Grounds of Locus Standi.
Для того чтобы обладать locus standi, оппонент должен, как правило, доказать, что законопроект может затронуть его имущество или бизнес. Он обязан доказать наличие личного интереса, отличного от интересов остального сообщества. Более того, общим принципом является то, что, за исключением случаев причинения им какого-либо особого ущерба, как частные лица, так и публичные коллегии лишены права возражать перед комитетом по частным законопроектам против государственного органа, в котором они представлены. Если, например, боро предлагает построить трамвай и управлять им, автобусная компания имеет право быть выслушанной в качестве оппозиции, но налогоплательщик, полагающий, что этот план окажется финансово катастрофическим, — нет.
Разумеется, нет необходимости описывать здесь все разновидности частных интересов, которые обеспечивают locus standi. Но в целом можно сказать, что этим правом наделяются все лица, чья земля подлежит принудительному отчуждению; владельцы и пользователи зданий вдоль линии предполагаемого трамвая; торговцы, затронутые предлагаемыми сборами, тарифами или ставками; публичные власти; а иногда и жители, выступающие от имени графства, города или района, который затронут или может быть затронут. Конкуренция также является основанием для locus standi, хотя право на участие обычно ограничивается монополиями, организациями, представляющими торговлю в целом, или отдельными лицами, чье дело достаточно крупно, чтобы представлять эту торговлю; более того, эта привилегия распространяется регламентами на торговые, промышленные и судоходные палаты. Следовательно, хотя правила locus standi не вполне логичны, они отчетливо основываются на частном интересе, индивидуальном или коллективном, а отнюдь не на общем благосостоянии.
Hearing before the Committee.
Заслушивание сторон в комитете следует модели судебного процесса в суде общей юрисдикции, вплоть до положения нанятых барристеров. До этого момента стороны были представлены парламентскими агентами, которые, хотя и не обязательно являются атторнеями или солиситорами, занимают схожее положение и должны быть зарегистрированы в Бюро частных законопроектов. Сами же слушания, однако, подобно судебным процессам, ведутся барристерами. Крупные гонорары привлекают таланты высочайшего порядка, и фактически практика ведения дел перед комитетами по частным законопроектям стала почти обособленной отраслью профессии, а практикующие в ней юристы известны как парламентская коллегия адвокатов. Разбирательство строго судебное по форме, барристеры опрашивают и перекрестно допрашивают свидетелей и выступают с речами обычным порядком. Более того, если одна из сторон обременила другую судебными издержками вследствие недобросовестности, комитет может присудить издержки подобно суду общей юрисдикции, что время от времени и практикуется.
Первым делом рассматривается преамбула; слушание по ней затрагивает общие достоинства законопроекта, так что если комитет считает, что инициаторы не смогли доказать эту часть своего дела, он немедленно выносит заключение против законопроекта. В противном случае статьи разбираются по порядку, и комитет представляет законопроект с поправками или без таковых.
The Committee and Public Policy.
Хотя особая функция комитета заключается в разрешении противоречащих друг другу претензий выступающих перед ним сторон, необходимо также учитывать вопрос о том, будет ли принятие законопроекта способствовать общественному благосостоянию. Это, разумеется, одна из главных вещей, которые должны доказать инициаторы; однако комитет не ищет доказательств по собственной инициативе и не может позволить частному лицу, не имеющему locus standi, обращаться к нему по этому вопросу. Тем не менее в интересах публичной политики были разработаны определенные гарантии. Во-первых, регламенты предписывают обязательное включение определенных положений в различные категории мер. Они касаются таких вопросов, как уровень дорог, пересечения в одном уровне, размер ипотеки, сроки завершения работ, депозиты в обеспечение завершения, минимальные тарифные ставки, применение общих законов о железных дорогах, оставление открытых пространств для отдыха в актах об огораживании, а также возведение в Лондоне нового жилья для рабочих взамен сносимого. В некоторых случаях комитет также обязан особо докладывать о любых необычных положениях, содержащихся в законопроекте, особенно в отношении заемных полномочий местных властей.
