«Правительство Англии (Том I)»

Committee of the Whole.

После второго чтения законопроект до 1907 года обычно направлялся в Комитет всей палаты с инструкциями или без таковых, [275:3] а ныне он отправляется туда, если Палата так решит. Когда наступает время пункта повестки дня для Комитета всей палаты, спикер покидает кресло, и Палата переходит в комитет без постановки вопроса на голосование. [275:4] Это стадия детального рассмотрения законопроекта, и статьи принимаются одна за другой, причем поправки к каждой статье рассматриваются в порядке очереди. Затем могут быть предложены новые статьи, и в конце концов доклад о законопроекте возвращается в Палату.

Reference to a Select Committee

or Standing Committee.

Обычно законопроект направляется либо в Комитет всей палаты, либо в постоянный комитет, однако после его второго чтения может быть внесено предложение о передаче его в отборочный комитет. Такая передача лишь добавляет один шаг к пути законопроекта, ибо по получении доклада он направляется в постоянный комитет либо в Комитет всей палаты. Постоянный комитет, с другой стороны, представляет собой, как уже объяснялось, замену Комитета всей палаты. Он обращается с законопроектом ровно тем же образом, возвращая его в Палату с поправками или без изменений.

Report.

Когда по законопроекту представлен доклад из Комитета всей палаты с поправками [276:1] и когда доклад представлен из постоянного комитета независимо от наличия поправок, [276:2] он рассматривается Палатой детально на стадии, известной как стадия доклада. Цель состоит в том, чтобы дать Палате возможность пересмотреть работу, проделанную в комитете, и убедиться, желает ли она сохранить принятые там поправки. Однако Палата не ограничена подтверждением или отменой изменений, внесенных в законопроект, и хотя процесс постатейного прохождения меры не повторяется, могут предлагаться свежие поправки и добавляться новые статьи. [276:3]

Если по законопроекту представлен доклад из Комитета всей палаты без поправок, предполагается, что детали устраивают Палату, и стадия доклада отсутствует.

Third Reading.

Следующей и ныне последней стадией законопроекта в Палате общин является третье чтение. Подобно второму чтению, оно поднимает лишь вопрос о том, одобряет ли Палата меру в целом или нет, и шаги по ее торпедированию остаются теми же. Надлежащими являются исключительно словесные поправки, а любое существенное изменение может быть достигнуто лишь посредством предложения о возвращении законопроекта в комитет.

Обычно различные этапы принятия законопроекта проходятся в разные дни, [277:1] но в правилах Палаты общин нет ничего, что требовало бы этого, и срочные меры порой проходили все стадии в обеих палатах за один день. Последним случаем стал законопроект об взрывчатых веществах, принятый в 1883 году под давлением динамитной паники. [277:2]

Lords' Amendments.

Когда законопроект, принятый одной палатой, изменяется другой, он отправляется обратно для рассмотрения этих поправок. Если они согласованы, законопроект готов к королевской санкции. Если нет, законопроект возвращается, и назначается комитет для составления послания в другую палату с изложением причин несогласия. [277:3] Другая палата может, разумеется, отказаться от своих поправок, настоять на них или изменить их, и законопроект может таким образом с новыми изменениями пересылаться туда и обратно между палатами до бесконечности. Раньше в случае разногласий между палатами было принято назначать делегатов для проведения конференции, но эта практика вышла из употребления, [277:4] и в случае правительственных законопроектов — а сегодня почти все важные законопроекты являются правительственными — переговоры ведутся между министрами и ведущими пэрами, выступающими против них.

Summary of the Procedure.

Если не принимать в расчет первое чтение, которое редко влечет за собой реальные дебаты, обычный путь публичного законопроекта через Палату общин дает тем самым возможность для двух дебатов о его общих достоинствах, а между ними — для двух обсуждений его деталей либо для одних дебатов о деталях, если они не привели к изменениям или если законопроект был направлен в постоянный комитет. Когда Палата желает собрать доказательства, она делает это после одобрения общего принципа и до перехода к деталям. Изложенное таким образом все дело выглядит достаточно простым и рациональным. Фактически это один из многих ярких примеров адаптации в английской политической системе. Совокупность правил, которые кажутся громоздкими и архаичными и которые даже сейчас едва ли постижимы при описании во всей их запутанной техничности, подвергалась прополке до тех пор, пока не превратилась в процедуру, столь же простую, прямую и целесообразную, какую только можно придумать. Множество старых форм сохранилось, но они лишены своего смысла и часто сводятся лишь к записям в журнале. Даже первое чтение, кажущееся аномальным, имеет свою пользу. Реальные дебаты на этой стадии происходят лишь в случае крупных партийных мер, когда обе стороны Палаты хотят ознакомиться с масштабом законопроекта, возражениями, которые могут быть выдвинуты против него, и тем, как он воспринимается публикой, до того как откроются первые эффективные дебаты по его существу. Процедура по финансовым законопроектам, которая на первый взгляд кажется еще более произвольной и сложной, также вполне рациональна, и отличия от метода принятия обычных мер проистекают из самой природы вещей. Не может быть никаких сомнений относительно общего принципа ежегодного законопроекта об ассигнованиях. Средства должны быть вотированы для поддержания управления, и единственные вопросы возникают вокруг конкретных ассигнований. Следовательно, нет никакого смысла открывать дело первым или вторым чтением, и процедура начинается в комитете. Но чтобы понять, как это работает на практике, необходимо вновь обратиться к техническим правилам.

ССЫЛКИ:

[265:1] См. Редлих, 474-78.

[265:2] S.O. 33.

[265:3] См. S.O. 55.

[265:4] См. S.O. 56-57.

[266:1] Постоянные приказы (касающиеся частных дел), 98.

[266:2] «Семьдесят лет в Вестминстере», 267 и след.

[266:3] Там же, 103-15.

[266:4] S.O. 75.

[266:5] S.O. 76-80.

[267:1] «В начале каждой сессии издается распоряжение о том, что "должен быть назначен комитет по привилегиям", но члены в него не назначались с 1847 года». «Руководство по процедуре Палаты общин», подготовленное в 1904 году сэром Курнеи Илбертом, клерком Палаты, § 110. Существует также пара сессионных комитетов, чья работа полностью связана с частными законопроектами и описывается вместе с ними.

[267:2] Часто возникает вопрос о том, должно ли расследование проводиться комитетом Палаты или комиссией, назначенной правительством. Когда дело носит отчетливо политический характер, комитет Палаты является надлежащим органом; но когда требуется мнение внешних экспертов, вторая альтернатива очевидно предпочтительнее, причем в таких случаях в состав подобных комиссий часто включается несколько членов Парламента. Вполне естественно, что министерство и члены, главным образом заинтересованные в продвижении расследования, не всегда сходятся во мнениях по этому вопросу. Один пример спора на этот счет уже упоминался — тот, что касается жалоб сотрудников почтового ведомства. Другой знаменитый пример произошел из-за обвинений, выдвинутых газетой The Times против Парнелла в связи с поддельными письмами Пиготста.

