(c) Провинциальная исполнительная власть: Статья 220 наделяет Губернатора правом назначать «одного или двух дополнительных членов своего правительства в качестве членов без портфеля для целей консультаций и советов».
По существу, таковы предложения Государственного секретаря и Правительства Индии относительно будущего управления провинциями, на которые делится Индия. Некоторые из последних и некоторые другие территории явно исключены из сферы действия этих рекомендаций. Сразу же отмечается, что это не автономия и не самоуправление. Это своего рода гибридная система с окончательными полномочиями вето и контроля, сосредоточенными у Правительства Индии. Положения о провинциальных законодательных органах делают ее еще более сложной.
«Теперь давайте объясним, как мы предполагаем в будущем сформировать исполнительные правительства провинций. Как мы видели, тремя провинциями ныне управляют Губернатор и Исполнительный совет в составе трех членов, из которых один на практике является индийцем, а двое обычно назначаются из состава Индийской гражданской службы, хотя закон говорит лишь о том, что они должны иметь квалификацию не менее двенадцати лет службы под началом Короны в Индии. Одной провинцией, Бихар и Орисса, управляет Вице-губернатор с советом из трех человек, сформированным тем же образом. Оставшиеся пять провинций, то есть три вице-губернаторства Соединенных Провинций, Пенджаба и Бирмы и главные комиссарства Центральных Провинций и Ассама, находятся под управлением одного официального главы. Мы обнаруживаем по всей Индии весьма всеобщее стремление к расширению советского управления... Наше первое предложение, следовательно, заключается в том, что во всех этих провинциях единоличное управление должно прекратиться и быть заменено коллективным управлением».
«При определении структуры Исполнительной власти мы должны иметь в виду те обязанности, которые на нее будут возложены. Мы исходим из двух постулатов: полная ответственность за управление не может быть предоставлена немедленно, не вызвав краха, и некоторая ответственность должна быть предоставлена немедленно, если наш план должен иметь какую-либо ценность. Мы определили ответственность как состоящую прежде всего в подотчетности перед избирателями и, во вторую очередь, в подотчетности перед собранием. Мы не верим, что существует какой-либо способ удовлетворить эти руководящие условия, кроме как путем разделения функций Правительства на те, которые могут быть переданы под народный контроль, и те, которые пока должны оставаться в руках должностных лиц... Мы можем назвать их соответственно „зарезервированными“ и „переданными“ предметами ведения. Отсюда следует, что для управления этими двумя категориями должна существовать некоторая форма исполнительного органа с находящимся с ним в гармонии законодательным органом...»
«Поэтому мы предлагаем, чтобы в каждой провинции исполнительное Правительство состояло из двух частей. Одна часть должна включать главу провинции и исполнительный совет из двух членов. Во всех провинциях глава Правительства будет именоваться Губернатором... Один из двух членов Исполнительного совета на практике будет европейцем с большим официальным опытом работы, а другой — индийцем. Утверждалось, что последний должен быть избранным членом провинциального законодательного совета. Неразумно так ограничивать выбор. Губернатору должна быть предоставлена возможность рекомендовать того, кого он пожелает... Губернатор в совете будет ведать зарезервированными предметами. Другая часть правительства будет состоять из одного члена или более чем одного члена, в зависимости от количества и важности переданных предметов ведения, избранных Губернатором из числа выборных членов Законодательного совета. Они будут именоваться министрами. Они будут членами исполнительного Правительства, но не членами Исполнительного совета; они будут назначаться на срок полномочий законодательного совета и в случае переизбрания в этот орган будут иметь право на повторное назначение в качестве членов Исполнительного совета. Как мы уже говорили, они будут занимать свои посты не по воле законодательного органа, а по воле своих избирателей».
«Портфели, касающиеся переданных предметов ведения, будут возложены на министров, и по этим предметам министры вместе с Губернатором будут составлять администрацию. По таким вопросам их решения будут окончательными, подлежащими лишь совету и контролю со стороны Губернатора. Мы не предполагаем, что с самого начала Губернатор займет положение чисто конституционного Губернатора, который обязан принимать решения своих министров».