Более того, по некоторым вопросам комитет пользуется советами государственных должностных лиц. Уже отмечалось, что частные законопроекты должны сдаваться в один или несколько государственных департаментов. В некоторых случаях департаментам предписывается представлять парламенту доклад по законопроекту, и они всегда вольны делать это по собственной воле. По правилам эти сообщения передаются в комитеты, которые обязаны отмечать в своих отходах рекомендации департаментов и указывать причины несогласия в тех случаях, когда они не были выполнены. Время от времени представители департаментов выступают перед комитетами; и, что более важно, должностными лицами палат поддерживается общий надзор за законодательством о частных законопроектах с правом внесения предложений. Это особенно верно в отношении юрисконсульта спикера, а также председателя комитетов и его юрисконсульта в Палате лордов; однако вопрос о том, насколько эффективен их надзор, следует отложить до обсуждения результатов этой системы.
Unopposed Bills.
Неоспариваемые законопроекты, то есть законопроекты, по которым не было подано никаких возражений или по которым проситель не доказал locus standi, не предполагают судебного разбирательства между тяжущимися сторонами, а требуют лишь проверки в целях соблюдения общественных интересов. Поэтому они передаются в совершенно иной комитет. До 1903 года он состоял из председателя или заместителя председателя Комитета по путям и средствам и юрисконсульта спикера, которым обычно, но не всегда, помогал еще один член Палаты. Отборочный комитет 1902 года по частному бизнесу посчитал, что орган с такими полномочиями должен быть усилен включением дополнительных членов, непосредственно подотчетных Палате, и в частичное исполнение его рекомендаций регламенты в следующем году предусмотрели, что Комитет по неоспариваемым законопроектам должен состоять из председателя и заместителя председателя путей и средств, двух других членов Палаты, назначаемых Комитетом по отбору, и юрисконсульта спикера.
Поскольку законопроекты уже были прочтены юрисконсультом спикера и отчасти председателем путей и средств, комитет бегло проходит по ним совместно с инициаторами, обсуждая главным образом те моменты, которые были подняты юрисконсультом спикера и докладами правительственных департаментов. Если возникал какой-либо иной вопрос, затрагивающий новый и важный предмет публичной политики, председатель, и без того перегруженный работой, прежде избегал ответственности решать его самостоятельно, докладывая Палате — как он имеет право делать, — что законопроект следует рассматривать как оспариваемый; и это несмотря на то, что не было никого, кто вел бы оппозицию. Одной из целей усиления комитета было поставить его в положение, позволяющее ему самостоятельно решать все подобные вопросы. На деле комитет часто вносит в законопроект поправки, но редко докладывает, что он не должен приниматься.
Report and Consideration.
После того как законопроект — будь то оспариваемый или нет — представлен в докладе, Палата, если она недовольна, может вернуть его на доработку либо целиком, либо в отношении конкретных статей, с инструкциями или без таковых. Когда этого не происходит (что случается редко), законопроект, если он представлен без поправок и не является железнодорожным или трамвайным, готов к третьему чтению. Если же он был изменен комитетом либо представляет собой проект по сооружению железной или трамвайной дороги, он предписывается к лежанию на столе для рассмотрения по отчету. На этой стадии могут быть предложены поправки или внесено предложение о возвращении на доработку, однако в целях обеспечения соблюдения регламентов как комитетом по частным законопроектам, так и самой Палатой рассмотрение не может состояться до тех пор, пока председатель путей и средств не сообщит Палате, что это так; никакие поправки также не могут быть предложены, пока Комитет по регламенту не вынесет по ним свое заключение, если председатель сочтет целесообразным требовать такового.
Последней стадией является третье чтение, на котором допустимы исключительно словесные поправки.
Private Bills in the Lords.
Пройдя через одну палату, частный законопроект направляется в другую, где проходит обычный процесс достижения согласия по поправкам. Нет необходимости прослеживать здесь путь частного законопроекта в лордах. Процедура в сути своей такая же, как в общинах, а все сколько-нибудь значимые различия уже были упомянуты в тексте или в примечаниях. Множество дискуссий велось вокруг целесообразности проведения двух раздельных слушаний перед частными комитетами двух палат. Высказывались мнения, что второе слушание излишне и что время и затраты были бы сэкономлены при проведении единого разбирательства перед совместным комитетом. С другой стороны, утверждается, что в случае нежелательности или дефектности законопроекта второе слушание дает лучший шанс отклонить или улучшить его; и что на практике стороны часто принимают решение первого комитета или идут на компромисс в своих разногласиях, поскольку лишь около трети законопроектов, оспариваемых в одной палате, оспариваются вновь в другой.
