«Правительство Англии (Том I)»

The Bishops.

роспуск монастырей, устранив аббатов и приоров из Палаты лордов, оставил епископов единственными духовными пэрами; и в качестве таковых они занимают свои места по сей день. К моменту заключения унии с Шотландией государственная церковь этого королевства имела пресвитерианское устройство, и в Палату лордов не было добавлено никаких шотландских церковнослужителей. Но государственная церковь Ирландии была епископальной и протестантской, и поэтому при унии с Ирландией в 1801 году четыре места были предоставлены ее епископам, которые замещали их в порядке ротации, заседая по сессии каждый. С упразднением ирландской церкви в 1869 году ее представители исчезли из Парламента, оставив английских прелатов единственными духовными пэрами в Палате лордов. [396:2] Между тем повышенное внимание к нуждам Церкви привело к созданию новых епископств в Англии; однако во избежание увеличения числа духовных пэров было предусмотрено, что, в то время как архиепископы Кентерберийский и Йоркский, а также епископы Лондонский, Даремский и Винчестерский всегда имеют места в Палате лордов, из остальных заседает лишь двадцать один епископ, старший по порядку назначения. [396:3] Духовные пэры являются членами Палаты исключительно в силу своей должности и до тех пор, пока они ее сохраняют. По сути, за исключением пяти великих епархий, они являются членами лишь в силу старшинства по должности. Время от времени нонконформисты пытались исключить их вовсе; но с ростом числа светских пэров их относительное значение уменьшилось, и маловероятно, что они будут удалены, если только это не станет частью более широкого движения за реформу Палаты лордов или отделение Церкви от государства.

Life Peers.

The Case of Baron Wensleydale.

Поскольку Палата лордов является не только законодательной палатой, но и высшей апелляционной инстанцией для Британских островов, желательно, чтобы в ней всегда присутствовали юридические таланты, необходимые для этой цели. Очевидный способ достижения такого результата без постоянного расширения Палаты или ущемления карьеры наследников, у которых может не оказаться богатства для поддержания этого достоинства, заключается в предоставлении пожизненных мест выдающимся судьям. С этой целью сэр Джеймс Парк, выдающийся барон Судебного казначейского суда, получил в 1856 году патент барона Венслдейла пожизненно. Много учености было потрачено на вопрос о том, пользовалась ли когда-либо Корона правом создавать пожизненных пэров с местом в Палате лордов, [397:1] и если такое право существовало, не устарело ли оно; но дело Венслдейла было разрешено голосованием Палаты о том, что патентные грамоты не дают лицу, которому они пожалованы, права заседать и голосовать в Парламенте. После этого сэр Джеймс Парк был возведен в звание барона Венслдейла с наследственным титулом, а назначение судебных лордов (Law Lords) в качестве пожизненных пэров было отложено на два десятка лет.

The Lords of Appeal.

Наконец, необходимость увеличения числа членов Палаты с юридическим образованием стала столь очевидной, что в 1876 году был принят акт, разрешавший назначение двух, а в конечном счете четырех пожизненных судебных лордов (Lords of Appeal in Ordinary). [397:2] Они занимают эту должность и получают жалование в размере шести тысяч фунтов стерлингов на тех же условиях, что и другие судьи; а с 1887 года они также получили право заседать в Палате до конца своей жизни независимо от срока пребывания в должности. Мотивом для их введения было просто усиление Палаты лордов как апелляционного суда. Предложения о пожизненных пэрствах в более широких масштабах также выдвигались в связи с планами реформирования Палаты лордов как ветви Парламента. До сих пор они ни к чему не привели; и, как мы увидим далее, отнюдь не очевидно, что они достигли бы поставленной цели или что, если бы достигли, это было бы разумно.

The House Determines the Qualification of its Members.

О полномочиях Палаты лордов определять действительность новых патентных грамот уже упоминалось в связи с делом Венслдейла. Она также уполномочена законом утверждать выборы шотландских и ирландских пэров-представителей. Спорные же претензии на преемство наследственных пэрств могут решаться Короной по ее собственному усмотрению, однако в настоящее время принято передавать их на решение лордам. [398:1]

Disqualifications.

Малолетние, иностранцы, банкроты и лица, отбывающие наказание по приговору за тяжкие преступления, не способны заседать в Палате лордов; [398:2] в XVII веке имели место случаи вынесения специального приговора об исключении самой Палатой. Но с политической точки зрения более важным, чем дисквалификация для верхней палаты, является тот факт, что пэр не может выйти из пэрства. Иногда это становится несчастьем, когда человек, проявивший себя в Палате общин, получает сомнительное величие, навязанное ему безвременной смертью отца. В таком случае он сразу и навсегда лишается места в Палате, где идет активная политическая борьба, и происходит это даже в том случае, если он является шотландским пэром, не имеющим места в Палате лордов. Этот вопрос довольно подробно обсуждался в 1895 году, когда лорд Селборн попытался сохранить свое место в Палате общин, уклонившись от подачи заявления о выдаче ему приказа о вызове в качестве пэра; однако Палата общин постановила, что он не может этого сделать. [398:3]

Personal Privileges of the Peers.

Помимо свободы слова и свободы от ареста, которыми они обладают наравне с членами другой палаты, пэры — отчасти в память об их положении советников Короны, отчасти как пережиток феодальных условий — сохраняют определенные личные привилеги, имеющие небольшое политическое значение, но порой представляющие интерес для самого лица. Одной из них является право доступа к суверену для получения аудиенции по общественным делам. Другой является право судиться своими пэрами во всех случаях государственной измены или тяжких уголовных преступлений. [399:1] Если Парламент заседает, суд проводится всей Палатой лордов под председательством лорда-распорядителя (Lord High Steward), назначаемого Короной. Если нет — он проходит в суде лорда-распорядителя, на который, однако, вызываются все пэры. [399:2] Эта привилегия распространяется на шотландских и ирландских пэров, независимо от того, избраны они заседание в Палате лордов или нет; на пожизненных пэров; на пэресс по собственному праву; а также на жен и вдов пэров, если только они не «уронили» себя повторным браком с простолюдином; однако она не распространяется на епископов или ирландских пэров, являющихся членами Палаты общин. [399:3]

Functions of the House.

Палата лордов является одновременно равноправной ветвью Парламента и судом. Ее обязанности в качестве апелляционного суда будут описаны в другой главе вместе с остальной национальной судебной системой, а ее первоначальная юрисдикция по суду над пэрами и импичментам, возбуждаемым Палатой общин, больше не имеет большого значения. Эволюция политической ответственности министров сделала импичмент громоздким и бесполезным средством избавления от должностного лица, в то время как возросшая эффективность уголовного права сделала его ненужным для наказания правонарушителя; и фактически последним случаем его применения было дело лорда Мелвилла сто лет назад. В этой связи можно отметить, однако, что Палата по-прежнему сохраняет право требовать присутствия судей не только при исполнении ими судебных функций, но и во всех случаях, когда ей может потребоваться их совет.