(d) Провинциальные законодательные органы: «Мы предлагаем учредить в каждой провинции расширенный законодательный совет, различающийся по размеру и составу от провинции к провинции, со значительным выборным большинством, избираемым прямыми выборами на основе широкого избирательного права, с таким общинным и специальным представительством, какое может оказаться необходимым».
Вопросы избирательного права, а также специального и общинного представительства были поручены специальному комитету, отчет которого ожидается в ближайшее время. Этот же комитет решит и то, сколько официальных членов будет в каждом Законодательном совете. Предусмотрено, что Губернатор будет Председателем Совета и получит право назначать Вице-президента из числа официальных членов. Что касается юридической силы резолюций, то говорится следующее: «Мы не предлагаем, чтобы резолюции, будь то по зарезервированным или по переданным предметам, носили обязательный характер».
Классификация зарезервированных и переданных предметов ведения также была возложена на специальный комитет, который к настоящему времени завершил свою работу и отчета которого ждут с интересом.
Законодательство по зарезервированным предметам:
«В целях предоставления провинциальному Правительству возможности провести свое законодательство по зарезервированным предметам мы предлагаем, чтобы глава Правительства имел право удостоверить, что законопроект, касающийся зарезервированного предмета, является мерой, „существенной для выполнения его ответственности за мир или спокойствие провинции или любой ее части, либо для выполнения его ответственности за зарезервированные предметы“... Законопроект будет зачитан, и его основные принципы будут обсуждены на пленарном заседании законодательного совета. На этом этапе совет посредством голосования большинством голосов сможет обратиться к Губернатору с запросом о передаче на рассмотрение Правительства Индии, чье решение по данному вопросу будет окончательным, вопроса о том, касается ли сертифицированный законопроект зарезервированного предмета. Если такой запрос не делается или если Правительство Индии решает, что свидетельство было выдано должным образом, законопроект затем автоматически передается в Большой комитет совета. Его состав должен как можно точнее воспроизводить пропорции различных элементов в более крупном органе... большой комитет в каждом совете должен быть сформирован так, чтобы включать от 40 до 50 процентов его численного состава. Он должен избираться для каждого законопроекта частично путем голосования по бюллетеням, а частично путем назначения. Губернатор должен иметь право назначать простое большинство за исключением себя самого. Из числа так назначенных членов не более двух третей должны быть должностными лицами, а избираемый элемент должен избираться ad hoc выборными членами совета на основе системы передаваемых голосов».
«При передаче в большой комитет законопроект будет обсуждаться этим органом в обычном порядке, при необходимости — передан в отборочный комитет, причем мы считаем, что большой комитет должен иметь право назначать в этот орган любого члена законодательного совета, независимо от того, является ли он членом большого комитета или нет. Отборочный комитет, как и в настоящее время, будет иметь право принимать свидетельские показания. Затем, после обсуждения в большом комитете и внесения изменений, которые будут сочтены необходимыми, законопроект будет доложен всему совету. Совет получит право вновь обсудить законопроект в целом, но не сможет отклонить его или внести в него поправки иначе как по предложению члена исполнительного совета. Затем Губернатор назначит временной лимит, в течение которого законопроект может обсуждаться в совете, и по его истечении он будет принят автоматически. Но во время такого обсуждения совет будет иметь право принять резолюцию, фиксирующую любое возражение, относящееся к принципу или деталям меры (но не, разумеется, к свидетельству о ее характере), и любая такая резолюция будет прилагаться к Акту, когда после подписания Губернатором он представляется Генерал-губернатору и Государственному секретарю».
