«Нейтральный торговец в отношении законов о контрабанде и блокаде под Обоснованием Совета от 11 марта 1915 года»

Но со всей почтительностью можно поставить под сомнение правильность этого утверждения. Влияние войны на торговлю в целом следует оценивать по ее результатам для торговли в целом; должен существовать общий баланс торговли Соединенных Штатов, в котором прибыли одних торговцев должны сопоставляться с убытками других. Так ли уж верно, что американская торговля в целом извлекла из войны немалую пользу, а не понесла серьезных убытков? Здесь наблюдается определенная путаница частного с общим. В отношении этого основания для жалобы война имеет право на то же отношение, что и общественное благо, которое никогда не осуждается за тот индивидуальный вред, который оно причиняет и неизбежно должно причинять, иначе мир остановился бы давным-давно.

Положение дел, таким образом, можно сформулировать предельно четко: только в тех случаях, когда право собственности на задержанные грузы не перешло от продавца, вопросы контрабанды и блокады затрагивают его. Но когда собственность перешла к неприятельскому покупателю или его агенту, возникают другие вопросы, зависящие от Парижской декларации.

Парижская декларация — Свободный флаг покрывает неприятельский груз

Парижская декларация подверглась суровой критике со стороны многих тех, кто считает, что она подрезала крылья английской морской мощи, будучи специально для этого созданной и слабовольно одобренной Англией. Это положение — «Свободный флаг покрывает неприятельский груз» — распространяется на товары, отправленные в адрес вражеского правительства! Но если рассматривать его исключительно в аспекте воздействия на нейтральных торговцев, оно плачевно несостоятельно как практическая доктрина, поскольку в стремлении к лаконичности ее авторы забыли быть точными. В своем нынешнем виде оно неверно. Оно не затронуло право досмотра, поскольку военная контрабанда исключена из него, и фундаментальный аргумент о том, что нельзя производить захват, если нельзя осуществить досмотр, «какими бы ни были суда, какими бы ни были грузы, каков бы ни был пункт их назначения», по-прежнему остается в силе. Оно также не затронуло и не ущемило права, связанные с блокадой; в таком случае доктрина Декларации улетучивается, поскольку не существует «свободных судов», с помощью которых неприятельский товар мог бы быть освобожден от ареста, так как все находящиеся на борту товары подлежат задержанию.

Но главный изъян этого положения заключается в том, что оно оставляет прискорбно туманным вопрос о том, кто именно может поднимать тему «свободы» неприятельских товаров: нейтральный перевозчик или неприятельский собственник; и именно этот момент, по-видимому, был проигнорирован в американском Протесте.

Этот вопрос также весьма непосредственно возникает в рамках Указа Совета, поскольку его первый пункт гласит, что товары, выгруженные с нейтрального судна, задержанного во время его рейса в германский порт, помимо военной контрабанды, если они не реквизированы для нужд Его Величества, «должны быть возвращены по приказу Суда на тех условиях, которые Суд сочтет справедливыми в данных обстоятельствах, лицу, имеющему на них право». Теперь же, если право собственности на груз по закону перешло к неприятельскому покупателю, возникнут определенные вопросы относительно вынесения такого постановления, которые по понятным причинам я не обсуждаю. Но совершенно очевидно, что американский продавец не смог бы явиться и предъявить претензию от имени такого покупателя; точно так же очевидно, что у правительства Соединенных Штатов не было бы здесь locus standi. Положение в рамках Указа Совета таково же, какое возникло бы в нормальных обстоятельствах, если бы, например, перед Призовым судом встал вопрос об «эффективности» блокады. Нейтральный собственник судна вел бы дело от собственного имени, но не от имени неприятельского собственника груза. Поскольку правительство Соединенных Штатов не могло бы вести юридическое дело от имени неприятельского покупателя, а неприятельские покупатели — это лица, о которых особо заботится данное правило Парижской декларации, трудно понять, каким образом оно может аргументировать этот вопрос дипломатическим путем. Но, обладая определенным опытом в дипломатии, оно ограничило свой протест случаем своих нейтральных торговцев. Тогда, при всем глубоком уважении, ссылка на Парижскую декларацию неуместна, поскольку весь смысл этого пункта заключается в свободе груза, а не в свободе судна; а вопрос о свободе судна не может быть поднят, так как исключение военной контрабанды из этого правила влечет за собой вынужденное подчинение праву досмотра со стороны воюющей стороны. Кроме того, вопрос о том, является ли Указ Совета незаконным расширением законов о блокаде, не затрагивается Декларацией и должен решаться на иных основаниях.

Но «быстрый оборот делает купцов богатыми», независимо от того, проистекает ли он из небольшой или крупной прибыли. И в военное время нейтральный торговец, будучи обычным дельцом, кажется вполне готовым «платить за безграничную выгоду», которую дает ему продажа боеприпасов, принятием «безграничного риска» захвата и конфискации, сохраняя за собой право собственности на грузы, пока те находятся в открытом море. Если за катастрофой последует беда, всегда есть «правительство», на которое можно опереться; и если только его удастся убедить с достаточной ловкостью помахать знаменем «нейтральных прав», шансы окажутся в пользу компенсации. Теперь же, если бы все нейтральные торговцы руководствовались Разумом, Парижская декларация обнаружила бы доселе не подозреваемые достоинства. Позвольте мне порекомендовать следующие краткие статьи на рассмотрение дипломатических профессоров на следующей Гаагской конференции: Первая — «Во избежание впредь столь частых в прошлом запутанных дискуссий закон о контрабанде и та часть закона о блокаде, которая затрагивает нейтральных торговцев, настоящим упраздняются, и все контракты на продажу любых товаров вообще, заключенные между нейтральными и воюющими торговцами, во всех отношениях считаются контрактами на условиях ф.о.б.». Вторая — «В интересах всеобщего мира и предотвращения финансовых трудностей, до сих пор столь часто вытекавших для частных лиц из войны, согласовано, что “свободный флаг покрывает неприятельский груз”; при условии лишь, что такие свободные суда, каковы бы ни были их грузы, каков бы ни был пункт их назначения, могут быть отведены любой воюющей стороной без излишней демонстрации силы или ненужного применения взрывчатых веществ в ее ближайший порт, дабы там ожидать решения Призового суда относительно того, являются ли они товарами, предназначенными для использования вражескими силами; и если будет доказано к удовлетворению Суда, что они не имеют такого назначения, то они должны быть объявлены “свободными товарами”, и если лицо, имеющее на них право, является нейтральным, они должны быть переданы ему на таких условиях, какие Суд сочтет справедливыми; если же оно является врагом, за исключением вражеского правительства, они должны удерживаться до заключения мира, после чего подлежат выдаче».

