«Правительство Англии (Том I)»

В своем нынешнем виде правило предусматривает выделение двадцати дней, которые должны прийтись на период до 5 августа, на рассмотрение смет, причем в выделенные таким образом дни никакие другие вопросы не могут рассматриваться до полуночи. В десять часов в предпоследний день председатель обязан поставить на голосование каждый вопрос, необходимый для распоряжения рассматриваемой субсидией; а затем последовательно поставить все нерешенные субсидии по классам, причем субсидии в каждом классе берутся вместе и ставятся как единый вопрос. В десять часов в последний день спикер следует тому же процессу для закрытия стадии доклада по сметам.

Истинная цель дебатов по снабжению в настоящее время заключается не в финансовом обсуждении, а в критике деятельности администрации ведомств, причем их работа подвергается оценке по мере рассмотрения их смет. В этом отношении новая процедура сработала очень хорошо. Раздавались жалобы на то, что правительство больше не заботится о том, какие субсидии выносятся на дебаты — оставляя это оппозиции, — или сколько времени займет их обсуждение, и завершится ли оно голосованием по ним или нет, прекрасно зная, что все эти субсидии должны быть приняты под действием клочура по истечении двадцати дней. Это абсолютно верно; но с другой стороны, процедура предоставляет полную возможность для критики администрации и принуждения к обсуждению жалоб, причем сами объекты критики выбираются критиками. Хотя оппозиция, как того требует долг, сопротивлялась принятию некоторых частей правила, можно с уверенностью сказать, что само правило не будет отменено никаким правительством, которое может прийти к власти.

СНОСКИ:

[292:1] Лекки отчасти приписывал то, что он назвал «громадным и зловещим развитием парламентского красноречия», сценам насилия и обструкции, которые подорвали как уважение к Палате, так и робость, сдерживавшую праздные речи; отчасти росту провинциальной печати, которая подробно сообщает о членах парламента в их избирательных округах; и отчасти огромному росту митинговой риторики, которая привила почти всем членам парламента фатальную беглость речи. («Демократия и свобода», т. I, с. 146–47.) Путешественника в настоящее время поражает как всеобщая беглость речи, так и ее эфемерный характер в публичных выступлениях в Англии.

[293:1] Hans. 3 Ser. CCLVII., 1141-42.

[293:2] Hans. 3 Ser. CCLXVI., 2032-33.

[293:3] Морли, «Жизнь Гладстона», т. III, с. 52–53.

[294:1] Hans. 3 Ser. CCLVIII., 155-56.

[294:2] Там же, 435–38, 1070–71, 1343–44; CCLIX., 888–90; также опубликовано в Com. Papers, 1881, LXXIV., 1–9.

[294:3] Таких как положения о том, что дебаты по отлагательным предложениям должны ограничиваться самим предложением; что Палата должна входить в комитет и выходить из него без постановки вопроса на голосование; что председательствующий может отклонять требования о проведении голосования, выдвигаемые из каприза, и отлагательные предложения, вносимые с целью затяжки времени; и, что поразительнее всего, положение о полном прекращении дебатов на определенной стадии законопроекта путем вынесения всех нерешенных поправок и пунктов на голосование в фиксированное время — предвестие будущей гильотины. Эта процедура действительно применялась г-ном Гладстоном для принятия двух ирландских законопроектов в ту самую сессию.

[295:1] В это время был добавлен ряд новых правил, а постоянные приказы были переупорядочены и приведены в их нынешнюю последовательность. Com. Papers, 1882, LII., 139, 243. Постоянный приказ по этому вопросу стал номером 14.

[295:2] Постоянный приказ 1882 года не отменялся до 1888 года.

[295:3] Точно так же может быть внесено предложение о незамедлительной постановке на голосование вопроса о том, что определенные слова остаются частью пункта, или что пункт остается частью законопроекта, и это радикально пресекает все поправки к данным словам или данному пункту. Эти постоянные приказы теперь имеют номера 26 и 27.

[296:1] Отчасти вследствие расширения применения автоматической формы клочура (прекращения прений), о которой будет рассказано ниже, в 1903 году число таких применений сократилось до тринадцати.

[296:2] В период с 1887 по 1905 год включительно клочур (прекращение прений) инициировался рядовыми членами 517 раз, и в 178 случаях в согласии было отказано. Доля отказов остается практически неизменной на протяжении всего периода, несколько увеличившись за последние несколько лет.

Клочур (прекращение прений) не срабатывал из-за нехватки 100 голосов «за» лишь однажды за последние десять лет. Это произошло в 1905 году.

[296:3] С 1887 по 1896 год включительно клочур (прекращение прений) инициировался правительством 313 раз, и согласие не давалось в 52 из этих случаев. С 1897 по 1905 год он инициировался таким образом 338 раз, но согласие не давалось лишь 23 раза.

[297:1] См. Пэлгрейв, «Палата общин», изд. 1878 г., с. 41–42.

[297:2] Ныне Постоянный приказ 1 (4).

[297:3] Обычно утверждают, что клочур (прекращение прений) не может применяться в постоянном комитете (Илберт, «Руководство», §§ 80, прим., 135 прим.); однако это было сделано 12 июля 1901 года в Постоянном комитете по юридическим вопросам; и хотя пострадавшие лица заявляли, что привлекут внимание Палаты к этому вопросу, они не были достаточно уверены в своей правоте, чтобы сделать это. (См. The Times за 17 июля 1901 года и «Политические заметки» в номере от 13 июля. Как ни странно, этот инцидент не упомянут в отчете о заседании комитета в том же номере.) О других случаях его применения в постоянном комитете см. 2-й доклад Отборочного комитета по Палате общин (процедура), 25 мая 1906 г., вопр. 418, 420.

После того как это было написано, применение клочура (прекращения прений) в постоянных комитетах было санкционировано изменением постоянных приказов; для этого требуется двадцать голосов «за».

[298:1] Заблаговременно уведомив о своем намерении, он предложил 21 февраля 1881 года, чтобы все пункты и поправки к Закону об охране жизни и имущества в Ирландии были поставлены на голосование в Комитете всей Палаты в двенадцать часов ночи того же дня. Это было исполнено и повторено на стадии отчета по законопроекту (Hans. 3 Ser. CCLVIII., 1092, 1344, 1392, 1472, 1608, 1665, 1672-75). Тот же порядок был принят несколько дней спустя для Закона о сохранении мира в Ирландии. (Hans. 3 Ser. CCLIX., 657, 659, 691-95, 697, 740, 762-65.)

[298:2] Hans. 3 Ser. CCCXV., 1594.

[299:1] Hans. 3 Ser. CCCXVI., 484-88.

[299:2] Hans. 4 Ser. XIV., 590.

