«Почтовая власть Конгресса: исследование конституционного расширения»

Штраф и тюремное заключение являлись наказаниями за незаконную задержку, присвоение, утаивание или уничтожение любого письма или пакета, не содержащих денег; но если письмо или пакет содержали какую-либо денежную сумму, оборотный документ, облигации или ордера, наказанием по приговору суда была смертная казнь. Перевозчику запрещалось оставлять почту до того, как он достигнет места назначения; ограбление любого перевозчика, почты или почтового отделения наказывалось смертной казнью. Десять долларов составляли штраф за неправомерное использование франкировочной привилегии. Половина всех взысканных штрафов поступала в пользу лиц, сообщивших о правонарушениях и осуществлявших преследование по ним, а в 1797 году было установлено, что соучастники в совершении почтовых преступлений подлежат такому же наказанию, что и главные виновники. В 1810 году телесные наказания были отменены, но смертная казнь за повторное ограбление или за создание угрозы для жизни перевозчика была сохранена. Это служит веским доказательством того, что Конгресс настаивал на неприкосновенности почты, поскольку в 1825 году наказанием за нападения в открытом море или в пределах юрисдикции адмиралтейства с намерением совершить тяжкое преступление являлись лишь штраф и тюремное заключение.

На основе этих ранних регламентаций Конгресс принял множество законов, призванных предотвратить вмешательство в работу почты или ее неправомерное использование; большинство первоначальных преступлений по-прежнему запрещены, а изменения касались деталей, а не характера, за одним важным исключением: постепенно был создан Index Expurgatorius предметов, которые запрещено сдавать в почту или извлекать из нее для целей распространения. Но за этим исключением нормы уголовного права радикально не отличаются от законов столетней давности.

Почти все «Преступления против почтовой службы» были сведены в главу 8 Уголовного кодекса Соединенных Штатов. В настоящее время незаконным является ведение или заявление о ведении почтового отделения без разрешения; перевозка почты иначе чем по закону; учреждение частных экспрессов; перевозка лиц, незаконно перевозящих почту; отправка писем частным экспрессом или перевозка их курьерами по регулярным почтовым маршрутам не в составе почты; ношение формы курьера без разрешения или выдача себя за курьера почты Соединенных Штатов, когда это на самом деле не так. Повреждение почтовых сумок, кража имущества почтового отделения, кража или взлом почтовых замков или ключей, взлом или проникновение в почтовое отделение, незаконное проникновение в почтовый вагон, кража, утаивание и присвоение почтовых отправлений или их содержимого, нападение на перевозчика с целью грабежа и ограбление почты; повреждение почтовых ящиков или почтовых отправлений; «намеренно и умышленно» создание препятствий или задержка прохождения почты — все это преступления, наказуемые в федеральных судах.

Преступлением является задержка, уничтожение или присвоение письма либо газеты любым сотрудником службы; «задержка прохождения почты в результате умышленного небрежения или отказа осуществить перевозку» со стороны перевозчика на пароме; неспособность капитана судна сдать в почтовое отделение всю почту из-за границы или вскрыть груз до осуществления такой доставки. Никому не разрешается продавать или использовать погашенную марку либо удалять отметки гашения; сотрудникам почты, кроме того, запрещается представлять ложные отчеты с целью увеличения своего вознаграждения, незаконно взимать почтовый сбор, не отчитываться за почтовый сбор или не гасить марки, а также выдавать денежный перевод без оплаты.

Существует также, как я уже указал, ряд законов, запрещающих использование почты для пересылки непристойных или клеветнических текстов, лотерейных билетов и рекламных объявлений, мошеннических материалов, ядов, алкогольных напитков, взрывчатых веществ и аналогичных предметов, подпадающих под запрет полиции. Кроме того, сложность политической жизни и более многочисленные административные проблемы в службе породили особую категорию правонарушений; так, является преступлением участие члена Конгресса в государственном контракте, сотрудника почты — в контракте на перевозку почты, либо получение или внесение сотрудником политического пожертвования. Существует, наконец, так называемый «закон огласки в газетах», заключительный параграф которого под угрозой штрафа требует маркировать в качестве рекламы все материалы для чтения, за публикацию которых получено ценное возмещение.

Высказывание Маршалла в деле «Маккалох против Мэриленда» осталось непреложным; никогда не подвергалось сомнению то, что Конгресс обладает властью наказывать за правонарушения против самой почты или за неисполнение служебных обязанностей почтовыми служащими. Кондиционность такого законодательства никогда не оспаривалась; судам приходилось лишь разрешать технические вопросы. Например, слово «грабить» используется в его значении по общему праву; угроза «означает обоснованные опасения за жизнь в случае отказа или сопротивления»; пистолеты являются опасным оружием в значении закона; и «все лица, присутствующие при совершении преступления, дающие на то согласие, оказывающие помощь, содействие или пособничество в нем, либо в совершении любого деяния, являющегося составной частью правонарушения, признаются главными виновниками». Задержка почты лицом, работающим в почтовом отделении, относится к письму или пакету до того, как они достигнут места назначения; изъятие должно быть тайным, а умысел — преступным. Обвинение в подстрекательстве курьера к ограблению почты должно утверждать, что преступление было совершено; шпага в руке, хотя и не обнаженная, представляет собой опасное оружие; предполагается, что пистолет заряжен. Таковы некоторые из вопросов, которые судам приходилось разрешать.

Не возникало никаких споров и относительно власти Конгресса устанавливать монополию посредством запрета частных почтовых предприятий. Как отмечалось в одном раннем деле, «Ни одно правительство никогда не организовывало систему почт, не обеспечивая за собой в определенной степени монополию на перевозку писем и пересылаемых по почте пакетов. Политика такой исключительной системы является предметом законодательного, а не судебного исследования. Но правительственная монополия является факультативной, а не существенной частью ее почтовой системы. Само существование правительственного почтового ведомства не является установлением монополии». Таким образом, возникали вопросы относительно масштабов и сферы действия первоначального положения и внесенных в него поправок.