Money Bills.

Поскольку Палата является равноправной ветвью законодательной власти, каждый акт Парламента требует ее согласия, и хотя на практике она гораздо менее могущественна, чем Палата общин, единственным предметом, в отношении которого ограничения ее полномочий могут быть сформулированы с точностью, является сфера финансов. Еще в 1671 году Общины приняли резолюцию о том, что «во всех субсидиях, предоставляемых королю Палатой общин, размер или налог не должны изменяться лордами»; [400:1] а в 1678 году они приняли другую резолюцию, согласно которой все законопроекты, предоставляющие снабжение, «должны исходить из Палаты общин. И что это несомненное и исключительное право Палаты общин — определять, ограничивать и назначать в таких законопроектах цели, задачи, основания, условия, ограничения и квалификации таких субсидий, которые не должны изменяться или исправляться Палатой лордов». [400:2] Общины цепляются за этот принцип до сих пор, подкрепляя его отказом рассматривать законопроекты, в которые лорды внесли финансовые положения или поправки; и хотя лорды никогда прямо не признавали это притяжение, они фактически подчинились ему. [400:3]

Paper Duties Bill in 1860.

Верхняя палата может, конечно, полностью отклонить денежный законопроект, но история последнего случая, когда она это сделала, показывает всю тщетность такой власти самой по себе. В 1860 году Кабинет министров внес законопроект об отмене пошлин на бумагу, которые препятствовали развитию дешевой газетной прессы, и лорды отклонили его, несмотря на то, что уже принятый бюджет вводил дополнительные налоги для компенсации потери доходов от бумаги. На следующий год отмена бумажных пошлин была просто включена в ежегодный налоговый законопроект и протащена таким образом. Теперь стало регулярной практикой включать все налогообложение в один законопроект, и поскольку пэры никогда не осмеливаются отклонить целиком ни его, ни какие-либо другие крупные меры, предоставляющие субсидии, справедливо утверждается, что Палата лордов не может инициировать или изменять и на практике не может отклонить никакой денежный законопроект. Этот принцип применяется не только к национальным доходам и расходам, но и к местным сборам, [401:1] однако он не распространяется на доходы Короны или Церкви, равно как в настоящее время и на штрафы или пошлины, не поступающие в Казначейство. [401:2]

Tacking.

Можно было бы предположить, что Общины способны провести любое законодательное положение, пристегнув его к денежному законопроекту. Раньше это делалось; но у лордов уже давно существует постоянный регламент, запрещающий такую практику, и в последние годы не предпринималось никаких попыток возобновить ее. [401:3] Более того, правило о денежных законопроектах не применяется строго там, где финансовое положение носит лишь сопутствующий характер по отношению к общему законодательству. Лорды вольны вообще опустить такой пункт, [401:4] или же, если он настолько вплетен в остальную часть меры, что его нельзя рассматривать отдельно, Общины часто отказывались от своих прав и принимали во внимание поправки, внесенные лордами. [401:5] Ради удобства они пошли еще дальше, поскольку терпят использование средств, которые фактически обходят их привилегию, в то же время признавая ее. Законопроекты иногда вносятся в Палату лордов с финансовыми положениями, которые исключаются при третьем чтении. В Палате общин эти положения печатаются в виде «призраков», с подчеркиванием или в скобках, чтобы указать, что в данный момент они не являются частью законопроекта, но что в комитете будет внесено предложение об их повторном включении. [401:6] Более того, Палата общин приняла постоянный регламент о том, что она не будет настаивать на своих привилегиях в случае частных законопроектов или законопроектов о временных постановлениях (provisional order bills), которые вводят пошлины или разрешают местным властям вводить сборы в местных целях. [401:7]

Правило о денежных законопроектах применяется только к мерам, фактически находящимся на рассмотрении Парламента. Оно не препятствует Палате лордов высказывать мнение по финансовым вопросам либо в дебатах, либо путем принятия резолюции, или расследовать их посредством избранных комитетов. [402:1] В 1903 году действительно наблюдалось любопытное зрелище: Палата лордов свободно обсуждала фискальную политику мистера Чемберлена, в то время как оппозиция в Палате общин почти тщетно добивалась возможности сделать это.

Officers of the House of Lords.

За исключением тех случаев, когда судится кто-либо из пэров, председательствует в Палате лорд-канцлер. На практике он всегда возводится в пэрство, но это не является юридической необходимостью, и, по общему мнению, шерстяной мешок, на котором он сидит, находится даже вне пределов самой Палаты. Возможно, именно по этой причине он не обладает властью спикера Палаты общин при вынесении решений по вопросам порядка. Он даже не решает, какой пэр должен говорить: если же поднимаются несколько человек одновременно и отказываются уступить друг другу, вопрос о том, кому предоставлено слово, решается самой Палатой, в случае необходимости — путем деления (division). [402:2] Порядок в дебатах также поддерживается не им, а самими лордами. Более того, он не имеет решающего голоса, и для его положения характерно то, что пэры обращаются не к нему, а говорят «Милорды». Короче говоря, его функции ограничены формальными процедурами, и даже в них он может быть переголосован Палатой. [402:3] Если он является пэром, то может, разумеется, принимать участие в дебатах; в противном случае — нет. Во время его отсутствия его место занимает один из заместителей спикера, назначаемых Короной, либо, если таковых не имеется, Палата назначает спикера pro tempore. [402:4]

Другими главными должностными лицами Палаты являются лорд-председатель комитетов, избираемый самой Палатой, который председательствует в Комитете всей палаты и который, как мы видели, имеет большое влияние на законодательство о частных законопроектах; Клерк парламентов, исполняющий обязанности клерка Палаты; Джентльмен — уusher черного жезла (Gentleman Usher of the Black Rod), выступающий в качестве посланца Палаты при торжественных и официальных случаях; и сержант по оружию; причем все три последних должностных лица назначаются Короной.

Quorum.

Кворум Палаты установлен в абсурдно малом количестве трех человек, но это до некоторой степени иллюзорно, поскольку для результативного голосования на любой стадии законопроекта необходимо присутствие тридцати лордов. Раньше Палата время от времени налагала штрафы на своих отсутствующих членов, но эта практика вышла из употребления. Привилегия голосования по доверенности также исчезла. Она была отменена постоянным регламентом в 1868 году. [403:1]

Procedure.