Является ли этот план детищем Советов Утопии? Интересно! Возможно, пока его можно оставить с судебной формулой «Мне хотелось бы услышать аргументы по этому вопросу». Но бесспорно одно: если бы контракты с воюющими сторонами заключались с такой же коммерческой осмотрительностью, как контракты мирного времени, весь шум вокруг «прав нейтральных торговцев» утих бы, поскольку у них не осталось бы таковых, нуждающихся в защите, а ноты дружеского увещевания и искусно сформулированные Протесты стали бы излишними. Но мы живем в эпоху великого безумия; и закон о контрабанде и вся та часть закона о блокаде, которая затрагивает нейтральных торговцев, стали неизбежным результатом. Парижская декларация могла бы избавиться от многих трудностей при чуть более глубоком изучении фактических фактов, но этого не произошло; и поэтому, вопреки благим намерениям, мы должны бороться — и я намерен теперь бороться — с проблемами, которые она оставила нерешенными.

Влияние Указа Совета

Существенным условием блокады, как она понималась до сих пор, является то, что блокирующая эскадра должна находиться в непосредственной близости от блокируемого порта. Мы разместили наш крейсерский кордон на значительном расстоянии от германского побережья. И здесь для широкой публики кроется камень преткновения на нашем пути; для американца же это знак нашего отступничества. И все же, как ни странно, если бы мы объявили блокаду, любой вопрос, который мог бы возникнуть в отношении ее действительности из-за позиции кордона, снимается самим Протестом.

Правила международного права могут сохранить свою жизнеспособность только в том случае, если они идут в ногу с прогрессом науки; если же нет, они должны кануть в Лету забытых вещей. Отсюда необходимость четкого разграничения между существенным принципом и несущественной деталью. В первой статье я указал, что этого разграничения удивительным образом не хватало в первых протестах правительства Соединенных Штатов. Детали наших действий в открытом море критиковались как не соответствующие действиям, оправданным традицией; нашим исчерпывающим ответом было то, что они оправданы принципами, на которых базировалась традиционная деятельность. Теперь же, хотя, как мне кажется, в этом последнем Протесте американское правительство оценило наши действия по узким формулам ушедшей эпохи, когда дело доходит до рассмотрения «блокады», оно откровенно отбрасывает их; оно буквально совершает скачок вперед и, отметая их в сторону, показывает нам, что мы могли бы принять иные меры военной дисциплины, которые отразились бы на нейтральном торговце гораздо более сурово, чем те, что воплощены в Указе. Американское правительство полагает — когда его не тревожат жалобы его торговцев, оно слишком глубокий исследователь, чтобы не полагать, — что закон о блокаде отчаянно нуждается в переписывании. Правила, которые были приспособлены к фрегатам Нельсона, едва ли могут иметь какое-либо применение к современным линейным крейсерам. Но они были плодом принципа, и этот принцип остается неизменным. Американское правительство соглашается с тем, что для блокады кордон кораблей в открытом море более неприменим перед лицом противника, «обладающего средствами и возможностью дать эффективный отпор с помощью подводных мин, мин и авиации», и поэтому на нем больше нельзя настаивать. Оно считает, что «блокада на дальних дистанциях» теперь неизбежна. Значение этого признания невозможно переоценить. Можно было бы, как я полагаю, утверждать, что «блокада» не может быть эффективной, если противник обладает достаточными наступательными средствами — иными словами, располагает наличными средствами для уничтожения ее эффективности. Нельзя перестать повторять, что «блокада» помимо своих реальных аспектов имеет техническую и весьма искусственную сторону. В условиях ведения войны, существовавших во время выработки правил, видимым признаком ее эффективности было присутствие блокирующих судов в открытом море; именно этот факт делал очевидной опасность для торговых судов, пытавшихся прорваться к блокируемому побережью. Но если будь то с помощью подводных лодок, мин или авиации эта опасность перестает быть очевидной, если она может быть фактически устранена, если благодаря наступательной защите эсминцев или крейсеров возникает явная опасность для блокирующей эскадры, из этого, казалось бы, следует, что как реальная, так и искусственная эффективность этой эскадры будет уничтожена. Блокада, подверженная серьезным сомнениям и уничтожению блокирующих кораблей противостоящей эскадрой, кажется противоречивой по самому определению. Но все это является излишней тяжестью курьезных рассуждений и должно быть отброшено, когда современные флоты занимают свои боевые посты. Осуществление «блокады на дальних дистанциях» признается американским Протестом в качестве одной из их современных обязанностей. Но с какой целью? Для того крайнего проявления силы, которое господство на море позволяет одной из воюющих сторон продемонстрировать, чтобы выжать жизнь из врага. Таков принцип блокады — использование морской мощи для прекращения любых поставок врагу, поскольку он обладает этой властью; и Протест признает, что эта власть теперь может осуществляться на более обширной территории, чем в былые дни: осуществляться против врага и, следовательно, против нейтрального торговца, чьи шансы доставить врагу даже те вещи, которые до ее осуществления разрешалось пропускать как неконтрабандные, соответственно уменьшаются. Отметим сразу курсивом, что это признание исходит от правительства, которое является наиболее мощным протестующим против посягательств на то, что оно считает правами нейтральных торговцев.

Ученый исследователь усматривает здесь то, что кажется очевидным изъяном в аргументации. Его учили, что «блокада не должна простираться за пределы портов и побережий, принадлежащих противнику или оккупированных им», и что «блокирующие силы не должны преграждать доступ к нейтральным портам или побережьям». Первая и восемнадцатая статьи Лондонской декларации резюмировали эту практику. Правительство Соединенных Штатов не забыло эти элементарные максимы; но оно не позволит им препятствовать развитию своей теории «блокады на дальних дистанциях». Принцип, на котором они основаны, вполне может быть сохранен: «Если потребности дела покажутся повелительно требующими, чтобы кордон блокирующих судов был протянут поперек подходов к какому-либо соседнему нейтральному порту или стране, представляется очевидным, что по-прежнему будет вполне осуществимо соблюдение общепризнанного и разумного запрета международного права против блокады нейтральных портов путем предоставления свободного въезда и выезда всему законному трафику с нейтральными портами через блокирующий кордон».

