«Почтовая власть Конгресса: исследование конституционного расширения»

Следует, однако, помнить, что закон предусматривал доставку «в условленные разумные часы во все дни недели», и поэтому данный вопрос отличается от того, который был решен Верховным судом Соединенных Штатов по делу «Хеннингтон против Джорджии», 364 где было постановлено, что статут штата, запрещающий движение товарных поездов по воскресеньям, в отсутствие регулирования этого вопроса со стороны Конгресса не является недействительным как посягающий на межштатную торговлю. Но даже если бы Конгресс не предусмотрел перевозку почты по воскресеньям, никакая остановка на основании статута штата не могла бы произойти, поскольку этот предмет относится к сфере исключительно федерального регулирования; и если бы товарные поезда по делу штата Джорджия перевозили почту, решение было бы иным. Аналогичным образом, законы штатов, предусматривающие наказание за работу в воскресенье, не применяются к почтовым служащим (при исполнении ими обязанностей, возложенных федеральными правилами), даже если местный статут может не делать явных исключений. Этот вопрос редко доходил до судов, но было признано делом необходимости подковывать лошадей, используемых этапной компанией для перевозки почты. 365 Работа, выполняемая почтовыми служащими, следовательно, была бы необходимой в рамках исключения, делаемого почти всеми законами о соблюдении воскресного дня; но если бы это было не так, законы все равно бы не применялись.

Тесно примыкает к этому вопросу проблема того, насколько далеко штаты могут заходить в издании полицейских правил, соблюдение которых приведет к временной задержке почты. Еще в 1817 году федеральный окружной суд постановил, что муниципальная корпорация правомочна предотвращать безрассудную езду почтового курьера по людным улицам. 366 Аналогичным было мнение, высказанное почтовому ведомству в 1852 году генеральным прокурором Криттенденом, о том, что муниципальные постановления, запрещающие железнодорожным поездам двигаться со скоростью более шести миль в час в пределах городской черты, в результате чего задерживалась почта, являлись действительными правилами и не противоречили акту Конгресса.

«Когда такие правила, — говорилось в заключении, — принимаются справедливо и благоразумно с целью сохранения мира, безопасности и благополучия жителей города, можно сказать, что они проистекают из полномочий, необходимых и надлежащих самих по себе, которые акт Конгресса не намерен отменять или оспаривать».

В более поздние периоды действительность аналогичных правил, требующих от поездов останавливаться в определенных пунктах, рассматривалась Верховным судом Соединенных Штатов, и осуществление местной власти в нескольких случаях было признано недействительным, главным образом на том основании, что оно вмешивалось в свободу торговли между штатами; и при обосновании решений судов за основу принимались полномочия в сфере торговли, а не почтовые полномочия. Но тот факт, что во многих случаях поезда перевозили почту на основании контрактов, требующих высокой скорости, попутно упоминался как дополнительная причина для признания местных правил недействительными.

Так, когда статут Иллинойса требовал от межштатного поезда сворачивать с прямого маршрута для остановки на станции в трех с половиной милях от него, Верховный суд счел это требование «неконституционным препятствием и помехой межштатной торговле и прохождению почты Соединенных Штатов...»

«Вполне возможно, как постановили суды Иллинойса, что договоренности, заключенные компанией с Почтовым ведомством Соединенных Штатов, не могут иметь следствием аннулирование разумного полицейского предписания штата. Но статут штата, который излишне вмешивается в скорую и бесперебойную перевозку почты Соединенных Штатов, не может считаться разумным полицейским предписанием». 368 А в более позднем деле суд заявил:

«Тот факт, что у компании есть контракты на перевозку почты Соединенных Штатов в сроки, требующие большой скорости от поездов, ее перевозящих, хотя и не является решающим, все же может приниматься во внимание при общем рассмотрении вопроса об остановке таких поездов на определенных станциях в пределах границ штата. Железная дорога была признана Конгрессом и является получателем крупных земельных пожалований, а перевозка почты представляет собой важнейшую функцию такой дороги». 369 Критерий, сформулированный Верховным судом Соединенных Штатов, сводится, следовательно, просто к разумности и необходимости; и этот вопрос должны определять суды, а не легислатуры.

Но существует множество случаев, в которых проблема не столь проста и где правила штатов настолько важны, что их нарушение не должно допускаться под маской федеральной санкции. Особенно это верно там, где задержание почтового служащего поверхностно запрещено федеральными статутами, и возникает дилемма: либо правительственный агент защищен иммунитетом от вмешательства во время исполнения своих обязанностей и во все времена за действия, совершенные в ходе его работы, либо национальные правила должны уступить.

Например, с самого начала деятельности Конгресса в рамках почтовых полномочий неизменно действовал запрет под угрозой суровых наказаний на любое создание помех для почты. Федеральный окружной суд штата Мэриленд рассмотрел дело, в котором этапные лошади, на которые у хозяина постоялого двора было залоговое право, были остановлены на дороге общего пользования во время управления экипажем, содержащим почту. Суд постановил, что, поскольку Соединенные Штаты не могут быть привлечены к суду, «ответчик не мог оправдать остановку почты на принципах общего права, поскольку они применяются к частным лицам и к правительству». Но, кроме того, ответчик не мог быть оправдан на основании акта Конгресса, который не вводил никаких исключений. «Независимо от того, были ли действия, совершение которых он запрещает, законными или незаконными до вступления в силу этого закона или независимо от него, могли ли они быть оправданы или нет, не имеет значения. Этот закон не допускает никакого оправдания умышленного и добровольного акта создания помех для прохождения почты. Если бы, следовательно, суды или присяжные вводили исключения, не содержащиеся в самом законе, допуская оправдания для нарушения закона, каковы оправдания закон не позволяет выдвигать, это было бы присвоением законодательной власти». 370

И когда почтовому курьеру был вручен ордер в рамках гражданского иска и он был задержан вследствие этого, главный судья Тони (на выездной сессии) постановил, что ордер не является оправданием для ответчика по иску (констебля), однако само вручение «не делает сторону причастной к обвинению по этому закону. Но если посредством вручения ордера он задержал курьера, он тогда подлежит ответственности». 371 Здесь иммунитет также распространялся только на гражданское судопроизводство.