Процедура рассмотрения законопроектов в целом аналогична принятой в Палате общин. Происходят два чтения, затем Комитет всей палаты, за которым следует третье чтение; действует и знакомое правило о том, что ни один член не может выступать по одному и тому же вопросу более одного раза, за исключением заседаний Комитета всей палаты. Главное отличие от Палаты общин заключается в правиле, принятом в последние годы, о передаче законопроектов после стадии комитета и до этапа отчета в постоянный комитет, назначаемый Комитетом по отбору (Committee of Selection). [403:2] Это дает возможность пересмотреть текст законопроекта, изуродованного при прохождении через Парламент. Однако на практике передача в постоянный комитет обычно опускается, поскольку лорды вполне привыкли сокращать законодательный процесс специальным голосованием Палаты. Стадия комитета часто пропускается вовсе; а в отношении денежных законопроектов это делается всегда. В отношении законопроектов об ассигнованиях дебаты действительно ведутся редко, и все стадии нередко проходятся за один день.

The Peers have Abundance of Time.

У лордов нет избирателей, на которых нужно производить впечатление, и поэтому в Палате не так много членов, как в Общинах, желающих участвовать в дебатах. Более того, они не обязаны уделять значительную часть своего времени снабжению и бюджету; и поскольку их палата не является местом, где ведутся великие политические битвы, оппозиция не возражает на каждом возможном шагу. Следовательно, они могут завершить свою работу не спеша. Они действительно используют избранные (select) и сессионные комитеты почти так же, как и Общины; но, имея достаточно времени для рассмотрения каждого законопроекта в Комитете всей палаты, они не нуждаются в таких экономящих время механизмах, как постоянные комитеты по праву и торговле. По той же причине, и в силу отсутствия склонности к преднамеренному обструкционизму, они не требуют и не имеют клочура для пресечения дебатов. Их заседания также коротки. По средам и субботам они редко собираются вообще, в то время как в остальные дни обычное время начала заседаний — половина пятого, и они редко заседают после наступления времени обеда.

Their Action is Little Fettered by Rules.

С другой стороны, сам тот факт, что судьба министров не зависит от их голосов, делает возможной гораздо большую свободу действий, чем в Палате общин. Нет прежней необходимости соблюдать предосторожности против поспешных, необдуманных предложений или против голосований, которые могли бы поставить правительство в неловкое положение, не означая при этом реального выражения недоверия. Отсюда проистекает отсутствие каких-либо ограничений на вносимые предложения, за исключением требования предварительного уведомления; [404:1] причем любой вопрос министру может сопровождаться общими деботами, при условии опять же, что о вопросе было заявлено в порядке дня. [404:2]

СНОСКИ:

[394:1] Лучшая история Палаты — «Конституционная история Палаты лордов» Пайка.

[394:2] Вопрос о том, заседали ли они в силу владения землей или в силу своих церковных должностей, был предметом некоторой дискуссии. См. Pike, 151 et seq. Anson, I, 220–22.

[395:1] И возможно, с другими. См. Anson, I, 197–200.

[395:2] Одно время Палата лордов придерживалась мнения, что шотландскому пэру не может быть предоставлено наследственное место в качестве пэра Великобритании; однако это решение впоследствии было отменено. Pike, 361–62. Пэр, созданный таким образом, все еще может голосовать за представителей в качестве шотландского пэра. Ibid., 362–63. Существовали также некоторые сомнения относительно того, освобождает ли пэр-представитель свое место немедленно. Ibid., 362, May, 13.

[396:1] Сейчас это число составляет менее ста.

[396:2] Епископ Содора и Мэна имеет место, но не имеет права голоса.

[396:3] В настоящее время насчитывается десять английских епископов, не заседающих в Палате лордов.

[397:1] См. Pike, 369–76. Stubbs, "Const. Hist.", 5 Ed., III, 454.

[397:2] До назначения они должны были занимать высшую судебную должность в течение двух лет или практиковать в английской, шотландской или ирландской адвокатуре в течение пятнадцати лет.

[398:1] Pike, 285–87; Anson, I, 227–28. Эти дела передаются в Комитет по привилегиям.

[398:2] Акт 1870 года отменил поражение в правах (corruption of blood), так что приговор больше не лишает наследников прав.

[398:3] Hans. 4 Ser. XXXIII, 1058 et seq., 1174 et seq., and 1728 et seq. См. Rep. of Com. on Vacating of Seats, Com. Papers, 1895, X, 561.

[399:1] За проступки пэры, как и другие лица, судятся обычным жюри присяжных.

[399:2] В случае осуждения пэр теперь подлежит тому же наказанию, что и другие правонарушители.

[399:3] Историю этого вопроса в целом см. у Пайка, гл. X, XI, а историю епископов — Там же, 151–68, 179–94, 219–23.

[400:1] 9 Com. Journals, 235.

[400:2] 9 Ibid., 509.

[400:3] См. May, "Const. Hist.", I, Ch. viii, 444.

[401:1] May, "Parl. Prac.", 542.

[401:2] Ibid., 547, 549–50.

[401:3] Ibid., 552–53.

[401:4] Ibid., 551–52.

[401:5] См. Ibid., 544–46.

[401:6] В тех же целях лорды иногда включают в законопроект или поправку положение о том, что финансовое положение, действительно существенное для их плана, не должно действовать, после чего Общины исключают этот пункт. May, 547–49.

[401:7] S.O.P.B. 226. Иногда также по просьбе члена, ведущего законопроект, Общины соглашаются поступиться привилегией, на которой они могли бы настоять.

[402:1] May, 541.

[402:2] Ibid., 296–97.

[402:3] Ibid., 186, 307.

[402:4] Лорд-хранитель Большой печати обладает такими же правами председательствования, как и лорд-канцлер, а если Печать находится в ведении комиссии, Корона назначает лорда-спикера. May, 184–86.

[403:1] О намерении приостановить действие этого регламента необходимо объявить за два дня. May, 350–51.

[403:2] May, 376, 377.

[404:1] May, 204, 205.

[404:2] Ibid., 206.

ГЛАВА XXII

КАБИНЕТ МИНИСТРОВ И ПАЛАТА ЛОРДОВ

Effect of The Reform Act of 1832.

