«Правительство Англии (Том I)»

Freedom of Criticism.

Difficulty in Passing Judgment.

Из этого обзора различных методов, с помощью которых министров можно призвать к ответу в Палате общин, очевидно, что возможности высказать жалобы, предложить реформы и подвергнуть правительство критике как по крупным вопросам, так и по мелким, за его общую политику и за малейшие административные акты многочисленны и постоянны. Пусть они и менее многочисленны, чем прежде, на практике они столь же полезны. Для той цели, которой они служат — пролить яркий свет на правительство и держать общественность в курсе его поведения, — их более чем достаточно. С другой стороны, возможности вынести суждение по конкретным действиям министров весьма сильно уменьшились, и налицо заметная тенденция делать определенное выражение мнения по таким вопросам путем голосования Палаты все более и более сложным. Подобная тенденция полностью согласуется с истинным принципом парламентского правления. Должна быть предоставлена полнейшая возможность для критики; но кабинет обязан быть свободным не только в выработке собственной политики, но и в проведении ее в жизнь, и его нельзя сковывать по рукам и ногам или изгонять до тех пор, пока его управление делами в целом устраивает нацию.

Illustrated by the Debates on Fiscal Policy.

До сих пор мы рассматривали главным образом функции Палаты в связи с административными вопросами, но, за исключением вносимых правительством законопроектов, сказанное в равной степени относится и к ее контролю над общей политикой кабинета, поскольку средства критики и вынесения суждений у нее те же самые. Насколько министры сегодня свободны формировать программу, на которой они будут стоять, и как трудно заставить вынести решение по вопросу, который они не желают выдвигать на рассмотрение, можно увидеть из недавней истории дебатов по налоговому вопросу. Значительное число юнионистов решительно возражало против возвращения к протектационным пошлинам в любой форме и особенно против налогообложения продовольствия. Их было достаточно, чтобы склонить чашу весов, так что если бы голосование могло состояться в любой момент исключительно по налоговому вопросу, Палата, по всей вероятности, проголосовала бы за сохранение существующей системы. С другой стороны, большинство юнионистов, выступающих за свободную торговлю, будучи всецело согласными с кабинетом по другим вопросам, желали удерживать его у власти до тех пор, пока он не проводит фискальной политики, враждебной их принципам; и поэтому они опасались голосовать против правительства, если могли поступиться этим по совести. В этих обстоятельствах либералы стремились всеми средствами добиться прямого голосования по налоговому вопросу, в то время как мистер Бальфур осторожно избегал каких-либо определенных заявлений о своей политике и старался помешать Палате выразить четкое мнение по этому поводу. Он придерживался позиции, что до тех пор, пока кабинет не обнародует фискальную программу, единственной формой, в которой отношение министров к этому вопросу может надлежащим образом предстать перед Парламентом, является общее предложение о выражении им недоверия.

In 1903.

Мистер Чемберлен изложил свой план преференциальных тарифов в речи в Бирмингеме 15 мая 1903 года. К тому времени было уже слишком поздно в течение года выносить на рассмотрение предложение частного члена по этому предмету; так что первые дебаты по нему состоялись по предложению об отсрочке на Троицын день,[352:1] когда никакие поправки или голосования, выражающие мнение Палаты, не допускались. Это было 28 мая. Следующая возможность для широкого обсуждения представилась 9 июня в связи с Законом о финансах; но Спикер постановил, что, поскольку правительство не выдвигало никаких предложений об изменении фискальной политики, такие изменения не могут вноситься в дебаты по этому законопроекту.[352:2] Тогда оппозиция прибегла к предложению об отсрочке. Но было непросто трактовать как срочный вопрос принятие политики, которую министры объявляли не по силам существующему Парламенту, а оппозиция настаивала не принимать вовсе. Либералы разрешили эту трудность, воспользовавшись недавним событием, и 17 мая внесли предложение об отсрочке с целью обсуждения недопонимания тарифных речей мистера Бальфура и мистера Чемберлена премьер-министром Нового Южного Уэльса. Спикер, однако, постановил, что общие дебаты по фискальному вопросу не подпадают под условия этого предложения, хотя могло быть сделано предложение более широкого охвата. Отсрочка была, разумеется, отклонена большинством в 252 голоса против 132.[352:3] Как в этом, так и в последующих случаях мистер Бальфур, отказываясь уделять какое-либо правительственное время для обсуждения фискальной политики как таковой, выражал полную готовность назначить день для официального предложения о недоверии;[353:1] однако либералы это предложение не приняли. Они заявляли, и не без основания, что вотум порицания не проверит мнение Палаты по налоговому вопросу; и они знали, что он обернется для них сокрушительным поражением. Наконец, 11 августа Спикер постановил, что, поскольку никакой официальный акт ни одного из министров задействован не был, этот вопрос не может обсуждаться при втором чтении Закона об ассигнованиях.[353:2] И таким образом, несмотря на множество заданных по этому предмету вопросов и некоторое сопутствующее обсуждение в ходе дебатов по другим вопросам, сессия 1903 года подошла к концу без какого-либо голосования по фискальной политике.

In 1904.

Когда Палата собралась вновь, в министерстве произошли большие перемены. И мистер Чемберлен, и его самые ярые противники подали в отставку, и было очевидно, что кабинет не займет никакой определенной позиции по налоговому вопросу в течение срока полномочий Парламента. И все же у либералов имелось несколько средств добиться голосования по этому предмету, которых у них не было во второй половине предыдущей сессии. Они начали сразу же с дебатов по тронной речи, предложив резолюцию о том, что отмена протекционистских пошлин способствовала благосостоянию населения, а любое возвращение к ним будет пагубным. Формулировка была не лучшим образом приспособлена для того, чтобы вбить клин в правительственное большинство, поскольку министры отвергли обвинение в том, что они помышляют о протекционизме. Лишь двадцать один юнионист проголосовал за поправку, которая была отклонена 327 голосами против 276.[353:3] Затем, 9 марта, последовало предложение частного члена о том, что Палата выражает свое осуждение продолжающейся агитации в пользу протекционистского тарифа, поощряемой министрами. Оно также было неудачно задумано и было отклонено 289 голосами против 243, причем девятнадцать юнионистов проголосовали против правительства. 18 мая состоялось новое предложение частного члена, в котором говорилось, что Палата, полагая протекционистский тариф на продовольствие бременем для народа, приветствует заявление о том, что правительство выступает против него. Это была более опасная атака, на которую министры ответили внесением поправки о том, что обсуждать вопрос нет необходимости. Они преуспели примерно с тем же большинством, что и в других случаях, поскольку поправка была принята голосованием в 306 голосов против 251, при семнадцати юнионистах в меньшинстве.[354:1]