[267:3] May, 469-70.

[267:4] Комитеты по частным законопроектам, которые будут описаны в более поздней главе, являются отборочными комитетами.

[268:1] May, 383-89, 471.

[268:2] S.O. 59-61, 63.

[268:3] S.O. 61.

[269:1] May, 398-99.

[269:2] Редлих, 463.

[269:3] S.O. 46-50; May, 371-77.

[270:1] S.O. 49.

[270:2] S.O. 47.

[270:3] May, 374.

[270:4] Как и в самой Палате, посещаемость во время дебатов порой невелика. Раздаются жалобы на это, а также на практику привлечения депутатов к участию в голосованиях. Hans. 4 Ser. XCII., 570. Голосования, к слову, проводятся путем переклички.

[270:5] Hans. 4 Ser. XCII., 562, 566.

[271:1] S.O. 50. См. Hans. 4 Ser. XCII., 555-75.

[271:2] См. замечания Гладстона при их внесении в 1882 году, Hans. 3 Ser. CCLXXV., 145-46.

[271:3] За шестнадцать лет с 1888 года (когда эти комитеты были воссозданы) по 1903 год включительно было принято 1080 публичных законопроектов, из которых 109 прошли через их руки. За восемь лет с 1896 по 1903 год это касалось 73 законопроектов из 446 принятых.

[271:4] С 1888 по 1903 год 77 из 83 правительственных законопроектов, переданных в постоянный комитет, были приняты; с 1896 по 1906 год туда было передано 48, и все они, кроме двух, были приняты. С 1888 по 1903 год 32 из 58 законопроектов рядовых депутатов, переданных таким образом, были приняты; а с 1896 по 1903 год — 27 из 41. См. отчет в Com. Papers, 1902, LXXXII., 229, и ежегодные отчеты за 1901-03 гг.

[272:1] См. Hans. 4 Ser. XCII., 563, 567.

[272:2] См. Hans. (1888) 3 Ser. CCCXXIII., 403 и след., 474 и след.; (1894) 4 Ser. XXII., 1116 и след., 1487 и след.; XXIII., 648 и след., 991 и след., 1589 и след.; (1895) XXXIII., 822 и след.; XXXIV., 170 и след.

[272:3] Это возражение было отчасти снято положением в отношении дополнительных членов. Hans. 4 Ser. XXIII., 1613; XXXIV., 1881.

[273:1] См. Hans. 4 Ser. CLXXII., pp. lxxix-lxxx.

[273:2] Комитет, которому передается законопроект, касающийся исключительно Уэльса и Монмутшира, должен включать всех депутатов от этой части королевства. Чтобы обеспечить достаточное количество председателей, максимальный состав председательской коллегии был увеличен с шести до восьми человек.

[274:1] May, 437, note 1.

[274:2] S.O. 11.

[274:3] S.O. 31. Это справедливо и тогда, когда законопроект вносится из палаты лордов.

[274:4] S.O. 31.

[274:5] См. Hans. 4 Ser. CLVII., 744.

[275:1] До 1888 года формулировка предложения звучала так: «чтобы этот вопрос был теперь поставлен», и автор голосовал против; но после того как клочур был введен с предложением в тех же самых словах, предыдущий вопрос был изменен и ставился в форме «чтобы этот вопрос не был теперь поставлен». May, 269. Если в любой из форм Палата принимала решение в пользу постановки вопроса, голосование по второму чтению проводилось без дальнейших дебатов. May, Там же. Но поскольку предыдущий вопрос сам по себе подлежал обсуждению, которое могло охватывать принципы законопроекта, он не имел эффекта прекращения дебатов. (См. Доклад Комитета по делам Палаты. Com. Papers, 1871, IX., 1, вопросы 54-55.)

[275:2] May, 446.

[275:3] Согласно S.O. 34, комитетам всей палаты предписывается вносить такие поправки, относящиеся к законопроекту, какие они сочтут нужными. Цель специальной инструкции состоит лишь в наделении комитета полномочием вносить поправки в рамках общего круга ведения и структуры законопроекта, которыми он не обладал бы в силу постоянного приказа. Илберт, «Руководство», §§ 175-76.

[275:4] S.O. 51. Принято в 1888 году.

[276:1] S.O. 39.

[276:2] S.O. 50.

[276:3] См. S.O. 38-41. Если не вносится предложение о возвращении законопроекта в комитет, он рассматривается по докладе по достижении соответствующей стадии без постановки вопроса на голосование. S.O. 40.

[277:1] За исключением того, что третье чтение часто следует непосредственно за стадией доклада. May, 472.

[277:2] May, 487. В лордах это требует приостановления действия правил. Некоторые виды законопроектов подлежат особым формам процедуры, упоминать которые едва ли необходимо. Законопроект о реституции титулов начинается у лордов, а в общинах передается в отборочный комитет, заменяющий Комитет всей палаты. Законопроект о всеобщей амнистии исходит от Короны и читается лишь по одному разу в каждой палате. May, 435-36.

[277:3] May, 479; Илберт, «Руководство», § 209.

[277:4] May, 412-16; Илберт, § 250, прим.

ГЛАВА XIV

ПРОЦЕДУРА В ПАЛАТЕ ОБЩИН

Финансовые законопроекты и счета

Процедура в случае финансовых мер в важных аспектах отличается от той, что применяется при принятии других законопроектов. Следует помнить, что за некоторыми уже описанными исключениями все национальные доходы сначала поступают в Консолидированный фонд, а затем извлекаются из него для покрытия расходов правительства. Финансовая работа Парламента, подобно работе администрации, вращается вокруг процессов поступления денег в этот фонд и их извлечения из него. Второй процесс идет первым в порядке парламентской деятельности, и его характер определяется двумя постоянными приказами, восходящими к начальным годам XVIII века. Один из них, принятый в 1707 году, предусматривает, что Палата не будет приступать ни к какому ходатайству или предложению о выделении денег иначе как в Комитете всей палаты; [279:1] другой — что она не будет принимать никаких ходатайств или приступать к каким-либо предложениям о выделении средств или обременении государственных доходов, если они не рекомендованы Короной. [279:2]

The Rule that Appropriations Require Consent of the Crown.