Совершенно откровенно, у меня есть сомнения в обоснованности американских доводов. Когда это военное время минует и останутся лишь его отголоски, когда в Гааге соберется новая конференция, чтобы попытаться усвоить ее уроки более надежно, чем ее предшественники усвоили уроки прошлых войн, я сомневаюсь, что это новое учение о блокаде найдет большой отклик; ибо если оно принимается в качестве «эффективной блокады», искусственная сторона закона также должна быть принята, и должно быть объявлено, что временное отступление из-за непогоды не отменяет ее. Но в чем я не сомневаюсь, так это в том, что принцип, на котором покоится блокада, всегда будет признаваться, должен всегда признаваться, поскольку это факт — воюющая сторона будет и потому, как мы привыкли говорить, «может» прибегать к финальному удушающему процессу всякий раз, когда у нее есть на то власть, поскольку у нее есть на то власть; и никакие произвольные правила не могут лишить ее этого. Я верю, что когда все будет взвешено на весах и вынесен справедливый приговор времени, окажется, что новый Указ Совета указывает надлежащий метод, с помощью которого воюющая сторона может, принимая во внимание прогресс в методах военно-морской войны, осуществлять то суровое и удушающее давление на врага, какое в былые дни она имела право осуществлять посредством технической блокады, и что в том, как он обращается с нейтральным торговцем, он нашел правильное решение этой части проблемы.

Правительство Соединенных Штатов также делает большой упор на то, что Указ Совета недействителен, поскольку, если рассматривать его как блокаду, он дискриминирует Соединенные Штаты и не применяется против тех стран, которые в силу своего географического положения по отношению к Германии находятся внутри крейсерского кордона. Принцип, на котором основана эта жалоба, изложен в статье 5 Лондонской декларации: «Блокада должна применяться беспристрастно к судам всех наций». Этот принцип является неотъемлемой частью старой системы блокады, при которой доступ к нейтральным портам или побережьям не может преграждаться блокирующими силами (статья 18 Декларации). Но очевидно, что как только признается принцип «блокады на дальних дистанциях», неизбежно происходит вмешательство в доступ к нейтральным портам; и Протест прямо признает необходимость признания этого принципа. Более того, представляется, что статья 5 Декларации применяется к преднамеренной дискриминации в отношении судов разных стран со стороны блокирующей воюющей стороны. Совершенно ясно, что правительство Соединенных Штатов не истолковывает эту статью в силу географических причин как препятствие для новой формы блокады, которую оно прямо одобрило.

Взаимосвязь между контрабандой войны и блокадой

Позвольте мне теперь попытаться внести чуть больше ясности. Мы настолько привыкли к колеям, по которым приучили бежать наши мысли, что склонны упускать из виду тесную связь, существующую между законом о военной контрабанде и законом о блокаде. Они трактуются как обособленные доктрины, как независимые отрасти права. Американский Протест объявляет их отдельными «уступками», делаемыми нейтральными странами воюющим. Обсуждаемые в терминах, не имеющих общего языкового знаменателя, сравнение между ними стало, если не невозможным, то во всяком случае необычным. Давайте же приведем их к общему знаменателю. Если мы говорим о том и о другом в терминах действий воюющей стороны, мы находим в законе о контрабанде право досмотра как прелюдию к задержанию, а в законе о блокаде — право задержания без досмотра. В терминах захваченного груза мы находим первое ограниченным военной контрабандой, а второе неограниченным. Но это не слишком удовлетворяет; это не объясняет, почему, если у нейтрального торговца есть хоть какие-то права в отношении неконтрабандных товаров, воюющая сторона может уничтожить их, объявив блокаду. Это, судя по всему, ведет к некому общему принципу следующего рода: когда нейтральные суда приближаются на определенное расстояние к побережью противника (открытое море), воюющая сторона может захватить что угодно и все подряд, но до тех пор, пока они не приблизятся на это расстояние, она может захватывать лишь военную контрабанду, что не является точным изложением закона. «Право воюющей стороны» явно выступает общим фактором; воюющая сторона имеет право объявить, что будет считаться военной контрабандой; она имеет право объявить блокаду. Вариантом же выступают положение и количество используемых ею кораблей, демонстрация морской мощи, посредством которой подкрепляются оба права. В результате мы получаем следующее: когда имеется крейсерский кордон, воюющая сторона может захватить что угодно, но когда есть лишь отдельные корабли, она может захватывать только военную контрабанду. Этот критерий перестает быть элементарным, когда мы вводим еще один фактор, общий для обоих предметов, — эффективность. То обстоятельство, что военно-морская дислокация воюющей стороны должна быть способна сделать то, что она намеревается совершить — иными словами, должна быть эффективна для достижения этой цели, — является не менее характерной чертой закона о контрабанде, чем закона о блокаде. Перевозка военной контрабанды и прорыв блокады сами по себе не являются правонарушениями; пагубные последствия, которые авторы упорно называют «наказанием», проистекают из задержания. Следовательно, в обоих случаях то, что воюющая сторона может сделать, ограничено лишь тем, что она способна сделать. Подсознательное признание того факта, что воюющая сторона может чинить гораздо более серьезные препятствия нейтральным сообщениям со своим врагом, чем это подразумевается в законе о контрабанде, становится теперь осознанным принципом, который я в общих чертах изложил в первой статье: что «контрабанда войны» и «блокада» идентичны по своему принципу; что они являются лишь удобными наименованиями, даваемыми различным проявлениям морской мощи против врага, и последствия как для врага, так и для нейтрального торговца действительно зависят от демонстрируемой силы и варьируются в зависимости от нее — то есть от количества и позиции кораблей, задействованных в этой службе, что при эффективном выполнении в обоих случаях приводит к захвату и конфискации.

Таким образом, блокада в принципе представляет собой не более чем неопределенное расширение списка контрабанды войны, при единственном условии, что достаточное количество кораблей должно быть размещено на таких позициях, чтобы сделать эту расширенную угрозу задержания эффективной. По сути, именно это и делает Указ Совета; и даже если бы он настаивал на конфискации во всех случаях, он был бы оправдан, поскольку он удовлетворяет критерию, который, как показывает этот анализ, является истинным и единственным критерием: используемые для этой службы суда как по численности, так и по своему положению должны быть эффективны для ее надлежащего выполнения.

Теперь, принимая во внимание, что Указ проявляет такую заботу о кармане нейтрального торгового судна, что не конфискует его неконтрабандные грузы, весьма трудно обнаружить какое-либо оправдание для протеста. Если отбросить излишество слов, жалоба сводится к тому, что мы не объявили блокаду; и она сводится к следующему: что мы должны задерживать и конфисковывать нейтральные грузы, а не довольствоваться тем, что можно назвать временным задержанием, которое может и не стать окончательным. Ответ заключается в том, что существование и объем права не зависят от характера процедуры, посредством которой оно обеспечивается принудительно. Верно, что международное право изобрело юридическую фикцию в помощь воюющей стороне, которая решает объявить блокаду; она сохраняет по отношению к нейтральному торговцу «явную опасность задержания» даже тогда, когда вследствие ненастной погоды оно перестало не только быть явным, но и существовать вовсе. Какое отношение эта фикция может иметь к природе права, по отношению к которому она является лишь второстепенным дополнением? К праву останавливать все поставки, идущие к врагу. Нелепо утверждать, что воюющая сторона не может осуществлять это право, если она не прибегает к дополнительной помощи, которую предлагает ей право; что хотя она может обойтись без нее, тем не менее ей запрещено это делать.