Но когда курьер при исполнении своих обязанностей был арестован по обвинению в убийстве в рамках обвинительного акта, и утверждалось, что это является созданием помех для почты в рамках федерального статута, Верховный суд отказался прислушаться к этому доводу и постановил, что закон «по своему смыслу применяется только к лицам, которые «сознательно и умышленно» создают помехи прохождению почты или ее курьера; то есть к тем, кто знает, что совершаемые действия будут иметь такой эффект, и совершает их с намерением, чтобы именно таковым было их действие. Когда действия, создающие помехи, сами по себе незаконны, намерение чинить препятствия будет вменяться в вину их автору, хотя достижение иных целей могло быть его первоочередной задачей. Статут не касается действий, законных самих по себе, из исполнения которых неизбежно следует временная задержка почты. Все лица, состоящие на государственной службе, из соображений общественной политики освобождаются от ареста по гражданскому процессу в период выполнения таких обязанностей. Процесс такого рода поэтому не может служить оправданием для ареста почтового курьера... Правило иное, когда процесс выдается по обвинению в тяжком преступлении. Ни одно должностное лицо или служащий Соединенных Штатов не ставится своим положением или услугами, которые от него требуются, выше ответственности перед законными трибуналами страны и перед обычными процессами его ареста и задержания при обвинении в тяжком преступлении в формах, предписанных Конституцией и законами.

«Общественные неудобства, которые могут время от времени следовать за временной задержкой в пересылке почты, вызванной арестом ее курьеров по таким обвинениям, гораздо меньше тех, которые возникли бы при распространении на них иммунитета, за который ратует правительственный адвокат. Более того, можно сомневаться в том, компетентен ли Конгресс освобождать служащих Соединенных Штатов от ареста по уголовному процессу судов штатов, когда инкриминируемые им преступления являются не просто формально запрещенными (mala prohibita), а преступлениями сами по себе (mala in se). Но является ли законодательство такого рода конституционным или нет, намерение распространить такой иммунитет не должно приписываться Конгрессу, если оно четко не выражено в его языке». 372

Так, Верховный суд штата Мэн постановил, что почтовый курьер при исполнении своих обязанностей подлежит аресту за правонарушение против закона штата, даже если это не тяжкое преступление, а нарушение правил торговли алкоголем, и государственная служба курьера не оправдывает его нападение на должностное лицо, вручающее ордер. 373 Было также постановлено, что воспрепятствование изъятию лошади из конюшни для целей перевозки почты не является правонарушением по федеральному закону, поскольку почта должна находиться в пути (in transitu). 374

Наложение ареста на экипаж, перевозящий почту, совершенное сознательно, является недействительным, поскольку представляет собой создание помех; 375 но взыскание и продажа паромного судна, используемого для перевозки почты, не составляют создания помех. 376 В деле «Соединенные Штаты против Де Мотта» 377 было постановлено, что статут «применим к лицу, останавливающему поезд, перевозящий почту Соединенных Штатов, даже если оно получило решение и судебный приказ о вводе во владение от суда штата в отношении земель, которые собирается пересечь такой поезд». Более того, недостаточным возражением на обвинительный акт в создании помех для почты является то, что от ответчика по закону штата требовалось заранее взимать дорожные пошлины со всех возчиков. «Сомнению подвергается не право компании на пошлины по закону штата, — заявил Суд, — а право останавливать движение почты для обеспечения их сбора». 378

Правило, таким образом, может быть сформулировано следующим образом: в целях предотвращения создания помех для почты почтовые служащие при исполнении своих обязанностей обладают иммунитетом от вмешательства в рамках гражданских процессов, но подлежат ответственности за тяжкие преступления и, возможно, проступки. Однако иной и более серьезный вопрос, на который эти дела проливают мало света или не проливают вовсе, возникает тогда, когда почтовый агент при исполнении обязанности, возложенной федеральным законом (неисполнение обязанности наказуемо), тем самым совершает действие, признанное преступным со стороны штата. 379 Естественно, существует немного дел, когда возникает этот конфликт, но он вполне возможен, и, пожалуй, наиболее благоприятной возможностью для него является случай, когда почтмейстер распространяет определенные почтовые отправления, владение которыми или распространение которых штат объявил незаконным. Этот конфликт однажды проявился весьма остро.

В сенатских дебатах по законопроекту Кэлхуна о борьбе с подстрекательскими публикациями в почтовых отправлениях федеральный вопрос о вмешательстве в свободу печати получил наибольшее внимание, 380 а не менее важный вопрос о действительности законодательства штатов рассматривался лишь скудно. Почти все южные штаты имели чрезвычайно суровые законы, делающие публикацию, распространение и даже владение предосудительной литературой наказуемыми суровыми мерами. Почтовые служащие не были освобождены от ответственности; в Виргинии они были включены в число таковых прямо. 381 Тем не менее предосудительное распространение продолжалось, и к генеральному почтмейстеру Амосу Кендаллу, который оставлял проблему в основном на усмотрение местных должностных лиц, 382 обращались из многих источников с просьбой предпринять решительные действия. Граждане Питерсберга, штат Виргиния, 8 августа 1835 года подали ему петицию с просьбой «принять в своем ведомстве такие законные правила, которые могли бы быть рассчитаны на предотвращение» распространения подстрекательских бумаг. Более подробные резолюции были приняты в Ричмонде, а в Чарлстоне было заявлено:

«Что почтовое ведомство не может согласованно с Конституцией Соединенных Штатов и целями такого института превращаться в орудие для распространения подстрекательских публикаций, и что долгом федерального правительства является обеспечение того, чтобы оно не было столь противоестественно использовано, что может быть легко осуществлено простым признанием незаконным пересылку по общественной почте через пределы любого штата любых подстрекательских бумаг, ввоз или распространение которых запрещены законами такого штата, и принятием необходимых правил для достижения этой цели». Затем в резолюциях утверждалось «право каждого штата устанавливать законами меры против введения моральной заразы, рассчитанной на угрозу его существованию, и наделять свои (sic) суды полномочиями, адекватными для пресечения этого зла». 383

На петицию жителей Питерсберга Кендалл ответил довольно подробно, в весьма примирительном тоне, и заявил, что усмотрение не возложено на него. «Не имея официального права судить о характере бумаг, проходящих через почтовые отправления, — сказал он, — я не имею возможности с помощью какого-либо «законного правила» устранить зло, на которое жалуются граждане Питерсберга. Если существует какая-либо необходимость в надзоре за произведениями печати, которые пересылаются по почте, все согласятся, что он не должен возлагаться на главу исполнительного департамента...»

