«Правительство Англии (Том I)»

The Judge and Jury.

Первой ветвью английского правительства, достигшей высокого уровня развития, было отправление правосудия; и именно здесь мы впервые видим сотрудничество профессиональных и непрофессиональных элементов. Они выступают в форме судьи и присяжных; и в этой форме они работают вместе со средних веков до наших дней. Судья, являющийся высокопоставленным королевским чиновником, предоставляет экспертные знания, в то время как влияние дилетантов осуществляется посредством коллегии из двенадцати человек со средним уровнем осведомленности, выбираемых из состава общины по жребию для конкретного случая; и хотя это не совсем обычный способ сочетания двух элементов, их взаимный контроль несомненно оказался эффективным.

The Justice of the Peace and his Clerk.

Однако этот принцип проявил себя не только в высших судах права. Его действие, хотя и менее заметное на поверхности, прослеживается не менее отчетливо при осуществлении мелкой юрисдикции мировыми судьями, заседающими без присяжных. Но здесь взаимное соотношение двух элементов менялось на противоположное. Мировой судья в большинстве случаев был землевладельцем, сельским джентльменом, не искушенным в юриспруденции. В более ранний период в состав комиссии входило несколько подготовленных юристов, которых называли входящими в кворум (of the quorum), поскольку без присутствия хотя бы одного из них мировые судьи по закону не имели права действовать. [174:1] Но с течением времени подготовленных юристов перестали назначать, в то время как имена почти всех мировых судей стали включаться в оговорку о кворуме; [174:2] и таким образом получилось, что судебная власть оказалась сосредоточена в руках сквайра, который мало что смыслил в законе, который был призван применять. Но судья по сути своей представлял непрофессиональный, а не профессиональный элемент в собственном суде; необходимые же юридические знания обычно обеспечивались его клерком, который был сведущ в законе — или, по крайней мере, сведущ в обязанностях мирового судьи, изложенных в статутах и в руководствах, изданных для этой цели.

Должность клерка мира (clerk of the peace) графства должна быть весьма древней, поскольку на нее имеется ссылка в статуте Ричарда II от 1388 года. [174:3] Но помимо этой должности, которая является публичной, с незапамятных времен вошло в привычку у активного мирового судьи держать собственного частного клерка для помощи ему при исполнении обязанностей единоличного магистрата; такому клерку платили отчасти из кармана самого судьи, отчасти из поступавших пошлин. [175:1]

As Portrayed in Literature.

Более важным, чем возраст этих должностей, является вопрос о реальной власти, осуществляемой их держателями. То, что влияние клерка на нанявшего его судью долгое время было как велико, так и общеизвестно, ясно из частых упоминаний об этом в литературе. В начале XVII века Флетчер в пьесе «Старший брат» заставляет Мирамонта говорить Бриссаку: [175:2] —

"Thou monstrous piece of ignorance in office!

Thou that hast no more knowledge than thy Clerk infuses."

Ближе к концу того же века эта же мысль была выражена с исключительной откровенностью в руководстве «Должность клерка мира», изданном в 1682 году. В обращении «к читателю», которое предшествует второй части тома, автор объясняет цель книги. Сказав о мировых судьях, что их происхождение делает честь их местам, он продолжает: —

«Но поскольку многие из этих джентльменов не были знакомы с практикой обычных судов правосудия, они часто в отсутствие тех достойных особ, которые соединены с ними в силу своих знаний закона, сталкиваются со множеством трудностей и разочарований».

Переходя к XVIII веку, мы находим случай с сквайром Уэстерном и его клерком в романе «Том Джонс»; а позже в том же романе описана сцена в гостинице в Аптоне, где незнакомый мировой судья не желает действовать, поскольку у него нет с собой ни книги, ни клерка. Читатель, вероятно, помнит мирового судьи Фоксли и его клерка в «Редгаунтлете», а также диккенсовскую пародию на эти отношения в сцене в Ипсвиче, где после долгих перешептываний между судьей (мистером Напкинсом) и его клерком (мистером Джинксом) магистрат говорит мистеру Пиквику: —

«Против вас было принесено присяжное свидетельство о том, что, как опасаются, вы собираетесь драться на дуэли и что другой человек, Тапман, является вашим пособником и подстрекателем в этом деле. Поэтому — эээ, мистер Джинкс?»

«Конечно, сэр».

«Поэтому я призываю вас обоих к — полагаю, таков порядок действий, мистер Джинкс?»

«Конечно, сэр».

«К — к чему, мистер Джинкс?» — раздраженно произнес магистрат.

«К предоставлению поручительства, сэр».

«Да. Поэтому я призываю вас обоих — как я и собирался сказать, когда меня прервал мой клерк, — предоставить поручительство».

Сатира здесь особенно острая, потому что на публике магистрат всегда приписывает все заслуги себе и очень чувствителен к тому, чтобы окружающие верили, будто он не находится под контролем своего клерка.

Lay Chief with Expert Subordinate an English Usage.

Лесли Стивен, кажется, где-то замечает, что характерной чертой английской системы правления является мировой судья, который выступает джентльменом, при наличии клерка, знающего закон; и несомненно, отношения между номинальным держателем государственной должности, пользующимся почестями и берущим на себя ответственность за службу, и подчиненным, который, не привлекая внимания, предоставляет технические знания и в значительной степени направляет поведение своего шефа, простираются по всему английскому правительству от Правительственной скамьи до городского совета. Пожалуй, действительно не будет слишком большой фантазией приписать ту легкость, с которой этот принцип укоренился в национальном правительстве, тому факту, что члены Парламента, равно как и министры, в прошлом набирались главным образом из того же класса, что и мировые судьи, и принесли с собой на более широкую арену традиции местного магистрата.

Influence of Permanent Officials in the Colonial Office.

Масштабы контроля, осуществляемого в национальном управлении постоянными должностными лицами, наглядно иллюстрируются историей Колониального офиса. Мой коллега, профессор Эдвард Ченнинг, указал мне, что архивные записи американских колоний показывают, в какой значительной мере Комитет по торговле и плантациям находился в руках Блатвейта, его секретаря. Вопреки всем бурным политическим потрясениям того времени этот чиновник сохранял свой пост без перерыва с конца царствования Карла II до спустя несколько лет после революции 1688 года; и если колония хотела, чтобы центральное правительство что-то сделало, уговаривать приходилось именно его, порой с помощью стимулов материального характера.