То, что справедливо для открытого моря, должно быть справедливо и для воздушного пространства. Когда появятся грузовые автомобили и транспортные средства воздуха, и война в воздухе станет еще более суровой реальностью, чем сегодня, нейтралы, доставляющие припасы врагу, получат, я полагаю, короткий ответ: контрабанда или не контрабанда, осада или не осада, блокада или не блокада.

Суверенитет над нейтральными судами

Но правительство Соединенных Штатов основывает свой протест на ином основании. Оно заявляет, что Указ Совета

представил бы собой, если бы его положения действительно проводились в жизнь в их нынешнем виде, практическое утверждение неограниченных прав воюющей стороны в отношении нейтральной торговли во всем европейском регионе и почти безоговорочное отрицание суверенных прав наций, находящихся ныне в мире.

Это правительство принимает как должное, что не может быть никаких сомнений в том, каковы эти права. Суверенитет нации над собственными судами и гражданами под своим флагом в открытом море в мирное время является, разумеется, неограниченным. И этот суверенитет не претерпевает никакого уменьшения во время войны, за исключением случаев, когда практика и согласие цивилизованных наций ограничили его посредством признания определенных, ныне четко определенных прав, осуществление которых, как признается, может допускаться нациями, находящимися в состоянии войны.

За воюющей нацией было признано право досмотра, а также право захвата и конфискации, если в ходе проверки обнаружится, что нейтральное судно вовлечено в неприятельскую деятельность или перевозит контрабанду войны, предназначенную для правительства или вооруженных сил противника. За ней было признано право устанавливать и поддерживать блокаду портов и побережий противника, а также захватывать и конфискавать любое судно, пойманное при попытке прорыва блокады. За ней даже признается право задерживать и отводить в свои собственные порты для судебного разбирательства все суда, в отношении которых у нее есть веские основания подозревать участие в неприятельской деятельности, и конфисковывать их, если подозрение подтвердится. Но такие права, давно и четко определенные как в доктрине, так и на практике, до сих пор считались единственными допустимыми исключениями из принципа равенства суверенитета в открытом море между воюющими сторонами и государствами, не участвующими в войне.

Если права нейтрального торговца не более обширны, чем я изложил их в первой статье, и он действует на свой страх и риск и полностью независим от собственного правительства, и если права воюющих сторон столь велики, как я их там охарактеризовал, то отсюда следует, что не может быть и речи о какой-либо «уступке» со стороны правительства нейтрального торговца в отношении либо контрабанды, либо блокады, а имеет место лишь утверждение права воюющей стороны, и все вопросы о суверенитете этого правительства над судами его торговцев отпадают. Когда нейтральный торговец перевозит контрабанду или когда он осуществляет прорыв блокады, он сознательно идет на риск и поэтому не может требовать защиты своего флага.

Я полагаю, что не преуменьшаю значение дела, когда говорю, что доктрина, на которой правительство Соединенных Штатов основывает свои претензии к нам, является полной противоположностью этому. То видное положение, которое она занимает в Протесте, показывает, что она рассматривается как краеугольный камень аргументации, и что если этот краеугольный камень изъять, вся аргументация рассыплется на части. Рискуя повториться, я процитирую еще раз отрывок из работы «Историкуса», упомянутой в послесловии к первой статье, в котором он исследует условия британских прокламаций о нейтралитете. Используя его собственные слова, «жизненная важность этого вопроса для тех крупных проблем», которые возникли между Соединенными Штатами и Великобританией, «должна послужить мне оправданием... Интересы мира требуют, чтобы в этом вопросе не было никаких сомнений». В этих прокламациях, говорит он, характер последствий, обычно называемых наказанием, за торговлю контрабандой войны «указан с равной четкостью и правильностью, а именно: лишение защиты Королевы контрабанды на ее пути к врагу и оставление подданного на произвол действия прав воюющей стороны». И далее: «когда нейтральный Суверен лишил своих подданных, занятых в такой торговле, защиты своего флага, он выполнил весь долг нейтралитета». Лишить защиты торговца, когда он отправляется в свое рискованное предприятие, оставить его во время его странствий на произвол осуществления морской мощи воюющей стороны, которую, как признается, он должен осуществлять, поскольку он находится в состоянии войны, несовместимо с любым понятием уступки. Нейтральное судно, перевозящее контрабанду, находится не в лучшем положении, чем если бы оно не несло никакого флага. Сам факт нахождения контрабанды на борту лишает его национальной защиты.

Кроме того, законы Соединенных Штатов (которые можно считать типичными для нейтральных стран) «не запрещают своим гражданам продавать любой из воюющих в войне держав предметы, являющиеся контрабандой войны, или принимать военные припасы... на борту своих частных судов для транспортировки». Следовательно, невозможно утверждать, что нейтральное правительство — за исключением лишь случаев объявления эмбарго — осуществляет юрисдикцию в отношении таких частных судов, поскольку национальное законодательство не создает никакого правонарушения, которое могло бы предоставить юрисдикцию. Поэтому ясно, что нейтральное судно путем перевозки контрабанды или прорыва блокады сознательно и с молчаливого согласия собственного правительства отдает себя на милость другой воюющей стороны и подчиняется осуществлению прав воюющей стороны.

Право досмотра можно было бы рассматривать как уступку или нарушение юрисдикции в случае судов, не перевозящих контрабанду. Тем не менее, даже это не выдерживает критики; ибо, как отмечает «Историкус», «когда торговля контрабандой ведется общеизвестно и в больших масштабах, она подвергает подозрению и досмотру невиновных наравне с виновными, и именно поэтому Королева в своей прокламации о нейтралитете увещевает своих подданных воздерживаться от такой торговли». Прокламация фактически признает, что этот досмотр всех судов по подозрению является неотъемлемой и неизбежной частью права досмотра. Это не уступка, а лишь логическое расширение права воюющей стороны захватывать контрабанду на нейтральных судах и предпринимать все шаги, необходимые для достижения этой цели. Это часть права воюющей стороны. Этот вопрос не возникает в связи с блокадой, ибо там нет досмотра, и все вещи становятся контрабандой войны.