В 1834 году, например, жители Нью-Орлеана пожаловались на медленную работу почты и предложили план создания частного объединения для организации ежедневной линии экспресса в Нью-Йорк. Но когда этот проект был передан на заключение канцлеру Кенту, он посоветовал, что «цели объединения не могут быть претворены в жизнь предложенным способом без нарушения закона о почтовом отделении». В 1844 году Генеральный прокурор дал заключение о том, что с писем, перевозимых по почтовым маршрутам частными перевозчиками, нельзя взимать почтовый сбор, равно как и нельзя задерживать такие письма; единственным доступным путем было «применение штрафов, которым по закону подвергаются все несанкционированные перевозчики писем по почтовым маршрутам».

Что касается общего толкования статута, то федеральный окружной суд, постановив, что не является незаконным пересылать неоплаченное маркой рекомендательное письмо, касающееся пересылаемых с экспрессом денег, указал: «Данные положения почтового закона, будучи ущемлением общего права, должны толковаться строго, и при отсутствии четких и недвусмысленных формулировок, запрещающих перевозку письма при указанных обстоятельствах, мы должны признать, что право на это не нарушается». Верховный суд Соединенных Штатов, однако, ранее заявлял, что данный акт несомненно является законом о доходах, хотя и «составленным не со всей точностью и эксплицитностью, желательными в уголовном законодательстве». А правило толкования, установленное Министерством юстиции, заключалось в том, что акты «не подлежат узким правилам, ранее применявшимся при толковании уголовных статутов... В наших судах такие акты получают то же толкование, которое применялось бы к любому другому исправительному законодательству; то есть справедливое, разумное, практическое толкование, без ссылки на какие-либо чисто технические правила в пользу обвиняемого».

В 1858 году возник вопрос о законности доставки писем в почтовое отделение и из него в городе, где не был назначен государственный перевозчик. Генеральный прокурор придерживался мнения, что закон это запрещает. «Лицо, — заявил он, — которое намеревается сделать перевозку писем своим регулярным бизнесом или частью своего бизнеса и осуществлять ее периодически за плату в противовес государственному перевозчику, юридически неспособно получить полномочие извлекать письма из почтового отделения для этой цели». Но когда вопрос дошел до судов, была занята противоположная позиция. Акт от 3 марта 1851 года уполномочил генерального почтмейстера «устанавливать почтовые маршруты внутри городов или населенных пунктов». Суд постановил, что слово «почтовые маршруты» не является синонимом слова «почтовые дороги», использованного в той части акта 1827 года, которая криминализировала попытки конкурировать с федеральным правительством в перевозке почты. Следовательно, частные доставщики писем не нарушали никакого закона. Это решение, однако, было отменено, когда Конгресс распространил положения акта 1827 года на все уже существующие или учреждаемые впоследствии почтовые маршруты, а в 1872 году объявил маршруты доставки писем внутри городов «почтовыми дорогами».

Таким образом, когда у экспресс-компании имелся ряд курьеров для ежедневного сбора писем у определенных клиентов, которые расплачивались частными марками, проданными ранее, причем письма доставлялись в офис, сортировались и отправлялись адресатам, суд постановил, что такие доставки нельзя считать осуществленными «курьером, нанятым исключительно для конкретного случая», но они являются доставками «регулярными рейсами и в определенные периоды», и поэтому ответчик несет ответственность.

Всегда существовало исключение, согласно которому перевозчику разрешается перевозить не в составе почты письма или пакеты, относящиеся «к какой-либо части груза такого парохода или иного судна, к текущей деятельности перевозчика либо к какому-либо предмету», перевозимому одновременно. В силу этого запрета железнодорожной компании не разрешается перевозить письма с одной соединительной линии на другую линию, если письма относятся к сквозному сообщению. Письма должны отправляться перевозящей компанией или быть адресованы ей. Но в 1912 году генеральный прокурор Викершем постановил, что железная дорога может перевозить по своим линиям не в составе почты письма, написанные секретарем ассоциации взаимопомощи (состоявшей из сотрудников железной дороги) железнодорожной компании, но не письма от должностных лиц ассоциации ее членам.

В 1915 году Верховный суд был призван дать толкование статуту и постановил, что в рамках исключения «о текущей деятельности» находятся «письма начальника телеграфа, совместно назначенного и оплачиваемого железнодорожной компанией и телеграфной компанией, которые были написаны станционному смотрителю железной дороги и телеграфисту с целью содействия эффективной и успешной деятельности телеграфного бизнеса, в успехе которого железнодорожная компания по договору с телеграфной компанией имеет финансовый интерес». Суд, однако, отказался рассматривать вопрос о том, является ли статут «уголовным или исправительным, либо должен ли он иметь строгое или либеральное толкование».

Другая категория правонарушений возникла из статьи, предусматривающей наказание для «всякого, кто сознательно и умышленно создает препятствия или задержку прохождения почты» либо любого средства передвижения, на котором она перевозится. Широкое расширение федеральной власти и эффективное федеральное верховенство были обеспечены в рамках этого положения, поскольку было признано, что ответчик — смотритель шлагбаума — не может ссылаться в качестве оправдания на закон штата при остановке перевозчика почты. Было также решено, что почтовые отправления в почтовом отделении, готовые к выдаче, подвергаются «препятствиям» по смыслу статута в результате спровоцированного нападения на почтмейстера. «Закон предполагает, что ответчик своими действиями намеревался добиться воспоследовавшего результата, и правонарушение является оконченным». Деяние, если оно незаконно и влечет за собой создание препятствий, совершается per se осознанно и умышленно.

Препятствование следованию почтового поезда в сформированном составе, даже если человек согласен на то, чтобы почтовый вагон следовал дальше, представляет собой создание препятствий по смыслу статута, и в тех случаях, когда в качестве перевозчиков почты были отобраны регулярные пассажирские поезда железнодорожной компании, невыход железной дороги на линию с другими поездами для этой цели не обязательно является незаконным. Однако не является защитой то обстоятельство, что препятствие было осуществлено просто путем оставления работы, «когда мотив прекращения работы заключался в том, чтобы задержать почту, и не имел никакого отношения к условиям труда».

Этим доктринам был придан их наиболее широкий охват в делах Дебса. Было постановлено, что обвинительный акт по обвинению в создании препятствий для почты не должен указывать на то, что деяние было совершено преступным образом, поскольку преступление не являлось уголовным по общему праву; кроме того, нет необходимости доказывать осведомленность о том, что почте будут чинить препятствия. «Законы делают все железные дороги почтовыми дорогами Соединенных Штатов, — заявил суд, — и каждому известно, что большая доля пассажирских поездов на этих дорогах перевозит почту». Наконец, если обвинение предъявлено в сговоре с целью создания препятствий для почты и в совершении противоправных деяний в развитие оного, «оно не ограничивается единственным противоправным деянием, поскольку сутью правонарушения является сговор, представляющий собой единое правонарушение».