Наконец либералы запросили день для вынесения вотума порицания, и для этой цели было выделено 1 августа. В предложении выражалось сожаление по поводу того, что некоторые министры заняли официальные посты в Либерально-юнионистской ассоциации, которая недавно объявила о своей приверженности политике преференциальных пошлин, предполагающих налогообложение продовольствия. Но форма предложения не имела значения, и результат иллюстрирует природу вотума недоверия и тщетность его использования для проверки мнения Палаты по какому-либо конкретному вопросу политики. Ни один человек не голосовал против министров, если он не был готов их свергнуть, и предложение было отклонено голосованием в 288 против 210.[354:2] Лишь один депутат, числившийся юнионистом, проголосовал за него, в то время как из тех, кто ранее переходил в оппозиционный лобби, один проголосовал с правительством, а остальные воздержались от участия. Хотя налоговый вопрос дебатировался несколько раз,[354:3] оппозиция на протяжении всей сессии вновь была повержена в своих попытках добиться голосования по существу.

In 1905.

Результат в следующем году оказался тем же самым, но тактика была иной. Первое предложение частного члена по этому вопросу было отложено с помощью «предыдущего вопроса», а правительство обошлось с последующими при помощи нового приема, о котором уже говорилось — полного неучастия в голосовании. Мистер Бальфур фактически исходил из того, что голосование, на которое правительство не оказывало никакого давления, не может считаться истинным выражением мнения Палаты и потому может быть проигнорировано — расширение, хотя и отнюдь не нелогичное расширение общепринятых доктрин конституции.

Parliament the Great Inquest of the Nation.

Система ответственного министерства может развиваться нормальным и здоровым образом только в том случае, если законодательный орган разделен на две партии, и при таких условиях неизбежным следствием этой системы является то, что Парламент не может поддерживать кабинет по одному вопросу и выступать против него по другому. Программа министров должна быть принята или отвергнута целиком, и поэтому право инициативы, как законодательной, так и исполнительной, должно целиком и полностью оставаться за ними. Такова несомненная тенденция в Парламенте в наши дни.[355:1] Палата общин испытывает все большие трудности с проведением любого эффективного голосования, за исключением вотума порицания. Она склонна утрачивать все полномочия, кроме права критиковать и права выносить смертный приговор. Парламент называют великим дознанием нации, и для этой цели его функции в последнее время скорее расширились, чем уменьшились. При этом инквизиторы не ограничены какой-то одной частью Палаты: хотя эту роль главным образом играет оппозиция, правительство зачастую получает предостережение и от собственных сторонников. Если парламентская система и сделала нынешний кабинет автократичным, то это автократия, осуществляемая при максимальной гласности, под постоянным обстрелом критики и смягчаемая силой общественного мнения, риском вотума недоверия и перспективами следующих выборов.

ПРИМЕЧАНИЯ:

[327:1] Сборник примеров с 1807 по 1874 г. см. у Тодда: Todd, "Parl. Govt. in England," I., 422–28, 449–50.

[327:2] В 1904 году, например, было три предложения, явно носящих такой характер. Первые два (в пользу выплаты неквалифицированным правительственным рабочим стандартной ставки заработной платы и против выдачи разрешений на вивисекцию собак) не дошли до голосования; тогда как третье (призывающее правительство поощрять выращивание хлопчатника в Африке) было согласовано без раздельного голосования.

[328:1] Иногда бывает трудно провести различие между порицанием прошлых действий и указанием на будущее; однако, если исключить вотумы, косвенно подразумевающие порицание путем сокращения ассигнований или отсрочки заседаний Палаты, единственными случаями с 1886 года, когда вотум, относящийся в экспрессивных терминах к любому из этих вопросов, был проведен вопреки противодействию правительства, являлись следующие: 12 июня 1888 года была принята резолюция о том, что избыточных должностных лиц следует переводить в другие ведомства, хотя Королевская комиссия уже рассматривала этот предмет. 30 апреля 1889 года было принято голосование, осуждающее индийскую налоговую систему за поощрение торговли опиумом; и еще одно голосование в том же духе было проведено при переходе в Комитет по снабжению 10 апреля 1891 года. Назначенная правительством комиссия высказалась в пользу существовавшей системы, которая и была после этого сохранена. (Com. Papers, 1894, LX., 583; LXI.; LXII.; 1895, XLII., 31 et seq.; cf. 1892, LVIII.; и 1893, LXVI.) Наконец, 3 июня 1893 года было проголосовано, что экзамены на поступление на Индийскую гражданскую службу должны проводиться как в Индии, так и в Англии; однако, собрав мнения индийских чиновников, которые были почти полностью против изменений, правительство решило их не проводить (Com. Papers, 1893, LXIV., 869; 1894, LX., 1) и сообщило об этом Палате, Hans. 4 Ser. XXIV., 1537.

[330:1] См. Dupriez, Les Ministres, II., 440–45. Lowell, "Governments and Parties," I., 117–26.

[331:1] May, 206, note 1, 236, note 1. Todd, II., 421–22.

[332:1] May, 237–38. Вопросы также могут адресоваться Спикеру или частным членам в отношении законопроектов или предложений, находящихся в их ведении, однако вопросы такого рода немногочисленны и здесь нас не затрагивают.

[333:1] May, 301.

[334:1] За пять лет с 1873 по 1877 год было внесено тридцать одно такое предложение, из которых все, кроме трех, были отозваны. Эти три были отклонены устным голосованием и не доведены до реального раздельного голосования. В следующие пять лет, вплоть до принятия Постоянного приказа 1882 года, предложений насчитывалось шестьдесят четыре, и только восемнадцать из них были отозваны, в то время как двенадцать (одно в 1878 г., семь в 1881 г. и четыре в 1882 г.) были доведены до голосования. Этими и многими другими фактами, касающимися упомянутых предложений об отсрочке, я обязан моим студентам из Гарварда, месье О. М. Дикерсону и Э. Такасуги.

[334:2] В 1871 и 1878 гг.

[334:3] Ныне — постоянный приказ № 22.

[334:4] Правила, выработанные Спикером 9 февраля 1881 года, предусматривали в отношении предложений об отсрочке, что никакая отсрочка не должна инициироваться до того, как приступят к делам дня, иначе как с разрешения Палаты; и что дебаты по предложению об отсрочке, сделанному после того, как к делам уже приступили, должны ограничиваться вопросом об отсрочке. Com. Papers, 1881, LXXIV., 1.

[335:1] Ныне — постоянный приказ № 10. Изменения, внесенные в 1902 году, не затронули эти положения, а касались лишь времени, когда должны происходить дебаты по предложению.

