«Правительство Англии (Том I)»

The Outlying Departments.

Помимо ведомств, подчиненных Казначейству, существует ряд периферийных ведомств, более или менее тесно связанных с ним, о которых уже упоминалось как о не имеющих отношения к финансовым делам; и действительно, можно сказать, что, по крайней мере теоретически, каждая ветвь государственной службы — за исключением Комиссии по делам церкви и благотворительности — не имеющая собственного политического руководителя и не связанная с каким-либо другим ведомством, находится под надзором Казначейства и представлена в парламенте им. Но хотя комиссары или другие руководители таких учреждений, как правило, назначаются по рекомендации Первого лорда или премьер-министра, степень контроля над ними со стороны Казначейства сильно варьируется; и в некоторых случаях его ответственность, помимо регулирования объема расходов, является несколько иллюзорной. Несколько учреждений, находящихся в таком положении, призваны оставаться полностью вне сферы партийных споров; а в состав попечительских советов Британского музея, Национальной галереи и Национальной портретной галереи неизменно входят члены парламента, которым никогда не пришло бы в голову сложить свои полномочия из-за смены кабинета министров. Основными периферийными ведомствами Казначейства, непосредственно связанными с национальным управлением, являются: Комиссия по гражданской службе, которая экзаменует кандидатов на различные должности гражданской службы; офис парламентских советников, который составляет все законопроекты, вносимые министрами; и канцелярское ведомство, которое выполняет все правительственные печатные работы.

В течение значительной части девятнадцатого века влияние коммерческих кругов было сильным, управление государством осуществлялось на строгих деловых принципах, и Казначейство как представитель этих принципов являлось краеугольным камнем административного здания или, если изменить метафору, осью, вокруг которой вращался государственный механизм. Долгое время, по сути, существовала заметная тенденция считать пост канцлера казначейства важнейшим в кабинете министров после поста премьер-министра, рассматривать лицо, занимающее его, как предполагаемого наследника премьерства и делать его лидером в Палате общин, когда его шеф был пэром. Но с угасанием стремления к экономии и ростом других интересов Казначейство в определенной степени утратило свое доминирующее положение. Симптом этого можно усмотреть в том факте, что в течение последнего десятка лет администраций лорда Солсбери общинами руководил не канцлер казначейства, а назначенный для этой цели Первый лорд казначейства. Поворотный момент наступил в начале этого периода, когда лорд Рэндольф Черчилль в 1886 году поссорился со своими коллегами по поводу смет на армию. Это событие не породило, но ознаменовало собой изменение настроений общественного мнения; и хотя Казначейство, несомненно, сохранит контроль над деталями расходов, нельзя быть уверенным в том, что его глава вернет себе мощное влияние на общую или финансовую политику, осуществлявшееся тридцать лет назад.

СНОСКИ:

[115:1] Прекрасное описание существующей финансовой процедуры можно найти в книге сэра Кортни Ильберта «Законодательные методы и формы» (Legislative Methods and Forms, стр. 284–299).

[115:2] Это не распространялось на наследственные доходы Короны до тех пор, пока они — за исключением доходов, принадлежащих герцогствам Ланкастер и Корнуолл — не были уступлены Георгом III в обмен на фиксированный Цивильный лист.

[116:1] 27 Geo. III., c. 13.

[116:2] Это правило не было абсолютно без исключений, поскольку фонд торгового флота, формируемый за счет портовых сборов с судов, использовался для покрытия части расходов Совета по торговле, минуя Консолидированный фонд. См. 2-й доклад Комиссии по гражданским штатам (2d Rep. Com. on Civil Estab., Com. Papers, 1888, XXVII., 1, Qs. 18211-26). В 1898 году этот процесс был ограничен содержанием маяков, буев и бакенов. Можно также отметить, что Акт 1891 года об «ассигнованиях в помощь» (54-55 Vic., c. 24, § 2) объявляет, что он лишь придает силу закона существующей практике. Такие ассигнования теперь регулярно выделяются парламентом в помощь сметам расходов на те службы, в которых они возникают. Сумма в помощь каждой смете фиксируется и перечисляется в отдельной колонке в приложении к Акту об ассигнованиях, и лишь сумма, превышающая этот предел, поступает в Консолидированный фонд.