Это последнее правило, впервые принятое резолюцией в 1706 году и ставшее постоянным приказом в 1713 году, [279:3] было призвано предотвратить непредусмотрительные расходы по частной инициативе. Оно оказалось не только бесценной защитой для Казначейства, но и оплотом авторитета министерства. [280:1] Его важность была осознана настолько хорошо, что оно было воплощено в основополагающих законах самоуправляющихся колоний; [280:2] в то время как некоторые зарубежные страны, вроде Франции и Италии, скопировавшие формы парламентского правления без всегдашнего понимания фундамента, на котором они покоятся, немало пострадали от его отсутствия. [280:3]

Даже в Англии это правило временами обходили. Около середины прошлого века было принято вносить законопроекты, предусматривающие расходование государственных средств, и избегать нарушения правила путем включения пункта о том, что понесенные расходы должны «покрываться за счет денежных средств, которые будут вотированы Парламентом в дальнейшем». Однако голосование в пользу такого законопроекта было явно выражением мнения, которое практически вынуждало министров включать эти расходы в свои следующие сметы. Эта практика была прекращена в 1866 году путем изменения постоянного ордера таким образом, чтобы Палата не «приступала ни к какому предложению о выделении субсидии или о взыскании с государственных доходов, выплачиваемых ли из Консолидированного фонда или из средств, предоставляемых Парламентом, иначе как по рекомендации Короны».

Еще в 1877 году Уильям Гладстон сокрушался по поводу утраты Короной финансового контроля, жалуясь на то, что посредством обращений, резолюций и даже законопроектов Палата берет на себя обязательства по расходам на местные нужды или интересы определенных групп и лиц, и что правительство несет моральную обязанность эти обязательства выполнять. По его мнению, это зашло так далеко, что стало серьезным общественным злом. Независимо от того, было ли такое заявление преувеличением в то время или нет, вряд ли оно повторилось бы сейчас; поскольку, с одной стороны, контроль кабинета министров над Палатой, а с другой — препятствия, с которыми сталкиваются рядовые члены при проведении мер, возросли настолько, что без помощи со стороны скамьи Казначейства добиться принятия Палатой чего-либо, вызывающего серьезное возражение, крайне сложно.

The Rule Prevents Increase of the Estimates.

Хотя формально правило применяется только к предложению о выделении субсидии, его стали трактовать как распространяющееся на любую поправку, увеличивающую субсидию сверх суммы, рекомендованной Короной, — расширение, которое безусловно необходимо для защиты как Казначейства, так и полномочий министров. Поэтому, когда министр предлагает выделить сумму денег на определенную цель, никакая поправка, увеличивающая эту сумму или изменяющая ее назначение, не допускается к рассмотрению. Но правило не запрещает сокращение. Отсюда следует, что если какой-либо член считает названную сумму слишком маленькой, его единственный выход — предложить ее сократить, чтобы привлечь внимание к ее недостаточности. Сокращения на сто фунтов, по сути, постоянно предлагаются для того, чтобы создать повод для обсуждения какого-либо упущения, связанного с соответствующей службой, и они предоставляют готовую форму протеста, не представляющую угрозы для Казначейства.

The Rule is Applied to Taxes.

Еще более широкое толкование правило получает при применении к налогам; однако это зависит не от постоянного ордера, а от общего конституционного принципа, который постепенно развился из него. Фактически этот принцип был расширен до такой степени, что его можно сформулировать в общем виде: никакое предложение об увеличении или расходовании национальных доходов не может быть внесено без рекомендации Короны или с целью увеличения суммы, запрошенной Короной. Соответственно, правительство обладает исключительным правом предлагать новые национальные налоги — будь то в форме новых налогов или более высоких ставок по существующим, — и ни один рядовой член не может предложить увеличить таким образом предложенные налоги. Тем не менее он может предложить их снизить и даже волен внести законопроект об отмене или снижении налогов, которых правительство не предлагало касаться. Более того, поскольку этот принцип лишь запрещает ему настаивать на увеличении бремени для народа сверх того уровня, на котором оно находится, или того уровня, на который министры предлагают его установить, он может, когда правительство предлагает снизить налог, внести поправку о его меньшем снижении, а когда правительство представляет план пересмотра налогообложения, он может предложить заменить предложенный налог несколько иным, при условии, что сумма поступающих доходов не окажется больше. Но эти права используются редко и почти никогда успешно; в противном случае они, несомненно, были бы признаны нежелательными и отменены.

Палата общин в настоящее время скорее стимулирует расточительность, нежели экономию; однако это делается посредством мнений, высказываемых в ходе дебатов, а не конкретных предложений, вносимых ее членами. Это происходит путем критического разбора управления, например, через жалобы на то, что армия и флот недостаточны для защиты империи. Результатом является рост бюджетов, подготовленных министерством; но это совсем не то же самое, что расходы, напрямую вызванные безответственными действиями рядовых членов. Первое носит осознанный характер и отражает общественное мнение, второе же может проистекать из личных или местных настроений, а затем приниматься в силу беспечного добродушия или искусного лавирования.

Committee of Supply.

Поскольку денежные субсидии могут рассматриваться только в Комитете всей Палаты и исключительно по рекомендации Короны, то есть министра, Палата в начале сессии преобразуется в Комитет всей Палаты по снабжению для рассмотрения смет, представленных правительством.

Consolidated Fund Charges.

Estimates for the Supply Services.

Теперь следует вспомнить, что определенные расходы, такие как проценты по государственному долгу, королевский цивильный лист и зарплаты судей, подлежат выплате в силу статута из Консолидированного фонда и, следовательно, не требуют ежегодного вотирования Парламентом и не поступают на рассмотрение Комитета по снабжению. Сметы остальных расходов на предстоящий год, известные как расходы на содержание служб снабжения, делятся на три части, касающиеся армии, флота и гражданской службы. Последняя из трех частей делится на классы, а все они разделяются на субсидии или голосования (вотумы), которые, в свою очередь, подразделяются на подстатьи и статьи. Каждая субсидия является предметом отдельного голосования в Комитете по снабжению, и по ней могут вноситься поправки об исключении или сокращении любой статьи.

Votes on Account.

Английская финансовая система стремится к точности. Считается крайне важным, чтобы сметы были настолько точными, насколько это возможно, и поэтому они должны составляться как можно позже перед вступлением в силу. Они формируются в различных департаментах поздней осенью, затем представляются на пересмотр в Казначейство и вносятся в Парламент вскоре после его созыва примерно в середине февраля. Но поскольку финансовый год начинается 1 апреля, очевидно, что Комитет по снабжению не может завершить их обсуждение к этому сроку. Учитывая работу, которую он должен проделать при утверждении дополнительных смет на текущий год, он фактически может добиться лишь незначительного прогресса в отношении смет на предстоящий год в течение марта, и в то же время деньги должны расходоваться, и должны существовать законные полномочия на их расходование, особенно учитывая, что неизрасходованные остатки ассигнований аннулируются по окончании финансового года, в котором они были вотированы. Поэтому Комитет принимает вотумы на счета (авансовые вотумы), чтобы покрыть период до тех пор, пока не будут произведены регулярные ассигнования. Читатель, возможно, помнит тот факт, что в военной и военно-морской службах превышение по одной субсидии с одобрения Казначейства может быть использовано для покрытия дефицита по другим субсидиям, и поэтому в отношении этих служб принято в марте вотировать субсидию на жалованье и заработную плату личного состава на весь год и использовать полученные таким образом деньги на все цели до завершения ассигнований. В гражданских службах, где это не разрешено, вотумы на счета принимаются по всем субсидиям в размерах, достаточных для обеспечения деятельности правительства в течение четырех или пяти месяцев.