[336:1] Дебаты касались ареста члена парламента мистера Диллона. Мистер Гладстон, не считая это надлежащим способом вынесения вопроса на рассмотрение Палаты, отказался противиться предложению, которое было принято без раздельного голосования. Hans. 3 Ser. CCLXI., 183–216.

[336:2] За двадцать лет, в течение которых Постоянный приказ 1882 года оставался неизменным, число предложений об отсрочке до начала общественных дел составляло в среднем семь в год. В 1903 году их было только три, а в 1904 — семь; но в 1905 году, когда кабинет мистера Бальфура явно терял влияние на страну, это число возросло до девяти. Между тем изменение правила имело тенденцию смещать дебаты по этим предложениям во времени, зарезервированное для частных членов, поскольку дебаты должны происходить на вечернем заседании, а в начале сессии два из четырех вечерних заседаний принадлежат частным членам.

[337:1] May, 264–65, 286.

[337:2] См., напр.: Hans. 4 Ser. CXXV., 379–80, 382–83, 386–87, 397–98, 415, 629–30, 1229–32; Ibid., CXXXVI., 836–40. См. также замечания мистера Свифта МакНейлла в 1906 г. Ibid., CLII., 1178–79.

[337:3] Hans. 4 Ser. CXXXV., 1229. После написания этих строк отборочным комитетом был подготовлен отчет по данному вопросу; к нему прилагается меморандум сэра Кортени Ильберта об истории правила против упреждения.

[338:1] Ibid., 1232. См. также: CXXXVI., 840.

[340:1] Hans. 4 Ser. CXLIII., 886–95.

[341:1] Anson, "Law and Custom of the Const." I., 270; May, 571–72. Редлих (Recht und Technik, 116–17) указывает, что эти поправки начались в 1811 году как раз в тот момент, когда за правительством впервые были закреплены специальные дни.

[341:2] Старый постоянный приказ № 56.

[341:3] May, 573–74.

[341:4] Пятница была специально зарезервирована для этой цели старым постоянным приказом № 11; см. старый постоянный приказ № 51.

[342:1] Постоянный приказ № 17.

[342:2] May, 573.

[342:3] May, 574; Ilbert, "Manual," § 231.

[342:4] May, 574.

[342:5] Ilbert, "Manual," § 45.

[343:1] Изменение заключалось в исключении Комитета путей и средств из числа исключений в постоянном приказе № 51 из общего правила о том, что Палата переходит в комитет без постановки вопроса на голосование.

The Committee on Indian Accounts.

[3410] Дебаты по предложению перейти в комитет по счетам Восточной Индии по-прежнему разрешаются с целью предоставления возможности для общих дебатов по вопросам, которые могут возникнуть в связи с этими счетами. (Пост. приказ № 51, см. Ilbert, "Manual," § 64.) Также может быть внесена поправка (Ibid., § 117), но на практике это не имеет серьезных последствий.

[344:1] Hans. 4 Ser. XXXVII., 724–26. С этим можно сопоставить Отчет Отборочного комитета по процедуре снабжения 1888 года (Com. Papers, 1888, XII., 27), в котором говорилось, что дебаты по сметам были эффективным средством как критики управления, так и контроля над расходами. В нем выражалось мнение, что хотя сметы на практике редко реально уменьшались, дискуссия предотвращала будущие излишества. Относительно положения в наши дни см. Отчет Комитета по национальным расходам и прилагаемые к нему свидетельства (Com. Papers, 1902, VII., 15; 1903, VII., 483).

[344:2] Hans. 4 Ser. XXXVII., 727–30.

[344:3] Дебаты по дополнительным и сверхлимитным ассигнованиям ограничиваются этими конкретными ассигнованиями. May, 585–86.

[345:1] May, 584–85.

[346:1] После сокращения сметы расходов на королевские парки 11 марта 1886 года единственными двумя случаями были сокращение жалований должностных лиц Палаты лордов, проведенное вопреки позиции правительства в 1893 году на том основании, что они чрезмерны, и отклонение в 1895 году ассигнований на статую Кромвеля.

Список всех сокращений по сметам с 1868 по 1887 год можно найти в Приложении 5 к Отчету Комитета по процедуре составления смет (Com. Papers, 1888, XII., 27). Список таковых с 1887 по 1901 год включительно приведен в Приложении 1 к первому отчету Комитета по национальным расходам (Com. Papers, 1902, VII., 15. См. также: Return of Divisions in Supply, 1891–1901. Com. Papers, 1902, LXXXII., 139). За двадцать лет, охваченных более ранним отчетом, было восемнадцать сокращений, а за следующие четырнадцать лет — одиннадцать. Из этих одиннадцати в четырех случаях сметы были отозваны правительством (два из них — дополнительные сметы, впоследствии проголосованные как регулярные сметы на следующий год), три представляли собой сокращения, предложенные самим правительством, поскольку расходы стали ненужными, еще одно было сокращением, принятым правительством, два других — те самые два случая, о которых упоминается в тексте, а оставшееся было предложено для привлечения внимания к жалобе, а именно к количеству комнат в парламентских зданиях, занимаемых должностными лицами Палаты. Этот последний случай, наряду с уменьшением жалованья Государственного секретаря по делам войны (имевшим место в 1895 году, но не упомянутым в списке), описывается далее в тексте.

[348:1] Голосование составило 141 против 130. (Hans. 4 Ser. CXXXI., 1141–50.)

[348:2] Голосование составило 199 против 196. (Hans. 4 Ser. CIL., 1486 et seq.) Кабинет мистера Бальфура ушел в отставку тремя месяцами позже, когда Парламент не заседал.

[348:3] См. May, 588.

[349:1] May, 561. Здесь он говорит только о Законе об ассигнованиях, но сказанное в равной степени справедливо для всех законов о Консолидированном фонде, из которых Закон об ассигнованиях является лишь последним, завершающим процесс за год.

[349:2] Ibid., 562.

[349:3] Министерство по делам Индии содержится за счет доходов Индии, однако, как уже объяснялось, возможность критиковать управление этой страной предоставляется ежегодно при представлении индийских счетов на рассмотрение Парламента.

[349:4] Дебаты должны касаться административного поведения тех, кто получает субсидии (May, 561–62), и поэтому в 1903 году Спикер признал не соответствующим порядку обсуждение фискального вопроса, по которому кабинет не предпринял никаких действий и отказался объявить политику. (Hans. 4 Ser. CXXVII., 867–70.)

[350:1] Это относилось к последнему примеру — поправке, касающейся наемного труда туземцев в Южной Африке, внесенной при втором чтении Закона (№ 1) о Консолидированном фонде 1903 года. Она была отозвана, когда выполнила свою задачу. (Hans. 4 Ser. CXX., 72.)

[350:2] May, 581.

