«Почтовая власть Конгресса: исследование конституционного расширения»

Примечание переводчика: Обложка создана переводчиком и передана в общественное достояние.

ПОЧТОВАЯ ВЛАСТЬ КОНГРЕССА

ПОЧТОВАЯ ВЛАСТЬ КОНГРЕССА ИССЛЕДОВАНИЕ КОНСТИТУЦИОННОГО РАСШИРЕНИЯ

АВТОР ЛИНДСЕЙ РОДЖЕРС

ДИССЕРТАЦИЯ Представленная в Совет университетских студий Университета Джонса Хопкинса в соответствии с требованиями для получения степени доктора философии 1915

Балтимор 1916

Авторское право 1916 г. принадлежит ИЗДАТЕЛЬСТВУ УНИВЕРСИТЕТА ДЖОНСА ХОПКИНСА

ТИПОГРАФИЯ THE NEW ERA PRINTING COMPANY ЛАНКАСТЕР, ШТАТ ПЕНСИЛЬВАНИЯ

CONTENTS

Page

Preface vii

Chapter I. Introductory: The Antecedents of the Power 9

Chapter II. The Power of Congress to Establish Postoffices 26

Expansion of Facilities 26

Collectivist Activities 33

Postal Crimes 36

Fraud Orders 56

Chapter III. The Power of Congress to Establish Postroads 61

Legislative Action 61

Judicial Determinations 80

Chapter IV. Limitations on the Postal Power 97

Freedom of the Press 98

Unreasonable Searches and Seizures 123

Chapter V. The Power of the States to Interfere with the Mails 127

Chapter VI. The Extension of Federal Control Over Postroads 150

Federal Ownership of Railroads 150

Postal Telegraphs and Telephones 156

Chapter VII. The Extension of Federal Control Through Exclusion From the Mails 158

ПРЕДИСЛОВИЕ

Цель этого эссе — проследить законодательную и судебную историю наделения Конгресса полномочиями «учреждать почтовые отделения и почтовые дороги», а также обсудить конституционность предложений о том, что на основании этого положения федеральный контроль может быть распространен на сферы, в отношении которых Конгресс не обладает прямыми полномочиями. Таким образом, данное эссе посвящено конституционному расширению и не рассматривает историю или эффективность почтового отделения в качестве административного рычага правительства. Рассмотрение этой темы, которая до сих пор привлекала мало внимания, я, возможно, предприму в будущем.

Части глав IV и VII ранее публиковались в виде статей «Федеральное вмешательство в свободу печати» и «Расширение федерального контроля посредством регулирования почтовых отправлений» в журналах Yale Law Journal (май 1914 г.) и Harvard Law Review (ноябрь 1913 г.) соответственно. Они были тщательно переработаны для публикации в настоящем виде. Глава V появилась практически в том же виде в Virginia Law Review (ноябрь 1915 г.).

Я глубоко обязан профессору У. У. Уиллоуби не только за большую прямую помощь в подготовке этого эссе, но и за вдохновение, почерпнутое из его плодотворной научной деятельности.

Л. Р.

ПОЧТОВАЯ ВЛАСТЬ КОНГРЕССА

ГЛАВА I Введение: предпосылки власти

Пожалуй, весьма показательно, что в «Федералисте» содержится лишь одно упоминание о полномочиях, возложенных на Конгресс, «учреждать почтовые отделения и почтовые дороги». Авторам этого несравненного собрания политических работ, в которых столь исчерпывающе подробно обсуждались спорные вопросы предполагаемого государственного устройства Соединенных Штатов Америки, едва ли нужно было доказывать, что предлагаемое делегирование полномочий не может считаться опасным и общепризнанно имеет общегосударственное значение. «Полномочие по учреждению почтовых дорог, — говорил Мэдисон, — должно во всех отношениях быть безопасным полномочием и, возможно, при разумном управлении может стать источником больших общественных удобств. Ничто, что способствует облегчению сношений между штатами, не может считаться недостойным заботы общества». 1

Полвека спустя Стори предварял обсуждение этих полномочий в своих «Комментариях» замечанием о том, что «в настоящее время нельзя не испытывать склонности улыбнуться охранительной осторожности этих формулировок и нерешительному признанию важности этих полномочий. Это служит, пожалуй, одним из самых поразительных доказательств того, сколь сильно рост и процветание страны превзошли самые оптимистичные ожидания наших наиболее просвещенных патриотов». 2

В то время, когда писал Стори, почтовая власть, разумеется, уже приобрела «коммерческое, политическое, интеллектуальное и частное» значение «неисчислимой ценности для постоянных интересов Союза», жизненно важное как для правительства, так и для отдельных граждан. Но существовала и недавно обострившаяся проблема: обладают ли Конгресс лишь полномочиями «обозначать или указывать, какие дороги должны быть почтовыми дорогами, и правом проезда или прохода по ним в случае такого обозначения» либо более широкими полномочиями «прокладывать любые дороги, которые Конгресс сочтет целесообразными для перевозки почты, и поддерживать их в надлежащем ремонте для таких целей». 3 Замечательные уже достигнутые блага и спорные расширения полномочий — вот те события, которые вызвали удивление Стори перед неосмотрительным замечанием «Федералиста».

Однако почтовое отделение уже некоторое время выступает в роли общественного перевозчика и теперь вытесняет экспресс-компании; оно осуществляет банковские функции не только для облегчения обмена, но и для сберегательных вкладов, и настойчиво призывают к осуществлению другой деятельности коллективистского характера. Верховный суд Соединенных Штатов подтвердил широкие полномочия Конгресса по предотвращению и пресечению вмешательства в пересылку почты, и таким образом становится возможным дальнейшее расширение федеральных полномочий. 4 Право учреждать корпорации железных дорог и строить почтовые дороги прочно укоренилось, и звучат утверждения, что для федеральной власти является как правомочным, так и целесообразным взять под свой контроль телефонные и телеграфные системы и, возможно, сами железные дороги. Наконец, утверждается, что Конгресс может решать проблемы исключительно местного происхождения и первостепенного секторального значения посредством простого средства отказа в использовании почты, если не выполнены определенные регулятивные условия. Рассматривая эти расширения полномочий как определенно поддержанные Верховным судом или как серьезно отстаиваемые, сегодня нельзя не улыбнуться «охранительной осторожности» описания Стори и его «нерешительному признанию» того, что почтовые дороги могут с определенными ограничениями строиться под эгидой федеральных властей. Однако выдающийся юрист писал более пророчески, чем сам предполагал, когда подчеркивал важность этих полномочий «как в теоретическом, так и в практическом отношении».