Власть Конгресса может, кроме того, принуждаться к исполнению иными способами, нежели судебное преследование за нарушения этого положения. «Вся мощь нации, — заявил Верховный суд, — может быть использована для обеспечения в любой части страны полного и свободного осуществления всех национальных полномочий и безопасности всех прав, вверенных Конституцией ее заботам. Мощная рука национального правительства может быть простерта, чтобы смести все препятствия на пути свободы межгосударственной торговли или перевозки почты. Если возникает чрезвычайная ситуация, армия нации и все ее ополчение находятся в распоряжении нации для принуждения к подчинению ее законам». И Верховный суд далее заявил, что «в равной степени в компетенции [федерального правительства] находится обращение в гражданские суды для расследования и определения наличия и характера любых предполагаемых препятствий, и если таковые будут обнаружены или возникнет угроза их появления, задействование полномочий этих судов для устранения таких препятствий или пресечения их; что юрисдикция судов вмешиваться в такие вопросы посредством судебного запрета признается с давних времен и несомненным авторитетом; ...что производство посредством судебного запрета носит гражданский характер и может обеспечиваться посредством производства по делам о неуважении к суду; что такие производства не являются исполнением уголовных законов страны; что наказание за нарушение судебного запрета не является заменой и не служит защитой от судебного преследования за любые уголовные преступления, совершенные в ходе такого нарушения».

Однако когда мы обращаемся к власти Конгресса исключать из почты, возникает иная проблема. Как уже отмечалось, на заре истории почтового отделения почтовые отправления классифицировались в соответствии с их характером и с них взимались различные почтовые сборы. В 1799 году генеральный почтмейстер направил в Конгресс письмо с жалобой на «крупные и неудобные посылки», и Акт 1810 года предусматривал, что «ни один почтмейстер не обязан принимать для пересылки почтой любой пакет, вес которого превышает три фунта». Следовательно, Конгресс очень рано воспользовался правом определять, какие предметы должны быть пригодными для пересылки почтой и на каких условиях они должны перевозиться.

Эти исключения делались для защиты почты. Возражения против «неудобных посылок» выдвигались на том основании, что задерживалась пересылка и повреждались более мелкие предметы. Подобные ограничения сохраняются, и правила почтового отделения в настоящее время предписывают пределы как по весу, так и по размеру. Конгресс, кроме того, на том же основании условно исключил целый ряд предметов, таких как яды, взрывчатые вещества, легковоспламеняющиеся материалы, адские машины, болезнетворные микробы и любые составы, способные причинить кому-либо вред или повредить почту. Однако предусматривается, что генеральный почтмейстер «может разрешить пересылку по почте в соответствии с такими правилами и предписаниями, которые он установит в отношении подготовки и упаковки» любого из этих предметов, «которые не являются внешне или по своей природе опасными или вредными для жизни, здоровья и имущества». Алкогольные напитки исключены полностью. Любые нарушения законодательных положений или правил, установленных генеральным почтмейстером во исполнение предоставленных ему полномочий, наказываются штрафом и тюремным заключением.

Однако абсолютное исключение алкогольных напитков не может быть оправдано на тех же принципах, что и условные исключения, поскольку опасность для почты может возникать исключительно из того факта, что они являются жидкостями. Это различие естественным образом ведет к другой категории предметов, которым отказывается в почтовых услугах из-за того влияния, которое они окажут на получателей. К этой категории относятся все печатные или письменные материалы, которые являются непристойными, клеветническими и непристойными, либо которые касаются лотерей и мошеннических схем.

Первый запрет был введен Конгрессом в Акте от 3 марта 1865 года, а Актом от 8 июня 1872 года, кодифицировавшим прежние законы и организовавшим почтовое отделение на его нынешней основе, в использовании почты было отказано непристойным материалам, открыткам, «на которых могли быть написаны или напечатаны нецензурные эпитеты, либо напечатаны или выгравированы нелояльные символы», а также «письмам или циркулярам, касающимся незаконных лотерей». Впоследствии было признано уголовным преступлением извлечение непристойных или нецензурных материалов из почты для целей распространения.

Перед Верховным судом Соединенных Штатов власть Конгресса исключать непристойные и оскорбительные материалы из почты никогда серьезно не ставилась под сомнение, и вопросы, выносимые на разрешение преимущественно в суды низшей инстанции, не касались конституционной власти Конгресса. В 1890 году Верховный суд постановил, что в соответствии с Актом от 12 июля 1876 года не является преступлением помещение в почту непристойного письма, вложенного в конверт, и отказался рассматривать поправку 1888 года, которая распространила запрет на запечатанные материалы, закрытые для досмотра. Но в 1895 году Суд определил, что, хотя владение непристойными изображениями не запрещено, преступлением является помещение в почту письма, самого по себе не предосудительного, но содержащего информацию о том, где и у кого такие изображения могут быть приобретены. А в следующем году Суд отказался принять довод о том, что непристойный материал был отправлен по почте в ответ на письма-ловушки правительственного детектива.

Кроме того, было постановлено, что «слова „непристойный“, „похотливый“ и „развратный“, как они используются в статуте, обозначают ту форму безнравственности, которая имеет отношение к сексуальной нечистоте, и имеют то же значение, которое придается им по общему праву при судебном преследовании за непристойную клевету. Поскольку статут носит сугубо карательный характер, его не следует распространять на выражения, если они не подпадают прямо под его букву и дух». Уголовный кодекс 1909 года расширил формулировку, исключив «всякую сквернословную» книгу, брошюру, рисунок или письмо, что фактически отменило решение по делу Сверингена.

Возникали вопросы также относительно требований к действительному обвинительному акту, который, как было постановлено, не должен излагать предосудительный материал, но обязан информировать обвиняемого о характере предъявленного ему обвинения. Суды расходились во мнениях относительно того, является ли критерием непристойности тест, сформулированный лордом Кокберном: такова ли тенденция материала, чтобы «развращать и портить тех, чьи умы открыты для подобных безнравственных влияний и в чьи руки может попасть публикация подобного рода»? — или словарное значение как «оскорбительное для целомудрия, приличий или деликатности». Однако вопрос о том, что является непристойным, должен определяться присяжными.