[352:1] Hans. 4 Ser. CXXIII., 142.

[352:2] Ibid., 327.

[352:3] Ibid., 1241, 1245, 1274.

[353:1] Hans. 4 Ser. CXXIII., 1250, 1323; CXXV., 571–74.

[353:2] Ibid., CXXVII., 867.

[353:3] Hans. 4 Ser. CXXIX., 623, 1446. 7 марта было внесено предложение об отсрочке с целью привлечь внимание к тому, что мистер Бальфур не объяснил осеннюю отставку министров. Это затрагивало налоговый вопрос лишь косвенно и было отклонено 237 голосами против 172.

[354:1] Hans. 4 Ser. CXXXV., 253 et seq.

[354:2] Ibid., CXXXIX., 284 et seq.

[354:3] Это также обсуждалось при отсрочке заседаний на Пасху.

[355:1] Редлих завершает свою книгу о процедуре Палаты общин замечанием (с. 800), что правила законодательного органа представляют собой политический манометр, измеряющий напряжение сил в парламентской машине и тем во всем организме государства.

ГЛАВА XIX

ФОРМА И СОДЕРЖАНИЕ СТАТУТОВ

Difficulty of Passing Laws.

Мы видели, что законодательный потенциал Палаты общин почти исчерпал свой предел. Более того, он невелик и заметно меньше, чем в прошлом. В десятилетии, начавшемся в 1868 году, ежегодно становилось законом в среднем девяносто четыре правительственных законопроекта, однако в последнее время это число сократилось более чем вдвое, и законопроекты частных членов упали в примерно такой же пропорции. Дело в том, что рост числа депутатов, желающих участвовать в дебатах, более детальная критика и более систематическая оппозиция сделали процесс прохождения законопроекта через Палату все более сложным. Особенно это касается мер долгих или сложных, ибо чем больше длина, тем больше опор для развешивания поправок.[356:1] При этом трудность принятия законов оказала влияние как на форму статутов, так и на содержание законодательства.

Drafting of Bills.

Публичный законопроект, вносимый частным членом парламента, может быть составлен им самим или нанятым для этой цели юрисконсультом. За такими законопроектами не ведется систематического надзора, нет стадии, на которой проверялось бы их составление, и, независимо от качества их юридической техники, они вряд ли существенно улучшатся при прохождении через парламент. Правительственные же законопроекты, касающиеся Англии и не носящие чисто формального и рутинного характера, теперь составляются исключительно парламентским адвокатом Казначейства или его помощниками под его руководством. Они подготавливаются по инструкциям соответствующих ведомств и после консультаций с ними, причем перед внесением в парламент их текст иногда перерабатывают по несколько раз. Затем они подвергаются нападкам множества критиков как внутри палат, так и за их пределами: одни пытаются найти изъяны в мере, которую стремятся торпедировать; в то время как другие, не возражающие против общего принципа, обнаруживают положения, затрагивающие их интересы и основанные, возможно, на местном обычае или привилегии. Выдвинутые возражения могут быть не полностью предвидены или оказаться более важными в политическом отношении, чем предполагалось, и поэтому в ходе дебатов в комитете принимаются поправки и новые статьи. Эти изменения обычно вносятся с согласия министра, ответственного за законопроект, а парламентский адвокат, равно как и постоянный глава соответствующего ведомства, часто присутствует под галереей для дачи советов; тем не менее поправки портят изначальную работу составителя, и приходится прилагать усилия для улучшения текста либо на стадии отчета, либо в Палате лордов.

Defects of Form.

Сэр Кортни Илберт приписывает дефекты формы в современных английских статутах главным образом тому шквалу критики, с которым законопроект почти неизбежно сталкивается при прохождении через Палату общин, а также тому факту, что Акт парламента по своей сути является порождением компромисса. Тем не менее существуют и другие трудности, проистекающие из условий, в которых осуществляется законодательный процесс.

Аппарат парламентского адвоката, безусловно, значительно усовершенствовал статуты, сделав их более лаконичными, единообразными и упорядоченными, однако их форма далека от совершенства. При составлении акта преследуются две цели: во-первых, он должен быть понятен лицам, обязанным его исполнять, а во-вторых, суды, толкующие его, или юрисконсульты, к которым обращаются за консультацией, должны иметь возможность с уверенностью определить его точный смысл. Между тем для неспециалиста и даже для иностранного юриста английский акт зачастую сложен для понимания, а иногда и вводит в заблуждение. Чтобы проникнуть в его замысел, необходимо часто быть знакомым со всем предшествующим законодательством по данному вопросу. Несомненно, верно то, что «ни один статут не является полностью понятным как изолированный нормативный акт. Каждый статут представляет собой главу или фрагмент главы свода законов». Тем не менее представляется излишним, чтобы английские акты были настолько неясными, какими они часто являются. Судя по количеству судебных споров, возникающих порой вокруг их толкования, этот недостаток также не всегда компенсируется выдающейся правовой определенностью. Самым известным примером является дело об Акте об образовании 1902 года. После того как положение об оплате религиозного обучения в церковных школах за счет местных налогов вызвало упорное сопротивление, а мировые судьи в течение двух лет принудительно взыскивали его с несговорчивых налогоплательщиков, дело было передано в вышестоящие суды в связи с отказом Совета графства Уэст-Райдинг-оф-Йоркшир производить эту выплату; и большинство членов Апелляционного суда пришло к мнению, что статут не обязывает его это делать. Палата лордов отменила это решение; но принятие парламентом Акта в такой форме, при которой Апелляционный суд мог счесть, что тот не выполняет одну из своих главных целей, о которой все прекрасно знали, — это, безусловно, поразительный пример плохой юридической техники. И это не было результатом поправок в Палате общин, поскольку соответствующее положение прошло без изменений; и хотя в данном случае вина, как говорят, не падает на парламентского адвоката, это тем не менее демонстрирует изъяны самой системы.