Тем не менее вполне естественно, что во время разработки Конституции важность почтовой власти была недооценена, поскольку по своей природе она должна определяться существующими техническими средствами общения и связи. Казалось бы, нация уже была бы достаточно удачливой, если бы она родилась с перспективой поддержания своего существования, и не было ни возможности, ни целесообразности тщательно изучать ее полномочия, расширения которых для целей нации могли потребовать будущие потребности или целесообразность. К тому же рост почтовых средств с момента их первого появления вплоть до принятия Конституции был недостаточно выраженным, чтобы сулить многое на будущее. Путешествия и общение были чрезвычайно затруднены, а смежные вопросы должны были возникнуть лишь по мере развития общества.

Поддержание работы почтовых учреждений всегда было признанной функцией государства, и это было справедливо даже в Древнем Риме. В Англии XVI век ознаменовался первыми определенными шагами к созданию службы, но даже до этого сообщения доставлялись королевскими посланниками, получавшими вознаграждение от Короны. Разумеется, использовались и частные почты, но официальные письма по государственным делам составляли столь значительную часть корреспонденции, а проблема была столь приспособлена для решения государством, что было неизбежным ведение почтового дела под эгидой и при непосредственной поддержке правительства. 5

В американских колониях первая попытка создать почтовую службу была предпринята в 1639 году Генеральным судом Массачусетса. «В целях предотвращения утери писем... Постановлено объявить, что дом Ричарда Фэрбенкса в Бостоне является местом, назначенным для всех писем, которые привозятся из-за морей или должны быть отправлены туда; ...должны доставляться ему, и он должен заботиться о том, чтобы они были доставлены или отправлены в соответствии с их адресами, и ему разрешается брать за каждое такое письмо 1 пенс и отвечать за все утери по его собственной небрежности в этом роде; при условии, что никто не должен принуждаться приносить свои письма туда, если он того не желает». Так гласит запись в судебных протоколах. 6

Однако это относилось только к иностранной почте, и лишь в декабре 1672 года была предпринята попытка создать внутреннюю почту: инициативу проявил губернатор Нью-Йорка Фрэнсис Лавлейс, а его гонец отправился в Коннектикут. Вскоре после этого Генеральный суд Массачусетса назначил почтмейстера, и правительством метрополии было издано провозглашение о необходимости создания почтовых отделений в удобных местах на Американском континенте. 7

Должность генерального почтмейстера Америки была учреждена в 1692 году: Комитет по торговле и колониям предоставил Томасу Нилу и его душеприказчикам разрешение учредить «одно или несколько отделений для приема и отправки писем и пакетов, а также принимать, отправлять и доставлять оные по таким ставкам и суммам, о которых землевладельцы согласятся договориться». 8

Следующие сорок лет ознаменовались некоторым расширением почтовых возможностей, но улучшения были незначительными. В 1683 году Уильям Пенн учредил почтовое отделение в Пенсильвании, а в 1736 году было налажено еженедельное почтовое сообщение между Бостоном и Нью-Йорком, однако межколониальные связи были весьма ограниченными, и лишь в 1737 году с назначением Бенджамина Франклина генеральным почтмейстером в Филадельфии, а в 1753 году — генеральным почтмейстером колоний наметились заметные успехи или признаки важных изменений для государственной функции, руководство которой было возложено на него. Франклин активно содействовал созданию новых почтовых отделений, насколько это было возможно, и заложил практику бесплатной пересылки газет по почте. Когда в 1774 году он был смещен с должности, он писал: «До того как меня сместили по прихоти министров, мы добились того, что почтовое отделение приносило чистой выручки короне втрое больше, чем почтовое отделение в Ирландии. После этой наглой акции они не получили от него ни фартинга». 9

После отставки Франклина новый почтмейстер в Филадельфии поднял тарифы на газеты до таких высот, что Уильям Годдард, издатель из Балтиморы и Филадельфии, был вынужден прекратить выпуск своей газеты. В марте 1774 года Годдард отправился в долгий путь по штатам Новой Англии, чтобы заручиться поддержкой «Конституционной американской почты», которую он надеялся учредить. 10 Была открыта экспериментальная линия между Балтиморой и Филадельфией, но она постепенно расширялась, обеспечивая сносные условия для всех колоний, поскольку Годдард заручился поддержкой ассамблей Нью-Гэмпшира, Массачусетса, Род-Айленда, Нью-Джерси и Нью-Йорка. 11 Он с самого начала понимал, что создаваемые им удобства должны предоставляться под эгидой Континентального конгресса, и когда этот орган 26 июля 1775 года принял меры и согласился на учреждение почты, планы Годдарда были приняты. 12

Создание почтовых служб было одной из самых первых проблем, которыми занялся Континентальный конгресс, когда он начал осуществлять суверенные полномочия, которыми юридически не обладал, но которые был вынужден взять на себя в силу необходимости. 29 мая 1775 года Конгресс принял резолюцию о том, что, «поскольку нынешнее критическое положение колоний делает весьма желательным изыскание путей и средств для быстрой и безопасной пересылки корреспонденции из одного конца континента в другой», следует назначить комитет для рассмотрения наилучших способов учреждения почты, 13 а 26 июля 1775 года Конгресс рассмотрел отчет комитета, назначил Бенджамина Франклина генеральным почтмейстером Соединенных Колоний, учредил линию связи от Фалмута до Саванны и рекомендовал заведение дополнительных почтовых линий на усмотрение генерального почтмейстера. 14 Привилегии бесплатной пересылки почты были почти немедленно установлены для членов Конгресса и командующих армией, а позднее распространены, с некоторыми ограничениями, на рядовых солдат действующей службы. 15

Конгресс пока еще не стремился сделать свою почтовую службу монополией, и поэтому предложение о прекращении работы парламентской почты диктовалось соображениями военной политики, а не беспрепятственным осуществлением правительственной функции. Так, Ричард Генри Ли утверждал, что «министерство уничтожает нашу переписку в Англии, а наши враги здесь переписываются нам во вред»; однако возобладало более здравое мнение, что эта мера является наступательной и неуместной в данный конкретный момент. Фактически министерская почта сослужила службу колонистам, предоставляя им информацию, которую они не могли бы получить иным путем, и поэтому было рекомендовано, чтобы население как можно шире пользовалось конституционной службой. Как выяснилось, еще до конца года эта проблема разрешилась без вмешательства Конгресса, поскольку британское почтовое отделение прекратило свою работу в колониях. 16

