«Правительство Англии (Том I)»

Recent Efforts of Postal Officials for More Pay.

В течение почти двух десятилетий в Парламенте предпринимались непрерывные попытки добиться назначения комитета для расследования оплаты труда почтовых и телеграфных работников и существующих, как утверждается, на службе злоупотреблений. Правительство то уступало, то сопротивлялось; но, пытаясь предотвратить давление на членов Парламента, оно в один прекрасный момент предприняло шаг, ставший новой причиной для жалоб. История этого движения наглядно иллюстрирует опасности сложившейся ситуации. В 1892 году генеральный почтмейстер сир Джеймс Фергюссон обратил внимание Палаты общин на циркуляр, разосланный ассоциацией телеграфных клерков кандидатам на всеобщих выборах с вопросом, проголосуют ли они в случае избрания за создание комитета по расследованию работы службы. Затем он направил клеркам официальное предупреждение о том, что государственным служащим неподобающе пытаться вымогать у кандидатов обещания относительно их жалованья или обязанностей. Тем не менее двое клерков, Клири и Чизман, бывшие председателем и секретарем собрания, проголосовавшего за выпуск циркуляра, подписали заявление о том, что уведомление генерального почтмейстера «не затрагивает политику Ассоциации». Сразу после выборов эти два человека были уволены. Это само по себе стало поводом для недовольства, и из года в год в Парламенте предпринимались попытки добиться их восстановления на службе. Вскоре после их увольнения к власти пришел г-н Гладстон; и он сделал туманное заявление о том, что правительство не намерено накладывать на гражданских служащих никаких ограничений, кроме правила, запрещающего им принимать активное участие в политической борьбе. Но, судя по всему, циркуляр с предупреждением Фергюссона отменен не был, и Клири с Чизманом, безусловно, не были приняты обратно.

Demand for a Parliamentary Committee.

Pressure Brought to Bear.

Ходатайства о создании парламентского комитета для расследования условий службы продолжались; и в 1895 году правительство уступило настолько, что назначило комиссию, состоящую главным образом из чиновников различных ведомств, которая в 1897 году представила доклад с рекомендацией повысить зарплату как в почтовой, так и в телеграфной службе. Они были немедленно приняты, и фактически вскоре после этого были сделаны дальнейшие уступки, но агитация все равно не прекращалась. Служащих не могло удовлетворить ничто, кроме парламентского комитета, несомненно, по той же причине, которая заставила правительство отказать в нем, а именно из-за давления, которому подвергались члены Парламента, и дополнительной силы, которую это давление приобрело бы, будучи сосредоточено на лицах, отобранных для работы в комитете. Год за годом повторялись жалобы с одной стороны и обвинения в почти невыносимом давлении — с другой. В 1898 году интерес сосредоточился на предложении о том, что государственные служащие почтового ведомства были лишены своих политических прав. Состоялись долгие дебаты, в ходе которых была рассмотрена вся история вопроса, и Хенбери, финансовый секретарь Казначейства, воскликнул: «Мы покончили с личным и индивидуальным подкупом, но существует еще худшая форма подкупа — когда человек просит кандидата купить его голос за счет государственной казны». В 1903 году г-н Остен Чемберлен заявил, что к нему обращались депутаты — и не только от одной стороны Палаты, — чтобы найти у него, в его должности генерального почтмейстера, защиты при исполнении ими своих общественных обязанностей от давления, которое пытались оказать на них служащие почтового ведомства. Тем не менее он согласился назначить комиссию из деловых людей для консультирования его по вопросом заработной платы служащих; но вновь последовал протест против любого следственного комитета, состоящего не из членов Парламента. За докладом комиссии в 1904 году последовали дебаты обычного характера. Наконец, в 1906 году новое либеральное министерство уступило, и был назначен специальный комитет (select committee).

В настоящее время в почтовой и телеграфной службах занято около двухсот тысяч человек, обладающих достаточным количеством голосов, чтобы при условии организации быть важным фактором на выборах во многих избирательных округах и склонять чашу весов в некоторых из них. Если их влияние направлено лишь на повышение заработной платы в службе, комплектуемой на основе конкурсных экзаменов, зло не носит первостепенного характера; однако нетрудно заметить, что такая власть может быть использована в направлениях, крайне пагубных для государства. Нет никаких оснований ожидать ослабления этого давления, и порой слышны ропот о необходимости лишения государственных служащих избирательных прав. Это было бы единственным эффективным средством правовой защиты, и время, когда этот вопрос придется рассмотреть всерьез, может быть не за горами.

Как мы увидим далее, давление в защиту отдельных лиц сравнительно невелико, и для современного английского парламентского правления характерно использование политического влияния для продвижения классовых, а не личных интересов.

Permanence of Tenure of Officials.

Бессрочность пребывания в должности на английской гражданской службе, как и воздержание от партийной политики, обеспечивается обычаем, а не законом, поскольку чиновники, о которых здесь идет речь, назначаются во время усмотрения (during pleasure) и на законных основаниях могут быть уволены в любое время по любой причине. Теперь, хотя увольнение по партийным мотивам должностных лиц, которых сегодня относят к постоянным и неполитическим, не было совсем уж неизвестным в Англии, тем не менее оно никогда не было общей практикой. Причина того, что система распределения должностей за партийные заслуги (spoils system) — то есть массовое увольнение чиновников при смене партии — не получила распространения, кроется вовсе не в каком-то особо возвышенном чувстве, присущем британскому характеру, согласно которому каждая государственная должность является священным доверительным управлением. Эта концепция сравнительно недавнего происхождения; ибо в XVIII веке злоупотребление патронажем и даже грубейшие формы политической коррупции практиковались бесстыдно. Ее следует искать скорее в совершенно ином настроении — чувстве того, что человек имеет приобретенное право (vested interest) на занимаемую им должность. Это чувство постоянно порождает как в государственных, так и в частных делах требование о компенсации лицам, смещенным или пострадавшим в результате изменения методов, что кажется иностранцу странным. Требование трактирщиков о компенсации при неполучении ими лицензий — требование, признанное Законом 1904 года, — основано на том же настроении и заставляет путешественника задаваться вопросом, как кто-либо может в результате лицензии, явно носящей временный характер, иметь приобретенное право помогать другим людям напиваться допьяна.

Поскольку обычай увольнять чиновников по партийным соображениям так и не укоренился, было вполне естественно, что по мере роста парламентской системы грань между сменяющимися политическими руководителями и их постоянными подчиненными становилась все более и более четкой, и этот процесс продолжался до тех пор, пока в настоящее время увольнение последних по политическим мотивам практически не встречается ни в национальном, ни в местном управлении.

Former Party Patronage.