Уничтожив «гнилые местечки» и предоставив представителей новым промышленным центрам, Закон о реформе 1832 года произвел большие перемены в положении Палаты лордов — не путем уменьшения ее власти (ибо со времени Великого мятежа лорды как ветвь законодательной власти никогда не обладали большой властью), а через изменение состава Палаты общин, что открыло путь к конфликтам между двумя органами. В старые дореформенные времена лорды и общины находились в общем согласии, поскольку обеими сторонами управляла земельная аристократия, чьи главные представители являлись пэрами. Этот элемент, несомненно, оставался сильным в Палате общин и после Акта 1832 года, но он уже не был преобладающим, и ему приходилось использовать свою власть в более демократичном духе, так что обе Палаты перестали контролироваться одной и той же силой. Добившись такого результата, Закон о реформе привлек внимание к тому факту, что наследственный орган, сколь ни было велико личное влияние его членов, не мог в Англии XIX века сравняться по корпоративному авторитету с представительной палатой. Стало очевидным, что Палата лордов по важным вопросам может расходиться во мнениях с Палатой общин и что в таких случаях неизменная воля нации, выраженная в представительной палате, должна восторжествовать.

Power of the Lords Thereafter.

Это не означало, что Палата лордов должна подчиняться всему, что изволят предписывать Общины; что она должна превратиться в чистое «пятое колесо в телеге»; напротив, по вопросам не столь важным или тем, в которых Общины не были до конца тверды, она проявляла собственное суждение, порой в случаях, вызывавших немалые трения между палатами. В 1860 году, например, она отклонила законопроект об отмене пошлин на бумагу; в 1871 году она отказалась согласиться с отменной купли-продажи офицерских патентов в армии; а в 1880 году отклонила законопроект о компенсации выселенным ирландским арендаторам. Во всех этих случаях политика Палаты общин в конечном итоге была проведена в жизнь; и пэры прекрасно осознавали, что их действия в отношении крупных мер носят предварительный характер; что они не должны заходить слишком далеко; и что если общественное мнение упорствует, они в конце концов должны уступить. Как удачно выразился мистер Сидни Лоу: «Палата лордов со времени борьбы вокруг великого Акта о реформе преследуема подозрением, что она существует по милости» [406:1].

The House of Lords is Conservative.

В силу того обстоятельства, что Палата лордов представляет главным образом интересы собственности, и в особенности земельной собственности, она естественно тяготеет к консерватизму в том смысле, что выступает против народных требований, которые кажутся опасными для интересов подобного рода или же для устоявшегося порядка вещей; но более того, пэрия в массе своей в силу своего общественного положения в нации склонна гравитировать к той политической партии, которая цепляется за дворянство и Церковь как за столпы государства. В течение полувека, последовавшего за первым Актом о реформе, либералы находились у власти большую часть времени, и ими было создано подавляющее большинство пэров; [406:2] тем не менее Палата лордов на протяжении всего этого времени оставалась стойко консервативной; ибо даже либеральные пэры — и тем более их потомки — увлекаются мощным течением на другую сторону; течением, которое ускорилось, но не было вызвано Законопроектом о гомруле.

Эта Палата, по сути, является подавляюще консервативной. Более четырех пятых наследственных пэров принадлежат к партии юнионистов; и эта диспропорция усиливается за счет представителей от Шотландии и Ирландии. В случае с Ирландией это неизбежный результат метода избрания, поскольку выборы происходят лишь по одному при смерти пэра-представителя, и его преемник всегда берется из доминирующей — то есть юнионистской — партии. В Шотландии, поскольку не предусмотрено представительство меньшинства, происходит тот же результат: большинство избирает всех шестнадцать пэров на срок полномочий Парламента от своей стороны; и таким образом пэры-представители от обоих королевств, в количестве сорока четырех человек, являются юнионистами до единого.

Meaning of the Term "Conservative."

Обычно говорят, что Палата лордов представляет собой консервативный орган, который действует как тормоз на поспешное законодательство и сдерживает его до тех пор, пока нация не покажет отчетливо, что она приняла решение. Это несомненно верно, и если бы это было всей правдой, ограниченные полномочия, сохраняемые Палатой, не вызывали бы сильного возмущения ни в каких кругах; но это лишь часть правды. Слово «консервативный» имеет в Англии два различных значения в зависимости от того, пишется ли оно со строчной или заглавной буквы С. Первое означает отвращение к изменениям; второе — одну из двух великих политических партий в государстве. Теперь же на протяжении более чем поколения после Акта о реформе 1832 года эти два значения слова были не так уж далеки друг от друга. Консервативная партия до такой степени являлась партией сопротивления изменениям, что делало правдоподобным, если и не точным, макрокосмовское сравнение Маколея двух партий, разделявших нацию, с передними и задними ногами оленя: либералы всегда шли впереди, а консерваторы следовали по их стопам на некотором расстоянии. Это сравнение выражало один из аспектов весьма распространенного мнения о том, что руководство национальной политикой обычно оставалось за либералами, но когда они двигались слишком быстро, консерваторы приходили к власти на короткое время, пока страна приспосабливалась к новым условиям. То, что при этих обстоятельствах Палата лордов действовала совместно с консервативной партией и помогала ей время от времени играть роль тормоза — не для того, чтобы остановить, а лишь чтобы замедлить движение повозки на холме, — было естественно и не вызывало серьезных возражений. Но постоянные проповеди Дизраэли против чисто негативной политики в сочетании с необходимостью искать поддержки у рабочего класса после расширения франшизы в результате Акта о реформе 1867 года привели к отказу тори от позы сопротивления изменениям. Даже если верно, что новая торийская демократия в целом менее прогрессивна, чем либеральная партия, она определенно не выступает против любого прогресса. Более чем в одном отношении она, по сути, явно более благоприятно настроена к переменам. Если олень не стал двуглавым, он, по крайней мере, научился ходить любой стороной вперед; и это изменение в партии тори оказало заметное влияние на положение Палаты лордов.

The House has Become a Tool of the Conservative Party.

Хотя консерваторы переросли свою негативную позицию сопротивления изменениям и превратились в агрессивную партию с позитивной программой, они сохранили и даже укрепили свой контроль над Палатой лордов. Палата, конечно, не утратила всей воли настолько, чтобы просто регистрировать указания юнионистских лидеров. В известной степени она имеет собственные мнения, которые теперь более консервативны, чем их собственные; и даже когда они находятся у власти, она довольно свободно вносит поправки в мелкие детали их законопроектов, порой добиваясь преобладания собственных взглядов. Например, в 1899 году она исключила из Закона о местном управлении Лондона положение, позволявшее женщинам голосовать на выборах в районные советы (borough councils), — изменение, которое Общины приняли неохотно; а в 1902 году она преуспела во внесении поправок в Закон о начальном образовании, которые переложили на местные сборы бремя текущего ремонта в церковных школах и сохранили за епископами определенный контроль над религиозным обучением в них.