«Пока я не вижу никаких средств защиты, кроме обязанностей, добровольно взятых на себя почтмейстерами, через отделения которых проходят подстрекательские материалы». 384

В письме Гувернеру, почтмейстеру в Нью-Йорке, который проявил собственное усмотрение при задержании определенных публикаций, Кендалл высказал те же взгляды, но более подробно аргументировал конституционные проблемы. «В качестве меры величайшей общественной необходимости, — заявил он, — вы и другие почтмейстеры, взявшие на себя ответственность за остановку этих подстрекательских бумаг, вне всякого сомнения, окажетесь оправданными в этом шаге перед своей страной и всем человечеством». Возможно также, предположил он, аболиционисты не обладали своим воображаемым четким законным правом на пользование почтой для распространения мятежных бумаг. Когда штаты стали независимыми, утверждал он, «они приобрели право запрещать распространение таких бумаг на своих территориях; и их власть над вопросом рабства и его проявлений ни в какой степени не уменьшилась с принятием федеральной Конституции...»

«Теперь, — вопрошал он, — имеют ли эти люди законное право совершать через почтовых курьеров и почтмейстеров Соединенных Штатов действия, которые, если бы они совершались ими самими или их агентами, законно подвергали бы их наказанию, подобающему самым закоренелым преступникам? Обязаны ли должностные лица Соединенных Штатов Конституцией и законами становиться орудиями и сообщниками тех, кто замышляет сорвать и сделать ничтожными конституционные законы штатов — наполнить их подстрекательством, убийством, мятежом — свергнуть те институты, которые признаны и гарантированы самой Конституцией?

И абсолютно ли верно, что какой-либо существующий закон Соединенных Штатов защитит почтовых курьеров и почтмейстеров от наказаний по законам штатов, если они будут сознательно перевозить, распространять или раздавать любые из этих запрещенных бумаг?... Было бы тщетно для них ссылаться на то, что закон о почте вменял им в прямую обязанность доставлять все бумаги, поступающие по почте. В ответ на этот аргумент можно было бы утверждать, что почта налагает наказания на почтмейстеров за «ненадлежащее» задержание бумаг, поступающих по почте; и что задержка рассматриваемых бумаг не является ненадлежащей, поскольку их распространение запрещено действующими законами штата. Возвышаясь до более высокого принципа, можно было бы правдоподобно утверждать, что никакой закон Соединенных Штатов не может защитить от наказания любого человека, будь то должностное лицо или гражданин, при совершении акта, который штат, действуя в пределах несомненной сферы своих зарезервированных прав, объявил преступлением.

Каждый гражданин может использовать почту для любых законных целей. У аболиционистов может быть законное право на ее использование для распространения своих бумаг в Нью-Йорке, где их распространение законно, но из этого не следует, что у них есть законное право на такую привилегию для такой цели в Луизиане или Джорджии, где это незаконно». 385 Рассуждая таким образом, Кендалл пришел к своему выводу о том, что почтмейстеры должны руководствоваться собственным суждением и действовать на свой страх и риск.

Письмо генерального почтмейстера было изложено столь подробно потому, что в нем представлены, хотя оно отнюдь не разрешает их, все конституционные вопросы, порожденные данной ситуацией. Спорным вопросам не суждено было предстать перед Верховным судом Соединенных Штатов для судебного рассмотрения; однако они скудно обсуждались с трибуны Сената и двадцать лет спустя получили оценку генерального прокурора в официальном заключении. Был ли закон штата Виргиния, включающий почтовых служащих, конституционным? Могли ли они быть наказаны за получение и распространение запрещенных материалов, когда это требовалось федеральным законом в качестве части их должностных обязанностей? Мог ли гражданин штата подвергнуться наказанию за получение почты определенного характера? Были ли штаты правомочны исключать из своих пределов публикации, рассчитанные на разжигание недовольства среди рабовладельческого населения?

Генеральный прокурор Калеб Кушинг был призван в 1857 году вынести решение по некоторым из этих вопросов. Факты конкретного дела, представленного ему, заключались в следующем: почтмейстер Язу-Сити отказался выдать газету по «предполагаемой причине, что таковая содержала материалы, тенденцией и целью которых было создание недовольства, беспорядков и мятежа среди цветного населения штата Миссисипи; и что выдача оной им составила бы преступление, караемое тюремным заключением в соответствии с законами этого штата». Было запрошено смещение почтмейстера за злоупотребление по службе, поскольку акт от 2 июля 1836 года предусматривал наказание для почтмейстеров, незаконно задерживающих почту. С другой стороны, законы штата Миссисипи объявляли преступлением, наказуемым тюремным заключением на срок не более десяти лет, ввоз в штат или распространение любых печатных материалов, «рассчитанных на создание недовольства среди рабовладельческого населения». 386

Кушинг объявил почтовую власть «предоставленной в весьма несовершенных выражениях». Положение в Конституции, говорил он, предусматривает «средство или сопутствующий элемент без указания главного или конечной цели. Тем не менее здесь мы можем принимать как должное, что посредством этой фразы штаты намеревались передать Соединенным Штатам всю почтовую власть». Но, с другой стороны, неоспоримо, что «каждый штат обладает и должен обладать юрисдикцией в отношении вопросов мятежа или государственной измены. Отрицать это значило бы отказать жителям штата в праве на самосохранение, ... праве неотчуждаемом и неопровержимом».

Исходя из этого и из полноты власти Конгресса над почтовыми отправлениями как из посылок, Кушинг сформулировал следующий вопрос: «Имеет ли гражданин одного из Соединенных Штатов неоспоримое и абсолютное право использовать функции и должностных лиц Союза в качестве средства, позволяющего ему поднять мятеж в другом из Соединенных Штатов? Могут ли должностные лица Союза на законных основаниях предоставлять его функции гражданам одного из штатов с целью содействия мятежу в другом штате?