[299:3] Hans. 4 Ser. XXVII., 1410-46. В данном случае стадия отчета была впервые включена в первоначальное предложение.

[299:4] Hans. 4 Ser. CXIV., 735-38.

[299:5] Одним из последних и наиболее детальных примеров его применения стал Закон о территориальных и резервных силах 1907 года. Hans. 4 Ser. CLXXIII., 1367-70, 1463-66.

[300:1] См. Hans. 4 Ser. XXXVII., 727.

[300:2] Там же, 732.

[300:3] Там же, 728–730.

[300:4] Можно предполагать, что Палата никогда не отклонит ни одной из невыделенных субсидий, однако при голосовании по ним может быть инициировано ненужное количество голосований. Поскольку количество таких субсидий обычно составляет чуть менее ста, время, потраченное на хождение по кулуарам в последнюю ночь, может оказаться чудовищным. Во избежание этого в 1901 году было принято правило, согласно которому по истечении отведенного времени все оставшиеся субсидии в любом отдельном классе ставятся на голосование вместе. Hans. 4 Ser. XCVIII., 1619–20.

[300:5] Постоянный приказ 15.

[300:6] Специальным постановлением может быть добавлено еще три дня.

[300:7] Сюда относятся авансовые голосования по сметам (votes on account), но каждому из трех таких голосований может быть уделен только один день, а на отчет по такому голосованию — лишь одно заседание, или полдня. Дни, посвященные дополнительным сметам или кредитам, сюда не входят; как и те дни, когда должен быть поставлен вопрос о том, что спикер покидает кресло, поскольку эти дни заняты на самом деле не голосованиями по снабжению, а общей критикой правительства. (См. главу XVIII ниже.) Короткое заседание в пятницу засчитывается за полдня.

Это не относится к частным законопроектам, вопросам и другим делам, которые рассматриваются в течение первого часа до наступления регулярного порядка дня.

[301:1] Г-н Бальфур откровенно заявил об этом в дебатах по правилу в 1896 году. (Hans. 4 Ser. XXXVII., 724–26.)

[301:2] Hans. 4 Ser. XCVIII., 1548.

ГЛАВА XVI

ПРОЦЕДУРА В ПАЛАТЕ ОБЩИН

Заседания и порядок ведения дел

Sittings of the House.

Описав законодательные процессы, следует сказать несколько слов о порядке ведения дел на каждом заседании и в течение сессии в целом. По понедельникам, вторникам, средам и четвергам Палата теперь собирается в без четверти три и заседает до половины двенадцатого, когда ее заседание автоматически прерывается, если не рассматриваются особо освобожденные вопросы. Однако заседание делится загадочным часом в двадцать минут девятого на две части, которые в определенные дни отводятся под совершенно разные виды дел. В пятницу Палата заседает с полудня до половины шестого, а по субботам не собирается вовсе, за исключением особых голосований в крайне редких случаях. [302:1]

Interruption of Business.

За исключением исключения, о котором будет сказано через мгновение, всякая деятельность Палаты прерывается в половине шестого в пятницу и в одиннадцать в остальные дни; однако неоспариваемые вопросы могут продолжать рассматриваться вплоть до наступления часа перерыва. В течение этого интервала зачитываются приказы дня, и каждый из них может по очереди обсуждаться и даже ставиться на голосование, если только не затребовано голосование разделением или кто-либо из членов не выражает возражения. [303:1] Короче говоря, работа после времени перерыва может выполняться лишь с общего согласия, причем отдельный член имеет право заблокировать рассмотрение любой меры, против которой он выступает. И тем не менее в это время совершается определенный объем работы; и, по сути, законопроект рядового члена имел бы мало шансов на успех, даже если бы ни у кого не было против него серьезных возражений, если бы он не мог пройти некоторые из своих стадий именно таким образом.

Exceptions Thereto.

Из правила о том, что после одиннадцати часов нельзя рассматривать никакие оспариваемые дела, имеется одно важное исключение. Министр может предложить в начале дневного заседания, чтобы любой конкретный вопрос не прерывался в этот час, и этот вопрос должен быть поставлен на голосование без внесения поправок и дебатов. Это часто делается ближе к концу сессии и приводит к заседаниям, затягивающимся далеко за полночь. Законопроекты, происходящие из Комитета путей и средств, а также процедуры, осуществляемые во исполнение статута [304:1] или постоянного приказа, также освобождены от правил о прерывании дел, о запрете рассматривать оспариваемые дела после одиннадцати часов и об окончании заседания в половине двенадцатого. [304:2] Следует также помнить, что клочур (прекращение прений) может заявляться и после того, как пробил час перерыва. [304:3]

Order of Business for the Day.

Первое заседание каждого дня открывается молитвой. Затем спикер занимает кресло, и определенные формальные или рутинные дела, занимающие мало времени, рассматриваются в следующем порядке.

1. Частные дела, то есть законопроекты, касающиеся частных или местных вопросов. Частные дела, которые являются неоспариваемыми и потому не отнимают заметного времени, рассматриваются первыми. Оспариваемые частные дела не рассматриваются в пятницу вовсе, а если они не завершены к трем часам в остальные дни, то переносятся на двадцать минут девятого того дня, который определит председатель Комитета путей и средств. [304:4]

2. Представление публичных петиций (если они подаются устно, а не опускаются молча в сумку за креслом спикера). Как правило, дебаты по ним не допускаются, а потому эта процедура также кратка [304:5] и должна быть завершена к трем часам. [304:6]

3. В этот час на дневных заседаниях начинается важный процесс постановки вопросов министрам. [305:1] Характер и политический эффект этих вопросов будут рассмотрены в главе XVIII, но с точки зрения парламентского времени можно отметить, что за последние тридцать лет эта практика разрослась настолько, что потребовала определенных ограничений. В 1901 году было задано 7180 вопросов, что отняло 119 часов, или эквивалент пятнадцати парламентских дней по восемь часов каждый. [305:2] Новые правила 1902 года стремились обуздать эту тенденцию двумя путями: предоставив право требовать устного или письменного ответа (причем в первом случае вопрос помечается в листке уведомлений звездочкой) и установив жесткий лимит на затрачиваемое время. На постановку вопросов отводится сорок минут; ответы на те из них, до которых не дошла очередь к без пяти четыре, подобно ответам на вопросы без звездочки, печатаются вместе с отчетами о голосованиях за этот день. [305:3]

4. Если до трех часов или между моментом окончания вопросов и без пяти четыре имеется свободная минута, она может быть использована для запросов о неоспариваемых возвратах документов, предоставлении отпусков или решения аналогичных неоспариваемых вопросов, которые иначе пришлось бы рассматривать после перерыва в делах.