Но хотя Палата лордов имеет собственную волю по более мелким вопросам, в великих партийных битвах, раздирающих страну, она бросает свой вес полностью на сторону тори и играет им на руку. Так, с 1892 по 1895 год и снова в 1906 году — в единственных двух случаях за два десятка лет пребывания либералов у власти — Палата лордов смело использовала свою власть, чтобы связать руки правительству. То, что она делала это ради помощи юнионистской партии, а не просто из консервативного неприятия перемен, любопытно обнаруживается в ее отношении к главным законопроектам 1906 года. Помимо Закона об образовании, где конфликт мнений был чрезвычайно глубок, к ней из Общин поступили еще два правительственных законопроекта, вызвавших определенные чувства. Один из них, Закон о тред-юнионах (Trades Dispute Bill), предусматривавший, что тред-юнион не несет ответственности по искам за любые действия, совершенные им во время забастовки, был несомненно радикальной мерой, против которой палата с консервативным темпераментом вполне могла возражать; однако лорды приняли его без поправок. Другой, законопроект о множественном голосовании (Plural Voting Bill), призванный помешать человеку голосовать более чем в одном месте, не затрагивал глубоких вопросов принципа и не производил далеко идущих изменений в английских институтах, но служил яблоком раздора между партиями, поскольку влиял на шансы на выборах в упорных округах. Этот законопроект Палата лордов суммарно отклонила.

Дело в том, что со времен Акта о реформе 1832 года партийное правление получило высокое развитие; и хотя различия между принципами двух партий могут быть менее фундаментальными, чем прежде, голосование в Парламенте идет гораздо строже по партийным линиям. [409:1] Политика стала более отчетливо битвой между партиями, в которой труднее, чем когда-либо, избежать принятия чьей-либо стороны, в то время как борющиеся пытаются использовать любое оружие, до которого могут дотянуться. Сама же акцентуация партийности облегчила пэрам сопротивление либеральному министерству, поскольку, поступая так, они очевидно выступают не против народа в целом, а лишь против части народа, причем части, представляющей собой большинство лишь с очень небольшой долей. Таким образом получилось, что Палата лордов, не переставая иметь собственное мнение по другим вопросам, превратилась для партийных целей в инструмент в руках лидеров тори, которые используют ее как слона или коня собственного цвета на шахматной доске партийной политики.

Position of the House in Forcing a Referendum.

Кабинет министров никогда не помышляет об отставке из-за враждебности лордов; его положение также не затрагивается их действиями напрямую. Однако оно может быть весьма серьезно подорвано косвенно, если пэры, заявляя, что правительство на самом деле не согласуется с электоратом, отклоняют важные меры и тем самым вызывают роспуск Парламента. Поступая так, они способны низвести министерство, не готовое к роспуску, до состояния политического бессилия как на деле, так и в глазах нации. Так было с либеральной администрацией в 1893–1894 годах, когда пэры отвергли Законопроект о гомруле и внесли поправки, подрывающие корни законопроектов о приходских советах и ответственности работодателей, причем последний был изменен столь кардинальным образом, что правительство в конце концов вообще отозвало эту меру. Либералы протестовали против того, что Палата лордов попирает волю народа и должна быть либо упразднена, либо реформирована. Эта аллитерация помогла сделать фразу крылатым словечком, однако этот призыв вызвал столь малый народный энтузиазм, что при роспуске в 1895 году страна поддержала ту же партию, что и Палата лордов, и вернула в Парламент крупное юнионистское большинство.

Для лордов обращение к народу в момент, когда народ разделял их партийные взгляды, было естественно не самым непопулярным шагом, и некоторое время после падения правительства лорда Розбери они скорее приобрели, чем потеряли позиции в глазах общественности. Консерваторы действительно заявляли, что Палата возродила свою молодость и вновь стала важным органом государства, отстояв свое право апеллировать от кабинета и большинства в Общинах к самой нации. Утверждали, что лорды добились функции требования своего рода референдума по мерам исключительной важности; но сколь ни была бы полезна такая функция, если бы она была возможна по самому существу вещей, существующая Палата лордов не может реально осуществлять ее, поскольку их целью при этом является сугубо партийная. Пытаясь апеллировать к электорату, они действуют по велению лишь одной партии. Так, в 1893 году лорды были вполне готовы форсировать вопрос о том, сохраняет ли кабинет доверие страны; но в 1905 году, когда серия неудачных довыборов сделала крайне сомнительным вопрос о том, не утратило ли консервативное правительство популярность, ничто не было дальше от их намерений, чем вызывать роспуск.

Между тем власть провоцировать референдум или обращение к народу, которая всегда используется в пользу одной партии и против другой, сколь бы популярной она ни казалась в данный момент и сколь бы полностью ни удовлетворяла поддерживаемую ею партию, не может не вызывать в долгосрочной перспективе крайнего раздражения у ее соперника; вряд ли она также получит одобрение широких масс мыслящих людей как справедливый и государственный институт. Палата лордов представляет собой постоянную фору в пользу тори, которая, как считается, помогала им даже на выборах в Палату общин. Рабочим внушали, что, хотя консерваторы обещают им меньше, они лучше способны выполнить свои обещания, чем либералы, не способные контролировать Палату лордов. Все это необходимо иметь в виду при обсуждении возможной реформы верхней палаты; но прежде чем переходить к этому вопросу, будет полезно взглянуть на лордов в некоторых других аспектах — на их внепартийную деятельность, их отношение к частнодепутатским законопроектам и законодательству о частных законопроектах, а также на личное влияние ведущих пэров.

Non-political Legislation.

До сих пор мы рассматривали только правительственные законопроекты, подкрепленные авторитетом ответственного Кабинета министров, к которым верхняя палата должна относиться с осмотрительностью. Лорды не чувствуют такого же сдерживания в отношении частнодепутатских законопроектов, поступающих к ним из Общин. Последние лежат за пределами непосредственного диапазона партийных конфликтов, и хотя они могут изредка касаться важных тем, ни Кабинет министров, ни партии официально не занимают по ним определенной позиции. Следовательно, лорды могут изменять или отклонять их без страха; но частному депутату стало настолько трудно провести через Общины любой законопроект, встречающий серьезное возражение, что эта функция верхней палаты не имеет большого применения. Еще менее жизненно важно ее право инициировать меры. В целях лучшего использования времени Общин правительство вносит некоторые второстепенные законопроекты сначала в Палату лордов; [412:1] однако меры, предлагаемые отдельными пэрами, имеют мало шансов на успех. Частному депутату Общин и без того достаточно трудно провести свой законопроект через все стадии в этой Палате, где все заседания зарезервированы для этой цели в начале сессии; и еще труднее провести законопроект, принесенный из Палаты лордов в более поздний срок. В результате из тех немногих частнодепутатских законопроектов, что принимаются каждую сессию, лишь около одной шестой исходят изначально от пэров.