Конгресс также отказал в почтовых услугах «любым материалам, в остальном разрешенным законом к пересылке по почте, на конверте или внешней обложке или упаковке которых, либо на любой почтовой открытке, на которой могут быть написаны или напечатаны, или иным образом нанесены или очевидны любые изображения, эпитеты, термины или язык непристойного, похотливого... клеветнического, нецензурного, оскорбительного или угрожающего характера, либо рассчитанные по своим терминам, манере или стилю оформления и явно призванные оскорбительным образом отразиться на характере или поведении другого лица». Этот запрет был расширен и теперь включает почтовую открытку с требованием уплаты долга и указанием на то, что «если он не будет уплачен немедленно, мы передадим дело нашему адвокату для взыскания».

Тем не менее было постановлено, что «внешняя обложка или упаковка» не включает внешний лист газеты, и таким образом почтовые власти не имеют возможности исключать периодические издания на том основании, что они содержат нецензурные или клеветнические материалы. Время от времени в Конгресс вносились законопроекты, уполномочивающие генерального почтмейстера исключать из привилегии второго класса публикации как таковые, отдельные номера которых содержат такие запрещенные для пересылки материалы; однако Конгресс никогда не принимал никаких благоприятных решений ни по одному из этих законопроектов. Предпринимались также попытки отказать во всех почтовых услугах в подобных случаях.

Выдвигались решительные возражения против действительности законов, исключающих непристойные материалы, однако эти аргументы ни в коем случае не имеют авторитетной поддержки. Один из авторов, например, настаивает на том, что «под предлогом регулирования почты» Конгресс контролирует «психосексуальное состояние почтовых абонентов». «Статут, — продолжает он, — не предоставляет никакого стандарта или критерия, с помощью которого можно было бы отличить одну книгу как непристойную от другой, таковой не являющейся». Подобное утверждение, поскольку оно касается конституционной слабости Конгресса, явно несостоятельно. Безнравственная клевета является преступлением по общему праву «не потому, что в обязанность или ведение закона входит продвижение религии или морали с помощью каких-либо прямых средств или наказаний, а потому, что грань, которую необходимо провести, пролегает между тем, что является и не является средним уровнем нравственности, который каждый человек имеет право ожидать от своего соседа в качестве основы их взаимных отношений». Стандарт для определения того, что является непристойным, совпадает с тем, который превалировал в общем праве.

Право отдельных лиц пользоваться почтой не является абсолютным; законодательный орган правительства может устанавливать разумные ограничения на его осуществление. Он может заявить, что общественное благоустройство не должно использоваться для нанесения ущерба нравственности граждан, и может исключать такие вредные материалы не с целью криминализации безнравственности, а просто для того, чтобы правительство не поощряло их распространение. И чтобы сделать этот отказ в услугах эффективным, Конгресс может наказывать за нарушения. Предоставление почтовой власти (если заимствовать язык, использованный Верховным судом в деле о торговле) «само по себе является исчерпывающим», и «Конгресс, в качестве производного от нее, может принимать не только необходимые, но и удобные для ее осуществления средства, причем эти средства могут обладать качеством полицейских регламентаций». Право пользоваться почтой «предоставлено для благотворного осуществления» и может быть отнято, когда «предпринимается попытка извратить его и оправдать пагубное существование».

Что касается лотерей, однако, дело обстоит не столь однозначно. В законе было объявлено, что «ни одно письмо или циркуляр, касающиеся [незаконных] лотерей, так называемых концертов с подарками или иных подобных предприятий, предлагающих призы, либо касающиеся схем, разработанных и предназначенных для обмана и введения в заблуждение общественности с целью получения денег путем обмана, не должны перевозиться по почте», а нарушение было объявлено преступным. В 1876 году слово «незаконных» было исключено, так что письма или циркуляры, касающиеся всех лотерей, были запрещены, а в 1890 году в закон были внесены дальнейшие поправки с целью включения лотерейной рекламы в газеты и разрешения почтмейстерам удерживать подозрительную почту. Судебное преследование правонарушителей может происходить либо в округе, где письмо было отправлено, либо в округе, которому оно было адресовано.

Комитет Сената, ведавший поправками, предложенными в 1890 году, доложил, что законопроект основан «на признанной власти государства определять, какой характер материалов может пересылаться по почте; и его целью является защита всеобщего благосостояния и нравственности народа от пагубного воздействия лотерей». В качестве авторитетного источника комитет сослался на дело «Фален против Вирджинии», в котором Верховный суд заявил:

«Пресечение пагубных для общественного здоровья или нравственности вредных явлений относится к числу важнейших обязанностей государства. Опыт показал, что обычные формы азартных игр сравнительно безобидны, если их сопоставить с широко распространенной язвой лотерей. Первые ограничены несколькими лицами и местами, но последние заражают все общество: они проникают в каждый дом; они достигают каждого класса; они наживаются на тяжелом заработке бедняков; они градят невежественных и простодушных». По общему праву, утверждал комитет, король не мог санкционировать пагубное явление; по аналогии, пагубному явлению может быть отказано в правительственной поддержке.

Все антилотерейное законодательство, принятое Конгрессом, было поддержано Верховным судом Соединенных Штатов, хотя, по моему мнению, аргументация вполне могла бы быть более убедительной. В первом деле, возникшем в связи с ранним законодательством, Суд заявил:

«Действительность законодательства, предписывающего, что должно перевозиться, а также его вес и форму и сборы, которым оно должно подвергаться, никогда не ставилась под сомнение... Власть, которой обладает Конгресс, охватывает регулирование всей почтовой системы страны. Право указывать, что должно перевозиться, неизбежно влечет за собой право определять, что подлежит исключению».

«Штаты до образования Союза могли создавать почтовые отделения и почтовые дороги и при этом задействовать полицию для защиты своих граждан от использования предоставленных таким образом средств в целях, предположительно оказывающих деморализующее влияние на народ. Когда власть учреждать почтовые отделения и почтовые дороги была передана Конгрессу, она являлась полноправной властью, и это полномочие влекло за собой право осуществлять все те полномочия, которые делали данную власть эффективной. Конгрессу не обязательно обладать властью бороться с преступностью и безнравственностью внутри штатов, чтобы утверждать, будто он обладает властью запрещать использование почты для содействия совершению преступлений и безнравственности».