Во время войны вопрос о достаточности почтовых мощностей часто поднимался перед Конгрессом. Назначались комитеты для расследования обстоятельств; Конгресс в резолюции подчеркивал тот факт, что «частая и оперативная связь между различными частями этого обширного континента имеет существенное значение для его безопасности». В связи с этим генеральному почтмейстеру было предписано проявлять осмотрительность при подборе гонцов и увольнять медлительных при их обнаружении. Заместители почтмейстеров освобождались «от тех общественных обязанностей, которые могут отвлекать их от присутствия в своих отделениях»; резолюции увещевательного характера предписывали содержателям паромных переправ ускорять проезд почтовых гонцов, а государственная монополия преследовалась косвенным методом — путем снижения платы правительственным посланникам, перевозившим частные пакеты. 17

7 ноября 1776 года Ричард Баш был назначен генеральным почтмейстером вместо Франклина, отправившегося с миссией во Францию, и после этой смены попытки Конгресса улучшить работу службы, судя по всему, стали более частыми. 18 В январе следующего года Баша попросили предоставить список лиц, состоящих на службе, поскольку поступали сообщения о том, что «лица, настроенные враждебно по отношению к американскому делу», были приняты на работу «с самыми пагубными последствиями», и его дополнительно попросили «изложить причины, по которым не выполняются недавние постановления Конгресса, регулирующие работу почтового отделения». 19 В феврале был назначен комитет для пересмотра правил; он рекомендовал расширить сеть, предложил обязать всех сотрудников приносить «присягу на верность Соединенным Штатам, а также должностную присягу» и настоятельно потребовал обязать генерального почтмейстера раз в шесть месяцев передавать в Конгресс список служащих. 20 Законодательным собраниям штатов было предложено освободить от всех воинских обязанностей «лиц, непосредственно занятых ведением дел почтового отделения», но служба все равно работала не так, как хотелось бы Конгрессу, поэтому были назначены другие комитеты для выработки рекомендаций, а почтовые тарифы несколько раз повышались. Был сделан новый шаг: назначен инспектор невостребованных писем для того, «чтобы проверять все невостребованные письма по истечении каждого квартала; сообщать Конгрессу о тех письмах, которые содержат враждебные замыслы или сведения; бережно сохранять все деньги, свидетельства ссудных касс, лотерейные билеты, простые векселя и другие ценные бумаги, вложенные в любые из них, и нести ответственность» за их сохранность, при соблюдении ограничения, согласно которому он «не должен снимать копии с каких бы то ни было писем» и должен отказываться «разглашать их содержание кому-либо, кроме Конгресса или тех лиц, которых он назначит для этой цели». 21

Между тем Статьи Конфедерации были согласованы и переданы штатам. Возражений против предоставления почтовой власти не было, но формулировки, в которых она была выражена, ограничивали ее масштабы. Часть статьи XVIII в первом проекте наделяла Соединенные Штаты «единоличным и исключительным правом и полномочиями... учреждать и регулировать почтовые отделения во всех Соединенных Колониях на линиях связи из одной колонии в другую», а далее в той же статье предусматривалось, что Соединенные Штаты «никогда не должны налагать или взимать какие-либо налоги или пошлины, за исключением управления почтовым отделением». 22 Во втором проекте эти полномочия были еще более ограничены; они предоставляли Конгрессу «единоличное и исключительное право и полномочия... учреждать и регулировать почтовые отделения из одного штата в другой по всем Соединенным Штатам и взимать за проходящую через них корреспонденцию такую плату, какая может потребоваться для покрытия расходов указанного отделения». В таком виде это положение вошло в состав Статей Конфедерации в том виде, в каком они были приняты штатами, 23 и дальнейшего обсуждения этих полномочий не велось, причем отклонение было вынесено на голосование по предложению делегатов от Пенсильвании (25 июня 1778 г.) о том, «чтобы та часть 9-й статьи, которая касается почтового отделения, была изменена или дополнена таким образом, чтобы Конгресс был обязан ежегодно представлять отчетность законодательным собраниям отдельных штатов». 24

Статьи Конфедерации наделяли ограниченными полномочиями по учреждению и регулированию почтовых отделений «из одного штата в другой». Таким образом, внутригосударственные почтовые услуги находились вне сферы компетенции Конгресса; более того, ничего не говорилось об учреждении почтовых дорог или открытии новых маршрутов, а единственное право налогообложения, предоставленное Конгрессу, ограничивалось суммой, достаточной для покрытия расходов системы. Тем не менее ограниченность этих полномочий носила скорее теоретический, чем практический характер, поскольку Конгресс был настолько поглощен другими, более насущными делами, что довольствовался ограниченной пересылкой корреспонденции, желая лишь одного: чтобы она была максимально быстрой и безопасной.

С этого момента упоминания о почтовом ведомстве в журналах заседаний Конгресса встречаются часто; были созданы дополнительные следственные комитеты, а состав постоянного комитета претерпевал изменения. Расходы быстро росли при одних лишь сокращающихся доходах, что требовало принятия мер по экономии. В резолюции от 27 декабря 1779 года содержалось предписание о том, что «почта должна отправляться и прибывать к месту заседаний Конгресса дважды в неделю», и тогда же настоятельно предлагалось «полностью упразднить всю дорогостоящую систему доставки спешной почты экспрессом, за исключением особых распоряжений Конгресса по весьма особым случаям». 25

18 октября 1782 года на основании полномочий, предоставленных Статьями Конфедерации, было принято «Постановление о регулировании почтового отделения Соединенных Штатов Америки». Для того периода это был весьма детальный статут, знаменующий рождение настоящего почтового ведомства. Акт отличался столь всеобъемлющим характером, что когда десять лет спустя Конгресс принял законодательство на основе полномочий, делегированных Конституцией, Постановление было лишь дополнено. В его преамбуле отмечалось:

«Поскольку регулярная и оперативная пересылка корреспонденции из одной части сих Соединенных Штатов в другую имеет существенное значение для их безопасности, а также коммерческих интересов; а Соединенные Штаты, заседающие в Конгрессе, наделены согласно Статьям Конфедерации единоличным и исключительным правом и полномочиями учреждать и регулировать почтовые отделения во всех сих Соединенных Штатах; и поскольку возникла необходимость пересмотреть различные постановления, ранее принятые в отношении почтового отделения, и свести их к единому акту:

Поэтому постановляется Соединенными Штатами, заседающими в Конгрессе, и настоящим постановляется властью оных, что непрерывная почтовая связь по всем сиим Соединенным Штатам должна быть учреждена и поддерживаться силами и под руководством генерального почтмейстера сих Соединенных Штатов, простираясь в штаты Нью-Гэмпшир и Джорджию включительно, а также в таковые и из таковых иных частей Соединенных Штатов, которые он время от времени сочтет необходимыми или которые предпишет Конгресс». 26

В обязанности генерального почтмейстера входило «осуществлять надзор и руководство почтовым отделением во всех его различных департаментах и службах... в соответствии с правилами и положениями» постановления. Ему были предоставлены полномочия назначать помощника и заместителей, за которых он нес ответственность; размещать их на местах и устанавливать их комиссионное вознаграждение с максимальным пределом в 20 процентов от денег, «поступающих от почтовых сборов в их соответствующих департаментах». Он также наделялся полномочиями назначать почтовых гонцов, посланников и курьеров.