Private Bill Legislation.

Отношение Палаты лордов к законодательству о частных законопроектах совершенно иное, поскольку законопроекты такого рода находятся в области, полностью лежащей вне политики. В их случае, как уже отмечалось, действия лордов, пожалуй, еще важнее действий Общин; и действительно, комитеты по частным законопроектам верхней палаты вызывают в целом большее доверие, поскольку их членами являются люди с большим опытом. [412:2] Таким образом, в то время как Палата лордов занимает подчиненное положение в отношении общественных мер всех видов и явно унтерподобную позицию в случае правительственных законопроектов, в частном и местном законодательстве, которое в Англии имеет огромное значение, ее деятельность постоянна и весьма полезна.

Personal Influence of the Peers.

Личное влияние лордов гораздо выше их совокупного авторитета. По мере угасания влияния земского дворянства уважение к старой земельной аристократии сменилось благоговением перед титулами, и это пошло на пользу пэрии. Это заметно даже в сфере бизнеса, хотя лорды как класс мало подготовлены опытом для решения вопросов подобного рода, поскольку дворянство до недавнего времени по традиции отстранялось от коммерческой жизни. Одним из приемов этого главного дельца Хули (Hooley), применявшихся для вовлечения публики в его аферы, было включение ряда пэров в свой список директоров — «директоров за гинею», как их называли, поскольку их наиболее заметной функцией было класть в карман гинею за посещение каждого заседания. Разоблачения Хули несколько лет назад положили конец этой практике; но сам факт ее существования свидетельствует о доверии, которое, как считалось, внушали титулы среди широкого круга инвесторов.

Очарование высокого происхождения оказывается, пожалуй, еще более ослепительным по мере спуска по социальной лестнице; и отпрыск знатного семейства, даже не имеющий за душой земельной собственности, как правило, является сильным кандидатом в парламент от рабочих избирательных округов. Таким образом, расширение избирательного права скорее увеличило, чем уменьшило влияние знати. Палата общин, несомненно, делает вид, будто настаивает на том, чтобы пэры не принимали никакого участия в всеобщих выборах; тем не менее они активно участвуют в политике и даже в крупных предвыборных организациях, особенно в тех, которые стоят, подобно Лиге первоцвета, несколько в стороне от обычного партийного аппарата. В периоды, когда всеобщие выборы не проводятся, лидеры Палаты лордов постоянно выступают публично; и в настоящее время речи с трибун освещаются в ежедневной прессе столь же подробно и читаются по меньшей мере столь же широко, как и те, что произносятся в Палате общин. Иностранца поражает народное доверие к тем пэрам, которые достигли лидирующих позиций в политике. Создается ощущение, что они возвысились над сваткой общественной жизни; что в своем положении, богатстве и репутации они уже обладают заветной целью амбиций и находятся вне досягаемости искушений, одолевающих обычного человека.

Reform of the House of Lords.

Objects of Reform.

Принятие лордами осенью 1906 года поправок к Закону об образовании, настолько противоречивших его духу, что они были отвергнуты в Палате общин подавляющим большинством голосов без каких-либо попыток найти компромисс, вновь остро поставило перед страной вопрос о реформе верхней палаты. Никто теперь не стал бы создавать Палату лордов в ее нынешнем виде; но, как замечает мистер (ныне лорд) Кортни: «Общественное мнение может долго терпеть механизм, который работает без лишнего трения, хотя оно и не стало бы конструировать его таким же образом, если бы его пришлось изобретать впервые». [414:1] Это особенно верно, если трудно предложить что-то, что работало бы лучше; и поэтому при обсуждении реформы Палаты лордов важно четко представлять себе цели, которые должны быть достигнуты. Итак, существует четыре возможных направления реформы: сделать палату менее влиятельной; сделать ее более влиятельной; изменить характер ее влияния; либо привести ее в большее соответствие с народными элементами в государстве; и было бы любопытно рассмотреть эти цели по очереди.

To Reduce the Power of the House.

Национальная либеральная федерация неоднократно принимала резолюции в пользу ограничения так называемого вето Палаты лордов. Это вполне естественно, ибо помимо принципиального возражения против наследственных законодателей существует досадный факт: палата неизменно враждебна Либеральной партии. Никто не стал бы утверждать, что до тех пор, пока существование второй палаты терпимо, она должна быть полностью лишена права отклонять или изменять законопроекты, поступающие из Палаты общин. Однако предлагается установить, что вето не может быть повторено по истечении определенного интервала, и жизненно важный вопрос заключается в том, каков будет этот интервал. Положение о том, что лорды не должны отклонять законопроект, принятый Палатой общин в двух последовательных парламентах, вероятно, стало бы простой юридической ратификацией их нынешнего конституционного положения; ибо хотя после того, как новые всеобщие выборы доказали, что кабинет министров сохраняет доверие нации, лорды могут во второй раз отказаться принять одну из его мер, они никогда не поступали так и вряд ли отважатся зайти столь далеко. Положение же о том, что лорды не должны отклонять или изменять законопроект, принятый Палатой общин на двух последовательных сессиях одного и того же парламента, означало бы, что, за исключением последней сессии уходящего в отставку парламента, они не смогли бы отклонить или существенно изменить ни один правительственный законопроект, независимо от того, убеждены они в одобрении нации или нет. [415:1] Это было бы почти равносильно полной ликвидации второй палаты, по крайней мере в том, что касается правительственных мер, поскольку оставшийся клочок полномочий сводился бы чуть ли не к требованию к министрам пересмотреть свою позицию, чего они едва ли могли бы сделать, не уронив собственного достоинства. Президент Французской Республики обладает аналогичным правом в отношении палат, но оно никогда не применяется. Подобное изменение, безусловно, могло бы быть осуществлено, но будет ли оно разумным — это другой вопрос.

Более того, если бы правило о том, что лорды не должны отклонять или изменять правительственный законопроект, принятый Палатой общин на двух последовательных сессиях, не уничтожило бы фактически власть Палаты лордов на корню, оно не достигло бы цели либералов. Оно не поставило бы их в равные условия с консерваторами, поскольку означало бы, что для проведения любого далеко идущего законодательного акта им потребуется две сессии, в то время как консерваторы смогли бы сделать это за одну.