Очевидно, что, поскольку в силу конституционной обязанности Соединенных Штатов защищать каждый из штатов от «домашнего насилия» и принимать меры для «подавления мятежей», ни Соединенные Штаты, ни какое-либо из их должностных лиц не имеют права или обязанности «способствовать мятежу или быть орудием его разжигания в какой бы то ни было части Соединенных Штатов».

Рассуждая таким образом, Кушинг приходит к выводу, «что от помощника почтмейстера или другого гражданина Соединенных Штатов закон не требует сознательно становиться вынужденным агентом или орудием врагов общественного мира для распространения от их имени в пределах любого из штатов Союза печатных материалов, замысел и тенденция которых заключаются в разжигании мятежа в таком штате». Но в самом начале, отметил он, любое разрешение конкретного дела связано с «предварительным вопросом о неустановленном факте. Вопрос заключается в том, имели ли содержание конкретной газеты своей тенденцией и целью подстрекательство к мятежу в штате Миссисипи». Существуют также вопросы, касающиеся частных прав адресата и уголовных обязательств помощника почтмейстера. Они относятся к ведению судов. Только они могут «определить вопрос об уголовной ответственности помощника почтмейстера — будь то перед Соединенными Штатами или перед штатом Миссисипи». Таким образом, генеральный прокурор не приходит к абсолютно определенному выводу, однако весьма настойчиво подразумевается, что федерального иммунитета от судебного преследования по закону штата не существует и, наоборот, не может быть преследования по федеральному закону за неисполнение обязанностей или должностное преступление.

Аналогичное, но более четкое заключение представил Джон Рэндольф Такер губернатору Виргинии Уайзу 26 ноября 1859 года. Законы Виргинии предусматривали, что «если почтмейстер или помощник почтмейстера знает, что какая-либо подобная книга или сочинение [подстрекающие негров к мятежу] были получены в его отделении по почте, он должен уведомить об этом мирового судью, который расследует обстоятельства и распорядится сжечь такую книгу или сочинение в своем присутствии; если ему покажется, что лицо, которому оно адресовано, подписалось на него, зная его характер, или согласилось получить его для распространения в целях помощи аболиционистам, мировой судья заключает такое лицо под стражу. Если какой-либо почтмейстер или помощник почтмейстера нарушит этот раздел, он подвергается штрафу в размере не более 200 долларов».

В своем заключении Такер в качестве генерального прокурора штата признал этот закон полностью конституционным. Он заявил, что тот «при правильном рассмотрении не вступает в противоречие с федеральной властью в деле учреждения почтовых отделений и почтовых дорог. Эта федеральная власть по пересылке и доставке почтовых отправлений не влечет за собой власть публиковать или распространять...»

«С доставкой почтового отправления в пункт его получения федеральная власть прекращается. В этой точке власть штата становится исключительной. Вопрос о том, должны ли ее граждане получать почтовые отправления, является вопросом, подлежащим исключительно ее разрешению...»

«Правда, почтмейстер является должностным лицом федерального правительства, но точно так же верно и то, что он является гражданином штата. Занимая федеральную должность, он не может уклониться от своих обязанностей гражданина; и его обязательство выполнять обязанности своей должности не может освободить его от подчинения закону Содружества...»

«Я без колебаний заявляю, что любой закон Конгресса, прямо или косвенно ущемляющий это зарезервированное право штата, является неконституционным и что штраф по закону штата будет наложен на почтмейстера, нарушившего его, даже если он будет ссылаться на свой долг подчиняться такому неконституционному акту Конгресса».

Меморандум Такера был направлен генеральному почтмейстеру Холту, который сослался на заключение Кушинга (которого Такер не видел) и вынес решение против верховенства федерального закона. «Жители Виргинии, — заявил Холт, — могут не только запретить введение и распространение таких документов в пределах своих границ, но если они доставлены туда по почте, они могут посредством надлежащего судебного разбирательства добиться их уничтожения. Они имеют такое же право потушить головни, столь вероломно брошенные посреди их домов и алтарей, какое человек имеет выдернуть горящий бикфордов шнур из бомбы, которая вот-вот взорвется у его ног».

Однако представляется, что подобные рассуждения, несмотря на их тщательность и убедительность, являются ошибочными. В то время, когда эти заключения давались, абсолютное верховенство федерального закона, когда он принимался в конституционном порядке, принималось не без возражений. Правда, до этого были приняты положения о перенесении до судебного разбирательства судебного преследования, возникающего в рамках законов Соединенных Штатов о налогах и сборах, а также о том, что федеральные судьи должны обладать полномочиями выдавать судебные приказы о хабеас корпус во всех случаях содержания заключенного или заключенных в тюрьме или под стражей, «когда он или они препровождены или заключены по какому-либо полномочию или закону либо в связи с любым действием, совершенным или не совершенным во исполнение закона Соединенных Штатов, либо любого приказа, процесса или постановления какого-либо судьи или суда таковых».

Разумеется, это было лишь средством сдерживания действий штата, но из доктрины федерального верховенства логически следует, что в полномочия штата не входит наказание за действия, совершенные на основании полномочий федерального закона. В то время, когда проблема подстрекательских публикаций стояла остро, Верховный суд еще не вынес решений по ряду дел, утверждающих право на передачу дел в федеральные суды и санкционирующих освобождение должностных лиц за действия, совершенные во исполнение федеральных полномочий. В этих делах было провозглашено «неопровержимым принципом то, что правительство Соединенных Штатов может посредством физической силы, осуществляемой через своих агентов, проводить в жизнь на каждом клочке американской земли те полномочия и функции, которые ему принадлежат. Это неизбежно влечет за собой право требовать подчинения своим законам и, следовательно, право поддерживать в соответствующей мере общественный порядок. Эта власть принуждать к исполнению своих законов и осуществлять свои функции не умаляет власти штатов осуществлять свои законы одновременно и в тех же местах. Одно не исключает другого, за исключением тех случаев, когда оба не могут быть исполнены одновременно. В таком случае слова самой Конституции показывают, чему следует уступить. „Настоящая Конституция и все законы Соединенных Штатов, которые будут изданы в ее исполнение... должны быть верховным законом страны“».