Более того, в этом постановлении Конгресс попытался установить определенные правила, нарушение которых влекло бы за собой наказание, хотя и не в уголовном или эффективном порядке. Всем сотрудникам службы запрещалось сознательно или умышленно «открывать, задерживать, откладывать, утаивать, присваивать или уничтожать либо вызывать, добиваться, разрешать или допускать открытие, задержку, откладывание, утаивание, присвоение или уничтожение каких бы то ни было писем, пакетов или иных отправлений, которые попадут в его ведение, руки или под его стражу в силу его работы в почтовом отделении или связи с ним, за исключением случаев согласия лица или лиц, которыми оные доставляются или которым они адресованы, либо по явному ордеру за подписью президента Конгресса сих Соединенных Штатов, или в военное время главнокомандующего армиями сих Соединенных Штатов, либо высшего должностного лица одного из названных штатов, выданному для этой цели, либо в иных случаях, в коих он уполномочен на то настоящим постановлением».

Все работники почтовой службы до поступления на работу должны были принести присягу, обещая выполнять и соблюдать эти детальные положения по охране почты, однако метод их принуждения к исполнению оказался неэффективным. Конгресс постановил, что «если генеральный почтмейстер будет признан виновным в нарушении данной присяги или заверения либо любой их части и будет в том изобличен, он должен подвергнуться взысканию и выплатить 1000 долларов в порядке иска о взыскании долга в штате, где совершено правонарушение, в пользу действующего казначея Соединенных Штатов». Штраф для остальных сотрудников составлял 300 долларов, но все они «навсегда лишались права занимать любую должность или место доверия или выгоды при сих Соединенных Штатах». 27

В целях обеспечения более высокой степени эффективности и гарантирования достаточных доходов Конгресс попытался установить и обеспечить соблюдение монополии. В Постановлении указывалось, что почтмейстер и его помощники, но «никакие иные лица во веки веков не имеют права на прием, сбор, упорядочение, отправку... переноску и доставку любых писем, пакетов или иных отправлений из любого места в пределах сих Соединенных Штатов за плату, вознаграждение или иную прибыль или выгоду... и любое такое лицо или лица, дерзающие поступать подобным образом, подлежат взысканию и уплате за каждое такое правонарушение 20 долларов, которые подлежат истребованию и взысканию в судебном порядке в виде иска о взыскании долга с возмещением судебных издержек». Лица, выполнявшие частные поручения, освобождались от ответственности, а частные почтовые линии могли создаваться с одобрения генерального почтмейстера. Постановлением устанавливались тарифы и предусматривались особые положения для газет, которые должны были перевозиться «по столь умеренным тарифам, какие установит генеральный почтмейстер». Наконец, привилегия бесплатной пересылки почты была распространена на должностных лиц в Вашингтоне, а личные письма можно было отправлять без почтового сбора строевым офицерам, находившимся на действительной службе; ранними поправками к постановлению были введены дополнительные расширения: Вашингтон был освобожден от уплаты почтовых сборов, а также были предусмотрены льготы для дипломатических представителей при иностранных дворах. 28

Неполнота национального контроля над почтовым отделением и, в частности, неадекватность механизма, при котором реальные уголовные преступления должны были наказываться гражданскими исками, проявились в январе 1784 года, когда Конгресс рассматривал ограбление, произошедшее в Принстоне. Почта была похищена и несколько дней спустя обнаружена на лугу; при этом несколько писем пропало, а еще несколько писем, отправленных бесплатно членами Конгресса, оказались вскрытыми. «Высшему исполнительному органу штата Нью-Джерси» было предложено предпринять расследование для обнаружения виновных, но когда его ответ оправдал принстонского почтмейстера «от всякого подозрения в сговоре или мошенничестве», расследование было прекращено. Конгресс не мог двигаться дальше. 29

Другой инцидент, свидетельствующий об общем признании того факта, что регулирование почтовых отправлений и наказание за правонарушения против них должны находиться под полноправным общегосударственным контролем, произошел несколько месяцев спустя и рассматривался Комитетом штатов во время перерыва в работе Конгресса. Следственный комитет сообщил, что рекламное объявление о французских пакетботах является «открытым заявлением о намерении нарушить постановление Конгресса о регулировании почтового отделения сих Соединенных Штатов; и что упомянутые в нем меры... представляют собой вопиющее нарушение того же постановления... нанесут огромный ущерб доходам почтового отделения и, если не будут предотвращены, могут подорвать это полезное учреждение». Комитет штатов согласился с отчетом и распорядился, чтобы в случае установления генеральным почтмейстером факта нарушения постановления он инициировал судебное преследование правонарушителей в соответствии с законом, а именно сделал их ответчиками по искам о взыскании долга в отношении штрафов, предусмотренных постановлением. 30

4 сентября генеральному почтмейстеру было предоставлено полномочие заключать контракты на перевозку почты дилижансами, если это представлялось возможным, сроком на один год, однако со стороны некоторых штатов возникло значительное сопротивление. Было внесено предложение истолковывать слова «если это представляется возможным» как не обязывающие почтовое отделение «заключать контракт на перевозку почты на условиях, неблагоприятных для торговых интересов, или подчиняться непомерным требованиям подрядчиков», но голосование дало отрицательный результат, и вторая попытка изменить первоначальную инструкцию также не увенчалась успехом. 31 Последнее предложение свидетельствовало о стремлении штатов к гибким общенациональным правилам, которые не обязательно должны быть единообразными, но будут адаптироваться к местным нуждам. В резолюции указывалось, что в отношении штатов Нью-Джерси, Пенсильвания, Делавэр, Мэриленд и Виргиния почта могла бы «перевозиться на более разумных и удобных условиях, если бы генеральный почтмейстер был оставлен свободным в заключении контрактов на таковую перевозку либо посредством дилижансов, либо почтовыми гонцами, в зависимости от того, что покажется ему наиболее отвечающим общественным интересам».