[116:3] Ильберт, «Законодательные методы и формы» (Legislative Methods and Forms), стр. 294–295; Гленн, «Закон об общественном здравоохранении» (Law of Public Health), стр. 1343, 1344.

[116:4] Это нововведение подверглось резкой критике как ведущее к путанице в национальной отчетности. См. меморандум сэра Э. В. Гамильтона (Com. Papers, 1902, VII., 15, App. 12).

[117:1] 29-30 Vic., c. 39.

[117:2] 54-55 Vic., c. 24.

[117:3] Суммы, выплачиваемые на счет местного налогообложения, не включаются.

[118:1] Эти лицензионные сборы поступают на счет местного налогообложения, а не в национальную казну.

[119:1] Примечательно, что с 1858 по 1895 год сумма денег, собранная посредством налогообложения на национальные нужды, составляла не менее 2 фунтов 4 шиллингов 5 пенсов и не более 2 фунтов 9 шиллингов 11 пенсов на душу населения. В последние годы она демонстрирует устойчивую тенденцию к росту. В 1899 году, за год до войны, она составляла 2 фунта 13 шиллингов 6 пенсов; а в 1902 году — 3 фунта 8 шиллингов 8 пенсов, при этом расходы составляли 4 фунта 13 шиллингов 11 пенсов. В период с 1857 по 1900 год государственный долг был сокращен за счет постепенных выплат с 837 144 597 фунтов стерлингов до 628 978 783 фунтов стерлингов. В 1902 году вследствие англо-бурской войны он вырос до 747 911 107 фунтов стерлингов.

[119:2] Об истории этого правила см. Тодд, «Парламентское управление в Англии» (Todd, "Parl. Govt. in England"), т. II, стр. 44–46.

[119:3] Доклад Комиссии по организации военного ведомства (Rep. of the Com. on War Office Organisation, Com. Papers, 1901, XL., 179, p. 6). Но см. также 3-й доклад Комиссии по государственным счетам (3d Rep. Com. Pub. Accounts, Com. Papers, 1901, V., 47, p. iv).

[121:1] 29-30 Vic., c. 39, §§ 13, 15.

[121:2] Там же, § 13.

[121:3] О мерах, предусмотренных для таких случаев, см. ниже, стр. 126.

[121:4] Финансовые отчеты приводят лишь отчисления ведомствам из Казначейства, а не фактические расходы. Последние содержатся только в отчетах об исполнении смет Генерального аудитора. За исключением некоторых ведомств, таких как военно-морское, где сэр Джеймс Грэм ввел практику их представления еще в 1832 году, фактические расходы не представлялись парламенту в полном объеме вплоть до принятия Акта 1866 года. Меморандум лорда Велби (Com. Papers, 1902, VII., 15, App. 13). Хатшек (Hatschek, Englisches Staatsrecht, I., 495-502) дает интересное описание влияния французских методов на английскую систему ведения государственных счетов, включая внедрение бухгалтерии по системе двойной записи.

[122:1] Пятнадцать или шестнадцать касаются военно-морского флота; столько же — армии; чуть более ста — различных отраслей гражданской службы, сгруппированных в семь классов; и пять — ведомств, занимающихся сбором доходов.

[122:2] 29-30 Vic., c. 39, § 27; см. также Тодд, т. II, стр. 53–67.

[123:1] Об истории этого вопроса см. Тодд, т. II, стр. 31–42.

[123:2] См. историю вопроса в кн.: Тодд, т. II, стр. 27–43, 543–45; а также недавние сборники свидетельств: 2-й и 3-й доклады Комиссии по расходам на гражданскую службу (2d and 3d Reps. of Com. on Civil Serv. Exp., Com. Papers, 1873, VII., 391, 415); 2-й доклад Комиссии по гражданским штатам (2d Rep. of Com. on Civil Estabs., Com. Papers, 1888, XXVII., 1); Доклад Комиссии по организации военного ведомства (Rep. of Com. on War Office Organisation, Com. Papers, 1901, XL., 179); Доклады Комиссии по национальным расходам (Reps. of Com. on Nat. Expenditure, Com. Papers, 1902, VII., 15; 1903, VII., 483).