5. Сразу после вопросов член парламента, встав со своего места, может внести грозное предложение «об отсрочке заседания Палаты с целью обсуждения определенного вопроса срочной общественной важности». [305:5] Обычно, хотя и не обязательно, это делается вследствие крайне неудовлетворительного ответа, только что полученного на вопрос. Может показаться странным предлагать отсрочку до начала серьезных дел, но поскольку такое предложение не принималось уже почти два десятка лет, эта особенность не имеет значения, а его истинное значение, дающее шанс обсудить в короткие сроки те или иные действия правительства, будет объяснено в главе XVIII. Раньше дебаты по такому предложению происходили немедленно; теперь же член парламента лишь получает — при поддержке сорока членов или решением Палаты — разрешение внести свое предложение, тогда как сами дебаты переносятся на двадцать минут девятого.

6. Затем следуют так называемые «вопросы, рассматриваемые в начале публичных дел». Это представление законопроектов без распоряжения Палаты или в соответствии с правилом десяти минут, а также вносимые министром предложения, касающиеся порядка ведения дел, которые должны решаться без внесения поправок и прений.

7. Наконец, следует регулярная работа заседания в форме уведомлений о предложениях или приказов дня. Различие между этими двумя категориями дел непросто объяснить с высокой точностью; [306:1] но для наших целей оно не имеет значения, за исключением того обстоятельства, что одна категория имеет приоритет перед другой. Теперь правительство наделено полномочиями организовывать порядок собственных дел по своему усмотрению; [306:2] а применительно к рядовым членам приказы дня фактически означают законопроекты, тогда как уведомления о предложениях означают резолюции и прочие вопросы, не являющиеся законопроектами. Применение этого разграничения сводится к тому, что из заседаний, отведенных для рядовых членов, пятница зарезервирована для их законопроектов, а вторники и среды после двадцати минут девятого — для их остальных предложений.

Order at Evening Sittings.

В двадцать минут девятого первыми делами рассматриваются предложение об отсрочке по срочному вопросу общественной важности (в тех редких случаях, когда на дневном заседании было получено разрешение его внести). Затем следуют любые отложенные частные дела, которые могли быть назначены на этот вечер; а после этого — уведомления о предложениях и приказы дня.

Благодаря новому порядку с его четким временем для определенных дел работа Палаты распределяется лучше. Больше нет прежней опасности того, что обсуждение частного законопроекта, предложения об отсрочке или бесконечной череды вопросов неожиданно отрежет большой кусок от часов, когда Палата наиболее заполнена, а ведущие деятели ожидают дебатов по крупной государственной мере. На дневном заседании регулярный порядок дня наступает в без пяти четыре или чуть позже и продолжается без перерыва до без пяти восемь. После этого часа — если только нет оспариваемого частного законопроекта, который обычно не занимает много времени, или случайно не возникло предложения об отсрочке — регулярные дела (которые могут отличаться от тех, что были на дневном заседании) возобновляются и идут до одиннадцати. При привычках к слабой явке, когда ничего особенного не ожидается, и необходимости в массивном присутствии, когда может состояться голосование, затрагивающее скамью министров, возможность прогнозировать повестку дня заседания имеет немаловажное значение.

Таким образом, жесткий дефицит времени привел к детальному распределению часов каждого заседания под конкретные виды дел, и эта же причина вызвала аналогичное, хотя и менее точное распределение работы сессии в целом.

Order of Business for the Session.

Обычная сессия парламента открывается примерно в начале февраля, и первыми делами рассматривается адрес в ответ на тронную речь короля. Раньше это было сложное мероприятие, последовательно ссылавшееся на пункты речи, но с 1890 года оно приняло форму единой резолюции, выражающей просто благодарность Палаты общин за милостивейшую речь Его Величества. Различные фракции оппозиции вносят поправки в виде дополнений, указывающих на то, как правительство сделало то, чего делать не следовало, и оставило не сделанным то, что сделать было нужно; и даже члены парламентского большинства, недовольные тем, что их излюбленные увлечения остались без внимания, поступают точно так же. Дебаты по адресу занимают практически все время Палаты на протяжении двух или трех недель. [308:1] Как только они завершаются, учреждается Комитет по снабжению, который заседает один или два дня в неделю, тогда как остальное время заседаний заполняется правительственными мерами и делами, вносимыми рядовыми членами.

Надежда вечно живет в груди законодателя, и каждое собрание берет на себя больше работы, чем способно тщательно выполнить. В некоторых легислатурах это приводит к тому, что в конце сессии меры протаскиваются в бешеном темпе почти без всяких обсуждений. Однако хотя в Англии при клочуре по разделам и правиле о снабжении это может быть справедливо в отношении отдельных пунктов законопроектов и значительных частей ассигнований, это неверно в отношении законопроектов в целом. Парламент представляет собой прежде всего трибуну для дебатов, а не машину для штамповки законов, и законопроекты, которые не могут быть сколько-нибудь подробно обсуждены, отклоняются. Ежегодно после Троицынских каникул лидер Палаты объявляет, что из-за нехватки времени правительству пришлось отказаться от таких-то и таких-то мер (процедура, получившая в обиходе название «избиения младенцев»). Но министрам приходится уничтожать не только собственные законопроекты. Чтобы справиться с остальной работой, они уже давно практикуют изъятие специальным постановлением (после пасхальных каникул) части заседаний, зарезервированных за рядовыми членами, и захват всех остальных таких заседаний вскоре после Троицы. Эта практика была упорядочена и систематизирована новыми правилами 1902 года; но это подводит нас к вопросу об отношении кабинета министров и рядовых членов к работе Палаты, который составляет предмет следующей главы.

СНОСКИ:

[302:1] До 1888 года постоянным часом начала заседаний в понедельник, вторник, четверг и пятницу было без четырех минут четыре; но поскольку не было предусмотрено прекращение заседаний в какой-то фиксированный час, дебаты по предмету могли продолжаться бесконечно, и ночные заседания в те времена были обычным делом. В 1879 году был принят постоянный приказ о том, что никакие оспариваемые дела, не имеющие специального освобождения, не должны рассматриваться после половины первого; однако это не останавливало дела, находившиеся в производстве в тот час. Из-за утомления, вызываемого поздними заседаниями (Темпл, «Жизнь в парламенте», с. 184–85), в 1888 году был принят постоянный приказ, изменивший час начала заседаний в эти четыре дня на три часа дня и постановивший, что в полночь рассматриваемый вопрос должен, если на то нет особого освобождения, прерываться; что после этого никакие другие оспариваемые дела не должны приниматься к рассмотрению; и что Палата должна распускаться не позже часа ночи. Часы заседаний по средам остались прежними — с полудня до шести часов вечера.

Некоторое время существовала практика — особенно во второй половине сессии — время от времени разбивать день на два заседания, причем более раннее начиналось в два часа и называлось утренним заседанием. После 1888 года эти два заседания проводились с двух до семи и с девяти до двенадцати (Пост. приказ от 7 марта 1888 г.), причем днями для этого обычно служили вторник и пятница.