«И поскольку намерение Конгресса заключалось в том, чтобы перевозка почты дилижансами не только делала ее доставку более надежной и безопасной, но и путем поощрения создания дилижансов делала сообщение между различными частями союза менее трудным и дорогостоящим, чем прежде; и поскольку предоставление генеральному почтмейстеру дискреционных полномочий либо нанимать почтовых гонцов, либо заключать контракты с владельцами дилижансов для перевозки почты в штатах Северная Каролина, Южная Каролина и Джорджия могло бы помешать цели содействия и учреждения курсирования дилижансов в названных штатах, постановлено, что в том, что касается этих штатов, изменять нынешние инструкции генерального почтмейстера нецелесообразно». 32 Таким образом, уже очень рано предпринимались попытки добиться создания особых местных условий. 33

Однако в этот период, последовавший за постановлением 1782 года, Конгресс не предпринимал никаких важных действий в отношении почтового отделения. Он ежегодно наделял генерального почтмейстера полномочиями заключать контракты на следующий год и поощрять полезный институт почтового отделения, когда это могло быть сделано без существенного ущерба для общественности. 33 Как уже отмечалось, при обеспечении соблюдения федеральных правил правительство было ограничено необходимостью подачи исков о взыскании долга, и поэтому было заранее предрешено, что почтовая власть, ненадлежащим образом возложенная на Конгресс в соответствии со Статьями Конфедерации, станет одним из полномочий, закрепленных в Конституции. План Пинкни в том виде, в каком он был представлен Комитету по деталям, упоминал «учреждение почтовых отделений» в числе исключительных полномочий «Сената и Палаты делегатов, заседающих в Конгрессе». 34 Первоначальный проект Пинкни определял эти полномочия как полномочия «по учреждению почтовых отделений и извлечению из них дохода».

На Конвенте 15 июня 1787 г. г-н Патерсон предложил «в дополнение к полномочиям, предоставленным Соединенным Штатам действующими Статьями Конфедерации, уполномочить их принимать акты для получения дохода... посредством взимания почтового сбора со всех писем и пакетов, пересылаемых через общую почту, направляя оные на те федеральные цели, которые они сочтут надлежащими и целесообразными». 36 Доклад Комитета по деталям был представлен Конвенту 6 августа и предусматривал (ст. VII), что «Законодательный орган Соединенных Штатов имеет право... учреждать почтовые отделения».

Десять дней спустя при рассмотрении доклада Комитета было предложено добавить слова «и почтовые дороги». Это предложение было принято с перевесом в несколько голосов, хотя оппозицию трудно объяснить чем-либо иным, кроме общего страха перед наделением федерального правительства слишком большими полномочиями и тем самым создания угрозы для шансов на принятие Конституции. 38 С этим же чувством можно связать и тот результат, когда позднее некоторые лица настаивали на включении дополнительного полномочия «регулировать движение дилижансов на почтовых дорогах», однако это предложение не было вынесено Комитетом по деталям в его докладе. 39 Тем не менее такие полномочия осуществлялись в полной мере.

Доклад Комитета по стилю, представленный 12 сентября, закрепил формулировку полномочий как право «учреждать почтовые отделения и почтовые дороги», и именно в таком виде она вошла в текст Конституции. 40 Однако д-р Франклин выступал за добавление «полномочия предусматривать прорытие каналов там, где это будет сочтено необходимым». 41 Это предложение было поддержано, но г-н Шерман начал возражать, аргументируя это тем, что «расходы в таких случаях лягут на Соединенные Штаты, а выгоды достанутся тем местам, где будут прорыты каналы». Г-н Вилсон, напротив, утверждал, что каналы могут стать не бременем для Соединенных Штатов, а источником дохода, а Мэдисон желал «расширения этого предложения до полномочия выдавать хартии инкорпорации там, того могут потребовать интересы Соединенных Штатов, а законодательные акты отдельных штатов могут оказаться недостаточными. Его главной целью, однако, было обеспечить легкое сообщение между штатами, в котором, казалось, нуждались свободные сношения, которые теперь предстояло открыть. После устранения политических препятствий должно последовать устранение природных препятствий, насколько это возможно». 42 Тем не менее вопрос был ограничен исключительно случаем каналов и при голосовании был отклонен из-за неприязни к монополиям 43 и потому что, как признавал Гувернер Моррис, «было крайне сомнительно, смогут ли вообще жители Америки одобрить создаваемую ими Конституцию; чтобы дать ей наилучшие шансы, ее следует сделать как можно более приемлемой и не включать в нее ничего не столь существенного, что могло бы породить врагов».

Эта история обсуждения почтового положения на Федеральном конвенте дает немногое для целей толкования. Намерение разработчиков достаточно понятно, хотя, как отметил один из комментаторов, это делегирование облечено в слова, которые «плохо выражают его объект» и «слабо обозначают конкретные меры, которые могут быть приняты для реализации его замысла. Учреждать почтовые отделения и почтовые дороги — такова форма полномочия; создавать и регулировать всю почтовую систему правительства — таков очевидный замысел». 45

Тот факт, что полномочия по прорывке каналов были прямо отвергнуты, можно отчасти объяснить тем, что не было никаких ограничений теми случаями, когда такое строительство служило бы подспорьем для межштатной торговли или перевозки почты. В соответствии с предложенной поправкой Конгресс обладал бы полномочиями прорыть водный путь целиком в пределах одного штата исключительно для внутригосударственных целей. 46 Однако на практике эти полномочия, которые впоследствии вызовут значительные споры, осуществлялись федеральным правительством на основе его полномочий регулировать межштатную торговлю и учреждать почтовые дороги, точно так же как и сами почтовые полномочия были расширены, охватив сферы, которые не существовали и не могли даже предполагаться во время принятия Конституции.

На конвентах штатов почтовая власть практически не обсуждалась. Ее безвредность была общепризнанной. Г-н Джонс из Нью-Йорка был единственным, кто усмотрел в ней скрытую агрессию, и комитет штата постановил считать своим мнением, «что полномочие Конгресса учреждать почтовые отделения и почтовые дороги не должно истолковываться как распространяющееся на прокладку, создание, изменение или ремонт дорог общего пользования в любом штате без согласия законодательного собрания такого штата». 47 Такое положение было обречено очень скоро стать простой пустой фразой (brutum fulmen). 48

ГЛАВА II Полномочия Конгресса по учреждению почтовых отделений

Расширение возможностей. — «Вся наша экономическая, социальная и политическая система, — говорит президент Хадли, — стала настолько зависимой от свободной и безопасной почтовой связи, что попытка измерить ее конкретные последствия будет не чем иным, как пустой тратой слов». 49 Это едва ли является преувеличением, однако, как мы видели, важность почтовой функции осознавалась еще до принятия Конституции, когда она охватывала лишь пересылку корреспонденции. Возросшее же значение стало как абсолютным, так и относительным, поскольку посредством почтового отделения правительство теперь делает гораздо больше, чем просто облегчает общение между своими гражданами.