Supplementary Grants.

При самых больших стараниях добиться точности сметы всегда оказываются недостаточными в какой-либо отрасли службы, либо возникает непредвиденная потребность в расходах; и для обеспечения средств в таких случаях перед концом финансового года должны быть представлены и проголосованы дополнительные сметы.

Excess Grants.

Могут существовать и другие расходы вне смет, которые на основании полномочий, предоставленных Казначейству, были временно покрыты за счет авансов из Фонда непредвиденных расходов гражданских ведомств, Фонда Казначейского сундука или за счет дополнительных поступлений департамента. Они не требуют немедленного ассигнования; но о них докладывается Комитету по государственным счетам на следующей регулярной сессии после окончания финансового года, а затем они представляются в Комитет по снабжению для незамедлительного покрытия посредством дополнительной субсидии.

Следовательно, до конца марта Комитет по снабжению должен принять дополнительные субсидии на завершающийся в то время год, превышающие субсидии за предыдущий год, вотумы на счета на наступающий год, а также добиться такого прогресса, какого удастся, в отношении регулярных смет на этот год.

Consolidated Fund Acts.

Но комитет лишь принимает и передает в Палату резолюции в пользу этих субсидий, и деньги не могут быть выплачены из Консолидированного фонда без санкции статута. Следующий шаг предпринимается в Комитете всей Палаты по путям и средствам, где по предложению министра принимается еще одна резолюция о том, что для покрытия уже вотированного снабжения запрашиваемая сумма выделяется из Консолидированного фонда. Это в свою очередь должно быть передано на рассмотрение Палаты и утверждено ею. Затем вносится законопроект, называемый законопроектом о Консолидированном фонде, для придания резолюции юридической силы. Законопроект с приложенными к нему в виде приложения отдельными субсидиями проходит обычные стадии; но время, затрачиваемое на него, невелико, поскольку его единственной целью является санкционирование выдачи денег на покрытие уже вотированного снабжения, и никакие поправки не могут быть внесены с целью уменьшить сумму или изменить назначение субсидий.

The Appropriation Act.

Первый акт о Консолидированном фонде должен быть принят вовремя, чтобы получить королевскую санкцию до 1 апреля. Один или два других следуют время от времени по мере того, как Комитет по снабжению медленно продвигается сквозь сметы. Наконец, после того как все снабжение на год вотировано, вносится законопроект об ассигнованиях, который суммирует и воплощает в себе все субсидии на нужды служб года, предписывает их применение посредством прилагаемых расписаний и санкционирует их выплату из Консолидированного фонда. Обычно он принимается в последний день сессии.

The Budget.

Столь сложен процесс извлечения денег из Консолидированного фонда. Процесс поступления денег в фонд происходит одновременно, но независимо. Обычно в начале апреля канцлер представляет свой бюджет в Комитете по путям и средствам. В пространной речи он подводит итоги финансов прошедшего года, сравнивая результаты со сметами и рассматривая состояние торговли и государственного долга. Затем он ссылается на уже представленные сметы и, переходя к сути своей речи и той ее части, которую ждут с любопытством, объясняет, каким образом он предлагает собрать доходы, необходимые для покрытия расходов. Поскольку он не имеет права выступать без внесения предложения на рассмотрение Палаты, он завершает выступление внесением одной или нескольких резолюций из серии тех, которые содержат желаемые им изменения в налогообложении или продление временных налогов.

Около трех четвертей доходов поступает от постоянных налогов, которые редко меняются и не требуют каких-либо действий со стороны Парламента из года в год. Но для того чтобы точно согласовывать доходы с расходами, определенные налоги вотируются на один год, причем их ставки поднимаются или снижаются по мере необходимости для балансировки бюджета. На протяжении многих лет единственными налогами, с которыми поступали подобным образом, были подоходный налог и налог на чай; один из них рассматривался как прямой налог, взимаемый с имущества, а другой — как косвенный налог, ложащийся на массу населения. Однако в последнее время пошлины на табак, пиво и спиртные напитки, а также соответствующие акцизы на пиво и спиртные напитки были увеличены, и внесенные таким образом дополнения вотировались из года в год.

За бюджетной речью канцлера Казначейства следует общее обсуждение поднятых им вопросов и, либо сразу, либо в последующие дни, дебаты и голосования по предложенным им резолюциям. Принятые резолюции докладываются Палате для ратификации, но, как и в случае со снабжением, они не имеют юридической силы до тех пор, пока не будут изданы в форме статута. Было бы, пожалуй, точнее сказать, что они не имеют юридической действительности; поскольку во избежание крупных импортных поставок, осуществляемых с целью избежать предполагаемого повышения пошлины, принято указывать в резолюции близкую дату вступления налога в силу и взимать его с этой даты, если резолюция была одобрена Палатой при докладе. В данный момент сбор совершенно не санкционирован законом, но впоследствии он ратифицируется статутом, который устанавливает ту же дату введения налога в действие; и это придает операции полную юридическую действительность, поскольку Парламент обладает полномочиями принимать законы, имеющие обратную силу. Если по какой-либо причине положение о налоге не будет принято в виде закона, собранные пошлины, разумеется, возвращаются.

The Finance Act.

Раньше было принято включать в финансовые резолюции, основанные на бюджете, и в акт о придании им силы только ежегодные и временные налоги; постоянные же налоги, и особенно те, которые вводились скорее по экономическим соображениям, чем с целью получения доходов, рассматривались специальными актами. Но использование налогообложения исключительно для получения доходов, а еще больше ссора с Палатой лордов привели к изменению системы. В 1860 году правительство решило отменить пошлины на бумагу, которые препятствовали изданию дешевых газет и осуждались как налог на знания. Потеря доходов была принята во внимание в финансовых планах года; однако по обычаю отмена пошлин содержалась в отдельном законопроекте. Лорды, после принятия акта о придании силы остальной части бюджета, отклонили этот законопроект. В тот момент общины ничего не могли поделать, кроме как выразить свое мнение; но на следующий год они включили отмену пошлин на бумагу в ежегодный налоговый законопроект, и лорды были вынуждены его принять; ибо хотя пэры официально не признают претензию общин на то, что они должны принимать или отклонять денежные законопроекты без изменений, они никогда не отваживаются их исправлять. Политика включения всех налогов в один законопроект переросла в постоянную практику, и под названием Финансового акта это теперь включает все финансовые регламенты, относящиеся как к доходам, так и к государственному долгу.