И на основе этого принципа нет никаких оснований считать, что служащие почты не могли быть наказаны за распространение подстрекательских материалов, когда в их федеральные обязанности входило именно это. Конечно, как утверждали Кушинг и Такер, Соединенные Штаты гарантируют каждому штату республиканскую форму правления и защищают его от внутреннего насилия, но это не означает, что закон, принимаемый Конгрессом для единообразного применения на всей территории страны и который может из-за специфических местных условий способствовать мятежным движениям в некоторых штатах, тем самым является неконституционным. Средством защиты для штатов является обращение не в суды, а в Конгресс с целью отмены вредоносной меры. Кроме того, гарантия не обязывает Соединенные Штаты гарантировать штат от возникновения какого-либо насилия, а лишь защищать его при попытке такого насилия. Следовательно, поскольку федеральные законы устанавливали уголовную ответственность за задержку любых почтовых отправлений за исключением тех, которые Конгресс мог ввести, у штатов не было возможности привить свои законы против подстрекательской литературы, если только они не могли полностью исключить ее из своих границ.

Что касается этой власти, судебных прецедентов не существует, но поскольку перевозка почты осуществляется под эгидой федеральных властей и Конгресс обладает на нее имущественным правом, полномочия штатов на запрет, если они вообще существуют, определенно более узки, чем в отношении межштатной торговли. В отношении последней штаты могут исключать из своих границ лишь те предметы, которые внутренне непригодны для торговли и неконкурентоспособны. Верховный суд перечислил в качестве примеров «тряпье или другие вещества, инфицированные возбудителями желтой лихорадки, вирусом оспы, либо скот, мясо или иные продовольственные товары, являющиеся больными или испорченными». Эти предметы «могут по справедливости объявляться вне закона как внутренне и непосредственно являющиеся первопричинами и источниками разрушения здоровья и жизни человека». Публикации, рассчитанные на подстрекательство негров к восстанию, не подпадают под эту классификацию. Следовательно, необходимо сделать вывод, что, распространяя подстрекательскую литературу, почтовые агенты действовали надлежащим образом и что законы штатов не имели силы в отношении них. Но если штаты обладают ограниченной властью исключения, подобной той, что определена в деле Боумана, она является по сути своей ничтожной, поскольку трудно вообразить обстоятельства, при которых ее осуществление могло бы происходить без задержки почты или нарушения федеральных статутов, устанавливающих наказания за вскрытие почты и вмешательство в нее во время ее пересылки.

Остается дальнейший вопрос о том, правомочен ли штат запрещать своим гражданам получать определенные почтовые отправления, и здесь аналогия с межштатной торговлей также дает ответ. Длинным ряды решений, касающихся главным образом спиртных напитков, было установлено, что штат не может вмешиваться в оборот товара до тех пор, пока он не дошел до грузополучателя, имеющего право получать отправления из-за пределов штата. Если штат запрещает владение ими независимо от способа приобретения, то вопрос о получении становится академическим, поскольку отделить эти два действия было бы невозможно. Точно так же, если Конгресс исключил товар из межштатной торговли, право грузополучателя на получение этого товара аннулируется, и штат обладает всей полнотой власти. Та же логика применима и к получению почтовых отправлений: штат был бы правомочен наказывать только в том случае, если Конгресс запретил использование почты, как это имеет место, например, с лотерейными билетами и непристойной литературой. Но в любом случае закон, направленный против получения определенных почтовых отправлений, мог бы с тем же успехом запрещать владение ими, и поскольку штат обладает властью в последнем случае, это различие не имеет значения, за исключением того, что владение обнаружить сложнее, чем получение. Несомненно, однако, что, как это пытались сделать с помощью законодательства о подстрекательской литературе, штат не может наказывать человека за извлечение из почтовых отправлений того, что федеральное правительство разрешает пересылать.

Этот вывод применим к действительности законодательства, запрещающего рекламу спиртных напитков. Штат не может не пускать или предотвращать получение таких рекламных объявлений или журналов, содержащих их, когда они пересылаются по почте или в рамках межштатной торговли; он может запретить продажу таких журналов, если они не находятся в «оригинальной упаковке», и если он пытается установить уголовную ответственность за владение такими рекламными объявлениями, никаких конституционных вопросов в отношении почты не возникает.

Использование почты может составлять преступление против штата, однако Апелляционный суд США четвертого округа пошел значительно дальше предыдущих решений и в недавнем деле заявил: «Не имеет никакого значения то, что почта Соединенных Штатов использовалась для испрошения [заказов на спиртные напитки]. Федеральное правительство не защищает тех, кто использует его почту для подрыва полицейских предписаний штата, принятых в целях обеспечения благосостояния его граждан. Использование почты является лишь случайным обстоятельством при совершении противоправного деяния и не дает большей защиты в подобном случае, чем аналогичное использование почты для содействия преступному сговору, или совершения убийства путем отравления, или вымогательства пожертвований у должностных лиц в нарушение закона о государственной службе, или получения имущества путем обмана».

В деле «Адамс против народа» — возможно, имевшемся в виду, но не процитированном судом в последней части цитаты — имело место обвинение в получении денег путем обмана, хотя подсудимый был жителем Огайо и никогда не был в Нью-Йорке. Точно так же в делах, на которые ссылался Апелляционный суд, испрошение по почте заказов на спиртные напитки наказывалось в тех случаях, когда корреспонденция отправлялась и получалась в пределах границ штата и межштатная торговля не была задействована. Но решения Верховного суда, на которые ссылался Апелляционный суд, лишь утверждают, что Конгресс может сделать использование почты преступлением, когда оно способствует достижению цели нарушения федеральных законов, и очевидно не являются прецедентами для обоснования законодательства Западной Виргинии.

Теперь непременным условием запрещения испрошения посредством почтового отделения является то, что сама продажа спиртных напитков представляет собой преступление; в противном случае штат обладал бы ничем не ограниченной властью предписывать цели, для которых может использоваться почта. Апелляционный суд, очевидно, рассуждал на этой основе и счел конституционным тот раздел закона штата, который предусматривает, что «в случае продажи, при которой осуществляется отгрузка или доставка таких напитков общественным или иным перевозчиком, продажа таковых считается совершенной в том округе, в котором осуществляется их доставка таким перевозчиком грузополучателю, его агенту или работнику». Суд постановил, что такое регулирование санкционировано законом Уэбба — Кеньона, хотя по общему признанию оно недействительно, если не оправдано таким образом. Это порождает вопрос, который выходит за рамки настоящего исследования, но очевидно, что если продажи могли осуществляться, то испрошение не могло быть объявлено преступлением; и можно добавить в скобках, что суд, вероятно, ошибочно посчитал продажи запрещенными.