Сейчас мы озабочены не вопросом сокращения полномочий наследственных членов палаты путем введения вместо них других лиц, а сокращением полномочий палаты в целом. Те лица, которые серьезно заинтересованы в реформировании состава этого органа, обычно больше стремятся к увеличению его авторитета, чем к его уменьшению, и было бы несколько странно делать Палату лордов более представительной или более популярной и в то же время отнимать последние остатки ее полномочий в политических вопросах.

To Increase its Power.

Рассматривая предложения о реформировании Палаты лордов ради повышения ее эффективности, мы сталкиваемся с вопросом о том, возможна ли при парламентской системе — то есть при правлении партии, столь же развитом, как в Англии, — более мощная верхняя палата. Пятьдесят лет назад вторые палаты защищали на том основании, что они действуют как тормоз на радикальное законодательство. Но, как мы видели, Палата лордов на самом деле не выполняет эту функцию. Она не пытается сдерживать законодательную деятельность одной из партий и лишь при особых обстоятельствах способна серьезно сдерживать другую. Никакая верхняя палата не могла бы сегодня эффективно оказать такую услугу в Англии. Дело в том, что хотя исторически положение Палаты лордов могло быть следствием ее наследственного, непредставительного характера, теперь она обречена на свое нынешнее состояние неумолимой логикой политической системы. Ее ограничения при рассмотрении правительственных законопроектов налагаются принципом министерства, ответственного перед народной палатой и действующего через высокоразвитые партии; ее неспособность оказать существенное влияние на другое общественное законодательство является результатом не ее собственной присущей ей слабости, а состояния Палаты общин; в то время как в сфере частного законотворчества, лежащей за пределами политики, она в полной мере разделяет авторитет равноправной ветви парламента.

To Change the Nature of its Power.

Та же логика применима и к любому предложению изменить характер полномочий, осуществляемых лордами. Сферы возможной деятельности любой второй палаты определяются в Англии самой системой, и они недалеко ушли от тех, в которых Палата лордов действует сейчас. Палата, несомненно, может быть лишена остатков политической власти, которой она все еще обладает, и она может быть лишена своего права участвовать в частном законотворчестве; однако представляется, что, за исключением простого сокращения их масштабов, природу ее полномочий изменить сколь-нибудь существенно невозможно.

To Bring it into Harmony with the Nation.

Creation of Peers.

В течение поколения, последовавшего за Законом о реформе 1832 года, люди говорили о возможности наделения званием новых пэров как о достаточной гарантии против упрямства со стороны верхней палаты. Ощущалось, что кабинет министров, за спиной которого стоит нация, может в случае необходимости заставить лордов уступить, посоветовав Короне создать столько пэров, сколько требуется для перевеса сил. Правительство лорда Грея предложило сделать это в качестве крайней меры для принятия Закона о реформе 1832 года и получило согласие Вильгельма IV; но угрозы оказалось достаточно, и лорды уступили. Столь радикальное средство принуждения сегодня, вероятно, бесполезно и стало бы лишь временным средством. На самом деле Палата лордов вступает в серьезный конфликт теперь не с Палатой общин, а с кабинетом министров, который представляет или претендует на то, чтобы представлять нацию, или, точнее говоря, большую часть нации; и никакое назначение пэров не было бы произведено с целью протащить законопроект через Палату лордов, если бы у правящей партии не было мандата от народа на его принятие. В этом истинный смысл утверждения о том, что Палата лордов может принудить к референдуму или обращению к нации по поводу меры, которой они возражают. Таким образом, создание пэров для заполнения верхней палаты не было бы опробовано до тех пор, пока всеобщие выборы не докажут непоколебимую волю электората в отношении рассматриваемой меры, и тогда лорды в любом случае подчинятся. Разногласия во мнениях могут, конечно, возникнуть по вопросу о том, имеются ли достаточные свидетельства народной воли или нет. В 1893 году, например, либералы утверждали, что предшествующие всеобщие выборы проводились по вопросу гомруля, в то время как консерваторы настаивали на том, что они на самом деле касались других вопросов; и то же самое произошло в случае с Законом об образовании 1906 года. Подобное обсуждение может вестись с горячностью, но, особенно учитывая огромное число пэров, необходимое ныне для перелома большинства в их палате, риск поспешных действий невелик. Это один из многих случаев, когда конвенции конституции могут казаться нарушаемыми, но в отношении которых можно быть уверенным, что они нарушены не будут. [417:1]

Более того, если бы создание пэров находилось сегодня в сфере практической политики, это стало бы лишь временным средством от существующих неурядиц. Вопреки преобладающему мнению, лорд Джон Рассел считал, что в 1832 году авторитет Палаты лордов пострадал в целом больше от воздержания ее членов под угрозой, чем он пострадал бы от реального создания пэров, которое могло бы привести ее в гармонию с народом. Он отмечает, что торическое большинство в восемьдесят человек, враждебное правительству лорда Грея, сдерживалось Веллингтоном, но использовалось Линдхерстом для уничтожения ничем не примечательных, но полезных мер. [418:1] Последующие события показали невозможность поддержания гармонии между палатами путем единовременного создания пэров, ибо если бы в 1832 году группе сторонников лорда Грея были предоставлены места в палате лордов, то в течение одного поколения палата снова стала бы сугубо консервативной.

Сложность сегодняшнего дня заключается не столько в том, что пэры перманентно не согласны с нацией, сколько в том, что они привязаны к одной из двух партий, на которые делится страна. Простое сокращение размеров торического большинства не принесло бы никакой или почти никакой пользы; не разрешилась бы проблема и в том случае, если бы большинство перешло к другой партии или даже если бы оно менялось в разные периоды. В стране, управляемой партией так строго, как сегодняшняя Англия, большинство в верхней палате в любой момент времени должно принадлежать той или иной стороне. Если бы большинство менялось, постоянного раздражения в одном и том же секторе не возникало бы; но сначала одна сторона, а затем другая жаловалась бы, что лорды преграждают путь народной воле. Хотя, следовательно, периодическое создание большого числа пэров — будь то наследственных или пожизненных — могло бы ценой ущемления самоуважения Палаты лордов создать на мгновение большее сходство взглядов между двумя ветвями парламента, постоянная политическая гармония может быть достигнута лишь такими пополнениями верхней палаты со стороны каждого нового состава министров, которые превратили бы ее в простое орудие в их руках. Короче говоря, верхняя палата в истинной парламентской системе не может быть приведена в постоянное согласие с доминирующей партией современности без полного разрушения ее независимости; а превратить Палату лордов в простое орудие в руках каждого кабинета было бы практически невыполнимо и политически абсурдно.

Reform in the Composition of the House.