Доктрина «непрерывных рейсов» и Указ Совета

Но хотя я был вынужден уделить много места этим предварительным темам, суть Протеста еще впереди. Условие, выдвигаемое Соединенными Штатами к своей теории «блокады на дальних дистанциях», заключается в том, что свободный въезд и выезд должны быть обеспечены «для всего законного трафика с нейтральными портами через блокадный кордон». «Законный трафик», как поясняется, «будет, конечно, включать весь исходящий трафик из нейтральной страны и весь входящий трафик в нейтральную страну, за исключением контрабанды, находящейся в транзите к врагу». Это следует читать вместе с предложением, которое встречается ранее в Протесте:

Выражается уверенность в том, что Правительство Его Величества не станет сразу отрицать [т. е., по-видимому, «сразу признает»], что это правило, санкционированное общей практикой, согласно которому, даже если блокада существует и доктрина контрабанды в отношении блокированной территории строго соблюдается, невинные партии грузов могут свободно перевозиться в Соединенные Штаты и из Соединенных Штатов через нейтральные страны на территорию воюющей стороны, не подвергаясь наказаниям за контрабандную торговлю или нарушение блокады, не говоря уже о задержке, реквизиции или конфискации.

Наконец мы подошли к реальной проблеме. Предположим всё в нашу пользу: что наши крейсера, осуществляющие блокаду, справедливо стоят далеко в море; что мы были бы оправданы, конфискуя задержанные грузы вместо возвращения их лицам, имеющим на то законное право: Соединенные Штаты отрицают, что их собственная особая доктрина «непрерывных рейсов» может применяться к «блокаде на дальних дистанциях». И здесь книги, несомненно, кажутся поддерживающими их позицию, поскольку правило, которое они приводят, воплощенное в Статье 19 Лондонской декларации, вкратце таково: доктрина «непрерывных рейсов» не применяется к блокаде. Это логическое следствие принципа, о котором я уже упоминал: силы блокады не должны преграждать доступ к нейтральным портам, поскольку доктрина «непрерывных рейсов» прямо касается грузов на судах, направляющихся в нейтральные порты. Но казалось бы, отсюда следует, что с исчезновением прибрежной полосы из определения «блокады» и вытекающим отсюда правомерным вмешательством в доступ к нейтральным портам применение доктрины «непрерывных рейсов» должно последовать само собой. Дело в том, что правительство Соединенных Штатов не до конца просчитало издержки собственного признания. Как я уже показал, как только теория «блокады на дальних дистанциях» признана, принцип недискриминации, юридическая тонкость, присущая старой блокаде, идет прахом, потому что география вынуждает к невольной дискриминации в отношении нейтральных стран, которые находятся за пределами кордона; поэтому очевидно, что этот другой принцип неприменения доктрины «непрерывных рейсов» к блокаде также должен пойти прахом, поскольку он является результатом принципов, специально применимых к старой блокаде.

Доктрина «непрерывных рейсов» не содержит в себе никакой сокровенной тайны; она никогда не означала ничего иного, кроме следующего: то, чего нейтральный торговец не может сделать напрямую, не подвергаясь риску задержания и конфискации, он не может сделать косвенно, не подвергаясь этому риску. И поскольку, как было показано, право блокировать врага в принципе есть не что иное, как право бессрочно расширять список контрабанды войны против нейтрального торговца, это должно в равной степени применяться независимо от того, идут ли грузы непосредственно или косвенно к врагу.

Обсуждение узких правил мешает ясному видению происходящего; и среди них всеобъемлюще важным является то, что, назовите это как угодно, воюющая сторона всегда, когда у нее есть такая возможность, будет предпринимать необходимые шаги, чтобы отрезать все поставки врагу; и она будет отрезать их независимо от того, идут ли они прямым путем или косвенно через нейтральный порт. Старые условия, в которых эта власть осуществлялась, как признано, ушли в прошлое; власть, которую мы называем правом, остается. Правительство Соединенных Штатов утверждает от имени своих торговцев, что они имеют право уклоняться и тем самым аннулировать эту власть, снабжая врага косвенно и без риска теми грузами, которыми они не могут безопасно снабжать его напрямую. Разумеется, это утверждение абсурдно само по себе. Называть такие грузы «невинными» — значит предвосхищать спорный вопрос. Внедрение атмосферы и терминологии уголовного права сделало для затмения общественного понимания этой ветви международного права больше, чем любая присущая ей сложность проблем, с которыми оно имеет дело. Тем не менее здесь это послужит тому, чтобы донести до сознания общественности несостоятельность американского утверждения; ибо задержание и конфискация становятся своего рода возмездием за попытку нейтрального торговца уклониться от того, что, продолжая юридический язык, воюющая сторона имеет право требовать, путем маскировки и сокрытия своего истинного намерения. Судимый даже по этому несовершенному стандарту, Американский Протест подорвал почву под собственным утверждением. Доктрина «непрерывных рейсов» была принята из-за своей логической простоты; и эта простота показывает, что она должна расширять и подкреплять каждое проявление морской мощи воюющей стороны против своего врага; и ее логика мешает нейтральному торговцу заявлять о каком-либо праве, тем более о праве, которое не только находится в конфликте с правом воюющей стороны, но и основано на обмене и нуждается в плаще, чтобы скрыть свое истинное значение. Право, на которое он претендует, — это право отправлять врагу те припасы, относительно которых воюющая сторона заявила о своем намерении и предприняла эффективные шаги, чтобы лишить его их. Если бы нейтральный торговец обладал таким правом, оно позволило бы ему уменьшить силу удара воюющей стороны, залечить нанесенную рану.

Репрессалии

Много говорилось о возмездии. В Указе Совета была принята формула первого из Указов Совета 1807 года, согласно которой действия врага предоставили Его Величеству «неоспоримое право на возмездие», и было принято считать — слишком поспешно, как мне представляется, — что это является признанием того, что наши сегодняшние действия выходят за рамки принципов, санкционированных международным правом. Американские газеты нашли удачное выражение своей критике в древней поговорке «Два зла не составляют право». И в Протесте правительства встречается следующее предложение:

Если курс, проводимый нынешними врагами Великобритании, на деле окажется запятнан незаконностью и пренебрежением к принципам войны, санкционированным просвещенными нациями, нельзя предположить, и правительство ни на минуту не предполагает, что Правительство Его Величества пожелает, чтобы то же пятно легло на их собственные действия, или станет ссылаться на столь незаконные акты в каком бы то ни было смысле или степени как на оправдание для аналогичных практик со своей стороны, поскольку они затрагивают права нейтральных государств.

Сравнение мер, принятых Указом Совета, с мерами, предписанными германским Адмиралтейством, едва ли могло задумываться всерьез; тем не менее многим этот пассаж показался доведением дипломатических приличий до их предельного предела. Но любое раздражение, которое он мог вызвать, было стерто суровыми словами неодобрения, использованными Президентом в его недавних нотах Германии.