Наиболее близкое по сути дело — «Компания „Роуз“ против штата» — не упомянуто в мнении Апелляционного суда. Корпорация-ответчик в Теннесси разослала по почте циркуляры с рекламой напитков жителям округа Бартон в штате Джорджия. Законодательство Джорджии запрещало испрошение там, где продажа была незаконной, однако Верховный суд Джорджии постановил, что отправления могут производиться из-за пределов штата под защитой пункта о торговле, а потому использование федерального агентства во исполнение цели, санкционированной федеральной Конституцией, не может являться преступлением.

Можно сказать, следовательно, что использование почты может караться в уголовном порядке только тогда, когда оно служит достижению противоправной цели; нельзя также утверждать — как с большой силой утверждал покойный Джеймс С. Картер против исключения лотерейных билетов из почтового обращения, — что штат может наказывать только тогда, когда цели являются греховными сами по себе, а не тогда, когда они запрещены законом. Если штат обладает такой властью, он может дать определение «противоправного», но наказание не может иметь места, если действие, которое пытаются совершить с помощью почты, разрешено законом штата или если запрет является недействительным, как, по-видимому, обстоит дело с законодательством Западной Виргинии. Наконец, трудно понять, каким образом штат может запретить что-либо, кроме прямого испрошения. Владелец журнала или газеты, публикующий рекламные объявления, не использует почту с целью завершения преступления, а рекламодатель вообще ее не использует. Следовательно, испрошение должно быть прямым.

ГЛАВА VI. Расширение федерального контроля над почтовыми дорогами

Федеральная собственность на железные дороги. В речи в Индианаполисе 30 мая 1907 года президент Рузвельт, обсуждая необходимость дальнейшего регулирования железнодорожных компаний со стороны Конгресса, заявил, что «поскольку общественные перевозчики также осуществляют перевозку почты, по моему мнению, весьма вероятно, что независимо от того, является ли их бизнес межштатным или нет, он в равной степени подлежит федеральному контролю в силу того положения Конституции, которое дарует национальному правительству власть учреждать почтовые дороги и, следовательно, в силу необходимой импликации — власть предпринимать все действия, необходимые для поддержания их на высочайшем уровне эффективности».

Такое толкование положения о почтовых дорогах вызвало бурю критики, однако в целом президент Рузвельт был прав в своем утверждении о полномочиях Конгресса. Городские улицы, используемые почтальонами или фургонами, являются почтовыми дорогами, и федеральный контроль существует в той мере, в какой он обеспечивает безопасный проезд почты и запрещает частную конкуренцию; кроме того, благодаря системе бесплатной доставки почты в сельской местности дороги общего пользования штатов находятся под федеральной властью в той же степени. Это в полной мере было продемонстрировано предыдущим обсуждением.

Что касается межштатных общественных перевозчиков, регулирование со стороны Конгресса в очень большой степени опиралось на пункт о торговле федеральной Конституции, и транспортировка почты служила вторичным, а не первичным основанием для оправдания осуществляемой власти. Эта коммерческая власть не распространяется на внутриштатные предприятия, но если они были связаны с предоставлением почтовых услуг, они могли быть подчинены федеральному контролю. Однако эту доктрину следует тщательно оговорить, чтобы не заявлять о праве Конгресса брать на себя общее руководство, например, муниципальными транспортными компаниями, побочной функцией которых является перевозка почты. Контроль мог осуществляться лишь в той мере, в какой это было разумно необходимо для обеспечения безопасной, быстрой и беспрепятственной транспортировки государственной собственности.

Этот контроль, как дал понять случай с Дебсом, — по крайней мере в отношении межштатных перевозчиков, а по аналогии и в отношении внутриштатных предприятий, — не ограничивается простыми законодательными правилами, подлежащими принудительному исполнению в судах, но исполнительная власть может устранять препятствия для перевозки почты. На национальное правительство возложена «обязанность поддерживать эти магистрали межштатной торговли свободными от препятствий, ибо всегда признавалось одной из властных полномочий и обязанностей правительства устранять препятствия с дорог, находящихся под его контролем». На этой власти в значительной степени основан закон от 1 октября 1888 года, предусматривающий арбитраж между железнодорожными компаниями и их служащими, а также последующие законы с той же целью. Вся полнота этой власти еще не задействована; она распространяется на обязательное урегулирование таких споров (с учетом ограничений Тринадцатой поправки) и на принудительное осуществление федеральной властью таких правил, которые могут потребоваться для устранения препятствий и обеспечения перевозки почты без задержек, даже в случае улиц в пределах населенного пункта и в отношении муниципальных транспортных компаний.

Более не подлежит сомнению то, что федеральное правительство на основе своего права экспроприации при условии выплаты адекватной компенсации, определяемой в судебном порядке, может принуждать к обслуживанию со стороны железных дорог, условия перевозок почты на которых могли ранее признаваться неудовлетворительными. Это может быть сделано либо путем принятия временного управления дорогами для такой цели, либо путем применения уголовных положений за создание препятствий или задержку почты. Хотя такое полномочие не применялось, оно определенно существует.

Но сенатский комитет, который в 1874 году заявил, что правительство может таким образом принуждать к перевозке почты, пошел еще дальше и утверждал, что Конгресс может «изъять полностью с выплатой справедливой за то компенсации без согласия как собственника, так и штата, на территории которого такая дорога может находиться, любую железную дорогу, ее подвижной состав и оборудование в пределах Соединенных Штатов для общественного использования и транспортировки по ним почты Соединенных Штатов», — что представляло собой передовую позицию для того периода, когда Конгресс еще лишь в незначительной степени пытался регулировать деятельность железных дорог.