[123:3] Доклад Комиссии по гражданским штатам (Rep. of Com. on Civil Estab., Com. Papers, 1888, XXVII., 1, Evid. of Sir R. E. Welby, Perm. Sec. of Treas., Qs. 10704-9, 10713, 10721-26, 10766).

[124:1] Это относилось, например, к Акту об учреждении Совета по сельскому хозяйству (52-53, Vic., c. 30, § 5).

[124:2] Для клерков второго разряда согласно Постановлению Тайного совета от 21 марта 1890 года, §§ 3–6 (Com. Papers, 1890, LVIII., 167). Должности более высокого разряда регулируются «главами ведомств, к которым они относятся, при условии одобрения комиссарами Казначейства» (Постановление Тайного совета от 12 февраля 1876 г., § 3, Com. Papers, 1888, XXVII., 1, p. 571); однако никакие вакансии на этих должностях не могут быть заполнены и новые назначения не могут быть произведены до тех пор, пока Казначейство не удостоверится, что число должностных лиц в ведомстве с окладами выше, чем у второго разряда, не будет чрезмерным (Постановление Тайного совета от 29 ноября 1898 г., § 4, в развитие Постановления от 12 февраля 1876 г., § 4). Тем не менее свидетельства, представленные комитетам 1873 и 1888 годов, были убедительными в отношении бессилия Казначейства принудительно добиваться сокращений, какова бы ни была его реальная власть в деле предотвращения увеличения штатов.

[124:3] См. 3-й доклад Комиссии по расходам на гражданскую службу (3d Rep. Com. on Civil Serv. Exp., Com. Papers, 1873, VII., 415, Qs. 474, 4902-03); 2-й доклад Комиссии по гражданским штатам (2d Rep., Com. on Civil Estabs., Com. Papers, 1888, XXVII., 1, pp. xi, xii, and Qs. 10957, 14090-91, 14918-20, 18088); Доклад Комиссии по национальным расходам (Rep. Com. on Nat. Exp., Com. Papers, 1902, VII., 15, Q. 1429).

[124:4] Доклад Комиссии по национальным расходам (Rep. Com. on Nat. Exp., Com. Papers, 1902, VII., 15, Q. 1425).

[125:1] Доклад Комиссии по организации военного ведомства (Rep. of Com. on War Office Org., Com. Papers, 1901, XL., 179, Qs. 3038-41). Превышение по подстатьям расходов на продовольствие и фураж, например, естественным образом покрывалось бы за счет экономии на топливе или аренде (Там же, стр. 425).

[125:2] Меморандумы о контроле Казначейства, составленные генеральным бухгалтером армии Ф. Т. Марциалсом (F. T. Marzials) (Там же, стр. 424–426) и Робертом Чалмерсом (Robert Chalmers) (Доклад Комиссии по национальным расходам, Com. Papers, 1902, VII., 15, App. 3).

[125:3] Контроль Казначейства над расходами, связанными с судами, менее жесткий, чем в случае с другими ветвями гражданской службы; однако оклады клерков, как правило, определяются по договоренности между судьями и Казначейством (2d Rep. Com. on Civil Serv. Exp., Com. Papers, 1873, VII., 391, pp. vi-viii).

[126:1] Доклад Комиссии по гражданским штатам (Rep. Com. on Civil Estabs., Com. Papers, 1888, XXVII., 1, Qs. 18076, 18088, 19150, 19165, 19171-75, 19178-82). Как выразился лорд Фаррер, бывший постоянный заместитель министра Совета по торговле: «Мы можем надуть их в крупных делах; они могут помыкать нами в мелочах» (Там же, Q. 20,021).

[126:2] Доклад Комиссии по организации военного ведомства (Rep. of Com. on War Office Org., Com. Papers, 1901, XL., 179, p. 8); Доклад Комиссии по войне в Южной Африке (Rep. of Com. on War in South Africa, Com. Papers, 1904, XL., 1, p. 143).

[126:3] См. сэр Р. Э. Велби, Доклад Комиссии по гражданским штатам (Sir R. E. Welby, Rep. Com. on Civil Estabs., Com. Papers, 1888, XXVII., 1, Qs. 20382-83).