Провинциальный бюджет: «...провинциальный бюджет должен составляться исполнительным Правительством в целом. Первоочередным бременем для провинциальных доходов будет отчисление в пользу Правительства Индии; а после этого финансирование зарезервированных предметов будет иметь приоритет. Распределение средств на переданные предметы будет определяться министрами. Если доходов недостаточно для их нужд, вопрос о новом налогообложении будет решаться Губернатором и министрами. Мы обязаны признать, что со временем новое налогообложение станет необходимым, ибо никакая экономия не способна профинансировать те новые разработки, которых следует ожидать. Бюджет будет затем представлен на рассмотрение совета, который обсудит его и проголосует путем принятия резолюции по ассигнованиям. Если законодательный совет отклоняет или изменяет предлагаемые ассигнования на зарезервированные предметы, Губернатор должен иметь право настоять на выделении всей первоначально предусмотренной суммы или любой ее части, если по причинам, которые должны быть изложены, он удостоверяет ее необходимость в тех формулировках, которые мы уже предложили. Мы решительно придерживаемся мнения, что Губернатор в совете должен быть наделен полномочиями получать финансирование, которое он объявляет необходимым для выполнения своих обязанностей. За исключением случаев, когда Губернатор осуществляет эти полномочия, бюджет будет изменяться в соответствии с резолюциями, принятыми в совете».
Изменение схемы Правительством Индии. «По истечении пяти лет с момента первого заседания реформированных советов мы предлагаем, чтобы Правительство Индии принимало ходатайства от провинциального Правительства или провинциального совета об изменении зарезервированного и переданного списков провинции; и чтобы после рассмотрения представленных им доказательств оно рекомендовало на одобрение Государственного секретаря передачу таких дополнительных предметов в переданный список, какие оно сочтет нужным. С другой стороны, если станет очевидным, что определенные функции серьезно пострадали от плохого управления, оно сможет с санкции Государственного секретаря перевести предметы обратно из переданного в зарезервированный список или наложить ограничения на будущее в отношении полномочий министра в отношении определенных переданных предметов... Но желательно также завершить оформление ответственности министров за переданные предметы. Это должно произойти одним из двух путей: либо по инициативе совета, если он желает и готов осуществлять больший контроль над министрами, либо по усмотрению Правительства Индии, которое может пожелать сделать это изменение в качестве условия предоставления новых или сохранения существующих полномочий. Поэтому мы предлагаем, чтобы Правительство Индии при рассмотрении таких ходатайств могло распорядиться, чтобы жалования министров вместо того, чтобы дольше рассматриваться в качестве зарезервированного предмета и, следовательно, защищаться в крайнем случае от вмешательства распоряжением Губернатора, конкретно голосовали каждый год законодательным советом; либо, при отсутствии такого распоряжения Правительства Индии, советы могли бы в то время или впоследствии потребовать посредством резолюции, чтобы жалования таких министров подвергались такому голосованию, и Правительство Индии должно после этого претворить такую просьбу в жизнь».
Периодические комиссии: ...Через десять лет после первого заседания новых советов, учрежденных в соответствии со Статутом, должна быть назначена комиссия для пересмотра положения. В прошлом высказывалась критика в адрес состава королевских комиссий, и мы намерены, чтобы предлагаемая нами комиссия рассматривалась как авторитетная и черпала свой авторитет непосредственно из самого Парламента. Имена членов комиссии должны поэтому представляться Государственным секретарем обеим палатам Парламента для утверждения посредством резолюции. Мандат членов комиссии должен заключаться в следующем: рассмотреть, возможно ли к концу срока полномочий законодательного органа, существовавшего на тот момент, установить полную ответственную власть в какой-либо провинции или провинциях, или в какой степени возможно приблизить ее в других; дать рекомендации относительно продолжения резервирования любых департаментов, для передачи которых под народный контроль к их удовлетворению еще не настало время; рекомендовать перевод других вопросов обратно под контроль Губернатора в совете в случае доказанного серьезного ненадлежащего управления; и выработать любые рекомендации по работе ответственного правительства или улучшению конституционного механизма, которые опыт действующих систем может показать желательными...