Хотя система двух заседаний в день со значительным перерывом на обед предполагала начало в послеполуденный час, неудобно ранний для людей, активно занятых бизнесом или профессиональной деятельностью, она имела определенные очевидные преимущества и в 1902 году стала повсеместной практикой. В то время постоянные приказы подверглись масштабному пересмотру, и в особенности был переустроен вопрос о заседаниях и порядке ведения дел на них. Ради предоставления членам возможности проводить так называемый уик-энд за городом короткий день был перенесен со среды на пятницу (в этот день Палата собирается в полдень и автоматически распускается в шесть — Пост. приказ 2); в то время как каждый из остальных четырех рабочих дней был разделен на дневное и вечернее заседания: первое — с двух до половины восьмого, а второе — с девяти до часу (Пост. приказ 1). Наконец, в 1906 году было произведено еще одно изменение часов, правда, без каких-либо существенных изменений в методике ведения дел. Неудобство ранней явки в Палату было устранено переносом часа сбора в понедельник, вторник, среду и четверг на без четверти три, тогда как час окончания заседания был перенесен на половину одиннадцатого, а часть утраченного при этом времени была компенсирована отменой формального полуторачасового перерыва на обед. И хотя теперь в каждый из этих дней проводится одно непрерывное заседание, порядок дел, предусмотренный для двух заседаний, был сохранен, а перерыв приходится на двадцать минут девятого. Час окончания заседания в пятницу был тогда же перенесен на половину шестого.

[303:1] Мэй, с. 209. Дела, которые носят чисто формальный характер или автоматически вытекают из уже принятых Палатой мер, могут совершаться вопреки возражениям. Мэй, с. 210.

[304:1] К этой категории относятся действия по статутным приказам, когда закон предусматривает — как это обычно и бывает, — что приказ должен быть представлен парламенту и не вступает в силу, если какая-либо из палат принимает адрес с соответствующей целью. Без этого исключения из правила Палата не имела бы реальной возможности принять такой адрес, если только правительство не соизволило бы выделить для этого часть своего времени. Илберт, «Руководство», § 36, прим.

[304:2] Пост. приказ 1 (2), (3), (5), (7), (8). Илберт, §§ 35–39. Ежегодный закон об армии всегда рассматривался как освобожденное дело. Там же, § 36, прим.

[304:3] Пост. приказ 1 (4). Голосование разделением, находящееся в процессе проведения, не прерывается. Илберт, § 35, прим.

[304:4] Такие отложенные частные дела должны распределяться как можно более равномерно между днями, выделенными для правительства, и днями рядовых членов. Пост. приказ 8; Илберт, § 50. Процедура рассмотрения частных законопроектов будет описана в гл. XX ниже.

[304:5] Ilbert, §§ 51-54, 47 n. S.Os. 76-80.

[304:6] За исключением редких случаев, когда дебаты разрешаются на том основании, что затрагивается срочная личная обида (жалоба). Илберт, § 53 (6).

[305:1] Пост. приказ 9. Илберт, §§ 55–60. В пятницу обычно не задаются вопросы, требующие устного ответа. Илберт, § 56, прим.

[305:2] Hans. 4 Ser. CI., 1353.

[305:3] Если только министр не присутствовал для ответа либо вопрос отсутствовал в листке уведомлений и носит срочный характер. Пост. приказ 9 (3).

[305:4] На практике предложение о выдаче новой избирательной врайта ( writs ) обычно вносится до вопросов, а введение нового члена следует после них. Илберт, § 47, прим.

[305:5] Пост. приказ 10.

[306:1] Илберт, § 41, прим. Технически приказ дня — это вопрос, назначенный на определенный день распоряжением Палаты; уведомление о предложении — это предложение, назначенное на день по уведомлению, поданному членом парламента без всякого распоряжения Палаты; однако при нынешних правилах распоряжение Палаты во многих случаях принимается без реального голосования или даже без возможности голосования, причем процедура во многом схожа с таковой при уведомлении о предложении. Тем не менее это различие сохраняется как средство классификации различных видов дел.

[306:2] Пост. приказ 5.

[306:3] Пост. приказ 4.

[308:1] Как замечает Редлих (Recht und Technik, S. 315–16), поскольку речь носит общий политический характер, прения и поправки не ограничиваются никаким правилом релевантности, а затрагивают любые виды политических обид или чаяний, а также всю внешнюю и внутреннюю политику правительства. Он отмечает, что до 1880 года дебаты редко занимали больше пары дней, но с того времени количество посвященных им заседаний колебалось от шести до шестнадцати.

ГЛАВА XVII

КОНТРОЛЬ КАБИНЕТА МИНИСТРОВ НАД ПАЛАТОЙ ОБЩИН

A Body of Men can say only Yes or No.

Для целей коллективного действия любая совокупность людей находится в положении господина Нуартье де Вильфор из «Монте-Кристо», который был полностью парализован за исключением одного глаза. Подобно ему, она обладает лишь одной способностью — говорить «Да» или «Нет». Индивидуально члены могут выражать самые запутанные мнения, самые сложные и расходящиеся чувства, но когда дело доходит до голосования, собрание способно голосовать только «за» или «против». Кто-то вносит предложение, кто-то другой вносит поправку, возможно, поверх накладываются другие поправки, но по каждой поправке по очереди, а в конечном итоге и по главному вопросу собрание просто голосует за или против. Когда орган действует большинством, он может, разумеется, выбирать, какую из нескольких пропозиций принять, какого из нескольких лиц, например, избрать. [309:1] Но это зависит от того же общего принципа: орган может действовать коллективно лишь в отношении пропозиций, представленных ему отдельным лицом или группой людей, действующих совместно как одно лицо. Обычно он может лишь отвечать «Да» или «Нет» на вопросы, выносимые на его рассмотрение по очереди именно таким образом.

Framing the Question.

Очевидно, следовательно, что жизненно важно знать, кто обладает властью задавать вопрос; и действительно, одно из великих искусств управления людскими массами заключается в таком формулировании вопросов, чтобы получить наилучший шанс на благоприятный ответ. В небольших органах, обладающих ограниченными функциями и изобилием времени, члены вольны предлагать любые вопросы по своему усмотрению; но в крупных ассамблеях, все процедуры которых неизбежно медленнее, эта свобода урезается нехваткой времени, особенно если круг их деятельности широк. Отсюда легислатуры всех великих государств были вынуждены принять ту или иную процедуру ограничения или отбора предложений или законопроектов своих членов. Самым распространенным приемом является передача законопроектов в комитеты, которые способны практически отсеять те из них, у которых нет серьезных шансов на успех, и изменить остальные, придавая им более приемлемую форму. В таких случаях комитеты обладают если не исключительной привилегией предлагать вопросы легислатуре, то по меньшей мере первостепенным правом формулировать вопросы, подлежащие вынесению на рассмотрение, что дает им колоссальную власть. Комитетная организация — это наиболее естественная эволюция законодательного органа, если ничто ей не препятствует. Но в парламенте нашлось то, что этому препятствовало, а именно — система ответственного министерства.