[126:4] Реальная гарантия эффективности контроля Казначейства заключается в поддержке, которую оно почти наверняка получит со стороны Комитета по счетам Палаты общин. В 1901 году, например, в случае, когда военное ведомство, не превысив свою общую смету, но до того, как заручиться одобрением Казначейства, выплатило подрядчику надбавку в 1000 фунтов стерлингов по контракту, статья расходов по которому отсутствовала в сметах на текущий год, Комитет по счетам отметил: «Ваш комитет самым решительным образом осуждает любое перенаправление парламентских средств без санкции Казначейства» (3d Rep. Com. of Pub. Accounts, Com. Papers, 1901, V., 13, pp. iv-v).

[126:5] Акт о государственных счетах и расходах (Public Accounts and Charges Act), 54-55 Vic., c. 24, § 2 (3).

[127:1] Тодд, т. II, стр. 545.

[128:1] Организация всех этих ведомств и их отношение к Казначейству подробно описаны у Гнайста (Gneist, Das Englische Verwaltungsrecht, 3 Auf., Buch III., Kap. 4).

[129:1] Управление лесов, лесных угодий и земельных доходов собирает доходы с земель Короны, за исключением тех, которые принадлежат герцогствам Ланкастер и Корнуолл, поскольку доходы от последних никогда не уступались нации и по-прежнему находятся в распоряжении короля и принца Уэльского соответственно. Оно собирает также некоторые другие виды наследственных доходов; однако общая сумма его поступлений невелика, а комиссаров всего двое. Таможенное ведомство, которое собирает все пошлины на импорт и экспорт, управляется председателем, заместителем председателя и еще одним комиссаром; и, наконец, Управление внутренних доходов, которое собирает акцизы и все остальные общегосударственные налоги, представляет собой огромное учреждение, во главе которого стоят председатель, заместитель председателя и два других комиссара. Этот департамент был образован путем объединения правлений акцизов, налогов и гербовых сборов; и высказывалось предложение объединить департаменты таможни и внутренних доходов, но это было сочтено нецелесообразным (см. 3rd Rep. Com. on Civil Estabs., Com. Papers, 1889, XXI., 1).

[129:1] Канцлер казначейства также по должности является Мастером Монетного двора.

[129:2] Комиссия по делам церкви управляет епископскими имениями и другим церковным имуществом, используя доходы для выплаты жалованья епископам и для содействия деятельности установленной церкви в бедных и густонаселенных районах. Она не связана ни с каким правительственным ведомством и, по сути, является скорее институтом, принадлежащим церкви, чем ветвью государственной службы. В состав комиссаров входят все епископы, несколько министров кабинета и ряд других мирян, двое из которых заседают в парламенте.

[130:1] Комиссия по благотворительности — орган, обладающий квазисудебными полномочиями в деле регулирования благотворительных фондов, — занимает положение, более похожее на положение административного департамента. Из четырех комиссаров один работает на общественных началах и представляет этот орган в парламенте.

[130:2] Таким образом, эти две комиссии находятся в аномальном положении: им преднамеренно предоставили представителей в парламенте, которые не являются ответственными министрами Короны. Британский музей, Национальная галерея и Национальная портретная галерея в этом отношении находятся в таком же положении.

ГЛАВА VI

РАЗНЫЕ ВЕДОМСТВА

The Government and the Administration of Law.

В Англии нет единого должностного лица, соответствующего министру юстиции или генеральному прокурору в других странах: некоторые из выполняемых ими в иных государствах обязанностей разделены в Англии между целым рядом инстанций, в то время как другие не выполняются вовсе. Основными должностными лицами, заполняющими этот важный пробел, являются Лорд-канцлер, юридические советники Короны и директор публичных преследований.

The Lord Chancellor.

Самым крупным политическим сановником в британском правительстве, лицом, наделенным по закону самыми возвышенными и разнообразными функциями, единственным крупным государственным сановником, сохранившим свои древние права, человеком, который бросает вызов доктрине разделения властей больше, чем любой другой персонаж на земле, является Лорд-канцлер. Помимо своих обязанностей в качестве судьи, председательствующего в Палате лордов и члена кабинета министров — все из которых уже были или будут описаны в других местах, — он обладает множеством полномочий различного характера, связанных главным образом с отправлением правосудия (131:1). Он возглавляет, например, канцелярию Большой печати (Crown Office in Chancery). Это ведомство, как место проставления Большой печати, важно в юридическом и формальном, хотя и не в политическом отношении. Комиссары по делам душевнобольных также подотчетны ему. Регламенты, касающиеся публичного преследования в судебном порядке, требуют его утверждения, и контроль над Управлением земельного кадастра возложен главным образом на него. Почти все судебное патронатное право, более того, находится в его руках, поскольку с ним консультируются по поводу высших должностей, отбор судей низших судов Высокого суда производится по его рекомендации, а он сам назначает и смещает судей судов графств и мировых судьей (132:1).