«Имеется несколько других важных вопросов, в большей или меньшей степени связанных с нашей основной целью, которые комиссия должна пересмотреть. Ей следует исследовать прогресс, достигнутый в допущении индийцев в высшие эшелоны государственной службы. Ей следует изучить распределение финансового бремени Индии с целью более справедливого его выравнивания между провинциями. Комиссия должна также изучить развитие образования среди населения, а также прогресс и работу органов местного самоуправления. Наконец, комиссия должна рассмотреть работу избирательного права и устройство электоратов, включая важный вопрос сохранения общинного представительства. Действительно, мы рассматриваем развитие широкого избирательного права как ту арку, на которой должно быть возведено здание самоуправления; ибо мы вовсе не намереваемся, чтобы наши реформы привели лишь к передаче полномочий от бюрократии к олигархии...»
«Предлагая назначить комиссию через десять лет после вступления в силу нового Акта, мы хотим предостеречь от возможных недоразумений. Нас не следует понимать так, будто к этому времени в провинциях может быть установлено полное ответственное правительство. Во многих провинциях подобное завершение процесса не может произойти в названные сроки. Темпы будут везде неравномерными, хотя прогресс в одной провинции всегда будет стимулировать прогресс в других; однако могут возникнуть неоправданные ожидания, если мы выскажем какое-либо мнение о степени приближения к полному самоуправлению, которая может быть достигнута даже в одной или двух наиболее передовых провинциях. Причины, делающие полную ответственность в настоящее время невозможной, вероятно, продолжат действовать в определенной степени даже после десятилетия».
II
Предложения относительно Правительства Индии, именуемого Центральным Правительством, можно подытожить следующим образом:
(a) Общие положения: «Мы уже ясно выразили наше мнение о том, что впредь до развития ответственного правительства в провинциях Правительство Индии должно оставаться ответственным только перед Парламентом. Иными словами, во всех вопросах, которые оно сочтет существенными для выполнения своей ответственности за мир, порядок и надлежащее управление, оно должно, за исключением лишь своей подотчетности Парламенту, сохранять неоспоримую власть».
(b) Исполнительный совет Генерал-губернатора: «Поэтому мы отменили бы те законодательные ограничения, которые ныне существуют в отношении назначения членов Совета Генерал-губернатора, с тем чтобы обеспечить большую гибкость как в отношении численности правительства, так и в отношении распределения работы».
В настоящее время в Исполнительном совете Вице-короля, состоящем помимо Вице-короля из шести обычных членов и одного чрезвычайного, имеется один индийский член. Данный план рекомендует назначение еще одного индийца.
(c) Индийский законодательный совет.
I. Законодательная ассамблея: «Поэтому мы рекомендуем увеличить численность законодательного совета, именуемого в будущем Законодательной ассамблеей Индии, примерно до 100 членов в общей сложности, с тем чтобы он гораздо более истинно представлял Британскую Индию. Мы предлагаем, чтобы две трети этого общего числа избирались путем выборов; и чтобы одна треть назначалась Генерал-губернатором, причем из этой трети по меньшей мере еще одна треть являлась бы неофициальными лицами, отобранными с целью представления меньшинств или особых интересов... Мы считаем, что должно существовать некоторое специальное представительство, например для европейской и индийской торговли, а также для крупных землевладельцев. Должно также существовать общинное представительство для мусульман в большинстве провинций, а также для сикхов в Пенджабе».
II. Государственный совет: «Мы не предлагаем учреждать полноценную двухпалатную систему, но намерены создать вторую палату, известную как Государственный совет, которая будет принимать участие в обычных законодательных делах и станет высшим законодательным органом по вопросам, которые правительство считает существенными. Государственный совет будет состоять из 50 членов, за исключением Генерал-губернатора, который будет Председателем, обладающим правом назначать Вице-президента, который обычно будет занимать его место: не более 25 будут должностными лицами, включая членов исполнительного совета, а 4 будут неофициальными лицами, назначенными Генерал-губернатором. Официальные члены будут иметь право на выдвижение как в Законодательную ассамблею, так и в Государственный совет. Будет 21 избранный член, из которых 15 будут избираться неофициальными членами провинциальных законодательных советов, причем каждый совет избирает по два члена, за исключением Бирмы, Центральных Провинций и Ассама, которые избирают по одному члену...»