Власть, но, к счастью, не коррупцию постоянных должностных лиц в Колониальном офисе можно проследить еще отчетливее в гораздо более позднее время. В 1839 году лорд Дарем в своем знаменитом «Отчете о положении дел в Британской Северной Америке» жалуется, что из-за неоднократных смен политических руководителей Колониального офиса реальное управление колониями перешло в руки «постоянных, но совершенно безответственных членов ведомства»; и он цитирует доклад, составленный в предыдущем году отборочным комитетом Ассамблеи Верхней Канады, чтобы показать, что сами колонисты ощущали это как ущемление своих прав. [177:1] Группа английских колониальных реформаторов, с которыми был связан лорд Дарем, придерживалась того же мнения. Гиббон Уэйкфилд говорит нам в своем «Обзоре искусства колонизации», что «соответственно, основная масса работы ведомства выполняется, равно как и бо́льшая часть его законодательной и исполнительной власти неизменно осуществляется постоянным помощником министра и высшими клерками». [177:2] Уэйкфилд и его школа не одобряли тогдашнюю колониальную политику и искренне не любили постоянных чиновников и их методы. «Наша колониальная система правления, — добавляет Уэйкфилд, — это бюрократия, испорченная тем, что ее привили к свободным институтам». [178:1] У него была особая антипатия к сэру Джеймсу Стифену — долгое время юридическому советнику, а впоследствии постоянному помощнику министра в Колониальном офисе, — которого он считал архетипом, если не основателем того класса чиновников, которые стали истинными арбитрами судеб колониальной империи. [178:2]

Mr. Mothercountry.

Уэйкфилд цитирует из работы Чарльза Буллера «Ответственное правление для колоний» (произведение, опубликованное в 1840 году, но к тому времени уже вышедшее из печати) отрывок под названием «Мистер Матеркантри из Колониального офиса». [178:3] Парламент, заявляет Буллер, не проявляет интереса к колониям и не осуществляет эффективного контроля над управлением и законодательством, их затрагивающими; а потому верховенство Англии на самом деле кроется в Колониальном офисе. Но государственный секретарь занимает непостоянную позицию. Озадаченный огромным разнообразием вопросов, предъявляемых ему, он вынужден с самого начала полагаться на того или иного постоянного чиновника, и чиновника, который таким образом направляет действия британского правительства, Буллер называет «мистером Матеркантри». Тот знаком с каждой деталью своего дела и твердой рукой управляет грудами бумаг, при виде которых его начальники приходят в ужас. Он знает политику, которую диктуют предшествующие действия; но он никогда не выказывает стремления диктовать сам. Новый государственный секретарь намеревается быть независимым, но всплывает нечто такое, что заставляет его консультироваться с мистером Матеркантри. Он доволен готовым и ненавязчивым советом, который избавляет его от массы хлопот. Если дела идут хорошо, его уверенность в мистере Матеркантри возрастает. Если плохо, только этот чиновник может вытащить его из колониальной или парламентской переделки; и чем более он независим, тем в большее число переделок он попадает. Буллер продолжает указывать на недостатки мистера Матеркантри: его любовь к рутине, его склонность следовать прецедентам, его нелюбовь к новшествам и его страх перед критикой.

Memoirs of Colonial Officials.

Любой человек, обладающий хотя бы малейшим знанием правительственных ведомств в Англии, признает, что портрет мистера Матеркантри и его влияния едва ли преувеличен в тех случаях, когда политический руководитель либо занимает свой пост непродолжительное время, либо не обладает выдающимися способностями. Впечатление критиков колониальной администрации действительно поразительно подкрепляется в этом отношении мемуарами самих постоянных чиновников, хотя, несомненно, следует сделать определенную скидку на естественное преувеличение ими собственной значимости. [179:1] Сэр Генри Тейлор доверил миру в своей автобиографии ряд замечаний, проливающих свет на внутреннюю кухню Колониального офиса во второй четверти века. Хотя он никогда не был его постоянным помощником министра, он в течение очень многих лет был там крайне влиятельным лицом, о чем можно судить по тому факту, что в начале своей карьеры он по собственному усмотрению составил депешу об отзыве губернатора, которую секретарь подписал. [179:2] Тейлор говорит нам, что лорды Годерич и Хоуик, ставшие политическими руководителями Колониального офиса в 1831 году, находились «не в большей опеке, чем это необходимо и естественно для людей, новых в своем деле». [179:3] Он рассказывает, что когда лорд Стэнли был назначен государственным секретарем в 1833 году, он не спрашивал совета у своих подчиненных, и подготовленная им мера была в пух и прах разбита Палатой общин; после чего он обратился к мистеру Стифену, [179:4] «которого столько лет можно было бы назвать скорее самим Колониальным департаментом, чем „советником Колониального департамента“». [179:5] Чуть позже он повторяет это последнее утверждение, говоря, что, пока лорд Гленелг был секретарем, «Стифен фактически правил Колониальной империей». [179:6] Собственное влияние Тейлора проявилось тогда, когда раздались жалобы на его управление Вест-Индией. Палата общин назначила следственный комитет, и доклад этого комитета, за исключением последних нескольких предложений, был полностью составлен самим Тейлором. [180:1]

Сэр Фредерик Роджерс (впоследствии лорд Блачфорд), бывший постоянным помощником министра с 1860 по 1871 год, оставил в своих письмах выразительные комментарии о большинстве своих политических начальников. Герцог Ньюкаслский, по его словам, «очень готов принимать ваши выводы, очень чотко дает собственные указания и чрезвычайно осторожен (что я очень высоко уважаю) в том, чтобы никогда не перекладывать на подчиненного ни малейшей тени ответственности за совет, который он однажды принял». [180:2] «Кардвелл, — замечает он, — к счастью, отсутствует, хотя и не в такой степени, как мне хотелось бы»; [180:3] и, наконец, он пишет, что ему нравится лорд Гранвилл, который «весьма приятен и дружелюбен и, думаю, не будет вмешиваться сверх того, что требуется, чтобы уберечь нас от политических промахов». [180:4] Некоторые люди вне ведомства явно думали, что государственные секретари вмешивались не слишком сильно, ибо Джордж Хиггинботтом, впоследствии главный судья Виктории, однажды заметил в Ассамблее: «Можно с абсолютной правдивостью сказать, что полтора миллиона англичан, населяющих эти колонии и в течение последних пятнадцати лет веривших, будто у них самоуправление, на самом деле все это время управлялись лицом по имени Роджерс»; [180:5] и в том же духе Рис в своей «Жизни и временах сэра Джорджа Грея» ссылается на сэра Роберта Герберта (постоянного помощника министра с 1871 по 1892 год) как на человека, который «контролирует судьбы Колониального офиса». [180:6]

Influence of Permanent Officials in Other Departments.