Хотя увольнение государственных служащих по политическим мотивам никогда не становилось устоявшимся обычаем в Англии, вакансии, возникавшие естественным путем, в былые времена свободно использовались для оказания услуг политическим и личным друзьям или для вознаграждения за партийные заслуги. Такая практика считалась само собой разумеющейся и продолжалась без помех вплоть до принятия первого Закона о реформе. Особенно скверно дело обстояло в Ирландии, где Пил, бывший главным секретарем с 1812 по 1818 год, ставил себе в большой заслуги искоренение привычки рассматривать ирландский патронаж как привилегию ведущих семейств и распределение его на общественных основаниях, то есть использование его для обеспечения политической поддержки правящей партии. То, что патронаж использовался с той же целью в Англии в тот период, можно увидеть в отчетах и свидетельских показаниях, представленных в Парламент в 1855, 1860 и 1873 годах после того, как его место начала занимать другая система. Это, несомненно, было эффективным средством получения политической службы, и лорд Джон Рассел отзывался о тори в 1819 году как о кажущихся непобедимыми благодаря многолетнему обладанию правительственным патронажем, распространяющимся на Церковь, Суд, Армию, Флот и колонии. Поддержка, в которой министерство нуждалось больше всего, — это поддержка членов Палаты общин, и они получали взамен должности для избирателей, которые были или могли стать влиятельными на выборах. Таким образом получилось, что большая часть назначений, особенно на местные должности, производилась через членов Парламента. Эта система подрывала эффективность управления и изнуряла министров. Писавший в 1829 году герцог Веллингтон использовал слова, которые могли бы быть применены к другим странам позднее: «Вся система правительственного патронажа, — писал он, — на мой взгляд, ошибочна. Определенные депутаты претендуют на право распоряжаться всем, что освобождается в пределах города или графства, которые они представляют; и это настолько является вопросом права, что теперь они претендуют на патронаж независимо от того, поддерживают ли они [правительство] по всякому поводу, или время от времени, или когда в этом нет необходимости, или выступают полностью против; и по сути единственный вопрос касательно местного патронажа заключается в том, будет ли он отдан в распоряжение одного джентльмена или другого».

The Introduction of Examinations.

Наконец произошел перелом в настроениях. В период между 1834 и 1841 годами в некоторых ведомствах были введены квалификационные экзамены (pass examinations), отсеивавшие совершенно некомпетентных кандидатов, а в ряде случаев даже были внедрены конкурсные экзамены. Но мощный импульс к появлению нового метода назначений относится к 1853 году и исходил из двух разных источников. В том году была возобновлена хартия Ост-Индской компании, и Парламент не был склонен продолжать привилегию, которой до сих пор пользовались директора, осуществляя назначения в Хейлибери — подготовительную школу для гражданской службы в Индии. Комиссия под председательством Маколея в следующем году представила доклад о том, что назначения на индийскую службу должны производиться на основе открытого конкурсного экзамена академического характера. План был немедленно принят, Хейлибери была закрыта, и с некоторыми изменениями в деталях рекомендованная комиссией экзаменационная система действует с тех пор непрерывно.

Open Competition.

Кроме того, в 1853 году сир Стаффорд Норткот и сир Чарльз Тревельян, выбранные г-ном Гладстоном для расследования состояния гражданской службы в Англии, представили доклад в пользу системы назначений по результатам открытого конкурсного экзамена. Новый метод встретил дома гораздо большее сопротивление, чем в Индии, и продвигался значительно медленнее. Предвидя препятствия в Палате общин, правительство лорда Палмерстона решило действовать не через законодательство, а посредством исполнительного распоряжения, прибегая к Парламенту лишь за необходимыми ассигнованиями. Соответственно, 21 мая 1855 года был издан Королевский указ (Order in Council), создавший орган из трех Комиссаров по делам гражданской службы, которые должны были экзаменовать всех кандидатов на младшие должности в различных ведомствах гражданской службы. Реформа поначалу не была радикальной, поскольку политические назначения не были отменены, а экзамены — не обязательно конкурсные — должны были организовываться в соответствии с пожеланиями руководителей различных ведомств. Поэтому изменения могли продвигаться лишь настолько быстро, насколько министры, возглавляющие различные государственные ведомства, были убеждены в их ценности; но с этого момента новый метод неуклонно завоевывал благосклонность у высших административных чиновников, Парламента и общественности. В 1859 году было постановлено, что (за исключением назначений, производимых непосредственно Короной, и постов, требующих профессиональных или иных особых квалификаций) ни одно лицо, назначенное после этого, для целей получения пенсий по выслуге лет не должно считаться служившим на постоянной гражданской службе государства, если оно не было принято с сертификатом от Комиссаров по делам гражданской службы. В 1860 году парламентский комитет постановил, что ограниченный конкурс должен вытеснить простые квалификационные экзамены, а открытый конкурс, полностью упраздняющий привилегию номинирования, лучше любого из них. Однако комитет не счел время подходящим для совершения этого последнего шага, и общий принцип открытого конкурса не был установлен до 4 июня 1870 года. Изданный в этот день Королевский указ, который до сих пор лежит в основе экзаменационной системы, предусматривает, что (за исключением должностей, на которые держатель назначается непосредственно Короной, вакансий, замещаемых в порядке продвижения по службе, и позиций, требующих профессиональных или иных особых квалификаций, в отношении которых экзамены могут быть полностью или частично отменены) никакое лицо не может быть принято на работу ни в одно ведомство гражданской службы до тех пор, пока оно не будет протестировано Комиссарами по делам гражданской службы и признано ими квалифицированным для допуска на испытательный срок. Он далее предусматривает, что назначения, поименованные в Приложении А, прилагаемом к Указу, должны производиться путем открытого конкурсного конкурса; и этот список время от времени расширялся, пока не охватил большую часть должностей, работа на которых не требует особых квалификаций, не носит конфиденциального характера или явно подчиненного либо ручного характера, как у дежурных, рассыльных, рабочих и т. д.

A Test of Capacity rather than Fitness.