The Cabinet.

Утверждали, что кабинет министров — это комитет, причем важнейший комитет Палаты; но в действительности он гораздо больше. В отличие от обычного комитета, ему не передаются законопроекты членов. Напротив, он обладает исключительным правом как инициировать, так и составлять меры, которые он выносит на рассмотрение Палаты; и сюда входят, по сути, почти все важнейшие принимаемые законопроекты. Подавляющая часть законодательства зарождается, следовательно, исключительно в недрах министров. Система ответственного министерства препятствовала росту числа комитетов потому, что в случае правительственных мер главная функция таких комитетов — отсеивание законопроектов и приведение их в надлежащий вид — выполняется самим кабинетом министров; а также потому, что, как будет показано ниже, авторитет кабинета министров был бы ослаблен, если бы другие органы, не обязательно согласные с ним, обладали полномочиями изменять его предложения. В этой связи можно заметить, что в сфере частных и местных законопроектов, на которые ответственность кабинета не распространяется, развился сложнейший и исчерпывающий набор комитетов, куда передаются все подобные законопроекты.

Subjects Treated in this Chapter.

Отношения кабинета министров с Палатой общин удобно рассматривать под тремя углами: инициатива, оставленная за рядовыми членами; прямой контроль кабинета министров над законодательством и его последствия; и контроль Палаты над администрацией и общей политикой правительства.

Private Members' Bills.

Может показаться странным, что существование ответственного министерства должно препятствовать росту комитетов по публичным законопроектам, вносимым рядовыми членами. Тем не менее оно именно так и поступило: отчасти сведя эти законопроекты в положение второстепенной важности, а отчасти потому, что если бы комитеты находились под контролем правительства, рядовой член оказался бы еще более беспомощным, чем сейчас, а если бы не находились, то могли бы порою стать неудобными соперниками для министерства. Поэтому при существующей организации Палаты общин комитеты играют второстепенную роль. Самое важное законодательство публичного характера зарождается у министров и находится полностью в их ведении (за исключением редких случаев передачи комитету в исключительных обстоятельствах); в то время как рядовые члены вольны выносить свои публичные законопроекты на рассмотрение Палаты без оков со стороны какого-либо комитета, если только они смогут отыскать для этого шанс в чрезвычайно скудном объеме времени, находящемся в их распоряжении. Короче говоря, Палата общин разрешила вопрос со временем, отдав большую его часть правительству для использования по своему усмотрению и оставив рядовым членам борьбу за оставшиеся крохи.

Time Allotted to Private Members.

Согласно новым правилам 1902 и 1906 годов, правительственные дела имеют приоритет с открытия сессии до Пасхи на каждом заседании, за исключением времени после двадцати минут девятого во вторник и среду и заседаний в пятницу. Таким образом, до Пасхи эти три периода недели зарезервированы за рядовыми членами. В период между Пасхой и Троицей правительству отдается весь вторник целиком, а после Троицы — все время, кроме следующих подряд третьего и четвертого пятниц. [312:1] Поскольку у рядовых членов нет зарезервированного за ними времени до окончания дебатов по адресу, данное расписание предоставляет им в обычный год примерно тридцать частей сессии из пары сотен. Следует также помнить, что часть заседания после двадцати минут девятого короче той, что идет до этого; она никогда в вечера рядовых членов не затягивается за час перерыва; и она подвержена вторжениям со стороны оспариваемых частных законопроектов и предложений об отсрочке по вопросу срочной общественной важности. [312:2] Ясно, следовательно, что доля времени, зарезервированная за рядовыми членами, мала. Но хотя их стенания по поводу конфискации правительством их заседаний раздавались постоянно, реальное время в их распоряжении в последние годы фактически не уменьшалось сколь-нибудь серьезно. Изучение парламентских документов показывает, что в десятилетие с 1878 по 1887 год правительственные дела фактически имели приоритет в среднем на восьмидесяти трех процентах заседаний, а в течение следующего десятилетия — примерно на восемьдесят четырех с половиной процентах. [312:3] Это лишь ненамного меньше доли, преобладающей ныне. Недавние правила лишь закрепили постоянным постоянным приказом практику, которой долгое время следовали нерегулярным образом посредством особых резолюций, принимаемых по ходу сессии.

Ballot for Days.

Когда, как заметил Гоббс, какого-либо предмета не хватает на всех, а полномочий распределять его ни у кого нет, самым очевидным средством распределения является жребий. Этот примитивный метод до сих пор применяется для деления между рядовыми членами времени, зарезервированного для их нужд. Их заседания посвящены двум различным целям. Во вторник и среду вечером приоритет имеют уведомления о предложениях, тогда как пятница — это день законопроектов. В начале сессии члены, желающие внести законопроекты, подают свои имена, и в порядке вытягивания жребия они записывают свои законопроекты на второе чтение в пятницу, выбирая, разумеется, самый ранний незанятый день. Таким образом оказываются заняты все пятницы до Троицы, и хотя времени на рассмотрение более чем одного законопроекта за день, вероятно, не найдется, менее удачливые конкуренты ставят свои меры на второе или третье место в списках в надежде, что до них дойдет очередь.

Первый законопроект в списке обычно доходит до голосования на втором чтении, однако после прохождения этого рубежа трудно найти возможность для любой из последующих стадий. Передача в постоянный комитет предоставляет лучший шанс, поскольку позволяет избежать стадии комитета в Палате. Если законопроект не передан таким образом, он почти наверняка обречен, если только не сможет пройти некоторые из своих стадий в неоспариваемом порядке после часа перерыва в делах; и, по сути, любой законопроект практически безнадежен, если он не делает хотя бы один шаг таким путем. [313:1] В две пятницы, остающиеся после Троицы, законопроектам рядовых членов предоставляется приоритет в порядке их продвижения [313:2], причем наибольшего прогресса добиваются те, что прошли дальше всех. Лидер Палаты может, однако, пометить звездочкой любой законопроект, то есть выделить ему часть правительственного времени, но это делается крайне редко и никогда до приближения конца сессии.

Insignificance of Private Members' Legislation.