The Defects Arise;

Уже отмечалось, что ограниченная способность парламента к законотворчеству влияет как на форму, так и на содержание его актов; и это лишь один из многих элементов сложной проблемы. Нехватка времени для принятия всеобъемлющего законодательства, политический темперамент нации и потребности ответственного кабинета министров оказывают заметное влияние как на форму, так и на сущность статутов, причем все эти факторы находятся в постоянном взаимодействии.

from Difficulty of Legislating;

Трудновыполнимость принятия пространных или сложных мер заставляет министра настаивать на том, чтобы его законопроект был как можно более коротким, и поэтому он не должен содержать никаких статей, не являющихся абсолютно необходимыми для преследуемой им цели. Следовательно, составитель нарушает существующие статуты в минимально возможной степени — как в порядке их пересмотра, так и путем включения их положений. Если он вынужден включить в свой проект более ранние нормативные акты, он делает это посредством отсылок к ним, а не их повторения. Практика отсылочного законодательства, создающая немалые неудобства при использовании статутов, получила весьма широкое распространение. Фактически существует длинный ряд «актов о положениях» (Clauses Acts) по различным вопросам, которые принимаются не как самостоятельные законодательные акты, а помещаются в свод статутов в качестве стандартных положений, включаемых в последующие акты посредством прямой или подразумеваемой отсылки. Стремление сделать законопроект коротким также дало мощный импульс практике изъятия деталей из основного текста акта и их сосредоточения в приложениях в его конце. Это удобно для министра, ведущего законопроект, поскольку, хотя вопросы из приложений не выводятся из-под контроля Палаты, они становятся менее заметными и концентрируют внимание членов парламента на главных вопросах политики.

from Political Temperament;

Аналогичный результат, хотя он и затрагивает скорее сущность, чем форму статутов, прослеживается в консервативной традиции законотворчества. Часто говорят, что в промышленных вопросах англичане не ценить полезность отправки вещей в утиль, что они склонны использовать старомодное оборудование тогда, когда лучше было бы избавиться от него вовсе. Если они не любят отказываться от машины, то еще большее отвращение испытывают к отмене акта парламента. Каждый британец счастлив верить, что институты страны лучше перестраивать медленно, чем разрушать до основания и строить заново; а поскольку нет четкой границы между фундаментальными институтами и теми, что таковыми не являются, доля почтения к британской конституции переносится на каждый статут и, во всяком случае, на обычай тоже. Это заставляет законодателя действовать осторожно, а его работу — носить предварительный характер. Более того, существует огромное уважение к приобретенным правам, а заодно и к устоявшимся привычкам, а порой и к укоренившимся злоупотреблениям. Сэр Кортни Илберт рассказывает нам, сколько беспокойства вызывает возможное влияние законопроекта на специфические условия прихода Окли-кам-Уитипул или на доходы приходского бедля в Маленьком Педдлингтоне. Порой слишком много внимания уделяется таким интересам, когда они вступают в противоречие с общественными; и это подводит нас к третьему фактору проблемы — ответственности кабинета министров, которая оказывает заметное влияние как на форму, так и на содержание законодательства.

Reform-sponsibility of Ministers.

Если парламентская система в том виде, в каком она сложилась в Англии, возлагает активное руководство законодательством и управлением на действующий кабинет министров и тем самым концентрирует огромную политическую власть в руках немногих людей, то происходит это в среде крайне индивидуалистического народа. Министры осуществляют свою великую власть на двух условиях. Одно из них заключается в том, что они должны сохранять безусловный контроль над собственным большинством, а другое — в том, что их правление должно смягчаться свободой критики. Они обязаны объяснять все свои действия, защищать их от нападок всей Палаты и обосновывать их к удовлетворению почти всех своих сторонников. В результате они стараются не включать в свои законопроекты ничего такого, что могло бы послужить удобной мишенью для критиков или вызвать недовольство кого-либо из их сторонников.

Сдержанность в той или иной форме — это цена, уплачиваемая за власть; а большая сила в одном отношении часто скрывает слабость в другом. Английский кабинет министров с надежным большинством за спиной кажется всемогущим. Он объявляет о своей политике, проталкивает свои законопроекты вопреки протестам оппозиции и даже несмотря на призывы членов своего же лагеря не оказывать на них давление. Но осуществляемая им власть в значительной степени является результирующей других, менее явно проявляющихся сил. Если рядовой сторонник правящей партии под угрозой обвинения в нелояльности и из страха передать правительство в руки противника должен следовать указаниям партийных кнутов при критических голосованиях, то министры, со своей стороны, порой вынуждены настойчивой группой своих сторонников принимать одну меру либо калечить или бросать на произвол судьбы другую. Они не могут игнорировать серьезные возражения какой-либо значительной части собственных сторонников, и это становится все более справедливым по мере эволюции парламентской системы. Полвека назад они могли получить с другого конца Палаты столько же голосов, сколько теряли в собственном лагере, но в наши дни это удается крайне редко. Теперь они должны вести за собой по каждому вопросу практически всю свою партию целиком. Следовательно, их всемогущество весьма ограничено и осмотрительно, что проявилось, особенно при последнем консервативном правительстве, в скудном ежегодном выпуске статутов.

Revision and Codification of Statutes.

Если законодательство страны должно состоять не в принятии всеобъемлющих законов, затрагивающих весь предмет целиком, а в осуществлении поступательных изменений путем латания и починки действующих актов, то очевидным удобством казалось бы время от времени выпускать новые редакции этих актов, составленные в более компактной и понятной форме. Было бы огромным преимуществом проводить частый пересмотр или кодификацию статутов по тому или иному вопросу, не предполагающие изменения существа дела, а лишь упрощение формы. Однако подобный процесс консолидации не получил широкого распространения в Англии. Немалый труд был затрачен на эту цель несколькими комиссиями в течение девятнадцатого века, но единственными реальными результатами стали выпуск двух изданий пересмотренных статутов — представляющих собой просто своды статутов, перекомпонованные с исключением утративших силу частей, — и принятие ограниченного числа актов, консолидирующих статуты по определенным вопросам. Такие акты принимаются непросто, поскольку, как замечает сэр Кортни Илберт, «трудно избавить среднее лицо в парламенте от мысли, что внесение консолидационного законопроекта предоставляет подходящую возможность для предложения поправок, убедить его в том, что переиздание не означает одобрения или увековечения существующего закона, или же доказать ему, что попытки совместить существенные поправки с консолидацией почти неизбежно обрекают на провал и то и другое». Этот процесс не был распространен на столь многие предметы и не повторялся с такими короткими интервалами, как хотелось бы.

Temporary Laws.

Еще один любопытный результат трудности принятия законов можно наблюдать в длинном списке временных статутов, срок действия которых время от времени продлевался, порой в течение многих лет. Некоторые из них представляют собой акты преходящего характера, предназначенные для преодоления чрезвычайной ситуации или урегулирования преходящего положения дел. Законы такого рода утрачивают силу с исчезновением породивших их условий. Однако английские временные акты часто касаются постоянных вопросов. То, что статут экспериментального характера принимается в самом начале на ограниченный срок, вполне естественно, но когда этот срок подходит к концу и эксперимент оказывается успешным, можно было бы ожидать возобновления закона в постоянной форме. В Англии же, тем не менее, каждый год принимается Акт о продолжении действия истекающих законов (Expiring Laws Continuance Act), дающий еще на двенадцать месяцев жизнь списку прилагаемых в расписании актов, многие из которых уже весьма стары. Одному или двум из них уже исполнилось по семьдесят лет; и среди этого списка все еще обнаруживается Акт о тайном голосовании 1872 года наряду с большинством статутов последнего полувека, регулирующих проведение выборов. Причина существования вечных временных законов кроется, несомненно, в том, что в такой форме они могут продлеваться практически без сопротивления, в то время как попытка принять их в качестве постоянных статутов вызвала бы бурные дебаты с множеством поправок и поглотила бы уйму того единственного, чего у кабинета министров вечно не хватает, — а именно времени.