Но ссылку на возмездие, как мне кажется, нельзя законно истолковывать как признание незаконности мер, предписанных Указом Совета. Максимум, что можно сказать об этом, так это то, что оно признает их исключительный характер. Указ 1807 года объявлял, что «ни одному судну не разрешается заниматься торговлей из одного порта в другой, если оба они французские», и он обеспечивался задержанием и конфискацией нейтральных судов, которые пренебрегали им. Этот и другие Указы, которые противостояли бумажной блокаде английских побережий Наполеоном, подвергались суровой критике; но невозможно применять ту же критику к Указу, который опускает конфискацию и, наоборот, прямо предусматривает возвращение как судна, так и груза нейтральному торговцу. Можно свободно признать, что эти меры носят исключительный характер, и в этом отношении их можно назвать репрессалиями; но исключительные меры, даже репрессалии, не обязательно являются незаконными мерами.

Американская оговорка

Самая странная часть переписки остается неназванной. Правительство Соединенных Штатов в июле подало оговорку, дав понять, что оно «не признает действительность производств Призового суда, предпринятых под ограничениями, наложенными британским муниципальным правом в ущерб правам американских граждан по международному праву». Правительство таким образом указало на те меры возмездия, которые оно намерено предпринять против Великобритании; однако оно не заметило, что вуалированная ирония только что процитированного из Протеста абзаца в полной мере применима к этой репрессалии. Поскольку это относится к исполнительным действиям, оно предлагает осуществить невозможное. Решения Призовых судов выносятся in rem; они передают собственность, и если владение последовало, то даже правительство Соединенных Штатов не сможет отменить это, ибо у него не останется даже десятой доли основания для захвата; а если владение не последовало, действия правительства будут остановлены законом. Далее, поскольку это относится к судебным действиям, намерение, по-видимому, состоит в том, чтобы дать указание американским судам относительно того, как в данных обстоятельствах им следует поступать с решениями английских Призовых судов. Таким образом, конституционный принцип независимости судебной власти от исполнительной ставится под угрозу, и правительство снова окажется перед барьером закона. И поскольку это относится к самому праву, предлагаемое действие претендует на то, чтобы разрешить в пользу нынешнего утверждения Соединенных Штатов сложный и запутанный вопрос права — не заслуживают ли признания иностранными судами решения, основанные на муниципальном праве, которое, как утверждается, является нарушением международного права, тем более если они являются решениями in rem. Такое решение не входит в компетенцию исполнительной власти, но принадлежит исключительно судам. Так что, как было сказано ранее в британском аргументе в Арбитраже Берингова моря, на все и каждую часть различных протестов, которые были сделаны против наших действий правительством Соединенных Штатов, есть, при всем глубоком уважении, «лишь один ответ — Закон».

В редакционной заметке в майском номере журнала «Норт Американ Ревью», посвященной отношениям между Великобританией и Соединенными Штатами после задержания судна «Вильгельмина», встречается следующее предложение:

Если мы однажды признаем право союзников запрещать нам отправку продовольствия в Германию, как мы сможем отрицать справедливость настояний Германии на том, чтобы мы применили тот же принцип к Англии? И что тогда станется с английским народом? Разумеется, наши британские друзья также должны осознавать, что только строжайшее соблюдение международного права делает возможным для нас поставлять союзникам те огромные количества военных припасов, без которых они не могли бы надеяться на победу.

Величайшее дружелюбие его тона не может не быть приятным для нас; однако в этом коротком предложении сконцентрированы все заблуждения и неверные представления о реальной природе положения нейтрального торговца. Я стремился показать, что мы претендовали на осуществление права, которое при более глубоком рассмотрении признанных принципов оказывается полностью обоснованным, что единственное, что стоит на пути быстрого признания его законности, — это народное представление о правах воюющей стороны, которое неправомерно ограничивает их рамками, доказавшими свою невозможность в современных условиях войны. Закон некогда был служанкой торговли: он давно стал ее госпожой. Но то, что за неимением лучшего названия мы называем международным правом, все еще находится в состоянии зависимости. Если его доктрины должны трактоваться как понятные, их необходимо рассматривать как непрерывное развитие, проистекающее из первой причины и являющееся ее неизбежным следствием: того, что две нации находятся в состоянии войны. Тогда Война становится ключевым моментом, субдоминантой, доминантой, ведущей нотой, каждой нотой гаммы действий во всем мире, и нейтральный торговец не может задавать тон так, как это лучше всего соответствует его интересам.

Является ли тогда оправданием новой процедуры Указа Совета апелляция в конечном счете к принципу «сила есть право»? Обнаружил ли я, следуя далеко позади правительства Соединенных Штатов в строгости права в том виде, в каком я его сформулировал, также оправдание для немца, который полагается на силу, не утруждая себя утверждением Права? Разумеется, нет. Я стремился обосновать весь закон и каждую часть закона, поскольку он затрагивает нейтрального торговца, простым фактом: любое осуществление силы против врага, пока оно остается в рамках законов гуманности и правил войны, является оправданным, а упущение такового — чистым безумием, и оно не ограничивается соображениями времени и пространства; и этим еще более простым фактом: осуществление силы против врага порождает «право» против таких нейтральных торговцев, которые по собственной воле и с открытыми глазами ставят себя в сферу ее действия.

Послесловие — Я рассматривал этот предмет в предположении, что все контракты заключаются после объявления войны. Но значительная часть внешней торговли осуществляется посредством «долгосрочных» контрактов, и нейтральные торговцы, заключившие длящиеся контракты до войны, по-видимому, требуют особого внимания, ибо их глаза не были открыты, и риск задержания воюющей стороной застал их врасплох. Говоря в целом, именно здесь забота, проявленная Великобританией по отношению к нейтральному торговцу, может найти широкое поле для применения. Но я совершенно откровенно признаю, что та часть моих рассуждений, которая касается непосредственно нейтрального торговца, не применима к этой категории. С другой стороны, закон о контрабанде с его дополнением в виде доктрины «непрерывных рейсов» и закон о блокаде в том виде, в каком они понимались в прошлом, не освобождают их от суровости своего применения. Тем не менее остается фактом то, что новое развитие права действительно налагает на них большие риски, чем те, которым они подвергались ранее, и протест, специально посвященный их тяжелому положению, я полагаю, в случае его ограничения контрактами, касающимися неконтрабандных товаров и контрактами, заключенными не с правительством противника, встретил бы внимательное рассмотрение.

III

[Сентябрь 1915]

Хлопок провозглашен контрабандой войны — Общественное требование прокламации — Ответ критикам правительства — «Непрерывные рейсы» и Указ Совета — Возможное объединение контрабанды и блокады — Американский ответ на австрийскую ноту.