Поскольку до Троицы имеется всего около дюжины пятниц, рядовому члену должно очень повезти в жребии или у него должно быть множество друзей, заинтересованных в том же законопроекте, чтобы запустить его с какими-то перспективами на успех; и даже в этом случае почти нет надежды довести его до конца, если хоть один член упорно противится ему на каждом шагу. Десять или пятнадцать таких законопроектов принимаются в год, и из них лишь пара вызывает достаточно разногласий, чтобы привести к голосованию разделением во время их прохождения через Палату. [314:1] Но хотя многие рядовые члены громко оплакивают свои обиды, они не предпринимают никаких организованных усилий для взаимной защиты. Эти люди фактически представляют собой разрозненные единицы без базы для объединения. У них нет даже того духа золотого правила, который приносит столько вреда в законодательной деятельности. Они не проявляют ни добродушия, ни инстинкта взаимной поддержки («логроллинга»), которые побуждают людей голосовать за законопроекты друг друга в надежде на аналогичные одолжения взамен. Отсюда их труды приносят мало плодов — ни сладких, ни горьких. Короче говоря, публичное законодательство, инициированное рядовыми членами, невелико по объему и незначительно по характеру, и его невозможно провести против серьезной оппозиции — условие, которое имеет тенденцию становиться все более явным с течением времени.

Private Members' Motions.

Привилегия рядовых членов выдвигать предложения по вторникам или средам вечером, подобно привилегии рассмотрения законопроектов по пятницам, определяется жребием; с той лишь разницей, что уведомление о предложении нельзя подавать более чем на четыре заседающих дня вперед, а потому первый жребий охватывает всего две недели и сопровождается свежей жеребьевкой каждую неделю вплоть до Пасхи. [314:2] Чтобы повысить шансы на получение слова, ряд членов, заинтересованных в одном вопросе, часто подают свои имена с тем пониманием, что любой из них, кому посчастливится вытянуть жребий, внесет это предложение. Эта практика была внедрена ирландцами; но ныне она стала обычной среди членов всех мастей, которые проявляют — или желают казаться проявляющими — интерес к какой-либо теме. Это называется «синдицированием» и привело к тому, что предложения нередко отражают взгляды значительной части Палаты.

Their Nature and Effect.

Предложения в эти вечера принимают форму резолюций и бывают совершенно разными. Некоторые из них выражают чаяния абстрактного характера, например, что правительство должно поощрять выращивание хлопка в британских колониях или что большая часть расходов на подготовку учителей должна покрываться за счет национальной казны. [315:1] Другие требуют более конкретного законодательства по вопросам, по которым партии еще не готовы занять определенную позицию. Например, в 1904 году было принято предложение о том, что избирательное право для членов парламента должно быть распространено на женщин. Но резолюция, принятая таким образом без сопротивления со стороны правительства, обычно расценивается как чистое чаяние и не имеет едва ли заметного эффекта. Третьи же затрагивают любимые увлечения отдельных лиц, и в таком случае члены склонны расходиться по домам, так что после часа или двух бессвязных речей Палата распускается из-за отсутствия кворума; частота подобных случаев зависит, разумеется, от степени общего интереса, вызываемого предложениями, случайно оказавшимися в списке. [315:2] Наконец, существуют предложения, атакующие кабинет министров или его политику — например, предложения, осуждающие преференциальные тарифы на продовольствие или контроль центрального правительства над полицией в Ирландии. Подобного рода предложения, разумеется, яростно пресекаются скамьей министров, и они будут рассмотрены ниже, когда мы перейдем к методам критики действий министерства. [315:3] Помимо случаев этого последнего класса, предложения рядовых членов имеют еще меньшее практическое значение, чем их законопроекты. Изредка в таком виде может найти выражение подлинный народный запрос, но это случается нечасто, и главная ценность вечерних заседаний во вторник и среду, по-видимому, заключается в поддержании спасительной фикции, будто члены парламента все еще обладают существенной властью для самостоятельных действий.

Control of the Cabinet over Legislation.

Все заседания, не зарезервированные за рядовыми членами, находятся в распоряжении правительства, и оно может организовывать порядок своих дел так, как сочтет нужным. [316:1] Ответственность министров за законодательство — дело сравнительно недавнее. [316:2] До Закона о реформе 1832 года их функции носили главным образом исполнительный характер; однако стремительный спрос на масштабные исцеляющие меры, а позднее сложность законодательства, обусловленная расширением контроля и надзора со стороны административных ведомств, и не в последнюю очередь концентрация власти в кабинете министров благодаря росту парламентской системы привели к переменам. К середине столетия эти перемены получили признание, и в настоящее время министры расценивали бы отклонение любой из их важных мер как эквивалент вотума недоверия. [316:3]

Более того, правительство несет ответственность не только за внесение законопроекта, но и за ее отсутствие. На осеннем заседании кабинет министров принимает решение о мерах, которые он намерен выдвинуть, и оглашает их в тронной речи короля при открытии сессии. Поправки к адресу в ответ на нее вносятся с выражением сожаления о том, что Его Величество не упомянул о какой-либо желанной мере, и если бы такая поправка была принята, это почти наверняка вызвало бы падение министерства. Так оно фактически и произошло в 1886 году, когда отставка кабинета лорда Солсбери была спровоцирована принятием поправки, выражающей сожаление в связи с тем, что в речи не было объявлено ни о каких мерах по обеспечению сельскохозяйственных батраков землей.

Amendments to Government Bills.

Вслед за ответственностью за внесение и принятие всех важнейших мер пришло усиление контроля министров над деталями этих мер. Раньше утверждалось, что Палата может проявлять большую свободу при внесении поправок в законопроекты, не подразумевая утрату общего доверия к кабинету. [317:1] Однако в последнее время поправки, принятые вопреки сопротивлению скамьи министров, стали чрезвычайно редким явлением. [317:2] Фактически за последние десять лет произошло всего четыре таких случая. Это не означает, что дебаты по деталям законопроектов бесплодны. Напротив, обсуждение зачастую вскрывает изъяны, о которых правительство не подозревало, либо обнаруживает неожиданную, но широкую враждебность к какому-то положению; и когда это происходит, министр, ответственный за законопроект, нередко заявляет, что принимает поправку, либо берется подготовить пункт для устранения указанного возражения. [317:3] Но это действительно означает, что изменения в свои законопроекты вносят сами министры после выслушивания дебатов и что поправку, даже маловажную, редко удается провести без их согласия. Это естественный результат принципа, согласно которому кабинет полностью ответствен за главные публичные меры и потому должен иметь возможность контролировать все их положения до тех пор, пока остается у власти.

Relation of the Cabinet to the Committees.