Delegation of Legislative Power.

Ограниченная способность парламента принимать статуты не ощущается как насущное зло, поскольку период великого реформаторского законодательства подошел к концу. Переход от политических и промышленных условий восемнадцатого века завершен, и последовавшее за ним изменение законов и институтов в целом осуществлено. Спрос на радикальное законодательство поэтому сравнительно мал, и по крайней мере на время законотворческий процесс может позволить себе двигаться медленно. И все же можно сомневаться в том, что при столь значительном расширении сферы деятельности правительства парламент мог бы сохранять нынешний темп, если бы не растущая практика делегирования законодательной власти. Мы много слышим о необходимости передачи части полномочий парламента подчиненным представительным органам, но тенденция направлена вовсе не туда. Полномочия подобного рода, возложенные на советы графств недавними статутами, невелики — слишком малы, чтобы повлиять на положение дел. Реальное делегирование произошло в пользу административных департаментов центрального правительства, и это влечет за собой разительный отход от англосаксонских традиций и явное сближение с практикой континентальных стран.

Statutory Orders.

Прежде английский статут отличался высочайшей детализацией, пытаясь прямо предусмотреть каждый вопрос, который только мог возникнуть. Его толкование или применимость к конкретному случаю могли определяться исключительно судами, в то время как его изъяны или пробелы могли быть устранены только посредством другого статута. Он содержал в себе исчерпывающее выражение законодательной воли. Но в последнее время для парламента становится все более привычным воплощать в статуте лишь общие положения, наделяя какой-либо государственный департамент полномочиями издавать регламенты для проработки деталей и применения акта к конкретным случаям. Эти регламенты, известные как узаконенные предписания (statutory orders), охватывают самые разнообразные предметы и регулируют не только обязанности должностных лиц и отправление государственных дел, как национальных, так и местных, но и поведение частных лиц в управлении их собственными делами. Они предписывают, например, сколько людей может проживать на баржах, число кубических футов воздуха на фабриках, меры предосторожности, которые необходимо соблюдать для обеспечения чистоты на молочных фермах, какой процент воды может содержаться в настоящем масле; а на основании полномочий такого рода в 1900 году был издан общий приказ об обязательном надевании намордников на всех собак в стране.

Control of Parliament over Provisional Orders.

Парламент обычно пытается сохранить контроль или по крайней мере надзор за предписаниями, издаваемыми государственными департаментами на основе делегированных им таким образом полномочий. Иногда предписание издается на основе полномочий, носящих лишь предварительный характер и вступающих в силу только после их утверждения актом парламента. Это обычно, хотя и не всегда, справедливо в отношении прав, предоставляемых частным компаниям или местным властям на возведение сооружений общественного пользования, таких как водопроводы, газовые заводы, трамвайные линии и т. п. Предварительные ордера такого рода не предполагают подлинного делегирования законодательной власти, поскольку их юридическая сила проистекает не из акта департамента, а из статутов, которыми они утверждаются; они включаются в число Актов парламента, а не годовых узаконенных предписаний. На практике, впрочем, они почти всегда утверждаются без поправок.

Over Statutory Orders.

Парламентский контроль над узаконенными предписаниями в строгом смысле этого слова, которые предполагают реальное делегирование законодательной власти, обычно поддерживается посредством требования об их представлении обеим палатам; а для предоставления возможности предварительной критики регламент или его проект должны иногда находиться на столе палат в течение определенного времени до того, как вступят в силу. Более того, контроль со стороны парламента часто прямо оговаривается путем включения положения о том, что если в течение сорока дней какая-либо из палат представляет адрес Короне против проекта или предписания, то предписание не издается, а в случае, если оно уже вступило в силу, оно с этого момента теряет силу. Адрес в соответствии с таким положением освобождается от правила о прерывании заседаний в Палате общин и поэтому может быть предложен частным членом в конце заседания в любой вечер, не прибегая к жеребьевке и не обращаясь к правительству за выделением части его времени. На деле подобного рода предложения редки и почти никогда не увенчиваются успехом, хотя частота, с которой департаменты пересматривают узаконенные предписания, казалось бы, свидетельствует о том, что чиновники, их издающие, крайне чутко реагируют на внешнее мнение.

Начиная с 1893 года узаконенные предписания каждого года регулярно публикуются подобно Актам парламента; а представление об их количестве можно получить из того факта, что они неизменно заполняют один, а часто и два объемистых тома, каждый из которых намного толще нынешней исхудавшей книги публичных общих актов (Public General Acts). Несмотря на потенциальный контроль, сохраняемый палатами над узаконенными предписаниями, растущая привычка делегировать полномочия по их изданию влечет за собой существенный перенос власти из парламента в исполнительную ветвь власти — перенос, отчасти обусловленный нарастающими трудностями в законодательной деятельности.

Существующие отношения между кабинетом министров и Палатой общин оказали таким образом ряд отчетливых и на первый взгляд противоречивых воздействий. Сосредоточив инициативу почти по всем важным законопроектам в руках министров, это имело тенденцию к сокращению числа и завершенности законов, которые они способны провести; с другой стороны, это помогло наделить их полномочиями подчиненного или вторичного законодательства, совершенно чуждыми английским традициям. Это справедливо в отношении общих вопросов, однако в том, что касается частных и местных актов, отношения кабинета министров с парламентом, а следовательно, и последствия этих отношений выглядят совершенно иначе.

ПРИМЕЧАНИЯ:

См.: Ilbert, "Legislative Methods and Forms," 217.

Ilbert, Ibid., 90–91. Частные законопроекты, разумеется, составляются адвокатами просителей, а законопроекты о предварительных ордерах — ведомством, выдающим предварительный ордер.

Ilbert, "Leg. Methods and Forms," 86 note. Шотландские и ирландские законопроекты, а также почти все наиболее важные индийские законопроекты составляются разработчиками, прикомандированными к ведомствам по делам этих территорий.

Сэр Кортни Илберт, сам бывший парламентским адвокатом во время работы над своим трудом "Legislative Methods and Forms", дал в нем превосходное описание истории (67–69, 80–85) и работы (85–97, 218–19, 227–31) этого аппарата.