С растущим интересом к империи произошли перемены; но вплоть до самого недавнего времени тот факт, что британские государственные деятели мало что знали об этом предмете и заботились о нем немногим больше, несомненно, делал власть постоянных чиновников в Колониальном офисе особенно великой.

Однако их влияние на политику правительства в других департаментах, пусть и менее абсолютное, тем не менее было весьма значительным. Такое впечатление складывается как из опубликованных документов, так и из частных бесед, хотя в качестве доказательств могут цитироваться только первые. Еще в 1845 году мы находим лорда-лейтенанта, говорящего о постоянном помощнике министра как о «главной пружине вашего правительства в Ирландии». [181:1] Но важнее разрозненных высказываний подобного рода информация, почерпнутая из показаний, данных перед парламентскими следственными комитетами. Нельзя читать, например, свидетельства, собранные в 1900 году Комитетом по муниципальной торговле, [181:2] без убеждения в том, что не только эффективность, но и в значительной мере текущая политика Торгового совета зависели от стоявшего во главе его постоянного чиновника, и это справедливо для любой ветви администрации. [181:3] Сир Лион Плэйфеер привел причину этого, когда сказал: «Секретарь, будучи человеком очень занятым, весьма склонен принимать совет клерка, который просматривал все детали и переписку до того, как они попали к нему». [182:1] Действительно, начальник, не имеющий времени досконально ознакомиться с фактами, должен в значительной степени находиться в руках доверенного подчиненного, у которого все они находятся на кончиках пальцев. Это обычный случай дилетанта и его конфиденциального эксперта; и в этой связи следует отметить, что при обременительных парламентских и прочих обязанностях министры кабинета не могут уделять все свое время работе своих департаментов.

Theoretical Relation of Political and Permanent Heads.

Теоретические отношения между политическим руководителем и его постоянным подчиненным просты. Политический руководитель обеспечивает непрофессиональный элемент в этом деле. Его функция состоит в том, чтобы привести администрацию в гармонию с общим настроением общества и особенно Парламента. Он должен поддерживать ее в согласии с мнениями большинства в Палате общин и, наоборот, должен защищать ее при критике и ограждать от ущерба в результате любых необдуманных действий Палаты. Он также является критиком, на которого возложена обязанность искоренять старые злоупотребления, исправлять склонность к бюрократической волоките и рутине и не давать департаменту засыпать или скатываться в колею; и, находясь во главе, именно он должен после взвешивания мнения экспертов принимать решение об общей проводимой политике. Постоянные чиновники, с другой стороны, должны давать свои советы по возникающим вопросам, чтобы позволить шефу прийти к мудрому выводу и уберечь его от совершения ошибок. Когда он принял свое решение, они должны претворить его в жизнь; и они обязаны поддерживать работу департамента, выполняя рутинную работу. Короче говоря, шеф определяет общую политику, в то время как его подчиненные дают ему преимущество своих советов и занимаются деталями. Сформулировать принцип такого рода довольно легко, но на практике провести черту очень трудно. Работа государственного ведомства состоит из огромной массы административных деталей, важность которых неочевидна до тех пор, пока на них не оказывается какое-то напряжение; и все совершаемые действия, какими бы ничтожными они ни казались сами по себе, образуют прецеденты, которые незаметно накапливаются, пока не становятся столь же неподвижными, как горные породы. Знать, в какой мере следует следовать мнению эксперта и в какой мере его можно пересилить; знать, что является действительно общей политикой, а что — простой деталь; знать эти вещи — это самое ценное искусство в жизни. Способность крупного администратора зависит от того, чем он занимается сам и что поручает другим. Но политический руководитель департамента находится в таком положении, при котором ему трудно определить, какие вопросы он оставит за собой, а какие оставит своим подчиненным. Чтобы понять, почему дело обстоит именно так, необходимо знать кое-что о процедуре в правительственных ведомствах.

Procedure in the Public Departments.

Метод ведения дел в государственном учреждении по необходимости сложнее, чем в частном предприятии. Здесь больше ответственности за выполняемую работу; больше подверженности общественной критике в мелочах; и более сильное обязательство относиться ко всем одинаково, что означает более строгое следование прецеденту. Все это влечет за собой сложный механизм, который в меньшей степени нужен в частном бизнесе, где человек может сказать, что если он совершает ошибку, то убыток ложится на него самого и не касается никого другого. В государственном же учреждении пишется больше бумаг, больше вещей сохраняется и фиксируется, чем в частном бизнесе, и в одной сделке больше этапов. [183:1] И хотя процедура в английских департаментах несколько различается в деталях, общая практика во всей государственной службе в основном одинакова.

Когда министр желает подготовить законопроект для Парламента или внести какие-либо изменения в административную политику, он консультируется с постоянным помощником министра и любыми другими должностными лицами, особенно хорошо знакомыми с предметом; если, конечно, этот вопрос не был предложен ему ими самими. Он взвешивает их советы и излагает свое заключение постоянному помощнику министра, который в свою очередь дает указания надлежащим подчиненным по претворению его в жизнь. В таком случае процедура очевидна; но подавляющая часть действий в центральных ведомствах начинается с другого конца и проистекает из контактов правительства с общественностью либо из вопросов, возникающих в ходе администрации. Когда происходит что-либо подобное — будь то в форме депеши, петиции, жалобы, запроса об инструкциях или сообщения любого рода, — это отправляется сотрудником, ответственным за прием корреспонденции, главному или старшему клерку, в чью компетенцию это входит. Старший клерк поручает документ одному из младших клерков первого класса в своем дивизионе. Тот изучает бумагу и, если она не носит настолько чисто рутинного характера, что он считает себя уполномоченным распорядиться ею самостоятельно, прикрепляет к ней служебную записку (меморандум), в которой излагаются предыстория вопроса, прецеденты по аналогичным делам и любая другая информация, которая может помочь его начальству прийти к решению, обычно добавляя предложение о курсе дальнейших действий. Затем бумага возвращается к старшему клерку, который проверяет ее и, если вопрос имеет небольшое значение, одобряет записку или предписывает иное распоряжение, подписывая ее своими инициалами. Если дело более весомое, он добавляет собственные комментарии в форме второй служебной записки и передает бумагу постоянному помощнику министра. [184:1] Этот должностной руководитель как постоянный глава департамента дает окончательные указания [184:2] и возвращает бумагу, если только дело не имеет большого значения, не затрагивает новый вопрос политики или не грозит вызвать дискуссию в Парламенте; в таком случае он представляет его своему политическому руководителю с дополнительной собственной запиской. [184:3]

Each Official a Reader for his Superior.