Special Procedure for Scotland.
Неудобства и издержки судебного разбирательства перед комитетом в Лондоне привели к мощному спросу на проведение слушаний по частным законопроектам в Шотландии применительно к этому королевству, и в 1899 году для этих целей был принят статут. Акт и общие предписания, изданные во исполнение оного, предусматривают, что вместо следования обычной процедуре инициаторы шотландских частных законопроектов должны в апреле или декабре подать петицию министру по делам Шотландии с прилагаемым к ней проектом предварительного ордера. Они также должны соблюдать правила, аналогичные действующим для частных законопроектов в отношении уведомления и сдачи копий и планов в государственные департаменты. Проект ордера представляется председателям комитетов обеих палат. Если любой из них сочтет, что он затрагивает интересы за пределами Шотландии или носит такой характер либо поднимает такой вопрос политики, что его не следует решать новым способом, тогда он идет обычным порядком английского частного законопроекта. Если нет, ордер следует новой шотландской процедуре. Оба председателя назначают экзаменатора для проверки соблюдения общих предписаний об уведомлениях и прочих вопросах, причем окончательное право отступления в случае несоблюдения также остается в их руках. После завершения этих предварительных шагов петиция готова начать свою активную карьеру.
Scotch Private Bill committees.
Если петиция не встречает возражений, министр по делам Шотландии может, рассмотрев отчеты государственных ведомств, издать временный ордер — в запрашиваемом виде или с поправками. Кратко говоря, он занимает место комитета по неопариваемым частным законопроектам. Если же, с другой стороны, он считает необходимым провести расследование либо если петиция встречает возражения, он направляет ее в комиссию, сформированную по необычному плану, призванному в максимально возможной степени сохранить эту работу в руках парламента. Трудность, с одной стороны, с привлечением членов Парламента к выполнению таких обязанностей и стремление, с другой, сохранить тесную связь с палатами привели к компромиссу между парламентским комитетом и постоянной комиссией. [381:1] Каждая палата предоставляет список собственных членов, причем список Палаты общин состоит не более чем из пятнадцати членов, назначаемых Комитетом по отбору. [381:2] Существует также внепарламентский список из двадцати человек, назначаемых сроком на пять лет двумя председателями и министром по делам Шотландии. Комиссия по каждой петиции состоит из четырех лиц, взятых из этих списков: председатели комитетов выбирают двух из списка каждой палаты, если это возможно; в противном случае они назначают столько из четырех, сколько могут, из списков обеих палат без разбора, а оставшиеся члены в любом случае назначаются министром из внепарламентского списка. [381:3] Сформированная таким образом комиссия заседает, разумеется, в Шотландии, действует подобно комитету по оспариваемому частному законопроекту и обладает полномочиями решать все вопросы о праве на участие в деле (locus standi). Она докладывает министру, должен ли быть издан временный ордер и в какой форме; и он действует соответственно. [381:4]
Confirmation by Parliament.
Ордер министра, независимо от того, оспаривается он или нет, не является окончательным, а носит лишь временный характер и требует подтверждения Парламентом. Он вносит законопроект о его подтверждении, и если ордер не оспаривался в Шотландии или не оспаривается в Парламенте, он рассматривается так, как если бы он уже прошел все стадии вплоть до комитета включительно, и предписывается к рассмотрению так, как если бы он был доложен из комитета палаты. Но право сторон на заслушивание в Парламенте в качестве конечной инстанции апелляции в некоторой степени сохранено, поскольку может быть подана петиция против любого ордера, который оспаривался или был предметом местного расследования в Шотландии, и в таком случае может быть внесено предложение о передаче законопроекта в совместный комитет, который заслушивает стороны, как в случае обычного частного законопроекта, но отчитывается перед обеими палатами. Вопрос о разрешении апелляции в парламентский комитет в Лондоне активно обсуждался в то время, и окончательно принятый законопроект зарезервировал это право, ограничив его единственным слушанием в совместном комитете вместо двух слушаний в раздельных комитетах каждой палаты, как в случае обычного частного законопроекта. Более того, инициатор, равно как и оппонент, имеет право на апелляцию в Парламент. Если его проект ордера отклонен, он может, не проходя через другие предварительные этапы, подать его в форме замещающего законопроекта в соответствующее государственное ведомство и продвигать его как частный законопроект. [382:1]
Шотландская процедура, таким образом, имеет эффект обязательного арбитража в Шотландии, предшествующего возможному судебному разбирательству в Вестминстере. Тем не менее, судя по всему, шотландский законопроект о подтверждении на практике редко оспаривается в Лондоне.