"Leg. Methods and Forms," 229–31.

"Leg. Methods and Forms," 254.

Rex vs. West Riding of Yorkshire, (1906) 2 K.B., 676.

Atty. Gen. vs. West Riding of Yorkshire, (1907) App. Cas., 29.

Ilbert, "Leg. Methods and Forms," 217, 241.

Ibid., 217–18. См. также: 254–66.

Это особенно верно в случае местных и частных законопроектов, где положения «актов о положениях» часто должны быть инкорпорированы либо в силу условий самих этих актов, либо в соответствии с регламентом частного порядка бизнеса. Ibid., 261.

См.: Ibid., 266–68.

Ilbert, "Leg. Methods and Forms," 230.

Степень, в которой это делается, и масштабы роста этого явления иллюстрируются статистикой в главе «Сила партийных связей». Трудности сегодня проистекают не из мнений или интересов отдельных членов парламента, а из групп депутатов, действующих по соображениям общественного характера или, по крайней мере, по соображениям, затрагивающим значительную часть их избирателей.

Ilbert, "Leg. Methods and Forms," Chs. iv., vii.

Ibid., 113.

См.: Ilbert, "Legislative Methods and Forms," Chap. iii., and pp. 220–21, 224.

Полномочия, например, на строительство легкой железной дороги, которая юридически отлична от трамвая, но физически неотличима от него, не требуют утверждения парламентом, 59–60 Vic., c. 48, § 9.

Изменение границ графства или боро требует аналогичным образом утверждения парламентом; однако приказ, изменяющий городской или сельский район либо приход, требует лишь внесения на стол каждой палаты, 51–52 Vic., c. 41 (part 3).

Проекты предписаний, которые не обязаны представляться на рассмотрение парламента до их вступления в силу, должны в соответствии с 56–57 Vic., c. 66, § 1 оставаться открытыми для критики любым заинтересованным общественным органом в течение сорока дней до их окончательного утверждения и издания. Однако это не распространяется на правила, издаваемые Советом местного самоуправления, Торговым советом и некоторыми другими (§ 1 (4)).

См.: Ilbert, "Legislative Methods and Forms," 41, cf. 310–14.

Ilbert, "Manual," § 36.

56–57 Vic., c. 60, § 3.

Последнее, однако, содержит не тексты, а лишь перечень названий местных и частных актов, хотя многие из них юридически являются публичными общими актами. С другой стороны, публикуемые узаконенные предписания за год никоим образом не включают все предписания временного характера.

ГЛАВА XX

ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО О ЧАСТНЫХ ЗАКОНОПРОЕКТАХ

Если руководство важным законодательством общего характера находится почти целиком в руках министров, то специальные законы, затрагивающие частные или местные интересы, не менее полно выходят за рамки их ведения.

The Nature of Private Bills.

Частные акты парламента уходят корнями в незапамятные времена, однако массовыми они, судя по всему, впервые стали в связи со строительством платных дорог и огораживанием общинных земель во второй половине восемнадцатого века. Они также служили средством санкционирования строительства каналов, а позже и железных дорог; фактически именно огромное количество железнодорожных законопроектов, представленных в 1844 и 1845 годах, породило современную процедуру рассмотрения частных законопроектов в Палате общин.

Помимо железнодорожных законопроектов, в последние годы они использовались главным образом для регулирования вопросов местной полиции и санитарии либо для предоставления полномочий частным компаниям или муниципальным корпорациям в сфере снабжения общественными удобствами, такими как вода, газ, электрическое освещение или трамваи; ведь процедура рассмотрения частных законопроектов применяется не только к законопроектам, затрагивающим частных лиц или компании, но и к тем, которые регулируют права и обязанности органов местного самоуправления в какой-либо конкретной местности.

Граница между публичными и частными законопроектами, однако, не вполне логична. Меры, например, затрагивающие вопросы общего интереса всего мегаполиса, принимались в качестве публичных законопроектов; в меньшей степени это справедливо и для других местностей, в то время как законопроекты, регулирующие менее важные дела для тех же самых территорий, рассматривались как частные. Фактически один и тот же предмет в разное время решался посредством как публичных, так и частных законопроектов; вопрос о том, какую процедуру следует избрать, зависел от неопределенного критерия степени вовлеченности общественных интересов. За этими исключениями можно сказать, что каждый законопроект, вносимый в пользу какого-либо лица, компании или местности, для целей процедуры является частным законопроектом.

Procedure on Private Bills.

Регламенты, регулирующие процедуру рассмотрения частных законопроектов, гораздо более детальные и всеобъемлющие, чем те, что относятся к публичным законопроектам. В печатном виде они занимают в пять раз больше страниц; и хотя обычаи и прецеденты играют важную роль, печатные правила тем не менее вплотную приближаются к кодексу процедуры частных законопроектов.

Petition and Notice.

Прежде чем частный законопроект будет внесен, составляется петиция о нем, и в целях предоставления любому заинтересованному лицу возможности подготовить свои возражения в октябре или ноябре должно быть дано извещение о петиции в The Gazette, в соответствующих местных газетах, а в некоторых случаях — путем расклейки объявлений у дорог. В декабре также должно быть вручено личное уведомление владельцам земель, непосредственно затронутых проектом, а если петиция подается с целью получения разрешения на строительство трамвая, необходимо заручиться согласием местного органа власти. Планы предполагаемых работ также должны быть сданы на хранение для инспекции как в Вестминстере, так и у какого-либо местного должностного лица. Петиция вместе с самим законопроектом должна быть подана не позднее 17 декабря в Бюро частных законопроектов Палаты, а ее копия — доставлена в Казначейство, Совет местного самоуправления, Почтовое ведомство и в любые другие департаменты, в чью компетенцию входит соответствующий предмет. От просителя также требуется представить смету расходов и внести сумму, равную четырем или пяти процентам от предполагаемых затрат в качестве гарантийного фонда в пользу лиц, которым может быть причинен ущерб в случае начала и неспособности завершить работы.

Examiners of Petitions.

Следующий шаг заключается в том, чтобы удостовериться в соблюдении этих предварительных регламентов. Это делается оплачиваемыми должностными лицами Палаты, именуемыми экзаменаторами петиций о частных законопроектах, причем с 1855 года обе палаты назначают на эту должность одних и тех же лиц, так что процедура проходится лишь единожды. Проситель должен доказать перед экзаменатором, что он выполнил требования регламентов; а любое затронутое лицо имеет право быть выслушанным по этому вопросу, если оно подало меморандум о своем намерении явиться. Экзаменатор удостоверяет, что регламенты были соблюдены, либо сообщает, в каком отношении они были нарушены.

Legislative and Judicial Aspects of the Procedure.