Хлопок-сырец был провозглашен контрабандой войны. Следовательно, я могу заполнить пробел в том, что написал в предыдущих статьях о законе о контрабанде войны и законе о блокаде. Было очевидно невозможно, пока дело находилось, так сказать, sub judice, проиллюстрировать мораль выдвинутой в тех статьях доктрины — которая, как я считаю, является абсолютно здравой доктриной, — о том, что «право блокировать врага в принципе есть не что иное, как право бессрочно расширять список контрабанды войны против нейтрального торговца», с помощью ссылки на «хлопковый вопрос». Но теперь я волен сделать это.

Общественное требование объявления хлопка контрабандой войны

Должен признаться, что движение, результатом которого стала Прокламация, на своих более поздних этапах заполнило меня изумлением; особенно то, как после достижения цели было встречено объявление о ее выпуске. Раздался вздох облегчения: «Наконец, — говорят, — правительство уступило, и сделан шаг, который следовало сделать в начале войны». Существует удовлетворенное предположение, что те, кто вел добрую борьбу, одержали победу над упрямой кучкой медлительных и некомпетентных министров. Некоторые даже предполагали, когда было объявлено о решении, что порочное правительство может в конце концов сделать хлопок лишь условной контрабандой, ибо разве это не правительство, склонное к уловкам?

Лидеры борьбы, выдающиеся химики, столь авторитетны, что я воздерживаюсь от применения к ним термина «агитаторы»; они столь авторитетны, что, я уверен, они проявят ко мне терпение, пока я буду объяснять, почему, даже несмотря на то, что они, кажется, добились этого, они пытались закрыть уже закрытую дверь, ибо «милое благоразумие» — это свойство всякого авторитета. Нет необходимости сейчас выяснять, каковы были причины, побудившие правительство воздержаться от включения хлопка в список абсолютной контрабанды в течение первых шести месяцев войны; это была политика, сознательно принятая ответственными министрами; была ли это правильная или неправильная политика — не тот вопрос, который лидеры движения вынесли на обсуждение. Ошибки прошлого должны были быть наконец исправлены.

Указом Совета от 11 марта была принята новая политика, которая, по мнению нынешнего правительства, должна была быть эффективной для достижения того, чего все желают, — предотвращения всеми возможными законными средствами ведения войны попадания хлопка, как и всего остального, в Германию. Об этом было заявлено в ответе лорда Молтона от 19 марта выдающимся химикам, которые поднимали этот вопрос; и это было более подробно объяснено лордом Робертом Сесилом в Палате общин в августе. Именно эта политика подверглась столь яростным нападкам как недостаточная, как часть нашей «печальной истории в хлопковом вопросе». Утверждалось, что, несмотря на далекоидущий эффект Указа Совета, необходимо дополнительно подкрепить полномочия, принятые в соответствии с ним, путем включения хлопка в список контрабанды войны; и правительство теперь сделало то, о чем их просили.

Критика правительства приняла две формы, одна из которых была серьезной. С другой можно покончить в кратком порядке. Она сводилась к тому, что Указ Совета следует отменить, поскольку, как утверждалось, многие юристы считали его противоречащим международному праву, и что его следует заменить каким-то положением, специально касающимся хлопка. Я попытался в предыдущих статьях показать, что это мнение моих ученых братьев, если они действительно придерживаются его, ошибочно. Но, оставляя это в стороне, я считаю, что единственным здравым правилом речи и пера для англичан, пока длится война, является omnia præsumuntur rite esse acta. Критика, основанная на учености или иным образом, действий, предпринятых правительством против врага, неуместна во время войны. Тот факт, что такие действия пагубно затрагивают нейтральных торговцев, не оправдывает критику, ибо сколь бы весомой она ни была, ровно настолько она добавляет трудностей, и без того огромных, в умеренном обсуждении с нейтральными правительствами; ровно настолько она подбадривает врага, который стремится per nefas сделать это обсуждение неумеренным. Поэтому в настоящее время, по крайней мере, разумное молчание является лучшей и более мудрой позицией.

Но критика бездействия правительства в отношении врага стоит на иной основе, и постольку, поскольку она соответствует одному условию, она допустима. Этим условием является немаловажное условие — полное знание всех фактов. Выдающиеся химики и другие лица, столь яростно призывавшие правительство сделать хлопок контрабандой войны, были критиками предполагаемого бездействия, и до сих пор их позиция была безупречной; но, смею с уважением спросить их, знали ли они все факты? Они, безусловно, знали один факт — что в то время, когда они обратились к правительству, Германия получала слишком много хлопка; и, осознавая тесную связь между этим и неуклонно растущими списками потерь, они были глубоко взволнованы, как были глубоко взволнованы все мы, кто обречен сидеть дома в безопасности, когда мы начали понимать. Но эмоции склонны затуманивать ясное умственное видение, и некоторые лица просили нас верить, что те другие, люди, подобные нам, которые составляют правительство нации, имея глаза, тем не менее не видят очевидных вещей, происходящих перед ними. И все же это единственные люди среди нас, которые знают все факты. Критический момент, однако, заключается не в том, получала ли Германия слишком много хлопка, а в том, получала ли она его потому, что правительство не приняло достаточно решительных мер для его предотвращения. Предполагая это утвердительно, эти выдающиеся критики далее предположили, что объявление хлопка контрабандой будет более эффективным для предотвращения его попадания в Германию, чем процедура, санкционированная Указом Совета.

Ответ критикам правительства

Ни один из нас не знает, что в действительности происходит в открытом море в районе, контролируемом нашими крейсерскими эскадрами, хотя статистика, только что опубликованная Министерством иностранных дел, несколько приоткрывает завесу. Поэтому мы не можем сделать ничего лучше, чем рассмотреть абстрактный вопрос принципа: было ли необходимо дополнять Указ Совета прокламацией о контрабанде, чтобы более эффективно предотвратить попадание хлопка в Германию; и мне представляется необходимым для правильного понимания дискуссии рассмотреть его.