Ireland and Wales.
Через два года после принятия шотландского статута аналогичные акты были предложены для Ирландии и Уэльса, но ни один из них не был принят. Избранный комитет по валлийскому законопроекту такого рода сообщил в 1904 году, что шотландская процедура в ее существующем виде не приспособлена для Уэльса и что любое стремление в Англии к менее дорогостоящей процедуре, чем существующая, лучше всего удовлетворить расширением системы временных ордеров. Комитет отметил, что, хотя большинство опрошенных свидетелей считали шотландский Акт в целом успешным, некоторые полагали, что в случае масштабных проектов никакой экономии средств не произошло. Это объяснялось свидетелями главным образом расходами на вызов адвокатов и экспертов из Лондона, и фактически свидетельства продемонстрировали немалые расхождения во мнениях относительно преимуществ новой процедуры в ряде аспектов. [382:2] В Ирландии существует еще одно препятствие для принятия шотландского Акта: хотя местные слушания по частным законопроектам имели бы особую ценность за пределами пролива Сент-Джордж, националисты не хотят никакой формы деволюции, которая оставляла бы окончательное управление ирландскими делами в руках британского Парламента.
Provisional Orders.
Огромный объем частного законодательства, принимаемого в Англии ежегодно, в значительной степени объясняется отсутствием общих статутов по предметам, которые кажутся для них созревшими. Год за годом частные законопроекты принимаются по одному и тому же предмету, пока не устанавливается политика, которая вполне могла бы кристаллизоваться в общий закон, оставляя споры, возникающие при его применении, на усмотрение органа чисто судебного характера; или же, как в континентальных странах, окончательная власть по решению этих вопросов могла бы, в соответствии с установленными законом правилами, быть возложена на административные ведомства. То, что принятие соответствующих статутов позволило бы избежать многих дорогостоящих законопроектов в Парламенте, уже предполагалось, [383:1] однако этот процесс идет медленно и, насколько он был осуществлен, по большей части не завершен. За последние пятьдесят лет центральная административная власть в местных и других вопросах колоссально возросла, но при наделении полномочиями государственных ведомств Парламент неохотно отказывается от собственного окончательного контроля над конкретными делами. Особенно это справедливо в отношении принудительного отчуждения земли для общественных нужд; ведь собственность на землю до сих пор сохраняет особую сакральность в Англии. [383:2]
Парламент, несомненно, во многих случаях делегировал государственным административным органам окончательные полномочия по предоставлению специальных прав местным органам или частным компаниям либо по крайней мере по санкционированию их использования; [383:3] но в других случаях предоставление должно быть представлено палатам и не вступает в силу, если любая из них принимает резолюцию неодобрения. [383:4] Иногда в случае возражений, [384:1] а чаще независимо от возражений, ордера, наделяющие полномочиями, должны представляться в Парламент для официальной ратификации. В этом заключается происхождение временных ордеров. Они издаются правительственным ведомством на основании статутов, но носят исключительно временный характер до тех пор, пока не будут подтверждены Парламентом. За исключением Казначейства, Адмиралтейства, а также министерств по делам Индии и Колоний, которые едва ли могут вступать в прямой контакт с местными делами, почти все важнейшие ведомства и даже окружные советы были наделены полномочиями такого рода; и они охватывают всевозможные вопросы, которыми в противном случае занимались бы посредством частных законопроектов. [384:2]