Каждый постоянный чиновник выполняет таким образом двойную работу в интересах своего непосредственного руководителя. Он собирает все материалы, относящиеся к тому или иному вопросу, и представляет их в таком виде, который позволяет легко и быстро принять решение; кроме того, до определенной степени он выполняет роль читателя, просматривая массу бумаг, с которыми руководитель был бы совершенно не в состоянии ознакомиться, и решая про себя, в какой мере они содержат что-либо требующее внимания его шефа. Этот принцип пронизывает все министерство от младших клерков первого класса до парламентского главы, причем каждый чиновник сам определяет, что именно он представит своему руководителю, подобно тому как сам министр решает, какие вопросы он урегулирует своей собственной властью, а какие ему лучше вынести на рассмотрение Кабинета министров. Вне всякого сомнения, подчиненный, берясь за решение какого-либо вопроса, порой совершает ошибку, ответственность за которую должен нести министр, однако это не представляет серьезной опасности. Застарелый порок бюрократии заключается в тенденции передавать слишком многое на рассмотрение вышестоящей инстанции, которая не может досконально вникнуть в факты каждого отдельного дела и находит единственное спасение в том, чтобы держаться жестких и незыблемых правил. Поэтому можно считать счастливым обстоятельством то, что рост аппарата центрального управления в Англии сопровождался усилением децентрализации внутри министерств.

Differences between the Departments.

Этот процесс не обошел стороной и положение постоянного заместителя министра. Освободив его от второстепенных деталей, он предоставил ему больше свободы для сосредоточения внимания на общей политике; и действительно, ведомственный комитет несколько лет назад вынес заключение о том, что он должен «освободить себя от всего, за исключением важнейших вопросов, в которых затрагивается применение нового принципа». Ни один вопрос, продолжалось в докладе, не должен доходить до него до тех пор, пока он не будет детально проработан ответственным руководителем подразделения и не станет готовым к принятию решения. «Постоянный секретарь должен иметь возможность посвящать себя такой работе, как проведение совещаний и консультирование со своими парламентскими руководителями, разработка или детализация предложений по новому законодательству или административной реформе, рассмотрение всех вопросов в Парламенте, прием членов Парламента или представителей общественности по сложным вопросам, а также общее руководство и направление деятельности министерства».

Effect of the Procedure on the Power of Officials.

Степень децентрализации неодинакова во всех ветвях государственной службы. Гладстон заявлял, что Канцлер казначейства не может принимать столь же активное участие в текущих делах своего министерства, как другие министры; в то же время в Министерстве иностранных дел, напротив, существовала традиция, согласно которой Государственный секретарь должен лично вникать практически во все вопросы. Несомненно, отчасти это обусловлено самой природой дипломатических отношений, но нет никаких сомнений и в том, что в прошлом это доводилось до крайности. Когда г-н Хэммонд занимал пост заместителя министра иностранных дел, он настаивал на том, чтобы лично писать первую резолюцию на всех поступающих в ведомство бумагах. В этом отношении были произведены изменения, и практика была приведена в большее соответствие с той, что преобладает в других министерствах; однако от Министра иностранных дел по-прежнему ожидается, что он будет уделять личное внимание гораздо большему объему деталей, чем другие министры.

Need of Mutual Confidence between Political and Permanent Heads.

Всякий подчиненный, который определяет, какие вопросы он может решить самостоятельно, а какие передать вышестоящему руководству, и который подготавливает материалы для окончательного суждения по тем делам, которые он все же передает наверх, неизбежно оказывает огромное влияние. Постоянный заместитель министра, занимающий свою должность в течение неопределенного времени, посвящающий ей всю свою работу и досконально изучающий дела своего министерства, несомненно, может регулировать круг вопросов, которые должны передаваться на его рассмотрение, и приобрести полный контроль над управлением. Однако министр, который, как правило, мало знаком с вверенным ему министерством, остается во главе его сравнительно недолго и чье внимание в значительной степени поглощено более яркими событиями, разворачивающимися в Кабинете министров, в Парламенте и на трибунах, неизбежно оказывается — если только он не наделен выдающимися организаторскими способностями — в значительной степени во власти своих постоянных подчиненных.

Слаженная работа подобной системы очевидным образом зависит от наличия взаимного уважения и доверия между министром и постоянным заместителем министра. Если министр, зная, что заместитель не разделяет его политических взглядов, не относится к нему с абсолютной откровенностью, или если после долгого пребывания одной партии у власти постоянные чиновники не испытывают симпатии к новому министерству, сформированному другой партией, и не оказывают ему активной и искренней поддержки, то неизбежно возникают ошибки, эффективность службы падает, а планы правительства могут пойти прахом. Постоянный заместитель министра должен чувствовать — и фактически чувствует — временную лояльность по отношению к своему шефу, даже если тот принадлежит к другой политической партии. Он откровенно дает свои советы до тех пор, пока шеф не примет решение, а затем лояльно претворяет его в жизнь. Конфиденциальные сообщения — а их бесчисленное множество — он хранит в строжайшем секрете даже от следующего парламентского руководителя. Если один министр готовит меру, которая так и не видит света, постоянный заместитель министра может отказаться показать эти документы сменившему его министру, и последний признает правомерность такого шага. Министр со своей стороны ищет совета у заместителя по всем возникающим вопросам, делая поправку на предвзятость, обусловленную заранее сложившимися политическими или личными убеждениями. Это не значит, что если к власти приходит правительство, взявшее на себя определенные обязательства по конкретной политической линии, такой как гомруль или преференциальные тарифы, с заместителем будут консультироваться по общему принципу. В подобном случае политика определяется в Парламенте или в ходе всеобщих выборов, а советы постоянных чиновник будут ограничены деталями предлагаемой меры.

Actual Relation Depends on Personality.

Эта система, разумеется, имеет свои пределы. Бывают случаи, когда известные взгляды заместителя министра делают для него практически невозможным эффективное проведение определенной политики. Когда консерваторы, например, пришли к власти в 1895 году с намерением проводить политику принуждения в отношении Ирландии, они обнаружили на посту постоянного ирландского заместителя министра сэра Роберта Гамильтона, который слыл убежденным сторонником гомруля, и, посчитав, что им будет крайне трудно управлять страной через его посредничество, перевели его на другую должность, чтобы он не мешал; подобные случаи порой происходят, но они крайне редки. Поистине поразительно, до каких пределов может доходить эта система, до какой степени заместитель министра способен выступать в роли преданного советника и администратора при руководителях с совершенно иными политическими взглядами.

Methods of Controlling a Minister.