Хотя Лорд-канцлер является партийным лидером и одновременно активным членом законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти, беды, которые, как могло бы показаться, должны проистекать из такого соединения властей в одних руках, на практике не проявляются. Во время заседаний в Судебном комитете или в Палате лордов от него действительно могут потребовать истолковать статут, в принятии которого он принимал участие, но от этого не происходит никакого большого вреда. Поистине серьезным вопросом является смешение исполнительной и судебной властей, когда политическое должностное лицо выносит судебное решение по вопросу, в отношении которого оно действовало или может повлиять на свое будущее действие в административном качестве. Но поскольку в настоящее время канцлер никогда не заседает в суде в одиночку, такой вопрос может предстать перед ним только в Апелляционном суде, Палате лордов или Судебном комитете, где он заседает вместе с другими судьями, не имеющими никакого отношения к министерству. Более того, канцлер, хотя и являясь юридическим членом кабинета министров, не является ни его единственным, ни даже официальным юридическим советником; и правительство никогда не подумало бы действовать по какому-либо сомнительному вопросу права, не получив заключения юридических советников Короны. Эти господа не занимают никаких судебных должностей и, как ни странно, будучи частью министерства, никогда не входят в состав кабинета.

The Law Officers of the Crown.

Основными юридическими советниками Короны являются генеральный атторней и солиситор-атторней, который является его коллегой и заместителем (133:1). Их мнение по вопросам права может запрашиваться правительством и любым ведомством, хотя многие ведомства обеспечены собственными постоянными юридическими консультантами, чьих советов достаточно для всех обычных вопросов. Генеральный атторней и солиситор лично ведут несколько судебных преследований исключительной важности, возбуждают уголовные дела по официальным обвинениям (criminal informations) и выступают в делах, затрагивающих права Короны или требующих их вмешательства для защиты благотворительных фондов. Они защищают в парламенте законность действий правительства и разъясняют непонятные правовые моменты в его законопроектах. Хотя им больше не разрешено заниматься частной практикой, их жалованье и гонорары настолько велики (133:2), что эти посты входят в число главных политических призов для юристов, проявивших себя в баталиях Палаты общин (133:3), — призов тем более ценных, что в дополнение к прямым доходам они дают презумптивное право на самые высокие судейские должности, которые могут освободиться, пока партия находится у власти.

Public Prosecutions in England.

Уже отмечалось, что юридические советники Короны лично ведут лишь несколько уголовных дел чрезвычайной важности. В других странах судебное преследование правонарушителей является прерогативой государства и осуществляется во всех судах, больших и малых, государственными должностными лицами. Это справедливо и для Шотландии, где данное дело находится в руках группы должностных лиц, известных как фискальные прокуроры (procurators fiscal), во главе с лордом-адвокатом; и даже в Ирландии аналогичная система сложилась неформально благодаря использованию коронных советников, действующих под контролем генерального атторнея этого королевства. Но в Англии уголовное преследование в подавляющем большинстве случаев до сих пор, по крайней мере теоретически, ведется частными лицами (134:1). Любой человек, независимо от того, является ли он пострадавшим лицом или нет, может преследовать правонарушителя в судебном порядке (134:2). Как правило, следственный судья после предания обвиняемого суду берет с кого-либо поручительство на ведение судебного преследования — с жалобщика, потерпевшего лица, полицейского, собственного клерка судьи или нанятого для этой цели солиситора. Дело обычно ведет солиситор местного мирового судьи, однако лицо, давшее поручительство, может нанять собственного адвоката для руководства процессом. Тем не менее судебные издержки в настоящее время возмещаются судом и выплачиваются из национальной казны в соответствии с регламентом, установленным министром внутренних дел.

The Director of Public Prosecutions.