Акт о временном учреждении почтового отделения был принят Конгрессом 22 сентября 1789 года. 50 Он предусматривал назначение генерального почтмейстера, причем все детали и правила должны были оставаться такими же, как они «были установлены на основании резолюций и постановлений прежнего Конгресса. Генеральный почтмейстер при исполнении обязанностей своего поста и при заключении контрактов на перевозку почты должен подчиняться указаниям президента Соединенных Штатов». 51

В течение значительного периода усилия Конгресса и административных органов были направлены почти исключительно на расширение возможностей: почтовые отделения учреждались так быстро, как только это было возможно; прилагались все усилия для обеспечения быстрой перевозки почты, гарантии ее сохранности, предотвращения частной конкуренции и посредством все более эффективной системы объединения отдаленных частей страны. Доклады генеральных почтмейстеров посвящены рекомендациям по улучшению работы службы; 52 президентские послания с гордостью сообщают о росте этого института, который происходил быстрыми темпами. В 1790 году в стране насчитывалось около 100 почтовых отделений; поступления с октября 1790 года по октябрь 1791 года составили 31 706,27 долларов, а расходы оставляли баланс в размере 5498,51 долларов. 53

Но в 1823 году Монро смог доложить Конгрессу, что законом было учреждено 88 600 миль почтовых дорог и что почта перевозилась по 85 700 милям из этой общей протяженности. 54 За два года, начиная с 1 июля 1823 года, увеличение объемов перевозки почты превысило 1 500 000 миль ежегодно, и было открыто 1040 новых почтовых отделений. 55 В 1828 году общая протяженность дорог составляла 114 536 миль по сравнению с 5642 милями в 1792 году, а в 1837 году — 142 877 миль. 56 Доходы от почтовых сборов за год, закончившийся 31 марта 1828 года, составили 1 058 204,34 доллара. Эти цифры хотя бы отчасти служат показателем стремительного расширения почтовой системы. 57

В то же время наблюдалось соразмерное признание важности этого института в позиции Конгресса и исполнительной власти, рассматривавших его как административный орган федерального правительства. Закон 1810 года упоминал «почтовое учреждение»; случайное использование слова «департамент» можно встретить в законах 1799 и 1810 годов, 58 однако эта система стала исполнительным департаментом в 1872 году, когда Конгресс, проводя кодификацию почтового законодательства, принял акт, в соответствии с которым департамент организован в настоящее время. 59 В 1827 году жалованье генерального почтмейстера было увеличено до 6000 долларов в год, благодаря чему он был поставлен на один уровень с министрами кабинета; двумя годами позже Джексон включил его в состав своей официальной семьи. 60

Далее в этом эссе будет рассмотрено использование Конгрессом положения о почтовых дорогах 61 при принятии на себя полномочий по оказанию содействия работам по внутреннему благоустройству, но здесь следует упомянуть о связи, существовавшей между стремлением к быстрой перевозке почты и помощью, предоставляемой железным дорогам. Эта помощь принимала форму пожертвований с условием бесплатного почтового обслуживания или обслуживания по умеренным тарифам, займов компаниям и общих контрактов на обслуживание с целью оказания помощи наряду с выплатой вознаграждения. 62 Дебатируя о целесообразности приобретения правительством акций транспортных предприятий, Конгресс часто обращался к вопросу перевозки почты; а в 1834 году было предложено выделить компании «Балтимор и Огайо Рейлроуд» 320 000 долларов в обмен на обязательство перевозить почту бесплатно вечно. 63 Подобные предложения вносились время от времени, однако реальных действий последовало немного, и в 1845 году генеральный почтмейстер был уполномочен заключать контракты на перевозку почты железными дорогами без запроса конкурсных заявок. 64

С 1850 года почтовое отделение не использовалось, по крайней мере официально, для помощи железным дорогам; этот период скорее стал временем регулирования. Возникали споры по поводу надлежащего вознаграждения за оказанные услуги, и компании отказывались предоставлять средства для перевозки. 65 В связи с этим было предложено принудить дороги перевозить почту, и в 1870 году акт с таким предписанием был применен в округе Колумбия, а компенсация должна была определяться тремя комиссарами. Но в 1872 году 66 кодификация почтового законодательства установила тарифы за услуги с обязательным обслуживанием со стороны дорог, получивших земельные участки; если компании не были удовлетворены суммами, установленными Конгрессом, письма должны были пересылаться конной почтой, а отправления, не требующие срочности, — отправляться дилижансом. 67 В настоящее время вознаграждение определяется по сложной системе на основе максимальных ставок, установленных Конгрессом. Генеральный почтмейстер может делать скидки за отказ перевозить почту в случае требования на самых быстрых поездах 68 и налагать штрафы за некачественное обслуживание и задержки. 69 Такой необходимости еще не возникало, но если бы железные дороги отказались перевозить почту под предлогом неадекватного вознаграждения, Конгресс имел бы право принудить к перевозке при условии выплаты разумной компенсации за изъятие частной собственности для общественных нужд. 70

Однако это лишь один аспект финансовой проблемы почтового отделения; другой, весьма важный аспект касается расходов пользователей. Тарифы на пересылку писем оставались практически неизменными до 1845 года, в то время как плата за газеты претерпела небольшие изменения в сторону предоставления издателям особых привилегий. Акт 1845 года 71 наделял широкими полномочиями по классификации, разделяя почту в целях ускорения ее доставки и вводя бесплатную привилегию для газет размером не более 1900 квадратных дюймов, распространяемых в радиусе 30 миль от места печати. Акт 1847 года 72 разрешал бесплатный обмен только между издателями, и после этого статута было внесено множество изменений как в условия освобождения от почтового сбора, так и в взимаемые тарифы. Действующая ныне классификация была принята в 1879 году, 73 а тариф в один цент за фунт для периодических изданий, допущенных к привилегиям «второго класса», был установлен в 1885 году. 74