Фактические отношения между министром и постоянным заместителем министра в каждом конкретном случае во многом зависят от личностей этих людей. Пил и Гладстон, например, осуществляли жесткий надзор и контроль над находившимися в их ведении министерствами, в то время как Джон Брайт считал, что его истинное поле деятельности находится в Палате общин, и оставлял дела Совета по торговле почти целиком на попечение постоянных чиновников. Естественным образом эта система работает наилучшим образом тогда, когда и министр, и заместитель являются сильными, уравновешенными людьми, когда каждый из них деятелен, но четко осознает сферу своей ответственности. Почти крылатой стала фраза о том, что наиболее ценный министр — это тот, кто при назначении ничего не ведает о своем ведомстве; как и большинство парадоксов, она содержит в себе долю искаженной истины. Хороший министр должен быть хорошим администратором, однако он обязан ориентироваться на результаты и не предполагать, что он разбирается в технической стороне дела столь же хорошо, как его постоянный подчиненный. Ибо, как цитирует Беджхот сэра Джорджа Корнуэлла Льюиса: «Дело министра Кабинета министров — не самому работать в своем ведомстве. Его дело — следить за тем, чтобы оно работало должным образом». Если он пытается выйти за рамки своей сферы, проявлять догматизм и вмешиваться в детали, он вызывает трения и неминуемо терпит крушение.

Постоянные чиновники располагают несколькими способами обуздать министра, который отваживается пренебрегать ими. Им доводилось говорить, что дурак, если дать ему достаточно веревки, сам повесится. Если он не дорожит их советом, они могут его и не давать, и тогда он непременно совершит ошибки, за которые отвечать придется только ему. Если же он, движимый самыми благими намерениями, пытается слишком сильно вдаваться в детали, нет ничего проще известного, пожалуй, любой бюрократии приема заваливать его деталями. Он желает сам решать вопросы. Бумаги, относящиеся к ним, приносят ему во все возрастающих кипах до тех пор, пока он не обнаруживает, что безнадежно не справляется с массой документов, и фактически безоговорочно капитулирует. Кроме того, существуют средства контроля, проистекающие из аудита отчетности и парламентских запросов. Постоянный заместитель министра указывает своему шефу, что предлагаемые им расходы, скорее всего, будут отклонены аудитором или что предлагаемое им действие вполне способно породить неудобный вопрос в Палате общин, а к подобным вещам министр крайне чувствителен. Запросы служат средством взаимного контроля, поскольку постоянные чиновники обычно боятся Палаты общин гораздо сильнее, чем сам министр, и склонны проявлять излишнюю осторожность при подготовке ответов.

Evils where a Minister is Inactive.

Скамья правительства не столь всезнающа, как это кажется во время ответов на вопросы в Палате. После того как подано уведомление о запросе, материалы для ответа подготавливаются, а часто и сам ответ составляется кем-либо из постоянных чиновников министерства. Иногда министр просто зачитывает ответ в том виде, в каком он был ему предоставлен, но чаще, сохраняя суть, он облекает его в собственные слова, которые, как он считает, лучше соответствуют настрою Палаты. Труд по подготовке ответов на бесчисленные вопросы по самым невообразимым предметам и любой степени важности и тривиальности в совокупности очень велик и ложится тяжелым бременем на постоянных чиновников во время сессии Парламента. Однако до сих пор не было найдено удовлетворительного способа ограничения этой привилегии, и хотя она подвергается злоупотреблениям, это держит администрацию в тонусе. Система предоставляет возможность для постоянной общественной критики и, давая постоянным чиновникам определенный контроль над министром, в то же время является эффективнейшим средством предотвращения роста бюрократического духа.

Influence of Permanent Officials not Increasing.

Если постоянные чиновники способны удержать министра от чрезмерного вмешательства, то не существует аналогичного способа помешать ему пренебрегать своими обязанностями. Тем не менее в этом случае служба страдает. Она склонна костенеть и приобретать бюрократический характер. Постоянные чиновники склонны следовать прецеденту, и действительно, сила прецедента составляет основу их власти, однако склонность к излишней жесткости правил — это бич всего их племени. Они чураются нововведений и сами редко создают новые прецеденты. Это особенно заметно в небольших ведомствах, что порой вызывает нарекания; и политическому руководителю приходится настаивать на необходимости делать исключения в сложных случаях, не позволяя самим этим сложным случаям порождать дурные законы. Самым надежным средством против избытка рутины является парламентский глава, проявляющий интерес к работе министерства, и в пару к нему — постоянный заместитель министра крупного масштаба и с большим опытом практической работы.

Self-Effacement of the Civil Servants.

Выступая в 1884 году по поводу ожидавшегося тогда законопроекта о реформе, сэр Стаффорд Норткот предсказал, что расширение избирательного права увеличит власть постоянных чиновников; и многие полагают, что это пророчество сбылось. Однако это, по-видимому, один из тех случаев, когда создается впечатление изменений, обусловленных не столько реальной переменой условий, сколько тем фактом, что уже существовавшее положение дел получило признание. Власть гражданской службы несомненно сильно возросла за последние сто лет; отчасти из-за того, что министры, вместо того чтобы быть в первую очередь администраторами, превратились в законодателей, поглощенных парламентской работой и большой политикой; отчасти из-за значительно сократившихся сроков их пребывания в должности. За сто два года с 1721 по 1823 год сменилось девятнадцать канцлеров казначейства, причем пятеро из них занимали должность более чем по десять лет каждый, а общая продолжительность их службы составила семьдесят восемь лет. За восемьдесят два года с 1823 по 1905 год этот пост занимали двадцать три человека, из них один — тринадцать лет, другой — девять, а никто другой — не более чем около шести лет. Влияние такого сокращения срока пребывания министра в должности на положение его постоянных подчиненных очевидно само по себе. Тем не менее нынешние условия политической жизни существуют уже в течение поколения без особых изменений; и, по мнению людей, хорошо квалифицированных для вынесения суждений, власть постоянных чиновник, хотя и колеблется время от времени в зависимости от кадрового состава министерства, в последние годы не проявляла какой-либо общей тенденции к росту.

Пятьдесят лет назад общественность не осознавала всю полноту власти государственных служащих, и Парламент, рассматривая их как простых клерков, почти не обращал на них внимания. Но теперь, когда их значение стало понятным, возникает, по мнению некоторых из них самих, опасность того, что они окажутся на слишком видном роли, что завеса, защищающая их от общественного взора, будет частично приподнята, и тем самым они утратят свою полную безответственность, а вместе с ней — и свою бессрочность полномочий и внеполитический характер. Проявит ли себя эта опасность серьезным образом, в настоящее время является лишь предметом предположений.