Для генерального атторнея всегда было заведено вести крупные государственные процессы — например, дела о государственной измене; и постепенно укоренилась практика, когда юридические советники, прикрепленные к различным ведомствам, вели преследование по некоторым другим делам, таким как преступления против монетной системы. Но примерно в середине прошлого столетия возникла потребность в общей системе государственных судебных преследований под руководством министерства юстиции (134:3). Это движение завершилось — или сошло на нет — принятием актов 1879 и 1884 годов (134:4), в соответствии с которыми солиситор Казначейства, являющийся постоянным юридическим советником этого ведомства и выполняющий также ряд других обязанностей юридического характера, был назначен директором публичных преследований. Регламенты, регулирующие его действия в этом качестве, разрабатываются генеральным атторнеем с одобрения Лорда-канцлера и министра внутренних дел. Они по существу предусматривают (134:5), что он осуществляет судебное преследование по всем делам, караемым смертной казнью, по преступлениям против монетной системы, делам о мошенническом банкротстве, делам, по которым он получает указание от генерального атторнея или министра внутренних дел, а также по делам, когда такие действия кажутся ему необходимыми в общественных интересах. Он может нанимать адвокатов как для ведения возбуждаемых им дел, так и любых других уголовных разбирательств в высших судах, где не был нанят адвокат; кроме того, он может оказывать помощь частному обвинителю, санкционируя специальные расходы на сбор доказательств или оплату услуг адвоката. В его обязанности входит давать советы клеркам мировых судей и сотрудникам полиции; и, наконец, во всех этих вопросах он подчиняется генеральному атторнею.

Директор публичных преследований представляет парламенту ежегодный отчет о своей деятельности, оживленный рассказами о самых интересных делах. Но несмотря на его активность, подавляющее большинство судебных преследований ведется по-старому под частным руководством; ибо из многих тысяч уголовных дел, рассматриваемых ежегодно, лишь от трехсот пятидесяти до пятисот находятся в его ведении, и это число не обнаруживает заметной тенденции к росту.

Было сказано достаточно, чтобы обосновать утверждение о том, что ни одно отдельное должностное лицо не выполняет сколько-нибудь значительную часть функций министра юстиции. Подобные обязанности не только разделены между множеством лиц, но и рассредоточены по небольшим частям между различными ведомствами. Иллюстрацией тому служит Отчет о публичных преследованиях, который представляется парламенту министром внутренних дел и носит его подпись на первой странице; в то время как сам отчет подписан директором публичных преследований и датирован Казначейством. Гнайст в своем труде об английской административной системе изображает Лорда-канцлера в качестве министра юстиции по гражданским делам, а министра внутренних дел — по уголовным (135:1), однако подобное обобщение является натянутым и вводящим в заблуждение, и безопаснее утверждать, что, когда англичане вносят путаницу в какое-либо административное ведомство, им обычно удается до основания запутать любые общие принципы и сделать все общие утверждения неточными.

The Church.

Если в Англии нет министра юстиции, то тем более нет министра по делам религии, какие обычно встречаются в странах, имеющих государственные церкви. Управление Церковью Англии будет рассмотрено в другой главе, и здесь необходимо лишь отметить, что, будучи строго национальным институтом, часто глубоко вовлеченным в политические споры, Церковь во многих отношениях удивительным образом свободна от контроля исполнительной власти. Она, несомненно, регулируется законами, которые не могут быть изменены без санкции парламента. Ее организация, ее ритуал и ее символы веры могут быть изменены только посредством статута. Но в административных делах ее зависимость от государства гораздо меньше. Король действительно является ее верховным главой; он фактически назначает епископов и других высших сановников, и его согласие необходимо для осуществления их ограниченных полномочий конвокациями двух провинций (136:1). Помимо этого, однако, Корона не вмешивается в управление Церковью или в дисциплину ее членов, которые остаются в ведении ее собственных должностных лиц. Судебное преследование священнослужителя за доктринальные ошибки или нарушение ритуала может быть начато только с согласия епископа, причем правительство не принимает в этом никакого участия; и хотя Корона назначает часть членов Комиссии по делам церкви, которая управляет значительной частью церковного имущества, епископы составляют подавляющее большинство в этом органе, а сама комиссия не подчиняется ни одному министру государства. Таким образом, единственный контроль, осуществляемый кабинетом министров за управлением Церковью, заключается в сдерживании конвокации, а также в том факте, что ответственность за подбор высших церковных иерархов лежит на премьер-немистре, который, как ни странно, не обязательно является — и в составе двух последних кабинетов фактически не являлся — членом Церкви Англии. Премьер-министр также назначает настоятелей ряда крупных приходов, в то время как Лорд-канцлер представляет кандидатуры на несколько сотен других, которые случайно находятся в патронате Короны (137:1). За исключением этих вещей ни один министр не несет ответственности за деятельность Церкви или ее членов.