С момента всеобщего внедрения открытого конкурса на основании Королевского указа 1870 года действовали две тенденции, которые не лишены взаимосвязи. Первая заключается в упрощении путем объединения должностей со схожими обязанностями в крупные категории с единым конкурсом для каждой категории и тем самым сокращении числа экзаменов на отдельные должности. Вторая — это тенденция экзаменовать кандидатов таким образом, чтобы проверять их общие способности и знания, а следовательно, их способность стать полезными на порученных им должностях, а не имеющиеся у них технические знания. Это различие знаменует собой важное отличие между системой экзаменов на гражданскую службу в том виде, в каком она существует в Соединенных Штатах, и той формой, которую система приобрела в Англии. Ибо в Соединенных Штатах целью почти исключительно является выяснение сиюминутной пригодности кандидатов к работе, которую им предстоит выполнять; в Англии целью в большинстве случаев является измерение того, какими будут их способности к выполнению работы после того, как они ей обучат. Это различие отчасти проистекает из того факта, что в Америке экзамены были наложены на обычай ротации на должностях и распределения добычи (spoils), в то время как в Англии бессрочность пребывания в должности уже была правилом; и отчасти из того факта, что в Америке эта система применяется главным образом к должностям, требующим рутинной или канцелярской работы, тогда как в Англии она затрагивает также должности, предполагающие, прямо или перспективно, гораздо большую степень усмотрения и ответственности. Очевидно, что если людей следует отбирать в молодом возрасте для карьеры на всю жизнь, особенно если эта карьера связана с ответственной административной работой, любое знакомство с деталями подлежащих исполнению обязанностей и любая сиюминутная пригодность для должности имеют гораздо меньшее значение, чем фундаментальное образование, острый ум и способность к развитию. Исходя из этого предположения, комиссия Маколея по Индийской гражданской службе сформулировала два принципа: во-первых, молодые люди, допущенные к этой службе, должны обладать наилучшим общим образованием, которое может дать Англия; и во-вторых, амбициозных людей не следует принуждать тратить время на специальную учебу, которая окажется бесполезной, если они не преуспеют в конкурсе. Поэтому комиссия настоятельно рекомендовала, чтобы экзамены были тесно увязаны с курсами обучения в английских университетах. Этот план был принят, и хотя в одно время возраст приема, а вместе с ним и стандарт были снижены, впоследствии они были восстановлены; и тот же принцип ныне применяется также к высшим звеньям на внутренней службе. Для более низких должностей на этой службе, где работа носит канцелярский характер и, следовательно, задействовано меньше усмотрения и ответственности, ранее существовала привычка делать экзамены в большей степени проверкой непосредственной подготовки к обязанностям по должности; но это, как мы увидим, недавно было заменено системой, основанной на идеях Маколея, хотя и применяемой, разумеется, к более низкому уровню образования.

The Different Grades in the Civil Service.

Постоянные должностные лица типичного ведомства включают постоянного заместителя министра во главе, одного или нескольких помощников заместителя министра и руководителей подразделений. Эти должности рассматриваются как не подлежащие экзаменации согласно Указу 1870 года либо потому, что они заполняются в порядке продвижения по службе, либо на том основании, что должности требуют особых квалификаций. На самом деле такие посты далеко не всегда заполняются путем продвижения по службе, и на них иногда отбирают лиц, вообще находящихся вне гражданской службы. Следующими по рангу идут главные клерки; но они комплектуются исключительно путем продвижения из клерков первого класса, которые, таким образом, представляют собой высшую категорию должностных лиц, поступающих на службу через конкурсный экзамен. Ниже них стоят лица, ныне именуемые клерками второго разряда, хотя название этой категории гражданских служащих менялось так часто, что в различных ведомствах обнаруживаются странные вариации номенклатуры. Ниже них находятся помощники клерков (класс референтов-абстракторов) и, наконец, клерки-подростки.

Their Origin.

Резкое разделение клерков на классы с раздельными экзаменами для каждого класса возникло не сразу. Первые экзамены по первоначальному указу 1855 года требовались лишь для «младшей должности в любом ведомстве», и они не были одинаковыми в разных ведомствах. Это были элементарные мероприятия, явно предназначенные для отсеивания некомпетентности, а не для проверки превосходства; ибо следует отметить, что лишь в очень небольшой доле этих экзаменов проводился даже ограниченный конкурс. Однако когда Указ 1870 года распространил вступительные экзамены на все должности на службе, специально не исключенные или не замещаемые в порядке продвижения по службе, и утвердил принцип открытого конкурса, возникла необходимость проводить различие между высшими постами, предполагающими дискреционные полномочия и требующими либерального образования, и низшими, где обязанности носят канцелярский характер; иными словами, разграничить администратора и клерка. Такое различие было проведено комиссарами в их самых ранних регламентах в соответствии с Указом 1870 года: обе категории комплектовались раздельно с помощью экзаменов различного характера, первый из которых был адаптирован для выпускников университетов, а второй — для молодых людей из коммерческой среды. Поначалу грань проводилась несколько наобум, без достаточного внимания к реальной природе выполняемой работы, и она несколько раз пересматривалась, прежде чем приняла нынешний вид.

Exceptional Positions.

Помимо регулярных разрядов клерков, набираемых путем открытого конкурса, существуют различные виды инспекторов, клерков и других специальных должностных лиц, назначаемых после открытого конкурса, ограниченного конкурса, квалификационного экзамена или вовсе без экзамена. Фактически министерства полны аномалий, некоторые из которых являются неизбежным результатом специфических условий службы, а другие, по-видимому, не имеют под собой сколь-либо рациональной причины. Читатель, несомненно, будет достаточно утомлен описанием более распространенных методов экзаменации без углубления в эксцентричности системы. Возможно, будет удобно рассмотреть сначала открытые конкурсы, а затем назначения, производимые иными способами.

The First-class Clerkships.

Высшие посты на постоянной гражданской службе, доступ к которым получается через конкурсный экзамен, известны как клеркские должности первого класса. В 1895 году экзамены на эти должности и на Индийскую гражданскую службу были объединены, а в следующем году к ним добавились экзамены на восточных кадетов (Eastern Cadets); так что теперь единый ежегодный конкурс служит воротами для всех трех карьер, причем успешным кандидатам разрешается в порядке их ранга на экзамене выбирать службу, в которую они поступят. Несмотря на меньшее жалованье, первые номера в списке обычно выбирали внутреннюю службу, поскольку жизнь на ней более приятна; и, насколько это позволяют вакансии, они распределяются по конкретным ведомствам по их выбору.

The Entrance Examinations.

Хотя эти должности называются клеркскими, работа носит не канцелярский, а административный характер, а в высших звеньях — характер высокой ответственности. Поэтому целью комиссаров является набор молодых людей с фундаментальным общим образованием для важной административной карьеры на всю жизнь. С этой целью от кандидатов требуется возраст от двадцати двух до двадцати четырех лет, а экзамен, не имеющий прямой связи с их последующими обязанностями, тесно увязан с учебными курсами в университетах. На практике работы по математике и естественным наукам основаны на требованиях для получения степеней с отличием (honour degrees) в Кембридже, а работы по классическим и другим предметам — на требованиях в Оксфорде; и таким образом получается, что подавляющее большинство успешных кандидатов происходят из одного из этих двух великих университетов. Диапазон предметов закономерно широк, и кандидату разрешается предлагать столько предметов, сколько ему угодно, но благодаря остроумной системе начисления баллов глубокое знание нескольких предметов дает более высокую общую сумму баллов, чем поверхностное знакомство с большим их числом. Экзаменационные работы составляются, а работы проверяются хорошо известными учеными, преподавателями университетов и другими лицами, отбираемыми для этой цели. В том, что работы являются трудными, каждый может убедиться, взглянув на них. Более того, количество кандидатов, в два-три раза превышающее число вакансий во всех трех службах вместе взятых, обеспечивает жесткую конкуренцию; и в результате кандидаты, получающие назначения, являются людьми образованными и обладающими интеллектуальной мощью. Они принадлежат к тому типу, который составляет ядро профессиональных кругов; и многие из них поступают на гражданскую службу просто потому, что у них нет средств, позволяющих достаточно долго ждать достижения успеха в профессиональной карьере. Они образуют превосходный отряд администраторов, хотя еще не пришло время высказывать мнение по вопросу о том, окажутся ли они лучшим материалом для отбора постоянных заместителей министров и других штатных должностных лиц во главе различных служб. Пока что немногие из них достигли должностей этого ранга, но следует помнить, что они лишь недавно начали достигать возраста, в котором от них можно было этого ожидать.