Honours Conferred upon Civil Servants.

Хотя постоянный чиновник не может рассчитывать на признание за конкретные действия, многолетняя исключительная служба не остается незамеченной. Сэр Роберт Пил, осознававший их важность, сожалел, что титулы и награды не присваиваются им более свободно. [194:1] Подобная жалоба вряд ли могла бы прозвучать сегодня, поскольку множество таких чиновников ежегодно удостаиваются рыцарского звания, а временами постоянный заместитель министра при выходе в отставку даже возводится в пэры. Несмотря на преобладающее стремление оставаться в тени, карьера постоянного чиновника почетна и привлекательна. Если он лишен азарта и славы политической арены, то избавлен и от ее рисков, неприятностей и разочарований. Он обладает огромной властью, принимает реальное участие в формировании судеб нации и, если он способен и удачлив, может завершить свои дни в приглушенном блеске Палаты лордов.

ПРИМЕЧАНИЯ:

[174:1] См.: Gneist, "Self-Government in England," 3 Auf., 196-97.

[174:2] Blackstone, Bk. I., 351.

[174:3] 12 Ric. II., c. 10 (4). См.: 32 Hen. VIII., c. 1.

[175:1] Gneist, "Self-Government," 212.

[175:2] Act II., Sc. I. Персонажи пьесы изображены французами, но нравы и обычаи, разумеется, английские. Флетчер скончался в 1625 году. Более раннее, хотя и менее определенное упоминание о власти клерка содержится в труде Уильяма Ламбарда "Eirenarcha or, Of the Office of the Justices of Peace", опубликованном в 1581 году (стр. 468): "Тем не менее, я не считаю, что в нашем деле эта обязанность по составлению выписок из судебных реестров столь свойственна исключительно клерку мировых судей, чтобы сами мировые судьи не должны были также внимательно и заботливо следить за ней... иначе все окажется всецело во власти клерка мировых судей, который сможет помиловать или казнить (как выразился один автор) воробья, которого он держит зажатым в кулаке".

[177:1] Com. Papers, 1839, XVII., 1, pp. 37-38.

[177:2] P. 235.

[178:1] P. 235.

[178:2] P. 268.

[178:3] P. 279.

[179:1] Цитируемыми мемуарами я обязан мистеру Эвану Рэндольфу, который во время учебы в Гарвардском университете провел тщательное исследование этого вопроса.

[179:2] "Autobiography," London Ed. (1885), I., 70.

[179:3] Ibid., 130.

[179:4] Ibid., 133.

[179:5] Ibid., 136.

[179:6] Ibid., 233, cf. 123. Именно в период пребывания лорда Гленелга на посту министра Стивен стал постоянным заместителем министра.

[180:1] "Autobiography," II., 38.

[180:2] Marindin, "Letters of Lord Blachford," 227.

[180:3] Ibid., 252.

[180:4] Ibid., 275.

[180:5] Morris, "Memoirs of Higginbottom," 183.

[180:6] II., 505.

[181:1] Parker, "Sir Robert Peel," III., 184.

[181:2] Com. Papers, 1900, VII., 183.

[181:3] В том же году много споров вызвало резкое замечание лорда Солсбери о том, что британская Конституция не является хорошей боевой машиной из-за способности Казначейства сдерживать военные расходы. (Hans., 4 Ser. LXXVIII., 32, 237, 239.) Было отмечено, что если политические руководители армии и флота хотят увеличить свои расходы, чиновники Казначейства не могут этому воспрепятствовать. Они могут проконсультироваться с Канцлером Казначейства, и если он не дает согласия, то могут обратиться к Премьер-министру, а в конечном счете — к Кабинету министров. Тем не менее верно, что если политический руководитель не считает какой-либо вопрос первостепенным — а многие из самых далекоидущих вопросов таковыми поначалу не кажутся, — или не хочет вступать из-за него в борьбу, мнение сотрудников Казначейства может возобладать, вплоть до блокирования полезных реформ, требующих небольших денежных затрат.

Более того, если вопрос решается в споре между политическими руководителями, их мнения вполне могут быть заимствованы у их постоянных подчиненных. Когда вопрос о контроле со стороны Казначейства изучался Комитетом по гражданским штатам, сэру Реджиналду (ныне лорду) Уэлби задали вопрос: "Разве этот вопрос не в меньшей степени касается политических министров, чем постоянных глав ведомств?" Он ответил: "Да, но постоянные главы ведомств убеждают своих политических руководителей, за спиной которых они ведут борьбу", и добавил, что политические руководители обычно поддерживают своих подчиненных. (Com. Papers, 1888, XXVII., 1, Qs. 10721, 10723.)

[182:1] Com. Papers, 1888, XXVII., 1, Q. 20168.

[183:1] См. показания Гиффена: 2d Rep. Com. on Civil Estabs., Com. Papers, 1888, XXVII., 1, Qs. 19131-32, 19139.

[184:1] Если имеется помощник заместителя министра, документ, разумеется, проходит через его руки; а в случае необходимости изучения местных условий на место направляется инспектор для составления отчета.

[184:2] Ранее уже отмечалось, что в некоторых ведомствах парламентский заместитель министра является административным руководителем по ряду вопросов.

[184:3] Тодд с присущим ему неутомимым трудолюбием исследовал «Синие книги» в поисках информации по этому вопросу. (Parl. Govt. in England, 2 Ed. II., 542, 614, 628-31, 645-46, 671, 708.) С момента написания его труда Комитетом по гражданским штатам было собрано огромное количество свидетельских показаний о процедуре в различных ведомствах (2d Rep., Com. Papers, 1888, XXVII., 1, Qs. 10992-11001, 11849-51, 12034-35, 12072-78, 12360-64, 12887-91, 19434, 19442-43).

[185:1] Com. Papers, 1888, XXVII., 1, Qs. 12072-78.

[185:2] В Министерстве внутренних дел, например, составление служебных записок с проектами ответов на документы раньше осуществлялось исключительно постоянным заместителем министра. Позже к составлению таких записок стали допускать старших клерков, а теперь этот процесс начинается с младших клерков. (Com. Papers, 1888, XXVII., 1, Qs. 10992-11001.) Та же тенденция наблюдалась и в Министерстве иностранных дел, как будет объяснено позже.

[186:1] Rep. on clerical staff of Local Gov. Board, Com. Papers, 1898, XL., 429, p. 12.