Процедура рассмотрения частных законопроектов имеет как законодательный, так и судебный аспект. Поскольку конечной целью является принятие акта, частный законопроект проходит все стадии публичного законопроекта, и записи о его продвижении появляются в журналах заседаний Палаты. Но эта процедура также рассматривается как спор между инициаторами и противниками меры, что влечет за собой дополнительный процесс судебного характера. С этой целью полные материалы дела хранятся в Бюро частных законопроектов, где они открыты для общественного ознакомления. Описанные ранее предварительные шаги предназначены главным образом для подготовки дела к судебному разбирательству и предоставления оппонентам возможности подготовить свою защиту. Они соответствуют состязательным бумажным процедурам в канцелярии суда и осуществляются парламентским агентом, который выполняет обязанности солиситора в судебном процессе.

Introduction of the Bill.

По завершении предварительных процедур законопроект готов к внесению, и первым делом необходимо определить, с какой палаты начнется его путь. Это решается на совещании председателей комитетов обеих палат или, на практике, лицами, исполняющими обязанности их юридических советников, — юрисконсультом спикера и юрисконсультом лорда-председателя комитетов. Все эти мероприятия происходят до обычной даты созыва парламента, так что к моменту его сбора законопроекты могут быть внесены незамедлительно.

Если экзаменатор докладывает, что регламенты соблюдены, законопроект незамедлительно представляется путем его положения на стол Палаты. В противном случае его доклад передается в Комитет по регламенту, состоящий из одиннадцати членов, избираемых самой Палатой при открытии сессии. Этот комитет докладывает, носит ли упущение такой характер, что в сложившихся обстоятельствах его следует извинить или нет; и этот доклад почти всегда принимается Палатой. В случае если упущение извиняется, законопроект представляется путем положения на стол; и каждый законопроект при представлении считается прошедшим первое чтение.

Second Reading.

На следующей стадии, при втором чтении, могут состояться дебаты по затрагиваемому общему принципу, и порой законопроект отвергается в этот момент либо потому, что он несовместим с государственной политикой, либо потому, что противники, чьи интересы задеты, сумели убедить большинство членов проголосовать против него. В то же время могут быть приняты инструкции комитету относительно положений, подлежащих включению в законопроект.

Private Bill Committees.

Стадия рассмотрения законопроекта в комитете, предназначенная для детального обсуждения его положений, возлагается на комитет по частным законопроектам. Именно здесь происходит судебный процесс, или рассмотрение спора между конфликтующими интересами, что представляет собой специфическую особенность английской процедуры. Вплоть до середины девятнадцатого века комитеты по частным законопроектам формировались по тому же принципу, что и отборочные комитеты по другим вопросам. Они по большей части состояли из сторонников и противников меры. Но в 1837 году лорды начали формировать свои комитеты по частным законопроектам из небольшого числа полностью беспристрастных членов — практика, которая была перенята общинами для железнодорожных законопроектов в 1844 году и для всех остальных частных законопроектов в 1855 году. Система комитетов в обеих палатах ныне весьма схожа, причем порядок производства в общинах выглядит следующим образом: все оспариваемые частные законопроекты, за исключением касающихся железных и шоссейных дорог, каналов, разводов, а также вопросов полиции и санитарии, передаются по правилам в Комитет по отбору, который делит их на группы и направляет каждую группу в отдельный комитет, состоящий из председателя и трех членов, не имеющих местного или иного личного интереса, всех которых он назначает для этой цели.

Railway and Canal Bills.

В целях обеспечения большей единообразности частных актов, касающихся железных дорог, в 1854 году был создан общий комитет по законопроектам о железных и водных дорогах. Он назначается ежегодно Комитетом по отбору, и на его рассмотрение передаются все законопроекты подобного рода. Однако сам он ими не занимается. Он лишь делит их на группы, а затем выступает в качестве председательской коллегии, то есть направляет законопроекты в отдельные комитеты, председателей которых он отбирает из собственного состава, в то время как остальные три члена назначаются Комитетом по отбору.

Police and Sanitary Bills.

С той же целью достижения единообразности все законопроекты, продвигаемые местными властями в целях полиции и санитарии, после 1881 года передавались в единый комитет. В данном случае, однако, законопроектов было не слишком много для рассмотрения их самим комитетом, хотя для снижения нагрузки он был в 1892 году расширен до одиннадцати членов и уполномочен разделяться надвое для более быстрого ведения дел. Как ни странно, комитет на несколько лет прекращал свое существование, но после громких жалоб на исключительные полномочия, предоставляемые частными актами, он был возрожден по решению сессии в 1903 году и ему были поручены все законопроекты по поликлинической и санитарной части, содержащие полномочия, «вступающие в противоречие с общим законом, отклоняющиеся от него или выходящие за его рамки».

Комитет по законопроектам о разводах по-прежнему предусмотрен в правилах, но поскольку полномочия по предоставлению разводов в Англии и Шотландии были полностью переданы судам, законопроекты такого рода стали редкостью. Хотя различные комитеты по частным законопроектам формируются таким образом немного по-разному, их способ обращения с поступающими к ним мерами одинаков.

Locus Standi.

Законопроекты, переданные в эти комитеты, были охарактеризованы как «оспариваемые», но это подразумевает наличие противника и означает вовсе не возражающего в Палате лица, а внешнего участника спора на почве интереса, поскольку главная цель этих комитетов — судебное заслушивание противоборствующих сторон. Если противника нет, так что вопрос заключается исключительно в том, соответствуют ли испрашиваемые привилегии общественному благосостоянию, законопроект считается неоспариваемым и проходит совсем другую процедуру, которая будет описана ниже. Очевидно поэтому, что вопрос о том, кто может оспаривать законопроект и на каких основаниях, имеет жизненно важное значение. Лицо, пользующееся этим правом, как говорят, обладает locus standi; и первым подлежит решению вопрос о том, обладает ли оппонент таковым.

Итак, каждый, кто желает оспорить законопроект, должен 12 февраля или ранее подать петицию в Бюро частных законопроектов с изложением оснований своего возражения, и если инициаторы оспаривают его право на участие, вопрос о locus standi решается Судом референтов, состоящим из председателя путей и средств, заместителя председателя и не менее чем семи членов Палаты, назначаемых спикером. Юрисконсульт спикера оказывает суду содействие, но заседает ныне исключительно в качестве асессора. Главное расхождение в процедуре двух палат возникает именно в этой точке, поскольку вопросы locus standi решаются в Палате лордов комитетом, рассматривающим законопроект; и на сей счет существуют некоторые разногласия относительно относительных достоинств обеих систем. В обеих палатах решения регулируются отчасти прямыми положениями в регламентах, а отчасти прецедентами, превратившимися в правила.