Адвокаты истцов в этом деле с немалой силой настаивали на том, что существует четкое различие между непристойными или оскорбительными материалами и лотерейными билетами и рекламой, но на это Суд ответил:

«Аргумент о том, что существует различие между запрещенными законом деяниями (mala prohibita) и преступлениями самим своим существом (mala in se), и что Конгресс может запретить использование почты для содействия таким деяниям, которые повсеместно рассматриваются как mala in se, включая все такие преступления, как убийство, поджог, кража со взломом и т. д., и преступление распространения непристойных книг и газет, но не может сделать это в отношении других вопросов, которые он может счесть преступными или безнравственными, но которые он сам не имеет полномочий запрещать, подразумевает уступку, которая является фатальной для доводов истцов, поскольку именно Конгрессу предстояло бы определять, что относится к правилу, а что нет; однако мы считаем, что здесь нет места для такого различия, и это должно быть оставлено на усмотрение Конгресса в целях определения в рамках разумного усмотрения, каким образом он будет осуществлять власть, которой он несомненно обладает».

Особое возражение против доктрин по делу Рапье высказывает мистер Ханнис Тейлор. Он говорит: «Акт против распространения аморальной литературы, который создавался не в припадке возбуждения, исчерпывает всю конституционную власть над интеллектуальным содержанием документов, проходящих через почту, которую Конгресс способен осуществлять». И ссылаясь на исключение лотерейных билетов и рекламы: «Эта новорожденная ересь, созданная для ответа на чрезвычайную ситуацию, будет полностью отвергнута американским народом в тот самый момент, когда деспотическая и безответственная власть над мнением, которой вердикт Верховного суда вооружил Конгресс, будет применена, как это неизбежно произойдет, к какому-нибудь вопросу, который взбудоражит и всколыхнет общественную совесть».

Однако до сих пор не проявилось никакой склонности к отмене какого-либо антилотерейного законодательства. Фактически Конгресс произвел дальнейшие исключения при незначительном народном протесте. Акт от 31 июля 1912 года исключает из межгосударственной торговли, из почты и из импорта в Соединенные Штаты «любой фильм или иное пикториальное изображение либо столкновение пуглистов, под каким бы то ни названием оно ни фигурировало, которое предназначено для использования или может быть использовано в целях публичной демонстрации». Вероятно, это наиболее радикальная мера, предпринятая Конгрессом на сегодняшний день.

Следует заметить, однако, в заключение этого обзора, что все предметы, которые Конгресс до сих пор исключал из почты, принципиально отличались от предметов, которые могут пересылаться, тем, что они способны оказывать вредное воздействие на другую почту или на получателей. Взрывчатые вещества, жидкости, адские машины, алкогольные напитки — все они по своей природе опасны для почты или адресатов. Непристойная литература и лотерейные билеты являются надлежащими объектами для порицания со стороны государства, и Конгресс может пытаться минимизировать их вред, отказывая им в почтовых услугах. Следовательно, можно утверждать, что все запретительное законодательство носило характер полицейских регламентаций; каждое исключение при его оспаривании обосновывалось фактами конкретного дела, и Верховный суд никогда не заходил так далеко, как федеральный трибунал низшей инстанции, заявивший, что «Конгресс обладает исключительной юрисдикцией над почтой и может запретить использование почты для пересылки любого предмета. Любой предмет любого описания, независимо от того, является ли он безвредным, может быть объявлен контрабандой в почте актом Конгресса, а его помещение туда — превращено в преступление».

Предписания о мошенничестве. — Отказ в почтовых привилегиях, когда они используются для мошенничества, может быть оправдан на тех же основаниях, что и исключение непристойных материалов и лотерейных билетов; Конгресс обладает полномочиями подчинять использование почты полицейским регламентациям. Но предусмотрено, что «генеральный почтмейстер может на основании удовлетворительных для него доказательств того, что какое-либо лицо или компания заняты проведением любой лотереи» или мошеннической схемы, «поручить почтмейстерам в любом почтовом отделении, куда прибывают заказные письма на имя такого лица или компании... возвратить все такие заказные письма почтмейстеру в том отделении, откуда они были первоначально отправлены, с четко написанным или проштампованным на их внешней стороне словом „Мошенническое“», и они могут быть возвращены отправителям в соответствии с такими правилами, какие может установить генеральный почтмейстер. Но в соответствии с этим разделом не имеется полномочий вскрывать какое-либо запечатанное письмо.

Конституционность этих положений была полностью установлена Верховным судом Соединенных Штатов, который постановил, что почтовая система не является «необходимой частью государственного управления в том же смысле, в каком ею являются защита жизни, свободы и собственности, защита правительства от мятежа и иностранного вторжения и отправление общественного правосудия; но она представляет собой общественную функцию, принятую на себя и учрежденную Конгрессом для всеобщего благосостояния». Таким образом, исключение таких мошеннических материалов было конституционным.

Что касается других возражений, Суд заявил, что надлежащая правовая процедура не нарушается, когда исполнительному чиновнику предоставляется власть контролировать распоряжение имуществом; «не считаем мы закон также неконституционным из-за того, что генеральный почтмейстер может изымать и задерживать все письма, которые могут включать письма чисто личного или семейного характера и не имеющие абсолютно никакого отношения к запрещенному предприятию». Тот факт, что генеральный почтмейстер не может вскрывать письма, не адресованные ему самому, делает такое положение необходимым для того, чтобы закон мог действовать эффективно. Наконец, заявил Суд, «возражение о том, что генеральный почтмейстер уполномочен статутом конфисковывать деньги или денежный эквивалент адресата, основано на гипотезе, согласно которой деньги или иной ценный предмет, содержащийся в заказном письме, становятся собственностью адресата сразу же после того, как письмо опускается в почтовое отделение». Но генеральный почтмейстер, изымая письмо, не конфискует его и не меняет право собственности на него; он лишь отказывает в использовании услуг почтового отделения. Было бы целесообразно уполномочить Конгрессу генерального почтмейстера с самого начала вообще отказываться принимать письмо, если его предосудительный характер ему известен.