Я полагаю, требуется немного аргументов, чтобы показать: если Конгресс решит национализировать железные дороги страны, он может сделать это конституционным путем на основании своей власти учреждать почтовые дороги. Федеральные хартии железным дорогам и мостовым компаниям выдавались на основе почтовых, коммерческих и военных полномочий; они предоставляли полосы отчуждения через территории штатов, освобождение от налогов, право экспроприации и право обращения в федеральные суды на основании федерального гражданства. Кроме того, Конгресс обладает правом экспроприации даже в патриотических целях — для сохранения Геттисбергского поля сражения, — что представляет собой гораздо более отдаленную общественную цель, чем учреждение почтовых услуг на основе конкретного уполномочивания в Конституции.

В деле «Осборн против Банка Соединенных Штатов» Верховному суду внушалось, что банк не является инструментом правительства, и проводилось различие между ним и агентством, для которого предусмотрено место в Конституции. «Почтовое отделение учреждено генеральным правительством, — говорил адвокат. — Это общественное учреждение. Лица, выполняющие его обязанности, являются государственными служащими. Никакое частное лицо не имеет и не может приобрести на него никакого имущества. За все выполненные услуги выплачивается компенсация из национального казначейства; и все деньги, поступающие по счету его операций, являются государственной собственностью». Этот бизнес «имеет общественный характер, и руководство им прямо возложено на Конгресс Конституцией».

На этот аргумент председатель суда Маршалл ответил, что если предпосылки верны, то и вывод неизбежен. Но между банком и правительством существовала политическая связь, и «Конгресс придерживался мнения, что эти возможности [ведения частного бизнеса] необходимы для того, чтобы позволить банку выполнять те услуги, которые от него требуются и для которых он был создан... То, что осуществление этих возможностей в значительной степени облегчает финансовые операции правительства, слишком очевидно для споров; и кто рискнет утверждать, что их пресечение существенно не отразится на этих операциях и не подорвет, если не полностью уничтожит, полезность этого механизма для правительства?» Если вовлечение в частный бизнес приводит к тому, что корпорация становится «более подходящим инструментом для целей правительства, чем она была бы в противном случае», то «способность вести эту торговую деятельность является возможностью, абсолютно необходимой для характера и целей учреждения».

Не может быть сомнений в праве самого федерального правительства строить дороги для перевозки почты и взимать плату за их использование; не может быть сомнений и в его власти владеть перевозчиками и управлять ими, а также попутно заниматься бизнесом частного характера, если это повышает эффективность государственного учреждения. Даже тот факт, что эти частные предприятия, отделенные от перевозки почты, были бы гораздо более важными, ничего не изменил бы согласно правилу, обнародованному председателем суда Маршаллом. Более того, именно на этой теории может быть оправдано принятие федеральным правительством функций банка и общественного перевозчика через системы почтовых сбережений и денежных переводов, а также посылочную почту, даже если эти виды деятельности могут также поддерживаться как надлежащие элементы почтовой власти в ее интерпретации в других странах.

Если, следовательно, федеральное правительство правомочно создавать почтовые учреждения и использовать их в вспомогательных, но полезных целях, нет никаких причин, почему оно не может осуществить свое право экспроприации и завладеть любыми или всеми агентствами, используемыми в настоящее время для перевозки почты, при условии выплаты справедливой компенсации; владеть этими агентствами и управлять ими, использовать их для перевозки почты и выполнения всех иных функций, которые «значительно облегчили бы финансовые операции правительства». Сюда, конечно, вошло бы меньшее по объему право создания корпорации, возможно, частично принадлежащей правительству, для принятия на себя и управления железными дорогами страны для тех же целей. Связь между такой корпорацией и правительством носила бы политический и общественный характер, как указывал Маршалл, но она была бы создана для реализации полномочия, прямо упомянутого в Конституции, и ее общественный характер был бы поэтому гораздо более очевидным. Таким образом, имеет место ошибка преуменьшения, когда утверждается, что «нельзя провести никакой обоснованной разницы между жизненной необходимостью права торговать деньгами для финансового инструментария правительства и правом торговать перевозками для транспортного инструментария правительства».

Представляется дискуссионным утверждение о том, что такая цель может быть достигнута в рамках коммерческой власти, которая представляет собой просто «регулирование». Многие придерживаются мнения, что этого само по себе достаточно, чтобы дать Конгрессу право принуждать промышленные корпорации, ведущие межштатный бизнес, получать федеральные хартии. Конституционность закона, принуждающего межштатные железные дороги инкорпорироваться в соответствии с пунктом о торговле, является еще менее сомнительной, и Верховный суд поддержал осуществление коммерческой власти при изъятии собственности корпорации штата, организованной для улучшения судоходства, причем справедливая компенсация включала в себя стоимость уничтоженной франшизы. Следовательно, федеральная инкорпорация может требоваться на том основании, что она необходима для эффективного регулирования перевозчиков. С другой стороны, почтовый пункт дает Конгрессу право создавать инструментарии для перевозки почты, и принятие контроля или собственности на основании этого наделения полномочиями еще более определенно укладывается в правило, сформулированное Маршаллом в деле «Осборн против Банка Соединенных Штатов».

В 1792 году в Конгрессе было внесено предложение разрешить владельцам почтовых дилижансов перевозить пассажиров, но это предложение было отклонено на том основании, что в соответствии с почтовым пунктом Конгресс не предоставил необходимых полномочий. Верно также и то, что создатели Конституции не предполагали — поскольку не могли предполагать — принятие Конгрессом в свое ведение железных дорог страны. И, как пыталось показать предыдущее обсуждение, в первые дни законодательной деятельности на основании положения о почтовых дорогах требовалось согласие штатов на строительство в пределах их границ, и они тем или иным образом давали согласие на несколько актов, предоставляющих федеральные хартии. Но, как заявил Верховный суд Соединенных Штатов словами, которые уже цитировались, полномочия Конгресса «не ограничиваются инструментариями торговли или почтовой службы, известными или использовавшимися в момент принятия Конституции, но идут в ногу с прогрессом страны». Это в сочетании с правом экспроприации, как представляется, достаточно для того, чтобы позволить национальному правительству — напрямую или через корпорацию, имеющую федеральную хартию — принять в свое ведение и эксплуатировать железные дороги страны для перевозки почты с правом заниматься перевозкой грузов или пассажиров в той степени, в какой пожелает Конгресс.