[186:2] Он сказал: "Отношение Канцлера Казначейства к Казначейству несколько аномально; оно совершенно не совпадает с отношением государственного секретаря к своему ведомству, поскольку он, разумеется, во многом держится в стороне от Казначейства, и значительная часть текущих дел вообще до него не доходит". (3d Rep. Com. on Pub. Accounts, Com. Papers, 1862, XI., 467, Q. 1640.)

[186:3] См. меморандум г-на Хэммонда под названием "Приключения одного документа в Министерстве иностранных дел" (Rep. of Sel. Com. on Trade, Com. Papers, 1864, VII., 279, Q. 1384; перепечатано в 1st Rep. of Com. on Dip. and Cons. Services, Com. Papers, 1871, VII., 197, Qs. 1145-46).

[186:4] Com. Papers, 1871, VII., 197, Qs. 1145-46. Hans. 3 Ser. CCXXXII., 1058.

[186:5] 4th Rep. Com. on Civil Estabs., Com. Papers, 1890, XXVII., 1, Ev. of Mr. Bryce, Qs. 27927-31, Sir Charles Dilke, Q. 29252.

Положение государственного секретаря по делам войны и Первого лорда Адмиралтейства, хотя во многом и схоже с положением других министров, своеобразно тем, что они являются гражданскими руководителями крупных профессиональных ведомств. Их отношения с военными офицерами, назначенными на ключевые административные посты в их ведомствах, уже обсуждались в гл. IV.

[189:1] "The English Constitution," 1 Ed., 240.

[191:1] "После этого наступит бюрократический деспотизм; иными словами, постоянные чиновники возьмут управление делами в свои руки, и Парламенту останется делать немногое". Эндрю Лэнг, "Life, Letters, and Diaries of Sir Stafford Northcote," 2 Ed., II., 219.

[192:1] Lang, "Life, Letters, and Diaries of Sir Stafford Northcote," I., 160.

[192:2] Покинув свой пост в Департаменте образования в 1903 году, сэр Джордж Кекевич публично раскритиковал законопроект об образовании, который был принят в период его пребывания в должности, однако можно с уверенностью сказать, что даже это не считается лучшей практикой.

[192:3] Hans. 4 Ser. XC., 327 et seq., XCI., 6 et seq.

[192:4] Ibid., XCVI., 969.

[192:5] Сэр Энтони Макдоннелл, блестяще проявивший себя в качестве административного деятеля в Индии и только что получивший место в Совете по делам Индии, был назначен мистером Уиндемом заместителем министра по делам Ирландии в сентябре 1902 года, несмотря на то, что он был ирландцем, католиком и либералом по своим политическим взглядам. Летом 1904 года, полагая, что действует с одобрения главного секретаря мистера Уиндема, он помог лорду Данрэйвену сформулировать политику децентрализации в Ирландии. Однако мистер Уиндем поспешил публично заявить о своем неодобрении этой политики, как только план появился в прессе. Когда в феврале 1905 года собрался Парламент, мистер Уиндем в ответ на вопросы ирландских юнионистов изложил эти факты, добавив, что сэр Энтони Макдоннелл был подвергнут порицанию со стороны Кабинета министров, который, однако, выразил полную уверенность в том, что его поведение не дает оснований для обвинений в нелояльности. (Hans. 4 Ser. CXLI., 324-26.) Это событие вызвало бурные споры в обеих палатах Парламента во второй половине февраля, в ходе которых мистер Уиндем заявил, что он не мог пригласить такого человека, как сэр Энтони Макдоннелл, помогать ему в качестве канцелярского помощника, и что тот был приглашен скорее как коллега, а не как простой заместитель министра. (Hans. 4 Ser. CXLI., 650, см. также замечания лорда Лансдауна, Ibid., 461.) Затем были представлены письма, которыми обменялись мистер Уиндем и сэр Энтони Макдоннелл во время его назначения, и в них содержалось условие, сформулированное языком, который вполне можно истолковать либо как указание на исключительно важное положение, либо просто как на такое влияние, которым мог обладать заместитель министра, пользующийся полным доверием своего руководителя. (Hans. 4 Ser. CXLI., 979-81.) Дебаты привели к отставке мистера Уиндема; и его преемник, мистер Лонг, а также мистер Бальфур настаивали на том, что никакое соглашение, заключенное с сэром Энтони, не наделяло его положением, отличным от положения других заместителей министров на гражданской службе. (Hans. 4 Ser. CXLI., 995; CXLII., 1225-26; CXLIV., 647-48, 1278-79). Последствия этого скандала проявились осенью 1906 года, когда мистер Лонг призвал сэра Энтони Макдоннелла опубликовать любые письма, имеющие отношение к событиям 1904-1905 годов, однако консервативное правительство, находясь у власти, отказалось предать их огласке в Парламенте. (The Times, Aug. 30, 31, Sept. 1, 4, 1906.) Переписка подобного рода, разумеется, не может публиковаться по воле ее обладателя. Весь этот эпизод наглядно иллюстрирует трудности, возникающие тогда, когда парламентский руководитель не берет на себя полную ответственность за все происходящее в его ведомстве. Он также показывает, что отношения между политическим руководителем и его постоянным подчиненным определяются самой природой парламентской системы и не могут быть эффективно изменены в отдельных случаях.

[194:1] Parker, "Sir Robert Peel," II., 35-36.

ГЛАВА IX

ПАЛАТА ОБЩИН

Избирательные округа и избиратели

Electors and Constituencies Offer Distinct Problems.

Состав любого представительного органа затрагивает два разных аспекта: избирателей и избирательные округа. В первой половине XIX века общественное внимание за пределами Англии было сосредоточено главным образом на избирателях, или, иными словами, на расширении избирательного права. Но теперь, когда нечто вроде всеобщего избирательного права было введено в большинстве стран, имеющих народный элемент в своем управлении, избирательное право обсуждается мало, и гораздо больше говорят об избирательных округах, то есть о методе объединения избирателей в группы. Это изменение во многом объясняется недовольством некоторыми результатами демократии — чувством, которое находит выход в широкой критике представительных институтов. [195:1]

Прежде предполагалось, что интересы народных масс принципиально идентичны; и поэтому способ группировки избирателей был сравнительно неважен, а главным вопросом являлось расширение основы представительства. Теперь мы усвоили, что формирование избирательных округов представляет собой отдельную проблему, имеющую серьезные практические последствия, и поскольку народное правление не принесло предсказанного тысячелетнего царства, люди ищут средство исправления положения в различных методах объединения избирателей. Мы постоянно становимся свидетелями обсуждения этой темы. Мы слышим об относительных преимуществах мажоритарных выборов по одномандатным округам (scrutin d'arrondissement) и по списку (scrutin de liste), то есть отдельных избирательных округов или крупных территорий, выбирающих каждое определенное число представителей. Мы слышим о группировке избирателей на основе их естественных экономических связей в городские и сельские избирательные округа; или на основе имущественного ценза, как в трехклассной избирательной системе Пруссии. Мы слышим предложения о возможной группировке на основе профессий; [196:1] и было опубликовано огромное количество литературы, доказывающей преимущество группировки на основе взглядов посредством той или иной формы пропорционального представительства.