Единственным оставшимся вопросом является, следовательно, вопрос об окончательности административных решений, и оказывается, что в почтовых делах суды осуществляли свои полномочия по пересмотру дальше, чем в любых других делах, поступающих из иных исполнительных ведомств. Верховный суд резюмировал это правило следующим образом: «Что если решение вопросов факта возложено Конгрессом на усмотрение и усмотрение главы ведомства, его решение по ним является окончательным; и что даже по смешанным вопросам права и факта, или исключительно права, его действия влекут за собой сильную презумпцию их правильности, и суды обычно не будут пересматривать их, хотя они могут обладать полномочиями и будут время от времени осуществлять право на это».

Но необходимо, чтобы факты, на которых основано административное решение, не были таковыми, чтобы применение статута представляло собой явную судебную ошибку. Так, в деле «Американская магнитная школа исцеления против Макналти» генеральный почтмейстер фактически обусловил предписание о мошенничестве своим мнением об эффективности метода исцеления истца посредством поощрения правильного использования разума для исправления физических недугов. Суд постановил, что ни при каком толковании не было доказательств, достаточных для демонстрации мошенничества. «Для санкционирования вмешательства генерального почтмейстера, — говорилось в решении, — изложенные факты должны в каком-то аспекте быть достаточными для того, чтобы позволить ему в соответствии со статутами издать предписание». Или, выражаясь иначе, если «юридически невозможно» при любой интерпретации фактов «утверждать, что обратившаяся сторона была занята добыванием денег посредством почты путем ложных или мошеннических заявлений», суды вмешаются. Общее правило может быть сформулировано следующим образом: Судебный пересмотр будет предоставлен только в тех случаях, когда оказывается, что предписание вынесено без законных полномочий; усмотрение не подлежит пересмотру, если при любой интерпретации фактов предписание явно ошибочно, и даже по вопросам исключительно права оно влечет за собой сильную презумпцию правильности.

В Конгрессе было сделано множество предложений и внесены законопроекты, предусматривающие судебный пересмотр решений генерального почтмейстера. Конгрессмен Крампакер, например, утверждал, «что во всех правительственных ведомствах нет ни одного примера, когда существенные права отнимались бы у гражданина на основании конфиденциальных отчетов без законного права быть услышанным, а также видеть и изучать представленные против него доказательства, помимо предписания о мошенничестве и практики в почтовом ведомстве». Он настаивал на том, что закон должен быть изменен, а копия предписания вручена предприятию, подозреваемому в мошеннической практике. Это предписание не должно вступать в силу в течение пятнадцати дней, за исключением удержания недоставленной почты в почтовом отделении. Пострадавшая сторона могла бы подать иск в окружной суд с внесением залога в размере 500 долларов, и по существу спора состоялось бы краткое судебное разбирательство, которое суд должен сформулировать на основе задействованных фактов. Допускалась бы апелляция, а в ожидании окончательного решения почта удерживалась бы в почтовом отделении или распределялась по распоряжению суда. Другой законопроект разрешал пересмотр после того, как предписания были изданы.

Решительные возражения против подобных изменений в законе были выдвинуты почтовым ведомством. В меморандуме, поданном помощником генерального почтмейстера этого ведомства, заявлялось, что главной целью регламентаций является обеспечение оперативных действий. «Ценность закона зависит от оперативности, с которой мошенническим схемам может быть отказано в использовании почты для продвижения аферы. Если действия задерживаются на сколько-нибудь значительное время — как это неизбежно происходило бы в судебном разбирательстве, — схема завершит свое мошенничество до того, как произойдет вмешательство». Если бы законопроект мистера Крампакера стал законом, единственным эффективным действием стало бы уголовное преследование, а оно всегда затруднено, поскольку потерпевшие стороны проживают далеко, и трудно добыть доказательства для предъявления на суде.

На практике, пояснялось в меморандуме, расследования проводятся инспекторами по делам, где заявляется о мошеннической практике, а отчеты направляются в ведомство. Если устанавливается prima facie состав мошенничества, лицу или предприятию, в отношении которого ведется дело, направляется уведомление и предоставляется возможность явиться к помощнику генерального почтмейстера почтового ведомства; после слушания составляется отчет генеральному почтмейстеру, который принимает окончательное решение. Но проведение такого слушания статутом не требуется.

Кодификация почтовых законов, представленная в Конгресс в 1908 году, предусматривала создание Комиссии по почтовым апелляциям в составе трех членов, один из которых должен быть юристом, назначаемым Президентом. Одной из ее обязанностей было бы «вынесение решений по вопросу выдачи предписаний о мошенничестве в отношении лиц, предположительно управляющих лотереями, предприятиями по раздаче подарков или схемами мошенничества». Дела передавались бы помощником генерального почтмейстера после того, как он убеждался, что доказательств юридически достаточно для обоснования предписания, которое Комиссия издавала бы или отказывалась издать после слушания; однако могли быть приняты временные меры, и в ожидании окончательного определения почтовые отправления могли удерживаться в почтовом отделении.

ГЛАВА III. Полномочия Конгресса по учреждению почтовых дорог

Законодательные действия. — Помимо почтовых отделений, проблемы строительства дорог и внутренних улучшений в силу потребностей развития почти немедленно встали перед новой нацией, которая изучила делегированные полномочия в Федеральной конституции и, не найдя какого-либо конкретного разрешения на действия Конгресса, заявила о праве на основании нескольких положений, среди которых было положение об учреждении почтовых дорог. К 1793 году по всей стране насчитывалось всего сто девяносто пять почтовых отделений, а связи находились в плачевном состоянии, причем те дороги, что существовали, представляли собой не более чем тропы и были совершенно непроходимы для колесного транспорта. Тем не менее связь имела важнейшее значение, и особенно это касалось Запада, поскольку считалось, что коммерческое и политическое развитие, если не фактическое удержание, невозможно без более легких путей сообщения. Отрезки дорог строились по частной инициативе при поддержке штатов, но проблема не решалась по существу, и когда в 1792 году Конгресс учредил почтовый маршрут между Ричмондом (шт. Виргиния) и Данвиллом (шт. Кентукки), а позже — между Филадельфией, Питтсбургом и Луисвиллом, Запад стал ревниво относиться к удобствам, предоставленным Востоку. Этому чувству способствовало то, что Конгресс разрешил атлантическим штатам взимать портовые сборы в целях улучшения рек и гаваней. Конгресс также выделял ассигнования на маяки и т. д., и вскоре требования западных штатов стали слишком сильными, чтобы им можно было сопротивляться. В 1806 году Конгресс был вынужден предпринять конкретные действия.