Но хотя и делались уступки для поощрения распространения газет, Конгресс сохранял жесткие ограничения в отношении размера отправлений, которые могли пересылаться по почте. Лимит составлял три, а позднее четыре фунта. Изначально это было связано с тем, что крупные отправления не могли удобно обрабатываться системой и могли повредить или испортить другую почтовую корреспонденцию. Но когда федеральные возможности стали достаточными для того, чтобы отменить лимит веса или по крайней мере поднять его, экспресс-компании, которые в то время начали получать большую прибыль от перевозки посылок, смогли откладывать принятие мер Конгрессом до 24 августа 1912 года, 75 когда после неоднократных рекомендаций со стороны генеральных почтмейстеров и долгого ожидания общественным мнением был принят Закон о почтовых посылках. 76 Подобная задержка, разумеется, сопровождалась ожесточенной критикой, 77 а в сороковые годы рост экспресс-компаний и перевозка ими крупных пакетов, а в некоторых случаях и отправлений, которые почтовое отделение бралось доставлять, сократили федеральные доходы и серьезно подорвали эффективность и результативность государственной монополии. 78 Но в любой момент ситуация могла быть исправлена действиями Конгресса. С другой стороны, высказывались возражения против принятия Конгрессом на основании положения о почтовом отделении функций общественного перевозчика на том основании, что они не охватывались первоначальным делегированием полномочий. 79

В настоящее время Конгресс определенно обладает полномочиями обеспечивать за дополнительную плату безопасную пересылку писем или пакетов адресатам, однако систему почтовых денежных переводов нельзя оправдать никакой подобной теорией. Акт от 17 мая 1864 года 80 уполномочил генерального почтмейстера учредить «на основе таких правил и положений, которые он сочтет целесообразными и необходимыми, единообразную систему денежных переводов во всех почтовых отделениях, которые он сочтет для этого подходящими». Закон установил тридцать долларов в качестве максимальной суммы, на которую мог быть выдан перевод, причем целью этой системы было предоставление «дешевого, оперативного и безопасного средства для перевода через почту небольших сумм денег». 81 На практике получатель платежа или лицо, для которого предназначались деньги, не указывались в переводе, который выдавался подателю при уплате указанной суммы и надлежащего сбора, а также заполнении им печатной формы заявления. Она пересылалась почтмейстеру в отделении, на которое был выписан перевод, и последний, таким образом, обладал информацией, необходимой для выявления мошенничества, если таковое предпринималось. Выпуск этих почтовых векселей был прекращен в 1894 году, 82 хотя их использование впоследствии не раз предлагалось; 83 согласно действующей ныне системе денежных переводов, получатель платежа указывается в документе. 84

В Сенате не было никаких дебатов, кроме как по административным особенностям закона 1864 года; 85 конституционный вопрос не обсуждался. Однако впоследствии были высказаны определенные сомнения относительно полномочий Конгресса по созданию системы почтовых сберегательных банков. Согласно названию акта, они должны были принимать «сбережения под проценты с гарантией их возврата со стороны правительства, а также для иных целей». Предусматривалось, что доступные средства будут использоваться для погашения облигаций Соединенных Штатов, и в акте провозглашалось, «что честное слово Соединенных Штатов торжественно дается в отношении выплаты вкладов, сделанных в депозитарных отделениях почтовых сбережений, с начисленными на них процентами, как предусмотрено в настоящем документе». Этот раздел, по-видимому, подразумевал, что прием вкладов можно рассматривать как заем денег под кредит Соединенных Штатов.

Однако возражения по конституционным основаниям были выдвинуты г-ном Муном из Теннесси в особом мнении, представленном им в Палату представителей. 86 Он утверждал, что в Конституции невозможно найти каких-либо прямых полномочий, и что «депозитарий не является банком в юридическом значении этого слова; создаваемые этим актом попечители также не собирают деньги (вклады) с населения для государственных целей, а просто становятся федеральными доверенными лицами частных средств для займа или реинвестирования под проценты».

Тем не менее представляется, что положение о погашении облигаций Соединенных Штатов и общий дух закона позволяют без натяжки рассматривать эту систему как созданную с целью заимствования денег под кредит Соединенных Штатов или в некоторой степени предотвращения выпуска чрезвычайной валюты во время финансовых кризисов путем депонирования в правительстве и последующего обращения крупных сумм денег, которые до этого времени находились в кубышках. Но помимо этого, хотя расширение почтовой функции до включения банковских услуг по приему вкладов и выпуску денежных переводов определенно не предусматривалось авторами Конституции и не связано с пересылкой корреспонденции, они, исходя из зарубежных прецедентов, являются логичными частями современной почтовой власти. Кроме того, рядовому гражданину чрезвычайно трудно доказать наличие у него интереса, достаточного для того, чтобы вынести на рассмотрение судов конституционность таких нестежевых функций правительства. 87 И особенно это касается случаев, когда их осуществление не влечет за собой налогообложения, а фактически приводит к увеличению доходов и лишь незначительно, если вообще затрагивает, осуществление тех же функций частными предприятиями. Наконец, следует помнить, что полномочия, предоставленные в почтовом положении, «не ограничиваются средствами торговли или почтовой службой, которые были известны или использовались в момент принятия Конституции, но идут в ногу с прогрессом страны и приспосабливаются к новым веяниям времени и обстоятельств». 88 С этой точки зрения не возникает никаких конституционных сомнений относительно права почтового отделения заниматься банковской деятельностью в тех масштабах, в каких это до сих пор предпринималось.

Коллективистская деятельность. — Первоочередной целью почтовой власти, разумеется, является пересылка корреспонденции, но когда колоссальное оборудование и организация уже существуют, для правительства становится сравнительно простой задачей увеличивать количество и виды услуг, которые почтовое отделение может оказывать своим пользователям. Например, в почтовых отделениях Новой Зеландии человек может купить марки, отправить письмо или посылку, послать телеграмму, внести деньги, получить пенсию, зарегистрировать рождение и смерть, а также застраховать свою жизнь. 89

Отчасти именно благодаря федеративной системе правления в Соединенных Штатах Конгресс неохотно расширяет функции почтового отделения. Тем не менее система денежных переводов и почтовые сберегательные банки к настоящему времени уже созданы, и представляется неизбежным, что телеграфная и телефонная системы страны вскоре будут национализированы. 90 Точно так же сельская бесплатная доставка почты привела к оказанию содействия со стороны Конгресса движению за хорошие дороги, и был предложен ряд проектов масштабного дорожного строительства под эгидой федеральных властей. 91

Введение посылочной почты, которая фактически превратила почтовое отделение в общественного перевозчика, привело к серьезным усилиям со стороны правительства, направленным на то, чтобы потенциальные пользователи должным образом оценили преимущества новых возможностей; кроме того, проводится просветительская кампания не столько с целью увеличения доходов, сколько для поощрения движения «от производителя к потребителю», особенно в отношении сельскохозяйственной продукции. Конгресс уполномочил министра сельского хозяйства «собирать и распространять среди населения Соединенных Штатов полезную информацию по вопросам, связанным с сбытом и распределением сельскохозяйственной продукции», и в соответствии с этим полномочием 16 мая 1913 года было создано Бюро рынков. В нем работают специалисты по сбыту различных товаров, а также выпускаются бюллетени о возможностях и преимуществах отправки различных продуктов почтовыми посылками. Агенты направляются в соответствующие районы страны для практической работы, а местные отделения активно занимаются сбором списков имен фермеров и других лиц, у которых есть продукция на продажу, а также печатью и распространением этих списков среди почтовых абонентов, которые могут стать покупателями.