С той же точки зрения отношения правительства с различными комитетами Палаты имеют важнейшее значение. Если кабинет должен отвечать за государственную политику и уходить в отставку при поражении, он очевидно имеет право формулировать ту политику, на которой стоит. Но если, как в некоторых странах, скопировавших парламентскую форму правления (прежде всего во Франции), законопроекты кабинета передаются на рассмотрение и доработку в неподконтрольные ему комитеты, то ему приходится сталкиваться с альтернативой: либо выступать против собственного законопроекта из-за внесенных в него поправок, либо отстаивать меру, которую он больше не может полностью одобрять. Он может оказаться в неловком положении, защищая навязанную ему политику вместо той, что выбрал сам. Подобное положение дел подорвало авторитет министерства и ослабило правительство не в одной стране континентальной Европы. [318:1] Этой опасности удалось избежать в Англии благодаря весьма ограниченному использованию комитетов по публичным законопроектам и влиянию скамьи министров на те из них, которые существуют.

Controversial Bills not Referred to Committees.

Наиболее важные правительственные законопроекты, и в особенности те, что носят крайне спорный характер, вообще не передаются в комитеты. Они дебатируются только в самой Палате и в Комитете всей Палаты, который представляет собой не что иное, как Палату, заседающую по слегка измененным правилам, а отнюдь не комитет в том смысле, в каком это слово используется в данной главе. В избранные комитеты передается немного публичных законопроектов, и те, как правило, определенно не носят спорного характера. [319:1] Единственная трудность возникает в случае постоянных комитетов. Впервые предложив их в 1882 году, г-н Гладстон заявлял, что они не предназначены для рассмотрения мер партийного характера; [319:2] и с тех пор неизменно признавалось, что крайне спорные законопроекты передаваться им не должны. [319:3] Недавно по этому поводу состоялись долгие дебаты, когда в 1904 году законопроект об ограничении иммиграции чужеземцев был направлен в Постоянный комитет по юридическим вопросам. [319:4] Все члены, принявшие участие в обсуждениях (за исключением г-на Чемберлена) [319:5], сошлись на общем принципе; однако они не сошлись ни на каком критерии спорности и резко разделились во мнениях о том, является ли законопроект об иммигрантах спорным или нет. Сам г-н Бальфур исходил из того, что спорный характер законопроекта — это вопрос степени, и данный законопроект находился близко к пограничной черте. Препятствия на его пути оказались в конечном счете столь серьезными, что его пришлось отклонить на эту сессию.

То, что законопроект не вызывает разногласий, разумеется, не означает, что он не встречает противодействия или что оппозиция вообще не связана с партией. Например, каждый из шести правительственных законопроектов, переданных в постоянные комитеты в 1899 году, на том или ином этапе своего прохождения через Палату голосовал попартийно. [320:1] От этих комитетов ожидают работы не над вопросами политических принципов, а над деталями, требующими технических навыков или тщательного рассмотрения в законопроектах, где общий принцип либо не вызывает разногласий, либо может считаться урегулированным самой Палатой. Они предназначались для мер, по которым стадия комитета вряд ли способна поднять какие-либо важные вопросы политики. Однако первоначальный замысел воплотился не полностью. Весьма спорные законопроекты нередко «отправлялись наверх», [320:2] как принято выражаться, хотя в отношении наиболее важных правительственных мер этого никогда не делалось. Многие считают такое отступление прискорбным, и поэтому в 1907 году возникло немалое сопротивление увеличению числа постоянных комитетов до четырех и закреплению нормы о том, что все законопроекты должны передаваться им, если Палата не распорядится иначе. Поправка к отчету комитета о том, что это положение не должно применяться к законопроектам, содержащим общие спорные вопросы, была отклонена строгим партийным голосованием, [320:3] а изменение процедуры было проведено через саму Палату путем использования клочура (прекращения прений). [320:4] Если бы постоянные комитеты ограничивались мерами, не вызывающими разногласий, они не могли бы создать серьезных затруднений для министерства, даже будучи абсолютно свободны от его контроля.

Party Complexion of Committees.

Но на самом деле комитеты в значительной степени находятся под влиянием правительства. Во-первых, правительственной партии всегда предоставляется большинство членов. Раньше в избранных комитетах оно составляло всего один голос, [320:5] но теперь общим правилом стало то, что как избранные, так и постоянные комитеты должны как можно точнее отражать партийный состав самой Палаты. Так, в 1894 году, когда силы партий в Палате были почти равны, правительственное большинство в комитетах обычно было очень небольшим, но после прихода консерваторов к власти с гораздо большим большинством их доля членов в комитетах оказалась соответственно велика. [321:1] Постоянные комитеты, а зачастую и избранные комитеты, назначаются Комитетом по отбору, в который обычно входят шесть сторонников правящей партии и пять представителей другой стороны Палаты. Однако это члены с огромным опытом. Они знают принципы, которыми должны руководствоваться, и министры не делают никаких попыток вмешаться в их усмотрение при выборе конкретных лиц. [321:2]

Influence of the Government in Committees.

Само по себе обладание большинством в комитете не всегда достаточно, если правительство не может оказать давление на своих сторонников. В избранных комитетах по законопроектам это не имеет большого значения, поскольку, как мы видели, им редко поручают важные или, по крайней мере, спорные меры. В избранных следственных комитетах ничего не слышно о давлении — к чести государственных деятелей будет сказано, — и хотя отчет английского комитета или следственной комиссии часто представляет собой вариацию на тему «никто не сделал ничего дурного, но им лучше не делать этого снова», все же существуют отчеты, содержащие суровую критику государственного управления. [322:1] В постоянных комитетах влияние правительства очевидно. По сути, эти комитеты при рассмотрении правительственных законопроектов представляют собой миниатюры Палаты как по своему устройству, так и по составу. Здесь присутствуют те же ряды скамей, обращенных друг к другу; а министр, ответственный за законопроект, сидит на угловом месте по правую руку от председателя, принимая или отклоняя поправки от имени правительства. [322:2] Отсутствующих членов точно так же приводят для участия в голосованиях; [322:3] а когда консерваторы находились у власти, им иногда рассылали партийные циркуляры с настоятельной просьбой присутствовать на следующий день, поскольку ожидалось важное голосование. Либералы так не поступают и часто испытывают трудности с обеспечением посещаемости своих сторонников. Более того, иногда возникает сложность из-за того, что члены, наиболее сильно заинтересованные в законопроекте и потому в наименьшей степени поддающиеся контролю министра — например, лейбористы или ирландские националисты в случае законопроектов, затрагивающих их избирателей, — посещают заседания гораздо регулярнее остальных. Но хотя влияние правительства на постоянный комитет явно меньше, чем на саму Палату, [322:4] оно несомненно весьма велико.

Few Party Votes in Committees.