Однако конституционная проблема уже некоторое время привлекала внимание ведущих государственных деятелей; все признавали необходимость федеральной помощи, но полномочия Конгресса подвергались серьезному сомнению. В своем первом ежегодном обращении Вашингтон призвал поощрять «общение между отдаленными частями нашей страны посредством должного внимания к почтовому отделению и почтовым дорогам» и повторял эту рекомендацию в последующих обращениях. Председатель Верховного суда Джей в 1790 году представил Вашингтону свое мнение, несомненно заслуживающее большого веса, о том, что «Конгресс обладает полномочиями учреждать почтовые дороги. Это было бы бесполезным, если бы не подразумевало полномочие самостоятельно ремонтировать эти дороги или принуждать к этому других. Первое представляется более естественным толкованием. Возможно, план платных дорог мог бы постепенно и с пользой внедряться».

Но было также много тех, кто придерживался более строгого толкования Конституции. Джефферсон сомневался. Обращаясь к Мэдисону в 1796 году, он спрашивал: «Означает ли предоставленное вам Конгрессом право учреждать почтовые дороги, что вы должны строить дороги или только выбирать из уже построенных те, по которым должна ходить почта?» Одно толкование давало бы Конгрессу огромные полномочия; другое же, в случае недостаточности, могло быть передано на рассмотрение штатов.

Вопрос о федеральной власти впервые был четко поставлен в 1806 году, когда требования западных штатов стали непреодолимыми и Конгресс начал строительство Камберлендской дороги — знаменитой магистрали, которой суждено было сыграть роль в экономической и политической истории Соединенных Штатов в течение следующего полувека и вызвать острые дискуссии о значении почтового пункта. Огайо был принят в качестве штата в 1802 году, и эта возможность была использована для заключения взаимовыгодного соглашения, согласно которому Соединенные Штаты сохраняли те же права на общественное достояние, которыми они обладали, пока Огайо еще был территорией (контроль над еще неоплаченными землями и приостановление налогов штата), а с другой стороны, в качестве компенсации (quid pro quo), процент от поступлений от продажи определенных земель должен был направляться на покрытие расходов по строительству дорог под эгидой генерального правительства. Такое соглашение впервые было предложено Галлатином, который настаивал на том, «что одна десятая часть чистых доходов от земель, продаваемых впоследствии Конгрессом, после вычета всех сопутствующих расходов должна направляться на прокладку и строительство платных дорог... под авторитетом Конгресса с согласия тех штатов, через которые они пройдут».

Следующее действие последовало три года спустя, когда Конгресс уполномочил Президента назначить комиссию для прокладки дороги; согласие на строительство уже было дано легислатурами Мэриленда и Виргинии, но не Пенсильвании. Разрешение Мэриленда на улучшение почтовых дорог в пределах штата было дано в 1803 году и содержало ограничение, согласно которому Конгрессу тем не менее не предоставлялось право «рубить или использовать лес или иные материалы любого лица или лиц против его, ее или их согласия», — явное отрицание права экспроприации (эминентного домена) в связи с почтовой властью.

В январе 1807 года Джефферсон получил отчет назначенной для определения местоположения дороги комиссии, но Президент воздерживался как от ее принятия, так и от неодобрения до тех пор, пока не получит «полное согласие на свободный выбор маршрута на всем протяжении». Когда Пенсильвания предприняла действия, ее легислатура подробно изложила полномочия, которые могли осуществлять Соединенные Штаты, и оговорила, что лицам, чья собственность подлежит изъятию, должна быть выплачена компенсация; но этого оказалось достаточно для «полного согласия», которого требовал Джефферсон до того, как предприятие могло быть начато.

Даже с учетом этих ограничений действия Конгресса в отношении почтовых дорог предпринимались не без некоторых сомнений в их конституционности; тем не менее требования федеральной помощи были столь велики, а отклики столь скудны, что серьезных возражений не высказывалось. Несмотря на то, что он санкционировал ассигнования на улучшение канала в Луизиане и дороги от границы Джорджии до Нового Орлеана, Джефферсон считал, что почтовая оговорка не наделяет достаточными полномочиями для строительства дорог Конгрессом. В своем шестом ежегодном послании (после принятия закона о Камберлендской дороге) он настаивал на том, чтобы излишки казначейства направлялись «на великие цели общественного образования, дорог, каналов и таких других объектов общественного улучшения, которые сочтут целесообразным добавить к конституционному перечислению федеральных полномочий», но предполагал, что потребуется поправка к Конституции. Два года спустя растущий профицит заставил его вернуться к той же теме. «Следует ли сократить доходы? — спрашивал он. — Или их лучше направить на улучшение дорог, каналов, рек, образования и других великих основ процветания и союза в рамках полномочий, которыми Конгресс уже обладает, или такой поправки к Конституции, которая будет одобрена штатами? Будучи неуверенным в ходе событий, время можно с пользой использовать для получения полномочий, необходимых для системы улучшений, если это будет сочтено наилучшим».

Однако этот вопрос стал острым лишь в период администрации Мэдисона. При Вашингтоне и Адамсе ассигнований на дороги не было; при Джефферсоне Конгресс выделил деньги на Камберлендскую дорогу, на маршрут от границы Джорджии до Нового Орлеана и на канал в Луизиане. Но при Мэдисоне Конгресс принял одиннадцать актов, и они вызвали исчерпывающее и порой язвительное обсуждение затронутых конституционных принципов с вмешательством Президента посредством предостерегающих посланий и одного вето в день перед сложением им своих полномочий.

Мнение Мэдисона о том, дала ли Конституция Конгрессу полномочия на осуществление строительства дорог, судя по всему, не было абсолютно последовательным. Писая в «Федералисте», он подчеркивал в качестве одного из преимуществ, которые обеспечит принятие Конституции, то обстоятельство, что «общение по всему союзу будет облегчено новыми улучшениями. Дороги повсюду будут сокращены и приведены в лучший порядок; условия для путешественников будут приумножены и улучшены;... Связь между западными и атлантическими районами, а также между различными частями каждого из них станет все более и более легкой благодаря тем многочисленным каналам, которыми щедрость природы пересекла нашу страну и которые искусству так нетрудно соединить и завершить».