Кроме того, предлагается использовать почтовые отделения в качестве бюро по трудоустройству, и в законопроекте, принятие которого на Шестьдесят третьем сенате настоятельно отстаивал сенатор Клапп, предусматривалось, чтобы генеральный почтмейстер создал «согласно таким правилам и предписаниям, какие он может установить, взаимные биржи труда во всех почтовых отделениях президентского класса, где могут вестись реестры любых и всех лиц, подавших заявления о регистрации в качестве ищущих работу либо ищущих работников, каковой информацией можно также обмениваться между такими отделениями, и все это в интересах надлежащего и своевременного распределения рабочей силы по всей стране». Эта служба должна была стать самоокупающейся за счет продажи регистрационных марок. Законопроект не был принят.

Но в ожидании подобных действий или принятия Конгрессом законодательства, призванного уменьшить безработицу без задействования почтового отделения, министр труда и генеральный почтмейстер совместно выработали порядок, согласно которому «информация, касающаяся распределения рабочей силы, могла бы широко распространяться и вывешиваться под эгидой Правительства Соединенных Штатов».

«План, — продолжает пояснять министр Уилсон, — состоит из датированных бюллетеней, рассылаемых Министерством труда почтмейстерам по всей стране, которые вывешивают их на досках объявлений таким образом, чтобы каждый почтовый абонент — а это означает каждый мужчина, женщина и ребенок — мог легко ознакомиться с информацией. Они известны как „Бюллетени возможностей“. Время от времени по мере необходимости они заменяются новыми, и дается соответствующее уведомление, когда они утрачивают силу. Этот план получил одобрение различных властей штатов, которые сотрудничали и сотрудничают с Министерством труда в деле распространения информации о возможностях трудоустройства и условиях труда в их соответствующих штатах».

С точки зрения обобществленных средств обслуживания, существующих в настоящее время или настоятельно требуемых, американское почтовое отделение, таким образом, ненамного отстает от новозеландского. Оно представляет собой показательный пример тенденции федерального руководства постепенно вовлекаться во многие виды деятельности, надлежащим образом общегосударственной важности, которые слишком масштабны для штатов и слишком дороги или патерналистски ориентированы для частных предприятий. Цель состоит в том, чтобы гражданин получил максимум пользы.

Почтовые преступления. — Почтовая власть, как отмечал Маршалл в деле «Маккалох против Мэриленда», «осуществляется посредством единого акта создания [учреждения]. Но из этого была выведена власть и обязанность доставлять почту по почтовой дороге из одного почтового отделения в другое. И из этой подразумеваемой власти было вновь выведено право наказывать тех, кто крадет письма из почтового отделения или грабит почту. С некоторой долей правдоподобия можно утверждать, что право доставлять почту и наказывать тех, кто ее грабит, не является абсолютно необходимым для создания почтового отделения и почтовой дороги. Это право действительно существенно для благотворного осуществления власти, но не является абсолютно необходимым для ее существования».

Такая власть утверждалась еще до принятия Конституции; Ордонанс 1782 года скрупулезно запрещал служащим задерживать или грабить почту под угрозой штрафов, «подлежащих взысканию по иску о взыскании долга», предъявленному казначеем Соединенных Штатов; дополнительный ордонанс пытался установить монополию, и генеральному почтмейстеру было предписано законом «разрешать и выплачивать любому осведомителю половину штрафов, которые могут быть взысканы на основании его доноса за правонарушения против четвертого и пятого пунктов вышеупомянутого ордонанса».

Акт от 20 февраля 1792 года значительно расширил эти нормы уголовного права, нарушение которых каралось в федеральных судах. Некоторые из штрафов, предусмотренных за более серьезные правонарушения, теперь кажутся суровыми, но они служат свидетельством того, насколько важной Конгресс считал неприкосновенность почты. Данным актом предусматривалось, «что если какое-либо лицо будет препятствовать или задерживать проезд почты либо любой лошади или экипажа, перевозящих ее, оно обязано по приговору суда за каждое правонарушение уплатить штраф в размере не более ста долларов. И если какой-либо перевозчик на пароме по умышленному небрежению или отказу перевезти почту через какой-либо паром задержит ее, он лишается права и выплачивает за каждые полчаса такой задержки сумму, не превышающую десять долларов». Штраф и лишение права занимать любую должность при Соединенных Штатах являлись наказаниями, налагаемыми, «если какой-либо почтмейстер-заместитель или иное лицо, уполномоченное генеральным почтмейстером получать плату за пересылку писем, мошеннически потребует или получит какую-либо ставку почтового сбора либо какое-либо вознаграждение или награду иные, нежели те, которые предусмотрены настоящим актом за пересылку писем или пакетов». Судам запрещалось заходить в какой-либо порт Соединенных Штатов и вскрывать груз до тех пор, пока их письма не будут переданы почтмейстеру, а портовый чиновник мог потребовать присягу о доставке. Исключение, однако, делалось в отношении писем на имя владельца или грузополучателя, а также когда на судове имелись письма, адресованные в другой порт.

В стремлении сделать почтовую систему эффективной путем ее ограждения от частной конкуренции и вытекающего отсюда сокращения доходов было предусмотрено положение (действующее и поныне, хотя и в измененном виде), объявляющее федеральное учреждение монополией и делающее любое нарушение наказуемым штрафом. В акте указывалось, «что если какое-либо лицо, помимо генерального почтмейстера или его заместителей, либо лиц ими нанятых, будет забирать, получать, приказывать, отправлять, перевозить, доставлять или вручать любое письмо или письма, пакет или пакеты, иные чем газеты, за плату или вознаграждение, либо будет участвовать в учреждении какой-либо пешей или конной почты, повозки или иного экипажа, посредством или в котором какое-либо письмо или пакет будут перевозиться за плату по любой установленной почтовой дороге, либо какого-либо пакета или иного судна либо лодки, или любого иного средства передвижения, посредством которого доходы генерального почтового отделения могут быть ущемлены, каждое лицо, совершившее такое правонарушение, наказывается конфискацией за каждое такое правонарушение суммы в двести долларов. При этом каждое лицо имеет право и может законно отправлять письма или пакеты с помощью специального нарочного».