The Public Accounts.

Вся инициатива, как в отношении доходов, так и в отношении расходов, исходит исключительно от правительства. Палата обладает лишь полномочиями отклонять или сокращать запрашиваемые суммы, и она использует эти полномочия крайне мало. В финансовом отношении ее работа представляет собой скорее надзор, чем руководство; и ее реальная польза заключается в обеспечении гласности и критики, а не в контроле за расходами. Она является тем трибуналом, где в начале финансового года министры должны объяснить и обосновать каждую деталь своей фискальной политики, а по его окончании — отчитаться о своем управлении. Последняя обязанность весьма важна. Палата ежегодно получает отчеты об управлении финансами от трех независимых органов, или, если быть точнее, получает два совершенно разных набора счетов и один отчет.

The Finance Accounts.

Как можно скорее после окончания финансового года Казначейство представляет Финансовые счета, которые охватывают все поступления, внесенные в Консолидированный фонд, и все выплаты из него, с указанием источников получения доходов и целей, на которые были произведены выплаты. Поскольку эти счета основываются не на суммах, израсходованных различными ветвями власти, а на суммах, переведенных на их кредитные счета в Банках Англии и Ирландии, они могут быть составлены быстро; и фактически они представляются в Парламент ближе к концу июня, примерно через три месяца после окончания финансового года, к которому они относятся.

The Appropriation Accounts.

Между тем генеральный контролер и аудитор — занимающий свою должность до тех пор, пока ведет себя надлежащим образом, с жалованьем, выплачиваемым по статуту непосредственно из Консолидированного фонда, и считающий себя отнюдь не служащим Казначейства, а должностным лицом, подотчетным Палате общин, — проверяет счета различных департаментов. Это дело требует много времени, и лишь к открытию следующей регулярной сессии он представляет так называемые Отчеты об ассигнованиях, охватывающие в мельчайших деталях фактические расходы по всем службам снабжения, с его отчетами и комментариями по ним.

The Committee of Public Accounts.

Его счета и отчеты направляются в Комитет по государственным счетам, состоящий из одиннадцати членов Палаты, избираемых в начале сессии, и включающий финансового секретаря Казначейства, лицо, занимавшее аналогичную должность при оппозиционной партии, и других лиц, заинтересованных в этом вопросе. Он проверяет счета и примечания генерального контролера и аудитора относительно причин того, почему на каждую статью было потрачено больше или меньше сметы. Он производит расследование по статьям, требующим дальнейших пояснений, опрашивая с этой целью сотрудников ревизионных отделов департаментов и других лиц; и составляет серию отчетов для Палаты, в которых подробно упоминаются случаи, когда Парламент должен сделать избыточное ассигнование или одобрить перевод средств между ассигнованиями в военных ведомствах.

Комитет по государственным счетам, несомненно, оказывает огромное влияние на удержание расходов в строгих рамках ассигнований и время от времени резко выражает свое мнение по поводу любой распущенности в этом отношении — замечания, которые чиновники не забывают. Но раздавалось много жалоб на то, что сама Палата, свободно критикуя административное поведение правительства при обсуждении смет, проявляет мало интереса к их финансовой стороне; и поэтому недавний Комитет по национальным расходам предложил выделить хотя бы один день для обсуждения отчета Комитета по государственным счетам.

Indian Revenue Accounts.

Существует пара аномальных случаев, когда по статуту сметы на какую-либо службу не вотируются Парламентом, но счета впоследствии представляются ему на утверждение. Это относится к Индии; и данное положение является мудрым, поскольку оно позволяет осуществлять управление этой страной силами находящихся на месте властей, которые единственно способны это делать, и в то же время сохраняет за Палатой общин возможность для надзора и критики. В один из последних дней сессии вносится предложение перейти в Комитет всей Палаты для рассмотрения этих счетов, и по этому предложению допускаются общие дебаты по индийским делам. В самом комитете вносится лишь формальное предложение, удостоверяющее общие доходы и расходы, а дебаты ограничиваются экономическим и финансовым состоянием доминиона. Точно так же расходы Гринвичского госпиталя по статуту покрываются за счет его доходов, но счета представляются Палате ежегодно вместе с резолюцией об их утверждении.

ПРИМЕЧАНИЯ:

[279:1] Постоянный ордер (S.O.) 67.

[279:2] Мэй (527) указывает, что эти два правила вместе с постоянным ордером 68, принятым в 1715 году и гласящим, что Палата не принимает никаких петиций о мировом соглашении по долгу по доходам, причитающемуся Короне, без сертификата от надлежащего должностного лица с изложением фактов, были в течение более чем столетия единственными постоянными ордерами Палаты.

[279:3] Тодд, «Парламентское управление в Англии», 2-е изд., т. I, с. 691.

[280:1] В качестве иллюстрации того факта, что рост полномочий, осуществляемых министрами над Парламентом, был современен утрате Королем личной законодательной власти, Тодд (т. II, с. 390) отмечает, что это правило было впервые принято в 1706 году, а последнее королевское вето было наложено в 1707 году.

[280:2] Закон о Британской Северной Америке, § 54. Закон о Конституции Содружества Австралии, § 56.

После того как управление Индией было передано от Ост-Индской компании Короне в 1858 году, правило было распространено на предложения о взыскании с индийских доходов. Постоянный ордер 70.

[280:3] О Франции см.: Дюприе, «Министры», т. II, с. 416–17, 421–30; Лоуэлл, «Правительства и партии», т. I, с. 116–17; об Италии см.: Дюприе, т. I, с. 316–19; Лоуэлл, с. 207–9. Благодаря большей сплоченности партий и тому факту, что расходы содержатся в серии отдельных актов, которые едва ли могут быть изменены без нарушения финансового равновесия, Бельгия мало пострадала от этой причины. Дюприе, т. I, с. 249–52.

[280:4] Тодд, т. I, с. 692–96. Когда главной целью законопроекта является создание государственных расходов, резолюция по этим расходам должна быть принята в Комитете всей Палаты по рекомендации Короны до внесения законопроекта. Но когда расходы носят лишь вспомогательный или сопутствующий характер, законопроект может быть внесен ранее, причем статьи или положения, создающие расходы, печатаются курсивом. Слова, напечатанные таким образом, рассматриваются как простые пробелы с указанием на то, как они в конечном итоге предполагаются к заполнению, и они не могут рассматриваться Палатой до тех пор, пока Комитет всей Палаты не примет необходимые резолюции по рекомендации Короны. Мэй, с. 528–29, 539.