Тем не менее голосование как в избранных, так и в постоянных комитетах редко проходит по партийным линиям — значительно реже, чем в самой Палате. Если взять два недавних года, 1894 и 1899, по которым для автора была подготовлена статистика, оказывается, что в 1894 году в избранных комитетах было двадцать три партийных голосования из восемьдесят четырех раздельных голосований; а в постоянных комитетах по вопросам права и торговли [323:1] было всего семь голосований в общей сложности, из которых только два прошли по партийным линиям; в то время как в самой Палате было сто восемьдесят четыре партийных голосования из общего числа в двести сорок шесть раздельных голосований. Более того, партийные голосования в комитетах в основном ограничивались весьма немногими темами. Так, семнадцать из двадцати трех партийных голосований в избранных комитетах состоялись в комитете по работе Комиссии по делам благотворительности, а четыре из оставшихся — в комитете по шотландским феодальным держаниям и строительным арендам. [323:2] За 1899 год это сравнение выглядит еще более поразительно. В избранных комитетах было одно партийное голосование из шестидесяти трех раздельных голосований; в постоянных комитетах — шесть из пятидесяти трех (причем все шесть касались одного законопроекта), [323:3] — в то время как в Палате было двести сорок два партийных голосования из трехсот пятидесяти семи раздельных голосований. [323:4]

Причины, по которым голосования проходят по партийным линиям в комитетах реже, чем в самой Палате, очевидны сами по себе. Во-первых, существует тот факт, что наиболее спорные меры, те, где партийные страсти накалены сильнее всего, не передаются в комитеты. Другая причина, не менее важная, заключается в том, что поражение правительства даже в постоянном комитете не может напрямую поставить под угрозу жизнь министерства, и поэтому окончательное средство давления отсутствует. Порой в постоянном комитете против правительства действительно принимается поправка, и в таком случае министр либо принимает решение смириться с изменением, либо пытается добиться его отмены в Палате на стадии отчета. Но именно это обстоятельство, создающее затруднения для министра, показывает, что существуют пределы той работы, которую можно поручать постоянным комитетам без угрозы для авторитета Кабинета министров.

Suggestion of a Committee on the Estimates.

Аналогичная опасность грозила бы и при использовании комитетов по сметам. Создание таких комитетов предлагалось неоднократно, [324:1] и по весьма веской причине. Дебаты по сметам в Палате общин превратились в возможность для крититики действий администрации, тогда как финансовый аспект вопроса, заключающийся в том, являются ли ассигнования чрезмерными и следует ли их сократить или нет, в значительной степени выпал из поля зрения. Совершенно естественно возникло ощущение, что эту функцию, от выполнения которой сама Палата не склонна отказываться, мог бы эффективно выполнять избранный или постоянный комитет. Но если бы комитет действительно занялся пересмотром смет, он бы, подобно бюджетным комитетам в парламентах континентальных стран, посягнул на полномочия правительства самостоятельно формировать свой бюджет. Это поставило бы под угрозу исключительную инициативу в финансовых вопросах, которая является краеугольным камнем как здоровых финансов, так и авторитета ответственного министерства. То, что Комитет по отчетности должен тщательно проверять расходы на предмет их соответствия вотумам, крайне благотворно; и то, что время от времени следует назначать специальные комитеты для рассмотрения расходов и предложения возможных путей экономии, также превосходно. По своему характеру это критика прошлых действий с предложениями общего характера на будущее, и она не затрагивает свободы Кабинета министров определять свою собственную политику и подготавливать собственный бюджет.

Последний комитет по национальным расходам в своем докладе за 1903 год высказался за то, чтобы избранный комитет ежегодно изучал одну категорию или часть смет; однако существовало резкое расхождение во мнениях по вопросу о том, будет ли такой комитет вмешиваться в ответственность министров или нет, и эта рекомендация была принята лишь большинством в семь голосов против пяти. [325:1] Учитывая опыт других стран, нельзя не чувствовать, что меньшинство было право: хотя предполагаемый комитет будет гораздо меньше досаждать скамье Кабинета министров, чем комитет по сметам в целом, тем не менее, если он действительно проявит какие-либо полномочия и рискнет сообщить о сокращениях, он окажется ровно в той степени в позиции противостояния и соперничества с министрами.

Legislative Capacity of Parliament has been Reached.

Одной из целей Уильяма Гладстона при предложении постоянных комитетов было увеличение законодательной способности Палаты посредством предоставления ей возможности выполнять часть своей работы силами секций, заседающих одновременно. [325:2] Такой процесс превращения одного червя в двух путем разрезания его пополам вполне приемлем для организма, нервная система которого не слишком централизована; и в Англии это, судя по всему, зашло примерно так далеко, насколько это совместимо с ответственным министерством. Постоянные комитеты в определенной степени выполнили эту задачу, однако крайне сомнительно, чтобы им можно было разумно поручать законопроекты более спорного характера, чем те, что направляются им сейчас. В целях увеличения законодательной производительности 16 апреля 1907 года число постоянных комитетов было увеличено до четырех с положением о том, что законопроекты должны регулярно передаваться им, если Палата не распорядится об ином. Насколько это изменение приведет к сосредоточению в их руках более дискуссионных законопроектов и насколько оно увеличит способность Палаты принимать законы, еще предстоит увидеть. Тем не менее не может быть сомнений в том, что законодательный потенциал Парламента ограничен; и этот предел, судя по всему, практически достигнут, если только рядовые члены не лишатся остатков своего времени или дебаты не будут ограничены еще сильнее, так что члены больше не смогут свободно говорить до тех пор, пока не внесен клочур, столько времени, сколько им угодно, и обсуждать каждую мыслимую деталь, крупную или мелкую, зачастую по несколько раз. Однако от сохранения этих вещей во многом зависит положение Палаты общин.

Утверждать, что в настоящее время Кабинет министров осуществляет законодательную деятельность с одобрения и при согласии Парламента, было бы едва ли преувеличением; и лишь право рядовых членов вносить несколько собственных предложений и законопроектов, а также свободно критиковать правительственные меры или предлагать к ним поправки удерживает законодательство от превращения в продукт работы чисто автоматического большинства. Из этого не следует, что действия Кабинета министров носят произвольный характер; что они проистекают из личного суждения, отрешенного от какой-либо зависимости от общественного или парламентского мнения. Кабинет министров всегда держит руку на пульсе Палаты общин и особенно своего собственного большинства в ней; он всегда настороже в ожидании проявлений общественных настроений извне. Его функция во многом заключается в суммировании и формулировании чаяний своих сторонников, но большинство должно принимать его выводы и при их реализации становится практически автоматическим.

СНОСКИ:

[309:1] Как ни странно, такая процедура неизвестна в Палате общин, и сам этот термин является непривычным. В случае выборов это означает, например, что для победы кандидату достаточно набрать больше голосов, чем любому другому, в то время как выборы по большинству означают, что он должен получить более половины поданных голосов. Предложение о втором туре голосования на выборах в Парламент предполагает требование большинства вместо относительного большинства в первом туре.