Почтовые телеграфы и телефоны. Последнее из процитированных дел является достаточным основанием для того, чтобы Конгресс взял под свой контроль и эксплуатировал телеграфные и телефонные системы страны, поскольку Верховный суд вынес свое решение, поддержав закон от 24 июля 1866 года «о содействии строительству телеграфных линий и обеспечении использования оных правительством для почтовых, военных и иных целей». Закон среди прочего предоставлял компаниям, выполнившим его условия, право устанавливать столбы и натягивать провода вдоль любой военной или почтовой дороги, а Верховный суд объявил недействительным статут штата, который пытался предоставить исключительные права местной компании.

В третьем разделе акта Конгресса предусматривалось, что «Соединенные Штаты могут в любое время по истечении пяти лет со дня принятия этого акта в почтовых, военных или иных целях приобрести все телеграфные линии, имущество и движимость любой или всех названных компаний по оцененной стоимости, определяемой пятью компетентными, беспристрастными лицами, двое из которых должны быть выбраны генеральным почтмейстером Соединенных Штатов, двое — заинтересованной компанией и одно — четырьмя лицами, выбранными ранее». Таким образом, Соединенные Штаты зарезервировали за собой власть, которой они обладали бы и так, — право экспроприации в отношении телеграфных средств. В своем отчете за 1913 год генеральный почтмейстер заявил:

«Изучение конституционных целей почтового учреждения приводит к убеждению, что Почтовое ведомство должно осуществлять контроль над всеми средствами передачи информации. Первая телеграфная линия в этой стране содержалась и эксплуатировалась как часть почтовой службы, и вызывает сожаление, что Конгресс счел нужным уступить это средство частному предпринимательству. Монополистический характер телеграфного бизнеса приобретет жизненно важное значение для людей в том смысле, чтобы он управлялся бескорыстными интересами, и это может быть достигнуто только посредством государственной собственности». Если Конгресс решит взять в свое ведение эти средства, его действия будут полностью в рамках почтовой власти.

ГЛАВА VII. Расширение федерального контроля посредством исключения из почтового обращения

Уже отмечалось, что хотя почтовая власть Конгресса является полной и распространяется на классификацию и исключение предметов, предъявляемых к пересылке по почте, она не лишена пределов; ее осуществление ограничено положениями, содержащимися в самой Конституции, — гарантиями свободы печати и неприкосновенности от необоснованных обысков и выемок. Более того, существует еще одно важное ограничение: произвольный отказ в предоставлении почтовых услуг представлял бы собой лишение надлежащей правовой процедуры.

Верховный суд Соединенных Штатов еще не призывался устанавливать какие-либо пределы для действий Конгресса на основании этого пункта; до сих пор он поддерживал каждый закон, ограничивающий использование почтового отделения. Но в последующем обсуждении следует помнить, что все существующие исключения из почтового обращения могут быть оправданы как имеющие характер полицейских регламентаций; запрещенные предметы либо по своей природе пагубны, враждебны здоровью, безопасности и благополучию получателей, либо в использовании почты отказывают потому, что оно служило бы продвижению замысла, осуждаемого моральными соображениями или противоречащего публичной политике.

То, что этот Index Expurgatorius будет расширен, можно считать само собой разумеющимся. По природе полицейских регламентаций свойственно расширяться более охватывающим и строгим образом. Например, в 1912 году Конгресс исключил из почтового обращения кинопленки с боями призов. Кроме того, на третьей сессии Шестьдесят третьей сессии Конгресса были внесены и продвигались законопроекты об абсолютном отказе в использовании почты любому лицу, которое, по мнению генерального почтмейстера, «занимается или представляет себя занимающимся бизнесом по изданию» любых книг или брошюр непристойного, безнравственного, грубого или клеветнического характера. Ни одно письмо, пакет, посылка, газета, книга или иной предмет, говорилось в одном законопроекте, «попытка пересылки которого через почтовое отделение предпринята таким лицом или от его имени, либо в адрес такого лица или от его имени, не должны считаться пересылаемыми по почте материалами, и генеральный почтмейстер должен установить необходимые правила и регламенты для исключения таких не подлежащих пересылке материалов из почты». Предлагаемое законодательство было направлено против определенных публикаций, посвященных безудержной, оскорбительной и часто непристойной критике конкретных религиозных конфессий и их духовенства.

Однако конституционность этого законодательства вызывает серьезные сомнения. Разумеется, не может быть никаких сомнений относительно ущемления религиозной свободы, поскольку, хотя последняя требует свободы критики, она не может «оправдывать нарушение общественного порядка и общепринятой пристойности»; или, как выразился другой авторитет, «запрет не препятствует Конгрессу устанавливать уголовную ответственность за совершение деяний, которые, хотя и оправдываются догмами религиозной сектантской группы, являются социально или политически дестабилизирующими или в целом порицаются моральным чувством цивилизованных сообществ». Нет также и возражения о том, что свобода печати будет ущемлена, поскольку, если признать, что отказ в предоставлении почтовых услуг был бы ущемлением свободы публикаций, федеральная гарантия не включает в себя право публиковать оскорбительные или клеветнические высказывания по вопросам частного характера; или, если взять критерий Гамильтона, отсутствует публикация правды с благими намерениями и в оправданных целях.

Если бы предлагаемое законодательство просто делало такие материалы не пересылаемыми по почте и устанавливало уголовную ответственность за любую попытку использовать почтовое отделение для их перевозки, оно, вероятно, было бы свободно от возражений. Но согласно цитируемому выше законопроекту, если бы было установлено, что лицо практикует пересылку таких материалов по почте, генеральный почтмейстер обладал бы абсолютным полномочием произвольно отказать ему в предоставлении услуг для всех его почтовых отправлений, многие из которых по общему признанию были бы безвредными; и то, будет ли этому лицу снова разрешено пользоваться правительственным агентством в случае прекращения предосудительной практики, зависело бы от усмотрения генерального почтмейстера. Полномочия этого должностного лица по сути заключались бы в наказании за деяния, не признанные Конгрессом преступными. По этой причине такое законодательство представляется как неконституционным, так и необдуманным.