[281:1] Мэй, с. 538–40; Тодд, т. I, с. 699–701. Согласно постоянному ордеру 69, обращение такого рода должно быть принято в Комитете всей Палаты.

[281:2] «Выдержки из прошлых лет», т. I, с. 81.

[281:3] Мэй, с. 532, 580.

[281:4] Там же, с. 580–81. Тодд, т. I, с. 753.

[282:1] Такие сокращения иногда принимаются. Был знаменитый случай в 1895 году, когда было внесено предложение сократить жалование государственного секретаря по военным делам, чтобы привлечь внимание к предполагаемому недостатку запасов кордита. Поражение правительства в этом случае послужило поводом для отставки кабинета министров лорда Розбери. (Hans. 4 Ser. XXXIV., 1685–1711, 1742.)

В 1904 году мистер Редмонд, лидер ирландских националистов, предложил сократить на 100 фунтов стерлингов ассигнования на образование в Ирландии и получил большинство голосов от 141 против 130. Мистер Бальфур, отказавшись относиться к этому вопросу серьезно, заметил, что ирландскому лидеру удалось сократить субсидию Ирландии на 100 фунтов; на что последний ответил, что поражение правительства ценой в 100 фунтов — это деньги, потраченные не зря. (Hans. 4 Ser. CXXXI., 1141–47.)

Снова в 1906 году предложение сократить на 100 фунтов стерлингов ассигнования на Комиссию по земельным делам Ирландии было принято 199 голосами против 196. (Hans. 4 Ser. CXLIX., 1459–86.) После некоторых размышлений правительство решило, что это не является достаточной причиной ни для отставки, ни для роспуска, хотя министерство, несомненно, теряло свое влияние на страну. В каждом из этих трех случаев поражение правительства было случайностью, результатом «внезапного голосования».

[282:2] Мэй, с. 532–33, 589. Тодд, т. I, с. 709–12. Но это не относится к местному налогообложению для местных целей. Мэй, с. 565–67; Тодд, т. I, с. 710.

[282:3] Мэй, с. 533, 589; Тодд (т. I, с. 711) говорит, что может быть внесено предложение об увеличении налога, предложенного правительством, но из двух приводимых им прецедентов один (Hans. 3 Ser. LXXV., 1020) представлял собой предложение министра восстановить в законопроекте о пошлинах на сахар ставку пошлины, которая была предложена, но снижена в Комитете по путям и средствам; другой (Hans. 3 Ser. CCXVIII., 1041) был предложением возобновить существующую ставку в 3 пенса для подоходного налога, поскольку правительство предложило снизить ее до 2 пенсов.

[283:1] May, 540, 567; Todd, I., 713 et seq. Provided the bill does not incidentally increase some other tax. May, 533.

[283:2] Мэй, с. 533–35.

[283:3] Там же, с. 589; Тодд, т. I, с. 711.

[283:4] Постоянный ордер 14 предусматривает, что Комитеты по снабжению и путям и средствам учреждаются сразу же после согласования адреса в ответ на тронную речь короля.

[285:1] О процедуре в Комитете по путям и средствам, а также по докладам из Комитета по снабжению и Комитета по путям и средствам см.: Мэй, с. 588 и след.

[286:1] Мэй, с. 526; Ильберт, «Руководство», § 245, примечание.

[286:2] В целях обеспечения достаточного количества денег в Консолидированном фонде в преддверии поступлений от налогообложения каждый из этих законопроектов уполномочивает Банк Англии авансировать необходимые суммы, а Казначейство — осуществлять заимствования по казначейским векселям. Мэй, с. 558, прим. 3; Ильберт, § 244.

[287:1] Мэй, с. 556–57; Тодд, т. I, с. 791.

[288:1] Название «Акт о таможенных и внутренних сборах» было изменено на «Финансовый акт» в 1894 году, когда в него были включены гербовые сборы с наследств. В 1899 году в него также были включены положения о погашении государственного долга. Кортни, «Действующая конституция Соединенного Королевства», с. 26–28; и см. недавние Финансовые акты.

[289:1] В случае служб консолидированного фонда приводятся отдельные статьи, например индивидуальные оклады. В случае служб снабжения по гражданской службе приводятся только суммы, выданные в счет каждой субсидии; а по армии и флоту — только общие суммы.

[289:2] См. его показания перед Комитетом по национальным расходам: Com. Papers, 1902, VII., 15, Qs. 764–69, 831.

[289:3] Так, Парламентские документы за 1903 год содержат Финансовые счета за финансовый год, заканчивающийся 31 марта 1903 года, и гораздо более детальные Отчеты об ассигнованиях за год, заканчивающийся 31 марта 1902 года.

[289:4] Он также представляет раздельные отчеты по службам консолидированного фонда и другим вопросам с отзывами по ним.

[289:5] Постоянный ордер 75. Краткую историю системы аудита и представления счетов в Парламент см. в меморандуме лорда Уэлби: Rep. Com. on Nat. Expend., Com. Papers, 1902, VII., 15, App. 13. См. также описание Хатшека в его «Государственном праве Англии» (с. 495–500) о внедрении в Англии двойной бухгалтерии и французской системы ведения государственных счетов.

[290:1] Все отчеты Комитетов по государственным счетам с 1857 по 1900 год с составленными вследствие этого протоколами Казначейства время от времени собирались и печатались вместе в «синих книгах». На данный момент опубликовано три таких издания — в 1888, 1893 и 1901 годах, причем последнее содержит указатель ко всем трем (Com. Papers, 1888, LXXIX., 331; 1893, LXX., 281; 1901, LVIII., 161).

[290:2] Rep. Com. on Nat. Expend., Com. Papers, 1903, VII., 483, p. v.

[291:1] Мэй, с. 564. 20 июля 1906 года была предложена поправка к предложению о том, чтобы спикер покинул кресло, согласно которой жалованье государственного секретаря по делам Индии должно было быть включено в регулярные сметы Казначейства с тем, чтобы предоставить лучшие возможности для обсуждения управления Индией. Одним из главных возражений против этого было то, что это привело бы к вовлечению индийской администрации в партийную политику, и поправка была отклонена большим большинством голосов. (Hans. 4 Ser. CLXI., 589–610.)

[291:2] Мэй, с. 565.

ГЛАВА XV

ПРОЦЕДУРА В ПАЛАТЕ ОБЩИН

Клочур (прекращение прений)

The Need of Closure.