Their Social Effect.

Когда в 1854 году правительство рассматривало вопрос о введении конкурсных экзаменов, высказывались опасения, что такая система приведет к вытеснению аристократии с гражданской службы и замене ее более низким социальным классом. Сам г-н Гладстон не разделял этого мнения. Напротив, он считал, что этот план даст высокообразованному классу еще более прочные позиции на высших должностях на службе. В этом он оказался лучшим пророком, чем его критики. Подавляющее большинство успешных участников конкурса на клеркские должности класса I ныне происходят, как мы видели, из Оксбриджа; и лица, получившие образование в этих университетах, по-прежнему набираются главным образом из высших классов, из аристократии, джентри, сыновей священников, юристов, врачей и богатых торговцев, которые проложили себе путь или надеются проложить его в высшие слои общества. Люди более скромного происхождения, как правило, идут в провинциальные колледжи. Комиссары по делам гражданской службы приводили в некоторых своих ежегодных отчетах занятия отцов успешных кандидатов на главных открытых конкурсах; и хотя в случае совмещенного экзамена на клеркские должности класса I и Индийскую гражданскую службу список не включает пэров, но включает некоторых лавочников, в целом он состоит из лиц, принадлежащих к высшему и высшему среднему классу. Таким образом получилось, что конкурсные экзамены вместо того, чтобы иметь нивелирующую тенденцию, открывая службу для толпы сообразительных юношей без воспитания, помогли укрепить позиции высших классов в правительстве, зарезервировав большинство важных постов за людьми, прошедшими обучение в старых аристократических очагах знаний. В этой связи можно заметить, что высшие должности на гражданской службе часто занимают лица благородного происхождения, и порой случалось, что постоянный заместитель министра занимал более высокое социальное положение, чем его политический начальник. Сир Роберт Герберт и сир Кортени Бойл, например, бывшие недавно постоянными главами Колониального офиса и Совета по торговле, были отпрысками старинных семейств в Англии и Ирландии; причем у последнего одно время политическим начальником был г-н Манделла, начинавший жизненный путь посыльным у печатника.

The Second Division Clerkships.

Рангом ниже клеркских должностей класса I находится большая группа лиц, чья работа носит преимущественно канцелярский характер. Они известны как клерки второго разряда, и они набираются путем открытого конкурса. Стандарт образования, требуемый на экзамене, закономерно гораздо ниже, чем в случае клерков первого класса, и кандидаты соответственно моложе: конкурс ныне ограничен юношами в возрасте от семнадцати до двадцати лет.

Nature of Examinations.

Поскольку работа, выполняемая вторым разрядом, имеет тот же общий характер, что и работа клерков в коммерческих домах, экзамен первоначально разрабатывался из предположения, что кандидаты будут иметь коммерческую подготовку, и был адаптирован для проверки их сиюминутной пригодности к этой работе. Помимо элементарных общих предметов — правописания, английской композиции, арифметики, географии и истории Англии — он охватывал копирование, составление указателей, обработку сводок (digesting returns) и бухгалтерию. Такое испытание было вполне уместно в прежние дни, когда назначения производились по номинации и целью экзамена было просто устранить отдельных назначенцев, непригодных для своих обязанностей; однако оно продолжалось долгое время спустя после того, как система открытого конкурса с ее толпой жаждущих молодых кандидатов, почти лишенных реальной коммерческой подготовки, привела к совершенно иному положению дел. В 1896 году Ассоциация директоров школ (Association of Head Masters) указала в меморандуме на пагубное влияние, оказываемое на общее образование. Они показали, что для повышения шансов на успех мальчиков преждевременно забирали из школы и отдавали в руки «натаскивателей» (crammers) для приобретения «высокой степени лоска при весьма невысоком, хотя и полезном порядке достижений»; и они просили приблизить экзамен к школьной учебной программе. Это было сделано без полного отказа от прежних методов путем введения ряда предметов на выбор, так что кандидату требовалось предлагать лишь те предметы, которые обычно преподаются в средней школе. Результатом в будущем несомненно станет то, что успеваемость по обычной школьной программе сделается подлинным критерием для назначения, и тем самым, в соответствии с принципом Маколея, отбор будет основываться на общем образовании, а не на технических знаниях.

В отличие от клерков первого класса, клерки второго разряда набираются главным образом из средних и нижних средних классов, а их образование было получено в грамматических школах и других школах подобного рода. Хотя они представляют собой отдельный отряд, набираемый посредством другого экзамена и предназначенный для работы более низкого разряда, они не полностью отрезаны от высших должностей. После восьми лет службы они в исключительных случаях могут быть повышены до клеркских должностей первого класса, и это иногда практикуется. Но поскольку количество клерков второго разряда, назначаемых каждый год, составляет около трехсот, а количество повышенных до клеркских должностей первого класса в среднем составляет лишь около четырех, шанс достичь этого разряда весьма мал.

Assistant Clerks.

В последние несколько лет был сформирован новый разряд, именуемый помощниками клерков (класс референтов-абстракторов), комплектуемый в настоящее время посредством конкурсных экзаменов среди клерков-подростков. Работа в основном носит характер копирования, однако помощник клерка за особые заслуги может быть назначен во второй разряд без участия в конкурсе.

Boy Clerks.

Самым низким разрядом должностных лиц, набираемых совместно для ряда ведомств, являются клерки-подростки. Они происходят из того же слоя общества, что и клерки второго разряда, и конкурсный экзамен, хотя и более элементарный, имеет тот же характер, причем возрастные ограничения составляют от пятнадцати до семнадцати лет. Эта занятость носит по сути временный характер, и фактически клерки-подростки не задерживаются на службе после двадцати лет; однако эта позиция является шагом к дальнейшему продвижению, ибо только клерки-подростки могут состязаться за должности помощников клерков, а если они идут на экзамен во второй разряд, то к набранным ими баллам добавляется зачет за проделанную ими службу. Тем не менее экзамен для клерков-подростков является одним из немногих конкурсов на большое количество вакансий, где количество кандидатов недостаточно.

Other Competitive Examinations.