How Treated in England.

В Англии два вопроса — об избирателях и об избирательных округах — хотя обычно и рассматривались одновременно, становясь предметом законодательного регулирования, всегда разделялись. Каждая из крупных серий мер парламентской реформы затрагивала оба этих аспекта, но в неодинаковой степени; и фактически именно состояние избирательных округов заставило привлечь общественное внимание к обеим проблемам.

Закон о реформе 1832 года ввел всеобщее избирательное право для боро взамен многообразных и в целом крайне исключительных привилегий, существовавших ранее. Он также изменил, хотя и менее радикальным образом, избирательное право в графствах. Но как политическая мера его величайшее значение заключалось в воздействии на избирательные округа путем перераспределения мест. Он отобрал у мелких боро, находившихся в различных стадиях упадка и гниения, сто сорок три места и передал их графствам и новым крупным городам, дотоле не имевшим представительства. Законы же 1867 года, хотя и осуществляли перераспределение мест в определенной степени, представляли собой главным образом меру по значительному расширению избирательного права в боро. В 1884 и 1885 годах обе проблемы решались радикально. По Закону 1884 года избирательное право для графств было существенно расширено; а по Закону 1885 года распределение мест было реорганизовано на основе, весьма близкой к равным избирательным округам.

The Constituencies.

Избирательные округа для английского Парламента бывают трех видов: графства, боро и университеты. Последние совершенно отличны от остальных по своей природе и избирательному праву, и о них здесь стоит сказать отдельно.

Universities.

Оксфорду и Кембриджу было предоставлено по два места Яковом I. Университет Дублина, имевший уже одно место, получил еще одно по Закону о реформе 1832 года; и, наконец, Закон 1868 года выделил одно место Лондонскому университету, одно — объединенным Глазго и Абердину, и еще одно — Эдинбургу и Сент-Эндрюсу. Избирательное право в университетах принадлежит в целом зарегистрированным выпускникам. [197:1]

The Reform Act of 1832.

До 1832 года каждое графство и каждое боро, имевшее привилегию быть представленным, избирали, как правило, двух членов Парламента. Однако это не касалось шотландских боро, которые за редким исключением объединялись в округа, направлявшие по одному представителю; эта система сохранилась до сегодняшнего дня. Некоторые английские боро получили право избирать членов Парламента от Тюдоров и первых Стюартов не потому, что являлись важными населенными пунктами, а, напротив, потому, что не были густонаселенными, и их депутатами легко могла управлять Корона — причем избирательные права обычно принадлежали правящему советю, представлявшему собой закрытую корпорацию. Другие боро, некогда бывшие значительными центрами, с течением времени пришли в упадок. В результате к началу XIX века многие члены Палаты представляли не крупные общины, а фактически назначались либо небольшими самовоспроизводящимися органами, либо патронами, которые, владея землей, контролировали голоса редких избирателей в округе. Подобное положение дел стало скандальным из-за открытой практики продажи мест в Парламенте за деньги; и требование реформ, сдерживавшееся долгой борьбой с Францией, вновь заявило о себе после заключения мира, вылившись в итоге в Закон о реформе 1832 года. [197:2] Целью этой меры было устранение явного злоупотребления, а не реорганизация представительства страны на новой основе, и к сложившимся условиям она применила несколько грубое и неточное средство. Боро с населением менее двух тысяч человек по переписи 1821 года были полностью лишены избирательных прав, те, где население составляло от двух до четырех тысяч человек, потеряли одно место, а полученные таким образом места были разделены примерно поровну между графствами и новыми крупными городами, до того не имевшими представительства. [198:1] Однако избирательные округа по-прежнему оставались весьма неравномерными по численности населения — и, поистине, разработчики закона не стремились к созданию равных избирательных округов.

The Reform Act of 1867.

Тот же процесс продолжился согласно Закону 1867 года, который вновь отобрал места у небольших городов и передал их более крупным и графствам. Хотя общего стремления сделать число представителей пропорциональным размеру избирательного округа не наблюдалось, нескольким крупнейшим провинциальным городам было предоставлено по три места; и в этой связи был поставлен интересный эксперимент. С целью обеспечения представительства меньшинства избирателям в боро, возвращавших трех депутатов (так называемых трехсторонних округах), разрешалось голосовать только за двух кандидатов каждому. Это привело к уменьшению реального представительства боро по сравнению с остальной частью страны. Если Манчестер, например, был либеральным, его, вероятнее всего, представляли бы два либерала и один консерватор. Но при партийном голосовании консерватор нейтрализовал бы одного из либералов, так что Манчестер учитывался бы только как один голос и, следовательно, имел бы вдвое меньший вес, чем гораздо более мелкое боро с двумя членами, принадлежащими к одной партии. Этот эксперимент принес столь мало удовлетворения, что впоследствии от него отказались; и сегодня он представляет интерес главным образом потому, что попытка организовать крупное партийное большинство ради обеспечения победы всех трех кандидатов привела к появлению Бирмингемского кокуса, зарождение и порождения которого будут описаны в следующей главе. За исключением нескольких трехмандатных округов и гораздо большего числа боро, имевших лишь одно место, округа по-прежнему избирали по два члена; и это оставалось правилом до принятия третьей и последней из великих мер парламентской реформы.

The Reform Act of 1885.

Закон о перераспределении мест 1885 года, хотя, подобно всем английским мерам реформы, и являлся в определенной степени компромиссом между старыми и новыми идеями, основывался на принципе равных избирательных округов, каждый из которых избирал одного депутата. Пропорция в одно место на каждые 54 000 человек была взята за основу представительства в общих чертах; и для адаптации этого принципа к существующей системе с минимально возможными изменениями боро с населением менее 15 000 жителей были полностью лишены представительства и в избирательных целях стали просто частью того графства, в котором располагались. Боро с населением более 15 000 и менее 50 000 человек сохранили или, если до того не имели представительства, получили одно место; те, где насчитывалось от 50 000 до 165 000 жителей — два места; свыше 165 000 — три места с добавлением еще одного места на каждые последующие 50 000 человек. Тот же общий принцип применялся и в графствах. [199:1]