Почти все крупные законодательные органы в настоящее время были вынуждены принять какой-либо метод прекращения дебатов и вынесения обсуждаемых вопросов на решающее голосование. Они были вынуждены пойти на это отчасти как на защиту от умышленного затягивания прений со стороны меньшинств, а отчасти как на средство справляться со своей работой. Несмотря на то что Палата общин следовала по этому пути с большим нежеланием, она не стала исключением из правила. С развитием народного правления она стала более представительной и менее замкнутой в себе. Раньше важный общественный законопроект давал повод для одних крупных дебатов, которые велись главным образом ведущими деятелями, и последовавшее голосование считалось решающим вопрос. Дело было обсуждено, Парламент вынес свой вердикт, и на этом дело заканчивалось. Но теперь каждый устремляет взор на страну вне стен Палаты. Рядового члена не устраивает то, что дело хорошо обсуждено; он хочет сам принять участие в обсуждении. Он хочет, чтобы публика, и особенно его собственные избиратели, видели, что он деятелен, способен и в известной степени заметен. Поэтому он выжидает момент, чтобы высказать свои взгляды на какой-либо стадии разбирательства.

Кроме того, стратегия лидеров оппозиции изменилась. Они стремятся не просто убедить Палату или зарегистрировать в ней свои протесты. Они обращаются к нации, стараясь убедить избирателей в правоту своего дела и в том упорстве, преданности и стойкости, с которыми они его отстаивают. Поэтому они используют любую возможность для сопротивления, предоставляемую правилами, и упорно борются на каждом шагу. Точно так же, как на войне крупное сражение, решавшее исход кампании, сменилось длинной чередой упорных боев за укреплениями; так и в важных вопросах парламентской борьбы единственные результативные дебаты уступили место множеству столкновений, происходящих всякий раз, когда правила предоставляют средство сопротивления. Это делается не обязательно ради обструкции или затягивания, но это отнимает время и делает какой-либо процесс прекращения прений и достижения голосования абсолютной необходимостью.

First Used in 1881.

Первое обращение к такому процессу было вызвано преднамеренной обструкцией. Это явление ощущалось как зло на протяжении дюжины лет и стало невыносимым из-за тактики ирландских членов при противодействии внесению законопроекта о принудительных мерах 1881 года. За несколькими ночами дебатов последовало непрерывное сорокаодночасовое заседание, когда спикер, вернувшись в кресло, от которого он на время был освобожден своим заместителем, прервал обсуждение и заявил, что достоинству, авторитету и престижу Палаты угрожает опасность и что он убежден, будто лишь выполнит ее волю, поставив вопрос на голосование немедленно. Его действия не были санкционированы постоянным ордером или прецедентом, но, оправданы они или нет, это ознаменовало целую эпоху в парламентской истории.

The Urgency Resolution of 1881.

Спикер Бранд принял свое решение не без консультаций с Гладстоном, бывшим тогда премьер-министром, и обусловил свои действия введением какого-либо регулярного процесса борьбы с обструкцией. Гладстон тут же объявил о резолюции о неотложности, которая была быстро принята благодаря отстранению от заседаний всех ирландских членов за прерывание прений вопреки распоряжениям председательствующего. Эта резолюция давала министру возможность предложить признать положение дел с общественными делами в отношении любого находящегося на рассмотрении законопроекта неотложным. Это предложение должно было ставиться на голосование немедленно, без дебатов, и в случае принятия большинством в три четверти голосов в Палате численностью не менее трехсот человек наделяло спикера всеми полномочиями Палаты по регулированию ее деятельности в целях продвижения такого законопроекта.

Urgency Rules.

Closure Rule of 1882.

Формулировка была расплывчатой, но намерение — ясным. Резолюция о неотложности санкционировала на будущее время полномочия, недавно присвоенные председательствующим. Однако спикер, не желая использовать свои новые полномочия тем образом, который мог показаться произвольным, представил Палате ряд правил, которыми он должен был руководствоваться; и они послужили основой для большей части последующей процедуры ограничения дебатов. Правило, касающееся первоочередной цели резолюции, предусматривало, что если спикеру или председателю в Комитете по снабжению или путям и средствам представляется общим мнением Палаты, что вопрос должен быть поставлен на голосование, он может заявить об этом Палате, после чего сделанное с этой целью предложение должно ставиться на голосование без дебатов и в случае принятия большинством в три четверти голосов первоначальный вопрос должен ставиться на голосование немедленно. Предложение о неотложности было сразу же использовано для продвижения пары законопроектов, касающихся Ирландии; но резолюция утратила силу с окончанием сессии, и после ее кратковременного восстановления в следующем году она была заменена осенью 1882 года постоянным ордером, основанным на правилах спикера. Однако новый ордер внес два изменения в процедуру. Вместо того чтобы применяться только после голосования о неотложности по предложению министра в отношении какого-то конкретного законопроекта, он мог использоваться в любое время; и вместо требования голосования в пропорции три к одному он требовал либо простого большинства, если подано двести голосов «за», либо ста голосов «за», если против было подано менее сорока голосов. Следовательно, вместо оружия, которое могло применяться только в случаях исключительной обструкции со стороны небольшой группы, он стал процедурой, применимой в любой момент для ограничения дебатов со стороны меньшинства. Но хотя предложение о прекращении дальнейших дебатов и являлось видимой регулярной частью процедуры Палаты, оно могло быть внесено только по предложению спикера, что наделяло его произвольной инициативой, которую он неохотно пускал в ход. Постоянный ордер фактически вводился в действие лишь в двух случаях: 24 февраля 1885 года и 17 февраля 1887 года.

Closure Rule of 1887.

Трудность, ощущавшаяся при использовании этой процедуры, была устранена путем принятия в 1887 году нового постоянного ордера, передающего инициативу членам Палаты и одновременно обеспечивающего честную игру по отношению к меньшинствам путем оставления за спикером права вето. Правило предусматривает, что любой член может заявить о предложении поставить находящийся на рассмотрении вопрос на голосование сейчас же, «и если председательствующему не покажется, что такое предложение является злоупотреблением правилами Палаты или ущемлением прав меньшинства», оно ставится на голосование немедленно. В случае принятия находящийся на рассмотрении вопрос, а вслед за ним и главный вопрос перед Палатой со всеми другими зависящими от него вопросами должны быть поставлены на голосование без дальнейших поправок или дебатов. Эта процедура, впервые названная теперь «клочуром» (прекращением прений), была изменена в 1888 году таким образом, что единственным требованием к размеру большинства стало обязательное подачи ста голосов в пользу предложения. В таком виде она сохраняется до сих пор и применяется свободно, используя от одного до восьми десятков раз ежегодно.

The Speaker's Consent.