Помимо открытых конкурсов на общие разряды клерков, существует множество других для специальных категорий служащих в различных ведомствах. Некоторые из этих должностей не требуют особых квалификаций, и нет очевидной причины иметь ряд раздельных экзаменов, незначительно отличающихся друг от друга; однако определенные ведомства продолжают цепляться за собственные схемы, а Почтовое ведомство — за несколько схем. Все это постепенно упрощается путем проведения единого экзамена для ряда различных служб: так, экзамен для клерков второго разряда ныне используется для набора клерков в Таможню (Custom House). Экзамены для второго разряда, вероятно, могли бы быть объединены с экзаменами для клерков в Таможне и Акцизном управлении (Inland Revenue) — точно так же, как было произведено объединение в случае клеркских должностей первого класса, Индийской гражданской службы и восточных кадетов, — и это, несомненно, станет тенденцией в будущем. Эта критика, разумеется, применима далеко не ко всем экзаменам. Некоторые из них требуют весьма различных степеней образования; для других, таких как экзамены для чертежников, юрисконсультов и многих прочих, профессиональная или техническая подготовка очевидно необходима; в то время как определенные должности зарезервированы для женщин. Каждый из этих экзаменов регулируется регламентами, предписывающими возраст кандидатов, уплачиваемый сбор и включаемые предметы, однако следить за ними в деталях для наших целей явно излишне.

Limited Competition.

В большинстве ведомств на постоянной гражданской службе имеются должности, не заполняемые на конкурсной основе, поскольку требуемый тип опыта и способностей не может быть проверен или полностью проверен посредством экзамена; и в таком случае экзамен может быть полностью или частично отменен в соответствии со статьей VII Королевского указа 1870 года. Существуют другие должности, где открытый конкурс неприменим, поскольку заполняемые места недостаточно многочисленны или недостаточно привлекательны, чтобы привлечь конкурентов со стороны; или потому, что, как в случае высших клерков в Министерстве иностранных дел, атташе миссий и инспекторов различного рода, работа носит деликатный и конфиденциальный характер и может быть доверена лишь лицам, чья репутация хорошо известна. В таких случаях принято проводить конкурсные экзамены, ограниченные кандидатами, отобранными для этой цели. Даже ограниченный конкурс имеет тенденцию повышать стандарт, однако следует помнить, что для получения возможности состязаться в таких случаях абсолютно необходимо то или иное влияние, прямое или косвенное; хотя способность к номинированию, по сути, не представляется злоупотребляемой в политических целях.

Nomination with a Pass Examination.

Существуют должности, для которых не проводится никаких конкурсов, но на которые номинируется одно лицо при условии прохождения экзамена для проверки его компетентности. Некоторые из этих мест вполне могли бы быть открыты для конкурса, и действительно, в различных ветвях гражданской службы все еще сохраняются странные аномалии; самой странной является тот факт, что служащие Департамента образования почти неизменно назначаются вообще без всякого экзамена, и это верно не только для инспекторов, чья работа требует особых квалификаций, но даже для клерков класса абстракторов. Тем не менее на гражданской службе есть должности, где необходимые технические знания или опыт действительно таковы, что делают конкурс затруднительным. Считается, что это так даже в сфере ручного труда. Например, в королевских доках, хотя ученики набираются путем открытого конкурса, мастеровые назначаются при условии сдачи квалификационного экзамена, касающегося лишь их торгового мастерства, в то время как бригадиры обычно отбираются посредством ограниченного конкурса, включающего нечто большее. Провинциальные почтмейстеры также составляют особую категорию. До нескольких лет назад они были обязаны своими должностями политическому влиянию; ибо еще долго после того, как члены Парламента утратили всякий контроль над другими назначениями, они сохраняли власть заполнять любые вакансии, которые могли возникнуть в почтовой службе в пределах их избирательных округов, при условии, разумеется, что они принадлежали к правящей партии. Но этот последний пережиток парламентского патронажа был упразднен в 1896 году, и провинциальные почтмейстеры теперь назначаются по рекомендации инспекторов почтовых округов.

Nomination without Examination.

Наконец, существуют назначения, производимые полностью без какого бы то ни было экзамена, либо потому, что от экзамена отказались в соответствии со статьей VII Королевского указа 1870 года, либо потому, что должность полностью исключена из сферы действия Указа. Такие посты находятся главным образом на вершине или у подножия службы. Они включают должности, связанные с ответственностью, на одном конце шкалы; и должности рассыльных, портье и слуг — на другом.

Promotions.

Политическое влияние не только почти полностью перестало влиять на назначения на должности, но оно также было практически устранено в вопросах продвижения по службе. Борьба по этому вопросу началась еще в 1847 году, и правительство оказалось достаточно сильным, чтобы заявить, что попытка оказать влияние будет рассматриваться как проступок со стороны служащего; или, как остроумно и решительно выразились меморандумы, принятые Казначейством в 1867 году и Адмиралтейством пару лет спустя, попытка государственного служащего подкрепить свое заявление каким-либо ходатайством со стороны членов Парламента или других влиятельных лиц «будет рассматриваться... как признание со стороны такого служащего в том, что его дело не является состоятельным по существу». Эти меры, по-видимому, возымели желаемый эффект.

Why the Civil Service was Easily Freed from Political Influence.

Если мы попытаемся понять, как так получилось, что пагубное влияние политического покровительства на гражданской службе, которое господствовало в Англии в XVIII веке, было с относительной легкостью преодолено сто лет спустя, в то время как в некоторых других государствах это влияние в тот же период усиливалось и оказалось чрезвычайно живучим; если мы попытаемся объяснить этот контраст, мы должны принять во внимание поразительную особенность современной английской общественной жизни, возникшую вместе с эволюцией парламентской системы. По причинам, которые будут рассмотрены далее, член большинства Палаты общин голосует на стороне правительства с исключительным постоянством; и по сравнению с большинством других стран с народной формой правления политика в необычной степени вращается вокруг общественных вопросов. Палата занята практически непрекращающимися баталиями между двумя передними скамьями, позади которых выстроены ряды их сторонников; и эти баталии ведутся по общественным вопросам. Вопросы, затрагивающие частные, личные или местные интересы, занимают относительно малую долю внимания члена Парламента. Он прежде всего является представителем национальной партии, избранным для поддержки или противодействия кабинету министров, а не делегатом округа, отправленным следить за интересами своих избирателей и продвигать требования влиятельных выборщиков. Защита, якобы с успехом применявшаяся в других местах членом, обвиненным в отсутствии на важных голосованиях, в том, что он добился для своего избирательного округа большего количества услуг, чем любой другой представитель, не могла бы служить оправданием в Англии. Следовательно, министерство не вынуждено заручаться личной поддержкой ни в законодательном органе, ни на выборах путем апелляции к частной благодарности. Оно может позволить себе не обращать внимания на просьбы о покровительстве и опираться исключительно на свою общественную политику. Короче говоря, колоссальная сила партии — в легитимном смысле группы людей, объединенных ради общей общественной цели, — позволила правительству сделать то, чего оно не смогло бы сделать так легко, если бы партия требовала поддержки искусственных подпор. Политическое условие, которое укрепило правительство для этой работы, само по себе не является безусловным благом. Оно приносит с собой беды, которые будут отмечены в свое время; но в заслугу ему следует поставить очищение гражданской службы.