Теперь есть один факт, который, как я думал, должен был сразу разрешить весь спор критиков, — это Протест правительства Соединенных Штатов. Этот Протест заявляет, что в Указе Совета мы зашли в пресечении американской торговли (включающей торговлю хлопком) так далеко, как до сих пор было неизвестно международному праву, особенно в пресечении этой торговли, объявляемой «невинной», но явно являющейся таковой на деле. Со всей дружественностью это правительство увещевает нас, среди прочего, вернуться к освященной веками практике полагаться на декларации о контрабанде. Оказывается, следовательно, что правительство Соединенных Штатов обвиняет нас в совершении именно того, в чем наши собственные критики обвиняют министров за то, что они этого не делают, за исключением «половинчатой меры» — остановки «невинных» грузов хлопка. Это правительство настаивает на том, что правильный способ предотвратить попадание хлопка к врагу — это запереться в тех старых водонепроницаемых отсеках международного права с надписями «контрабанда» и «блокада». Они хотят запутать нас в том непостижимом клубке нелогичности, в который завели себя эти доктрины международного права. Перефразируя, американское правительство говорит следующее: объявите блокаду, даже если это «блокада на дальних дистанциях», признать которую нашим правом они готовы, и тогда мы сможем остановить весь хлопок, идущий напрямую в германские порты, хотя и не, как указывают учебники, хлопок, идущий косвенно в Германию через нейтральные порты; или объявите хлопок контрабандой, и тогда мы сможем останавливать его, даже если он проходит через нейтральные порты. Но поскольку мы не сделали ничего из этого в прямой форме, Германии должно быть позволено получать свои «невинные» партии хлопка через нейтральные и прилегающие порты. Воистину, американский птицелов расставляет сети на глазах у британской птицы.

Вот суть всего обсуждения. Судьи Соединенных Штатов полвека назад с предельной ясностью заявили, что доктрина «непрерывных рейсов» представляет собой неизбежное дополнение к праву воюющей стороны задерживать военные материалы и их составные части в открытом море по пути к неприятелю. Иными словами, эта доктрина дополняет правовые нормы о контрабанде войны. Британское правительство объявило Указом Совета, что данная доктрина в равной степени является неизбежным дополнением к более широкому праву воюющей стороны пресекать доставку любых припасов неприятелю. Иными словами, эта доктрина завершает правовое оформление того, что мы назвали «новой блокадой».

Таков, следовательно, ясный вопрос, поставленный Указом Совета на суд любого трибунала — национального или международного, которому он может быть впоследствии представлен, и на суд всего мира, которому он представлен сейчас. И эта позиция, по моему скромному мнению и вопреки критикам с нашей собственной стороны, является несокрушимой. Нации, как и отдельные люди, не должны быть связаны простой терминологией, особенно в таком предмете, как этот, без понимания значения используемых терминов. «Блокада» — это всего лишь термин, объясняющий, что делают воюющие нации, но не почему они это делают и почему нейтральные нации молчаливо с этим соглашаются. [51] Она ничего не говорит о праве на подобные действия. Напротив, кажется, что в течение ста лет она успешно ослепляла людей своими техническими условиями, скрывая тот факт, что так называемое право объявлять блокаду есть не что иное, как декларация намерения воюющей стороны остановить все поставки, направляющиеся к неприятелю, и прекратить их. Разве не предельно ясно, что это намерение не может быть аннулировано ловкостью нейтрального торговца, который «вуалирует и маскирует» тот факт, что эти грузы направляются к неприятелю? Именно это, как мы объявили Указом Совета, является нашим намерением, и мы действовали соответственно. Возможно, в отношении хлопка мы осуществили это несовершенно; некоторые нейтральные торговцы могли успешно уклониться от бдительности наших судов. Человеческие усилия никогда не бывают до конца совершенными; для всех них, даже если они исходят от официальных лиц, философия Ростана, увы, слишком справедлива:

Sache donc cette triste et rassurante chose, Que nul, Coq du matin ou Rossignol du soir, N’a tout-à-fait le chant qu’il rêverait d’avoir.

Но поскольку изобретательность нейтрального торговца и его сообщников, как говорят, до сих пор в значительной степени расстраивала бдительность самого могущественного флота из всех, что когда-либо стояли на страже на море, критики правительства протестуют против того, чтобы мы вернулись к менее эффективному средству объявления хлопка контрабандой, и требуют отменить, оставить или проигнорировать более решительное средство, предусмотренное Указом Совета. Трудно понять позицию, занимаемую этими критиками; ее можно объяснить лишь непониманием истинного смысла Указа. Именно это данные статьи стремились разъяснить.

Но, как ни странно, существует ровно один момент, когда совместное действие законов о контрабанде и о блокаде может увеличить нашу способность захватывать хлопок. Из того, что я сказал во второй статье относительно важности сведения обоих законов к общему знаменателю терминологии, [52] следует, что подкрепление даже нашей «блокады на дальних дистанциях» путем добавления хлопка в список абсолютной контрабанды позволит нам перехватывать грузы хлопка одиночными крейсерами еще до того, как нейтральные суда, перевозящие их, достигнут района действия заградительного кордона крейсеров. Если это ценное полномочие, к чему я отношусь скептически, то его следует заявить и осуществлять; и это одно из полномочий, проистекающих из новой Прокламации. Я уверен, что критики правительства не имели в виду исключительно это приращение наших полномочий; они во всяком случае не формулировали свою критику подобным образом.

Но те действия, которых критики требовали от правительства, были предприняты; и причину этого, пожалуй, нетрудно отыскать. Американский торговец, как и его правительство, верит, что в технических терминах сокрыта великая сила. Он говорит: «Внесите хлопок в список абсолютной контрабанды; я знаю, что это значит; тогда я буду знать, на чем стою». Я указывал в первой статье, что проблема нейтрального торговца весьма сложна, «ибо каждый воюющий как покупатель должен стремиться поддерживать с ним хорошие отношения, но как боец должен делать все возможное, чтобы противодействовать ему». [53] Хлопковод из Южных штатов предпочитает, чтобы ему противодействовали именно таким образом, и британское правительство пошло ему навстречу. Он предпочитает риск конфискации возможности возврата груза, если он является «его законным владельцем». Так что все обстоит благополучно.

В комментариях, появившихся после обнародования Прокламации, большой упор делался на тот сдерживающий эффект, который она неизбежно окажет на грузоотправителей хлопка, поскольку Указ Совета не предусматривает конфискации грузов товаров, не являющихся контрабандой, тогда как теперь, когда хлопок стал контрабандой, он подлежит обязательной конфискации. Кроме того, возобновились жалобы на то, что Указ Совета исполнялся нестрого, и высказывается предположение, что объявление контрабандой само по себе обеспечит более строгий контроль за хлопковыми грузами на море. Трудно уследить за логикой любого из этих доводов, даже в предположении, что последняя критика обоснованна. Ибо механизм, с помощью которого должны выполняться как Указ Совета, так и Прокламация о контрабанде, один и тот же — это Флот. Эффективность этого механизма, результативность Флота очевидно являются доминирующим фактором ситуации, независимо от того, руководствуется ли он Указом или Прокламацией. Сдерживающий характер того факта, что конфискация теперь неизбежна, возможно, уменьшит количество хлопковых грузов, с которыми Флот должен иметь дело, но остается непреложным тот факт, что Флот будет иметь с ними дело каково бы ни было их количество.