Требование согласия спикера оказалось вовсе не простой формальностью. Это особенно верно в тех случаях, когда клочур инициировался рядовыми членами, поскольку в трети таких случаев его согласие или согласие председателя комитетов было отклонено. Во многом именно по этой причине использование клочура рядовыми членами стало гораздо менее распространенным, чем раньше. В течение первых десяти лет после 1887 года он инициировался рядовыми членами в среднем около сорока раз в год, но после этого периода средний показатель составил всего двенадцать. Даже в случае предложений, исходивших от министра, согласие зачастую не давалось. В первые годы это случалось очень часто, но в последнее время стало гораздо менее распространенным. Очевидно, скамья Казначейства и спикер пришли к выработке практически одинаковых критериев для определения того, когда вопрос уже достаточно обсужден. Для зрителя на галерке дискуссия кажется продолжающейся до тех пор, пока Палата не устанет от нее до крайности, прежде чем будет предложен клочур; и действительно, сама Палата очень редко отклоняет предложение, когда ей предоставляется возможность проголосовать по нему, — факт, который показывает, что если бы спикер не обладал полномочиями отказывать в своем согласии, большинство прерывало бы дебаты более радикально, чем делает это сейчас. Но хотя дебаты могли продолжаться до тех пор, пока Палата не устала и скамьи почти опустели, пока речи состоят главным образом из повторения аргументов в менее выразительной форме, все же почти всегда находятся члены, которые тщетно жаждут получить шанс высказать пару замечаний. В крупных дебатах порядок основных ораторов с каждой стороны обычно согласовывается между партийными организаторами (уиппами) и передается председательствующему, который обычно следует ему, хотя и не без периодических исключений. В остальном он отдает предпочтение среди тех членов, которые пытаются привлечь его внимание, тем, кто пользуется авторитетом в Палате или способен сказать что-то стоящее, не забывая при этом вызывать новичка, поднимающегося с первой речью. Захватив глухие часы, когда Палата не заполнена, заурядный член часто может получить свой шанс. Тем не менее многие сидят в нетерпении с готовыми, как они считают, эффективными небольшими речами, которые они хотят выпустить в адрес благодарной публики, и видят, как их шанс ускользает. Возможно, они зануды, но для них клочур падает как губительный удар, и они поднимают горький плач об ущемлении прав рядовых членов.

Closure at the End of a Sitting.

Клочур может быть предложен в любой момент, даже когда выступает член Палаты, но, пожалуй, наиболее эффективным его применением является окончание заседания. Принятый в 1888 году постоянный ордер предусматривает, что при наступлении часа прекращения дебатов — технически известного как прерывание заседаний — может быть предложен клочур по главному вопросу, находящемуся на рассмотрении, со всеми другими зависящими от него вопросами. Это дает возможность завершить часть работы без видимости произвольного пресечения обсуждения, и это особенно ценно теперь, когда новые правила 1902 года установили в течение четырех дней недели два регулярных заседания с прерыванием в конце каждого.

The Guillotine.

Хотя клочур эффективен для прекращения дебатов по одному вопросу или для преодоления какого-то особенно трудного момента в судьбе законопроекта, он совершенно неадекватен для принятия крупной, сложной правительственной меры, вызывающей ожесточенное сопротивление. Здесь он так же бесполезен, как меч Геркулеса против Гидры. Поправки вырастают десятками на каждой статье и появляются быстрее, чем их успевают отсекать. Предложение о том, чтобы определенные слова «оставались частью статьи» или чтобы «статья оставалась частью законопроекта», задумывалось так, чтобы работать подобно раскаленному железу героя, поскольку в случае принятия предложения никакая поправка к этому слову или этой статье впоследствии уже не может быть внесена. Но на практике такие предложения не могут применяться безжалостно. Правительство обнаружило несостоятельность клочура по Постоянному ордеру 1887 года в ходе дебатов по тому самому законопроекту, для обеспечения принятия которого он был принят, и прибегло к процедуре, которая уже использовалась мистер Гладстоном по паре ирландских законопроектов о принудительных мерах в 1881 году. Пять дней было потрачено на первое чтение Ирландского акта о преступлениях 1887 года, семь — на второе чтение, и еще пятнадцать дней было потрачено в Комитете всей Палаты на четыре из двадцати статей законопроекта, когда правительство предложило, чтобы в десять часов 17 июня, что приходилось на конец следующей недели, председатель без дальнейших дебатов поставил на голосование все вопросы, необходимые для завершения стадии комитета. Предложение было принято, и из-за своего решительного действия этот процесс получил название «гильотины». Он выполнил свою задачу, но с точки зрения парламентского обсуждения это был весьма несовершенный инструмент, поскольку все статьи после шестой были поставлены на голосование без поправок и дебатов.

Closure by Compartments.

Недостаток гильотины, заключавшийся в том, что она приводила к излишне долгим обсуждениям нескольких первых статей при полном пренебрежении остальными, был в значительной степени исправлен в случае Законопроекта о гомруле 1893 года. После того как двадцать восемь ночей было проведено в комитете над первыми четырьмя статьями, Палата 30 июня приняла резолюцию о том, что дебаты по статьям с пятой по восьмую должны завершиться 6 июля, по статьям с девятой по двадцать шестую — 13 июля, по статьям с двадцать седьмой по сороковую — 20 июля, а по отложенным и новым статьям — 27 июля. Эта форма процедуры, иногда называемая прекращением прений по частям (гильотиной по разделам), имеет то достоинство, что распределяет обсуждение по различным частям законопроекта и предоставляет по крайней мере вероятность того, что любое положение, вызывающее общий интерес, получит определенную долю внимания. Она снова применялась при рассмотрении Законопроекта об эвиктированных арендаторах в 1894 году и Законопроекта об образовании в 1902 году; и теперь можно сказать, что она стала постоянной, поскольку необходимой, практикой в случае сложных и ожесточенно оспариваемых мер. Но за исключением вопросов снабжения, она являлась предметом специальной резолюции, принимаемой для конкретного законопроекта при том, что считалось исключительными условиями, и она не нашла упоминания в постоянных ордерах.

Closure of Supply.

Гильотина применялась более систематически к снабжению. Раньше сметы принимались в порядке их поступления, в результате чего много времени в начале сессии растрачивалось впустую на мелочи вроде ремонта королевских дворцов в Классе I; в то время как крупные ассигнования важных департаментов протаскивались в самом конце сессии. Но по почину мистера Бальфура в 1896 году был принят сессионный ордер, разрешающий в ходе той сессии двадцать дней для снабжения, с положением о проведении голосования без дальнейших дебатов по каждой субсидии, оставшейся после истечения этих дней, причем отведенное время составляло, по его мнению, примерно средний объем, ранее уделявшийся этому предмету. Поскольку субсидии в рамках снабжения, в отличие от статей законопроекта, могут выноситься на рассмотрение Палаты в любом порядке, который министр сочтет нужным, не было прежней необходимости в гильотинировании по разделам; но дабы устранить любые опасения относительно того, что правительство может придержать определенные ассигнования, мистер Бальфур заявил, что важные субсидии и те, которые какая-либо группа членов пожелает обсудить, будут рассматриваться в первую очередь. Резолюция возобновлялась из года в год, пока новыми правилами 1902 года она не была окончательно включена в постоянные ордера.