В самом начале министры опасались, что это изменение встретит сопротивление в Парламенте, однако использование своего влияния для получения услуг в пользу других не является полностью приятной задачей, особенно когда просителей больше среди разочарованных, чем среди удовлетворенных. Реформа избавила Палату общин от давления назойливых избирателей, и все последующие шаги были предприняты с одобрения самих ее членов.

Pensions.

С устранением политики гражданская служба стала карьерой, стабильной и свободной от рисков. Но оклады невысоки по сравнению с требуемой квалификацией, и, как правило, они начинаются с низких сумм с небольшой надбавкой за каждый год службы. Они недостаточно велики, чтобы обеспечить средства на случай болезни и старости; и поэтому вместе с продвижением реформы возник спрос на пенсии. Законодательство по этому вопросу, хотя и часто исправляемое, все еще основывается на Законе о выслуге лет 1859 года, который предоставляет «лицам, прослужившим в утвержденном качестве на постоянной гражданской службе государства» в течение десяти лет и уходящим на пенсию в возрасте шестидесяти лет или по причине немощности, пенсию, равную десяти шестидесятым их окончательного оклада. За каждый дополнительный год службы добавляется еще одна шестидесятая вплоть до максимума в сорок шестидесятых. Также были предусмотрены положения на случай увечий, полученных на государственной службе; в то время как более поздние статуты разрешили выплату пособий женщинам-сотрудницам при вступлении в брак — пособие, которое выдается, по-видимому, как и в случае с другими выплатами, скорее в духе сострадания, чем ради поощрения брака.

СНОСКИ:

[145:1] 12-13 Will. III., c. 2, § 3. Описание более ранних усилий в том же направлении см. у Тодда: Todd, Parl. Govt. in England, II., 114-121.

[146:1] 4 Anne, c. 8, и 6 Anne, c. 7, §§ 25, 26. Согласно § 28 этого акта должностные лица армии и флота освобождаются от его действия. Они могут заседать в Палате общин и делают это в значительных количествах, хотя, как правило, от них требуется сложить свои полномочия при получении активного командования. Офицеры вооруженных сил занимают действительно положение, совершенно отличное от положения других государственных служащих, поскольку они не только заседают в Парламенте и принимают там активное участие в обсуждении вопросов, касающихся службы, но и постоянно общаются с общественностью — практика, которая не была бы допущена ни на минуту в случае гражданских лиц, состоящих на государственной службе. Поэтому утверждения в этой главе ограничиваются членами гражданской службы.

[146:2] Cf. Rogers on Elections, 16 Ed., II., 21-24.

[146:3] Список таких статутов см. у Энсона: Anson, I., 93-96.

[146:4] Циркуляр Казначейства от 12 ноября 1884 г., Com. Papers, 1884-1885, XLV., 171.

[147:1] Ведение предвыборной агитации государственными служащими являлось предметом законодательного регулирования. Акт 1710 года (9 Anne, c. 10, § 44) подвергал штрафу и увольнению любого сотрудника почтового ведомства, который «посредством слова, послания или письменного обращения либо любым иным способом попытается убедить любого избирателя отдать или отговорить любого избирателя от того, чтобы отдать свой голос за выбор любого лица… для служения в Парламенте». См. также: Eaton, "Civil Service in Great Britain," 85.

[147:2] 22 Geo. III., c. 41. Rogers on Elections, I., 196-97.

[147:3] 31-32 Vic., c. 73. Все штрафные санкции, прилагавшиеся к любым их действиям в отношении выборов, были отменены актом 37-38 Vic., c. 22.

[148:1] Rogers, I., 197-200.

[148:2] Ibid., 207-08.

[148:3] Victoria Constitution Act, Com. Papers, 1903, XLIV., 109, pp. 7-8.

[149:1] Cf. Hans., 4 Ser. LIII., 1133-34.

[149:2] Ibid., CXCIII., 389 et seq.

[149:3] Фактически в 1874 году в законопроект были внесены поправки с целью прояснить это. Hans., 3 Ser. CCXIX., 797-800. О 1868 годе см.: Hans., 3 Ser. CXCIII., 405-06.

[149:4] Cf. Hans., 4 Ser. XVI., 1218; LIII., 1131.

[149:5] См.: Courtney, "The Working Constitution of the United Kingdom," 151.

[150:1] Hans., 3 Ser. CXCIII., 393.

[150:2] Ibid., 397.

[150:3] Rep. of Com. on Increased Cost of Tel. Service, Com. Papers, 1875, XX., 643, p. 5; 1st Rep. Civil Serv. Inq. Com., Com. Papers, 1875, XXIII., 1, p. 9. За информацию и ссылки относительно усилий государственных служащих по повышению своей оплаты труда и их давления на членов Парламента я признателен г-ну Хьюго Мейеру, который любезно показал мне свою рукопись «Национализация телеграфов в Англии».

[150:4] См., например: Hans., 3 Ser. CCLXV., 141; CCLXXI., 429; 4 Ser. XXXIX., 596-98; LI., 351-52, 355; LIII., 1107 et seq.; LXVI., 1523 et seq.; LXXII., 119; LXXXII., 199 et seq.; XCIV., 1382-83; CVI., 680; CXXI., 1023; and CXXXIX., 1617, 1618, 1629, 1632. 2d Rep. Com. on Civil Estabs., Com. Papers, 1888, XXVII., 1, Qs. 17444-47, 17821-28, 20238; Rep. Com. on Post Office, Com. Papers, 1897, XLIV., 1, Q. 11706.

[150:5] 2d Rep. Com. on Civil Estabs., Com. Papers, 1888, XXVII., 1, Qs. 10562-63, 10742, 10745-49, 17444-47.

[150:6] Hans., 3 Ser. CCCLII., 870.

[151:1] Hans., 4 Ser. V., 1123 et seq.

[151:2] Ibid., 1536 et seq.

[151:3] Ibid., VII., 188-90.

[151:4] Ibid., XVI., 1218.

[151:5] Ibid., LIII., 1138-39.

[152:1] Hans., 4 Ser. CXXI., 1023.

[152:2] Ibid., LXVI., 1550.

[152:3] Ibid., LIII., 1107 et seq.

[152:4] Ibid., 1138. В ходе своей речи он указал, что членство в тред-юнионах в почтовой и телеграфной службе сильно возросло за последние годы. Но он заявил, что им были предоставлены все привилегии, которыми пользуются тред-юнионы в других местах.

[152:5] Ibid., CXXI., 1023.

[152:6] Ibid., CXXII., 329, 331, 333.

[152:7] Ibid., CXXXIX., 1600-36.

[152:8] Ibid., CLIII., 357.