5 февраля 1796 года в Палате представителей Мэдисон внес резолюцию, уполномочивающую Президента распорядиться обおведении изысканий почтовой дороги от штата Мэн до Джорджии за счет Соединенных Штатов. По словам Мэдисона, это принесло бы два благоприятных результата: «будет определен кратчайший путь из одного места в другое, и лица, будучи уверенными в стабильности дорог, не будут колебаться делать на них улучшения». Это должно было стать «началом масштабной работы»; и в период своего президентства Мэдисон одобрил акты, выделившие более 500 000 долларов, большая часть которых пошла на Камберлендскую дорогу.

Правда, намек на изменение позиции прозвучал тогда, когда в своем седьмом ежегодном послании (5 декабря 1815 года), хотя и настоятельно рекомендуя строительство дорог и каналов под национальной властью, он назвал это «счастливым размышлением о том, что любой дефицит конституционных полномочий, с которым можно столкнуться, может быть восполнен способом, который сама Конституция предусмотрительно указала». Год спустя он попросил Конгресс осуществить свои существующие полномочия и, если необходимо, прибегнуть «к предписанному способу их расширения в целях реализации всеобъемлющей системы дорог и каналов, такой, которая возымеет эффект более тесного сплочения каждой части нашей страны».

Однако решительную позицию Мэдисону предстояло занять по так называемому «бонусному законопроекту», целью которого было создание постоянного фонда для дорожного строительства. В знаменитом отчете, который Галлатин подготовил для Сената (6 апреля 1808 года), он отрицал какое-либо присущее Соединенным Штатам право экспроприации и заявлял, что ни одна дорога или канал не могут быть открыты без согласия заинтересованных штатов. Этот факт, утверждал Галлатин, неизбежно определял порядок расходования средств (при отсутствии конституционной поправки). Он предложил два средства: предпринимаемые Конгрессом начинания с согласия штатов или подписку Конгресса на акции компаний, созданных с целью строительства магистралей. Относительно второй альтернативы Галлатина никаких мер в течение двух лет не принималось. Однако в 1810 году комитет Сената дал положительное заключение по общему законопроекту, который делал правительство владельцем половины акций любой корпорации, созданной для реализации проектов, рекомендованных Галлатином в его отчете. Но теория «бонусного законопроекта» была радикально иной.

Он был внесен в Палату представителей специальным комитетом, председателем которого был Кэлхун, и предусматривал выделение бонуса в размере 1 500 000 долларов, который должен был быть выплачен Банком Соединенных Штатов за его устав, вместе с дивидендами, поступающими по акциям, принадлежащим правительству; таким образом был бы создан постоянный фонд для строительства дорог и каналов.

Главный аргумент в поддержку законопроекта был высказан Кэлхуном. Он не выразил мнения относительно обоснованности возражения о том, что Конгресс не имеет полномочий прокладывать дорогу через штат без его согласия. Предложенный законопроект не поднимал этот вопрос. Но, говорил Кэлхун, «Конституция наделяет Конгресс правом учреждать почтовые отделения и почтовые дороги. Я знаю, что толкование, обычно даваемое этим словам, ограничивает наши полномочия лишь правом назначения почтовых дорог; но мне кажется, что слово «учреждать» охватывает нечто большее», оно как будто бы дает Конгрессу право на строительство. Аргументация Кэлхуна не является тщательно выстроенной и не во всем убедительна; тем не менее его главный довод, которому он придает первостепенное значение, — что ассигнование денег Конгрессом не ограничивается содействием тем полномочиям, которые перечислены в Конституции, — был обоснованным.

Законопроект был принят Конгрессом, правда, не без выражения многочисленных сомнений в его конституционности, и попал к Президенту Мэдисону в самый момент окончания его президентского срока. Мэдисон не прибег к карманному вето и 3 марта 1817 года направил Конгрессу послание с изложением оснований для своих возражений против этой меры. Он утверждал, что данный акт не может быть оправдан на основании положений о торговле или об общем благосостоянии, но не воспользовался почтовой властью как возможным, если не адекватным источником полномочий. Он заявил:

«Если Конгресс не обладает общими полномочиями по строительству дорог и каналов, а также по улучшению судоходства по водным путям с сопутствующим им комплексом полномочий, то согласие штатов в порядке, предусмотренном законопроектом, не может наделить этими полномочиями. Единственными случаями, в которых согласие и уступка конкретных штатов могут расширить полномочия Конгресса, являются те, которые специально оговорены и предусмотрены в Конституции».

В этом послании Мэдисон четко не предложил провести различие между простым полномочием выделять ассигнования, выделять ассигнования и строить с согласия штатов и строить вопреки воле местных юрисдикций. Прежде чем прийти к процитированному выше выводу, он использовал следующую двусмысленную формулировку: «Ограничение полномочия «обеспечивать общую оборону и общее благосостояние» случаями, которые должны обеспечиваться за счет расходования денег, все же оставляло бы в сфере законодательных полномочий Конгресса все великие и важные меры государственного управления, поскольку деньги являются обычным и необходимым средством их реализации». Позже Мэдисон заявлял, что его вето касалось как ассигнований, так и строительства; тем не менее во время своего пребывания в должности он санкционировал меры, обеспечивающие финансирование различных дорог.

Это различие, на которое указал Кэлхун и относительно которого Мэдисон, по крайней мере в своем послании, выражался туманно, предстояло подчеркнуть Монро и Конгрессу в ходе исчерпывающих дебатов о природе и объеме полномочий, которыми обладало федеральное правительство. Монро не замедлил заявить о своей позиции и сразу перешел к сути дела в своем первом ежегодном послании, когда сказал:

«Отбросив первоначальные впечатления, я уделил этому вопросу все то обдумывание, которого требовали его огромная важность и справедливое понимание моего долга, и результатом является твердое убеждение в моем сознании, что Конгресс не обладает этим правом... Сообщая об этом результате, я не могу преодолеть чувство обязанности предложить Конгрессу целесообразность рекомендации штатам принять поправку к Конституции, которая предоставит Конгрессу рассматриваемое право».