы имеем дело не с каким-либо общим регулированием того, что должно публиковаться в газетах, и не с каким-либо условием, исключающим право прибегать к почте, но мы имеем дело исключительно и всецело с правом со стороны издателей продолжать пользоваться великими привилегиями и преимуществами за государственный счет — правом, предоставленным им Конгрессом при условии соблюдения регламентаций, которые этот орган считает сопутствующими и необходимыми для полного осуществления той общественной политики, которая лежит в основе предоставленных привилегий».
Таким образом, это решение применяется просто к приостановлению привилегий второго класса, а не к какому-либо общему отказу в пользовании почтой. Более того, примечательно, что Суд прямо отказался согласиться с доводами правительства, которые в пересказе в тексте решения сводились к тому, что закон лишь «налагает условия, выполнение которых необходимо для того, чтобы издатели могли участвовать в великих и исключительных привилегиях и преимуществах, проистекающих из права пользования почтой второго класса», но что даже если «положению придать значение, приписываемое ему издателями, оно является действительным как осуществление Конгрессом своей власти учреждать почтовые отделения и почтовые дороги, власти, которая влечет за собой абсолютное право законодательного выбора в отношении того, что должно перевозиться по почте, и которая, следовательно, никоим образом не подлежит судебному контролю, даже если в данном случае очевидно, что конкретное исключение является лишь произвольным, поскольку оно не опирается ни на какое различимое различие и не подпадает ни под какой обнаруживаемый принцип справедливости или публичной политики».
Однако Суд решительно отказался принять эту точку зрения, заявив, что «поскольку не возникло необходимости разрешать данный вопрос, мы не желаем даже путем малейшего намека расцениваться как соглашающиеся с широкими утверждениями о существовании произвольной власти посредством классификации почтовых отправлений или посредством условий, воплощенных в сформулированном нами ранее тезисе правительства».
Тем не менее Верховный суд разрешал Конгрессу при осуществлении его налоговой власти и менее заметным образом при контроле над межгосударственной торговлей добиваться целей, которые не были включены в перечисленные делегированные полномочия Конституции. Так, налог на банкноты штатов, сделавший их выпуск нерентабельным, был поддержан на том основании, что «судебная власть не может предписывать законодательному отделу правительства ограничения в осуществлении его признанных полномочий. Полномочие взимать налоги может осуществляться по отношению к лицам обременительным образом, однако ответственность законодательного органа лежит не перед судами, а перед народом, которым избираются его члены». Однако подобная позиция в данном деле была легко оправдана на том основании, что Конгресс обладал полномочием полностью прекратить выпуск банкнот штатов, если он считал этот курс необходимым для обеспечения эффективной денежной системы, и тем самым дело теряет значительную часть своей видимой важности.
Более наглядным, пожалуй, примером дискреционной власти Конгресса в отношении сбора доходов, который невозможно оправдать на таком основании, является решение, подтверждающее законность налога на олеомаргарин, столь высокого, что его производство возможно только с убытком. Таким образом, не имея возможности напрямую контролировать производство, Конгресс добился той же цели посредством осуществления своей налоговой власти. Верховный суд заявил:
Аргумент, «если свести его к последнему анализу, сводится к следующему: поскольку конкретный отдел правительства может осуществлять свои законные полномочия с целью или мотивом достижения цели, не являющейся оправданной, постольку в обязанность судебной власти входит сдерживание осуществления законного полномочия всякий раз, когда судебному сознанию кажется, что такое законное полномочие было злоупотреблено. Но это сводится к утверждению о том, что при нашей конституционной системе злоупотребление одним отделом правительства своими законными полномочиями должно исправляться путем злоупотребления своими полномочиями со стороны другого отдела».
Подобное рассуждение, судя по всему, является окончательным, хотя оно идет дальше Дела о банкнотах, в котором провозглашалось, что «существуют, поистине, определенные виртуальные ограничения, проистекающие из принципов самой Конституции. Несомненно, это было бы злоупотреблением полномочием [полномочием налогообложения], если бы оно осуществлялось так, чтобы подрывать отдельное существование и независимое самоуправление штатов, либо если бы оно осуществлялось в целях, несовместимых с ограниченными предоставлениями полномочий в Конституции». Тем не менее, хотя и в более осторожных выражениях, Суд даже в деле МакКрея намекнул, что судебное вето может применяться к мерам, которые на первый взгляд не содержали свидетельств того, что они вообще являются законами о налогах, но были прозрачны в своем намерении контролировать предметы, не входящие в компетенцию Конгресса. Такой закон еще не рассматривался Верховным судом.
Не столь поразительные, но тем не менее важные иллюстрации этого «аннулирования посредством обходных путей» можно обнаружить в законодательстве о межгосударственной торговле последних лет. Конгресс исключил лотерейные билеты из межгосударственной торговли в силу их вредного воздействия на получателей; он взял на себя контроль над производством пищевых продуктов путем установления стандартов чистоты, которым необходимо соответствовать до того, как товары смогут начать межгосударственное путешествие. Закон Манна о торговле белыми рабынями распространяет федеральный контроль на безнравственность в штатах, и в своем решении, подтверждающем законность этого закона, Верховный суд откровенно признает, что применяемые средства «могут обладать качеством полицейских предписаний». В настоящее время вносятся предложения контролировать производственные и торговые компании, независимо от того, являются ли они межгосударственными или нет, путем принуждения их к получению федеральных хартий и изменению их деловой практики (над которой Конгресс не имеет прямого контроля) в соответствии с федеральными регламентами до того, как им будет разрешено пользоваться возможностями межгосударственной торговли. Настоятельно подчеркивается, что национальный законодательный орган обладает полномочием улучшать условия труда внутри штатов, причем наиболее желаемым проявлением этого является закон, приравнивающий изделия, изготовленные детьми моложе определенного возраста, к лотерейным билетам и некачественным продуктам питания.