[153:1] Можно заметить, что применение конкурсных экзаменов стало всеобщим благодаря Акту 1870 года, принятому вскоре после предоставления избирательных прав сотрудникам налоговых ведомств.

[154:1] Преобладающие же американские настроения выражены в Декларации прав Конституции штата Массачусетс, принятой в 1780 году, где говорится (ст. viii): «В целях предотвращения превращения наделенных властью лиц в угнетателей народ имеет право в такие периоды и таким образом, какие он установит в своем государственном устройстве, заставлять своих должностных лиц возвращаться к частной жизни и заполнять вакантные места посредством определенных и регулярных выборов и назначений». Это закладывает принцип ротации на должностях, и хотя авторы отнюдь не имели этого в виду, можно сказать, что это является хартией системы добычи постов (spoils system).

[155:1] Parker, "Sir Robert Peel," I., 50, 160-62, 222, 269. В то время от постоянного помощника министра в Ирландии ожидалось активное участие в политике, поскольку мы находим письмо Пила к нему с призывом приложить все усилия, чтобы добиться поддержки ирландскими членами парламента правительства по католическому вопросу. Ibid., 73.

[155:2] Dorman B. Eaton, "Civil Service in Great Britain." Хотя эта работа не всегда точна, она является лучшей и, по сути, практически единственной историей системы покровительства и постепенной замены ее назначениями по результатам экзаменов.

[155:3] "Recollections and Suggestions," 33.

[155:4] Сэр Томас Эрскин Мей, хотя и писал в то время, когда эта система уходила в прошлое, казалось, считал ее необходимой для партийного правления. Говоря о влиянии парламентской реформы на состояние партий, он отмечает: «Но на протяжении всех этих изменений покровительство было главной пружиной организации партий». "Const. Hist. of England" (1 Am. Ed.), II., 99.

[156:1] Parker, "Sir Robert Peel," II., 140.

[156:2] См.: Lowell and Stephens, "Colonial Civil Service."

[156:3] Com. Papers, 1854-1855, XLI., 369.

[156:4] Впоследствии их число было сокращено до двух.

[157:1] 22 Vic., c. 26; §§ 4, 17.

[157:2] Com. Papers, 1860, IX., 1.

[157:3] Ibid., 1870, XIX., 1, p. vii.

[157:4] §§ 2, 7, and Schedule B. См. также: Orders in Council, Aug. 19, 1871, § 1; Sept. 15, 1902. Регламент 1870 года требует сертификата о квалификации от Комиссии по делам гражданской службы в качестве условия трудоустройства на «любую должность или назначение в любом департаменте гражданской службы», за исключением специально выведенных из-под действия Регламента. Исключения были перечислены в Приложении B и представляют собой те позиции, которые описаны в скобках в предложении, к которому относится эта сноска. Таким образом, изначально регламент применялся ко всем остальным должностям какового бы то ни было характера; но согласно § 8 высшие руководители любого департамента получали полномочия по согласованию с Казначейством добавлять в приложения или выводить из них должности; и это полномочие использовалось для пополнения Приложения B и тем самым полного освобождения от экзаменов ряда должностей, почти исключительно низкоквалифицированных, таких как рассыльные, портье, уборщицы и т.д. Регламенты Тайного совета и циркуляры Казначейства, касающиеся гражданской службы, можно найти в конце справочника «Civil Service Year Book».

[158:1] Приложение А изначально содержало перечень не должностей, а департаментов; так что система открытых конкурсов применялась ко всем должностям (не исключенным специально) в одних департаментах и ни к одной из должностей в других. Эта иррациональная классификация постоянно повторяется в истории экзаменов на гражданскую службу, но в случае открытых конкурсов она была изменена в силу оставленного за властями права вносить изменения в Приложение А. Должности клерков и другие посты в департаментах, ранее не включенных туда, были добавлены в приложение; в то время как крупные категории должностей были выведены из него. В основном это ручной труд, такой как смотрители офисов, рассыльные, портье, бригадиры, ремесленники, рабочие, матроны и домашняя прислуга. Некоторые из них, как поясняется в предыдущей сноске, были полностью освобождены от экзаменов, а для остальных кандидаты назначаются при условии сдачи квалификационного экзамена или прохождения ограниченного конкурса. Требования к наиболее важным категориям среди них будут описаны далее в этой главе.

[158:2] См.: 45 Rep. Civil Serv. Comrs., Com. Papers, 1901, XVIII., 129, pp. lxxxiii-lxxxvii.

[159:1] См.: Ibid., pp. lxxiii-lxxv.

[160:1] В соответствии с Регламентом Тайного совета от 4 июня 1870 г., § 7, и Приложением B.

Комиссия Плэйфеера отмечала относительно этих должностей, что для получения пенсий по выслуге лет их обладатели должны были быть назначены с сертификатом от Комиссии по делам гражданской службы либо в соответствии с Разделом 4 Закона о выслуге лет 1859 года быть освобождены от этого правила Казначейством на том основании, что должность требует особых квалификаций. Комиссия обнаружила, что фактически экзамен, как правило, не требовался. (Com. Papers, 1875, XXIII., 1, p. 6.)

[161:1] Они охватывали чтение, письмо и арифметику, часто диктант, составление рефератов-сводок (précis), географию, историю Англии, латынь и французский, иногда бухгалтерию и изредка нечто большее; 3d Rep. of Civil Serv. Comrs., Com. Papers, 1857-1858, XXV., 1, App. B.

[161:2] Rep. of the Com. on Civil Service Appointments, Com. Papers, 1860, IX., 1, pp. vii-viii.

[161:3] 16th Rep. Civil Serv. Comrs., Com. Papers, 1871, XVII., 1, App. 1.

[161:4] В 1873 году Комитет по расходам на гражданскую службу предложил вовсе упразднить это различие и ввести единый экзамен для поступления в каждый департамент, причем кандидаты должны были находиться в равном положении в отношении последующего продвижения по службе за заслуги. (3d Rep., Com. Papers, 1873, VII., 415, p. iv.) Никаких мер по этой рекомендации принято не было; а два года спустя Комиссия Плэйфеера по вопросам поступления на гражданскую службу сообщила (Com. Papers, 1875, XXIII., 1), что различие между высшим дивизионом для выполнения ответственной работы и низшим дивизионом для выполнения рутинной работы должно быть сохранено. Однако члены комиссии подвергли критике существовавшее разделение на классы I и II на том основании, что не существовало возможности продвижения из второго класса в первый и что различие не соответствовало реальной разнице в характере работы, в результате чего механическая работа выполнялась первым классом, а ответственная — вторым, в то время как клерки в некоторых департаментах целиком принадлежали к одному классу. Они рекомендовали учредить в каждом департаменте низший дивизион клерков из числа взрослых и юношей; чтобы его сотрудники служили в любом департаменте, куда они были назначены или переведены; и чтобы после десяти лет службы они могли, если проявили исключительные способности, быть повышены до высшего дивизиона. Эти рекомендации были воплощены в Регламенте Тайного совета от 12 февраля 1876 года. Организация гражданской службы была тем самым упрощена и улучшена, но она все еще оставалась несовершенной. Комиссия по гражданским штатам в своем втором отчете в 1888 году (Com. Papers, 1888, XXVII., 1) заявила, что на практике работа двух дивизионов пересекалась и граница между ними была проведена слишком низко. Они также предложили переименовать низший дивизион в «второй дивизион». Это было осуществлено Регламентом Тайного совета от 21 марта 1890 года, который учредил второй дивизион гражданской службы с высшим разрядом, достигаемым путем повышения по службе, и выделил клерков-юношей в отдельный дивизион. Правила, касающиеся второго дивизиона, впоследствии были воплощены в новом Регламенте Тайного совета от 29 ноября 1898 года, измененном другим Регламентом от 15 сентября 1902 года. Первый дивизион, известный как Класс I гражданской службы, был заново урегулирован Регламентом Тайного совета от 15 августа 1890 года, который также создал в нем высший разряд, достигаемый путем продвижения по службе.