То, что справедливо в отношении создания пэров, справедливо и для любого другого метода изменения состава палаты. Предложения о реформировании ее структуры основывались главным образом на стремлении сократить наследственный элемент и восполнить его место представительными людьми, отобранными иными способами. Палата, разумеется, содержит немало трутней, которые унаследовали право на общественную работу, но не имеют к ней тяги. Либо они вообще не посещают ее, либо приходят лишь для того, чтобы увеличить заранее обреченное на успех большинство по какой-нибудь мере, привлекшей общественный интерес. Они не уделяют времени или размышлений работе палаты, а их голоса в те редкие случаи, когда они подаются, вызывают особую досадную реакцию у их оппонентов. Поскольку регулярно заседающих на заседаниях немного, было высказано предложение, чтобы английское дворянство, подобно шотландскому и ирландскому, выбирало представителей своего собственного сословия, а остальные не имели бы права голоса. Точно так же, как шотландские и ирландские пэры-представители являются сплоченными юнионистами, подобное изменение приведет лишь к увеличению консервативного большинства палаты, если только не будет принят какой-либо принцип представительства меньшинства, в каковой ситуации большинство, хотя и меньшее по численности, окажется столь же постоянным и более подверженным партийному диктату.

С другой стороны, было предложено сделать палату более широко представительной для нации путем более или менее масштабного наделения званием пожизненных пэров, назначаемых отчасти, возможно, различными общественными организациями Соединенного Королевства. Можно, однако, сомневаться в том, нужны ли пожизненные пэры для повышения авторитета или, в определенном смысле, представительного характера палаты. Пэрство было широко открыто для людей, отличившихся в самых разных сферах; и хотя многие люди без состояния, несомненно, были лишены почести, которая легла бы тяжелым бременем на их потомков, многие другие все же вошли в его ряды. Число наследственных членов палаты увеличилось почти, хотя и не совсем, пропорционально росту населения; и лишь около четверти нынешних членов заседают в силу титулов, датируемых до 1800 года. Большая доля титулов была создана за политические заслуги; другие же присваивались вследствие богатства, накопленного в коммерческой и промышленной деятельности; самые выдающиеся юристы и военные всегда вознаграждались пэрством; и так же в более недавние времена поступали в отношении нескольких выдающихся деятелей науки и литературы. Институт, который включает или недавно включал таких людей, как Теннисон, Актон, Кельвин, Листер, Рэлей и многие другие, может выдержать сравнение по личным заслугам с любой законодательной палатой, которую когда-либо знал мир. Поэтому можно вполне обоснованно сомневаться в том, что изъян, подлежащий исправлению путем создания пожизненных пэров, заключается в недостатке ума в палате или в неспособности ее членов представлять более глубокие течения национальной жизни.

Reform Unlikely to Add Much Strength.

Но личные заслуги членов в сферах, не связанных с общественными делами, имеют весьма отдаленное отношение к политической власти органа; и сама Палата лордов представляет собой одно из самых ярких доказательств этого факта. Люди, чьи имена были упомянуты, не принимали никакого участия в работе палаты, и такие люди делают это редко. Более того, если они и принимают участие, то делают это редко успешно. Изредка такой человек может получить шанс сказать что-то весомое по предмету своей собственной профессии. Речь лорда Робертса в июле 1905 года, например, о несостоятельности британской армии, считалась весьма впечатляющим выступлением, но, если бы не служебное правило, заставившее его молчать в любом другом месте, он мог бы произнести ее с тем же успехом и где-нибудь в другом месте. Люди, которые стали бы пожизненными пэрами из-за своих заслуг в иных сферах, либо не проявляли бы интереса к политике, либо проявляли бы его так поздно, что редко имели бы вес в глазах общественности. Тот авторитет и репутация, которыми ныне обладает Палата лордов, проистекают не из личной известности ее членов, а из социального блеска самого пэрства, и никакое создание пожизненных пэров вряд ли прибавит к этому что-либо. Авторитет общественного органа зависит не от выдаемости, а от политической поддержки его членов; и само собой разумеется, что ни один ведущий английский государственный деятель на пике своей энергии и популярности не станет добровольно менять место в Палате общин на пожизненное назначение в какую-либо вторую палату, так что Палата лордов, построенная на таких принципах, в значительной степени превратится в приют для дряхлых политиков.

Другое предложение аналогичного рода сводится к тому, чтобы реконструировать палату по образу Тайного совета, но Тайный совет сегодня как рабочий орган представляет собой не что иное, как министерство, а остальные члены присутствуют лишь во время церемониальных мероприятий. Это чистый инструмент управления в руках кабинета; да и в том, что касается английской политики, он едва ли может быть чем-то иным. Предложение о том, чтобы колониальные депутаты заседали в Палате лордов, представляет интерес с других точек зрения, но очевидно, что оно не могло бы применяться в случае внутреннего законодательства. То обстоятельство, что воля Палаты общин по английским вопросам пресекается представителями из других частей империи, было бы куда более прискорбным, нежели то, когда ее пресекают наследственные английские аристократы.

Other Probable Results.

Но если изменение состава Палаты лордов едва ли способно поднять ее политическое положение в целом, оно вполне может снизить личное влияние отдельных пэров. Если палата станет рассматриваться главным образом как собрание лиц, занимающих места пожизненно, социальное положение ее членов может сильно отличаться от положения наследственного дворянства. Радикальная реформа состава палаты также вполне может привести к изменениям иного рода. Пожалуй, важнейшая функция Палаты лордов в наши дни и, вероятно, главная привилегия ее членов проистекают из того факта, что она во многом служит резервуаром министров. Согласно нынешним традициям, министры должны набираться из той или иной палаты; и значительная их доля всегда берется из числа пэров. Это дает дворянину, искренне заинтересованному в общественной жизни, даже если он обладает весьма скромными способностями, неплохую перспективу получить почетную и полезную должность. Теперь же, если бы создавалось некоторое количество пожизненных пэров, стало бы очевидно возможным пожаловать титул человеку с целью сделать его министром. Если бы это практиковалось повсеместно, это могло бы затронуть не только положение существующих пэров, но также и положение Палаты общин. Ибо человек, не рожденный с коронетой на голове, смог бы достичь высокого государственного поста без прохождения ученичества в народной палате. Таким образом, мог бы открыться путь для прямой связи между кабинетом и политическими силами нации без посредничества Палаты общин. Это изменение могло бы стать первым шагом к умалению авторитета парламента, поскольку кабинеты, как будет объяснено в следующей главе, создаются или уничтожаются народным волеизъявлением на всеобщих выборах, и значительная часть власти Палаты общин зиждется на том обстоятельстве, что она служит единственной базой пополнения для всех министров, не являющихся наследственными пэрами.