Можно добавить, что назначения, произведенные по результатам конкурсного экзамена, не являются окончательными сразу же, а носят испытательный характер в течение определенного периода.

[162:1] Это лица, поступающие на гражданскую службу в восточных колониях, на Цейлоне, в Гонконге, в Федеративных Малайских Государствах и т. д.

[163:1] Из 514 успешных кандидатов на должности клерков Класса I, в Индийскую гражданскую службу и в качестве восточных кадетов с 1896 по 1900 год включительно 262 учились в Оксфорде, 148 — в Кембридже, 83 — в других университетах Соединенного Королевства, 7 — в колониальных и индийских университетах и 14 — вообще не учились в университетах. (45th Rep. of the Civil Serv. Comrs., Com. Papers, 1901, XVIII., 129, pp. lxxix-lxxxii.) Пропорция выходцев из Оксфорда и Кембриджа среди одних лишь клерков Класса I была бы еще несколько выше. Более поздние отчеты Комиссии по делам гражданской службы показывают, что эти пропорции изменились не слишком сильно.

[163:2] Более подробное изложение метода проведения экзамена и его результатов можно найти в работе Лоуэлла и Стивенса: Lowell and Stephens, "Colonial Civil Service."

[164:1] Morley, "Life of Gladstone," I., 511.

[164:2] В письме лорду Джону Расселу он писал: «Следует помнить, что существенной частью любого такого плана, который сейчас обсуждается, является разделение работы везде, где это возможно, на механическую и интеллектуальную — разделение, которое откроет для высокообразованного класса карьеру и даст им контроль над всеми высшими сферами гражданской службы, какового они до сих пор никогда не имели». Ibid., 649.

[165:1] О происхождении Манделлы см.: Davidson, "Eminent English Liberals," Ch. xii.; Hinton, "English Radical Leaders," Ch. viii.

[165:2] Как и во всех подобных случаях, верхний возрастной предел в некоторой степени сдвигается для лиц, служивших государству в военном или ином качестве.

[166:1] 45th Rep. Civil Serv. Comrs., Com. Papers, 1901, XVIII., 129, pp. lxxiii-iv. Согласно нынешним правилам, требуются письмо (с копированием), арифметика и английская композиция; а из восьми предметов по выбору — составление деловых справок-рефератов (включая индексирование и упорядочение отчетов), бухгалтерия и стенография, география и история Англии, латынь, французский, немецкий, элементарная математика (планиметрия и алгебра), а также химия и физика — можно предлагать не более четырех, включая не более двух из трех языков.

[167:1] За тринадцать лет с 1886 по 1898 год включительно 147 клерков первого класса были назначены по результатам открытого конкурса, 34 были повышены из второго дивизиона (или соответствующего класса, предшествовавшего ему) и 8 пришли из других источников (фактически путем перевода из отдельных ведомств). За тот же период 123 клерка второго дивизиона были повышены на другие должности, влекущие за собой увеличение жалованья. Com. Papers, 1899, LXXVII., 751. Из более поздних отчетов Комиссии по делам гражданской службы следует, что доля должностей клерков первого класса, замещаемых путем продвижения по службе, не увеличивается.

[167:2] Регламент Тайного совета от 29 ноября 1898 г., § 15.

[167:3] Или юноши-переписчики. Ранее это были две отдельные категории, но теперь они объединены.

[167:4] Характер экзамена был изменен одновременно и по той же причине, что и для клерков второго дивизиона.

[168:1] 45th Rep. of the Civil Serv. Comrs., Com. Papers, 1901, XVIII., 129, pp. lxxxiii-vii.

[168:2] Ibid., 129, pp. lxxxiii-vii.

[169:1] Комитет по гражданским штатам сообщил, что такой метод назначения является необходимостью в Министерстве иностранных дел. Com. Papers, 1890, XXVII., 1, p. 9.

[170:1] Courtney, "The Working Constitution," 149-50. Однако к местному депутату по-прежнему часто обращаются за советом, но скорее как к обладающему местными знаниями, нежели ради политического влияния.

[170:2] Рассыльных часто экзаменуют по трем базовым навыкам (чтение, письмо и счет).

[171:1] Com. Papers, 1883, XXXVIII., 543.

[171:2] Third Rep. of the Com. on Civil Serv. Exp., Com. Papers, 1873, VII., 415, Qs. 4270-72, 4727, 4762, 4764. В то время возникали определенные трудности в случаях увольнений. Ibid., Qs. 4271-72.

ГЛАВА VIII

МИНИСТРЫ И ГРАЖДАНСКАЯ СЛУЖБА

The Need of both Expert and Layman.

По мере того как научные и технические знания возрастают, а связи человеческой жизни становятся более сложными, в любой сфере человеческой деятельности неуклонно растет потребность в людях с профессиональной подготовкой; и это в равной степени справедливо как для правительства, так и для любой другой организации. Следовательно, любая работа, выполняемая в настоящее время без помощи экспертов, неизбежно окажется более или менее неэффективной. Но с другой стороны, эксперты, действующие в одиночку, склонны придерживаться односторонних взглядов и в разной степени отрываться от здравого смысла остального мира. Они склонны преувеличивать значение технических вопросов по сравнению с другими, имеющими более общий характер, — тенденция, которая приводит либо к увлечению узкими идеями, либо, там, где организм менее жизнеспособен, к чинушничеству и бюрократической волоките. Эти пороки стали столь заметными в случае некоторых правительств, что породили дурную славу бюрократии. Поэтому для достижения по-настоящему хороших результатов и избежания опасностей неэффективности, с одной стороны, и бюрократии — с другой, в любой администрации необходимо надлежащим образом сочетать экспертов и людей широкого кругозора. Между тем из всех существующих политических традиций в Англии наименее известная широкой публике и в то же время одна из тех, что заслуживают наибольшего внимания, — это традиция, определяющая отношение между экспертом и дилетантом.