Связь между Церковью и государством в Англии является тем самым своеобразной. В некоторых отношениях эти отношения очень тесные, но они носят скорее законодательный и судебный, нежели административный характер. Церковь детально регулируется государственными законами, судья ее главного трибунала должен быть утвержден Короной, а апелляции подаются в светский суд (137:2); но она живет на собственные доходы без каких-либо субсидий со стороны парламента, и хотя ее высшие должностные лица назначаются государством и заседают в верхней палате парламента, однако раз будучи назначенными, они, как и все остальное духовенство, практически свободны от надзора и контроля исполнительной власти.

Scotland.

Таковы все те государственные ведомства в английском правительстве, о которых необходимо упомянуть. Описание своеобразных институтов Шотландии и Ирландии не входит в задачи этой книги, за исключением тех случаев, когда они влияют на центральное правительство. До двадцати лет назад связь правительства с делами, относящимися исключительно к Шотландии, поддерживалась главным образом через Министерство внутренних дел, но лорд-адвокат фактически был парламентским заместителем министра по шотландским делам и полностью брал их на себя, если только его шеф не был шотландцем и не желал проявить себя. В 1885 году был создан — можно сказать, возрожден — министр по делам Шотландии (Secretary for Scotland), и ему были поручены обязанности для этого королевства, соответствующие тем, которые выполняются в Англии Министерством внутренних дел, Советом местного самоуправления и Советом по образованию. По сути, можно сказать, что он является общим представителем для шотландских целей всех различных гражданских ведомств государства; и в частности, он возглавляет Шотландский совет местного самоуправления и Шотландский департамент образования. Он не является одним из государственных секретарлей и получает гораздо меньшее жалование, чем они, но он входит в состав министерства, обычно, хотя и не всегда, имеет место в кабинете министров и всегда является членом той или иной палаты парламента.

Контракт между отношениями Англии с Шотландией и с Ирландией разителен. По Акту об унии 1707 года Англия и Шотландия стали единым государством с общим парламентом и общим исполнительным правительством, однако политические различия не были стерты. Акт об унии сохранил церковные и правовые институты Шотландии; и по сей день она имеет свою собственную установленную церковь, которая является пресвитерианской; свою собственную систему образования, которая сильно отличается от английской; и свою собственную систему права, основанную на гражданском, а не общем праве и украшенную столь изуродованной номенклатурой, что она сойдет за ее собственную. При таких различиях было нередким явлением, когда парламент, даже при необходимости применения одних и тех же законодательных принципов по обе стороны Твида, принимал их в виде отдельных статутов, каждый из которых был адаптирован к институтам той страны, в которой ему предстояло действовать. В социальном плане слияние также не было полным. Каждый шотландец — англичанин, но англичанин — не шотландец. Шотландцы считают себя избранной расой, которая имеет право на все права англичан и на свои собственные привилегии в придачу. Все английские должности должны быть открыты для них, но шотландские посты — естественное наследие шотландцев. Они свободно участвуют в дебатах по законодательству, затрагивающему только Англию, но, по их мнению, акты, касающиеся исключительно Шотландии, должны регулироваться — и на практике они в основном и регулируются — мнением шотландских членов парламента. Такое положение обусловлено отчасти тем фактом, что шотландские институты и идеи достаточно отличны от английских, чтобы требовать отдельного рассмотрения, и при этом не столь различны, чтобы вызывать отвращение. Это объясняется отчасти и тем, что шотландцы — народ одновременно гомогенный и практичный, так что все классы могут объединяться в общих взглядах на религию, политику и социальную справедливость. В результате Шотландией управляют шотландцы в соответствии с шотландскими идеями, в то время как Ирландией управляли англичане и, вплоть до недавнего времени, в соответствии с английскими идеями.

Ireland.

Акт об унии с Ирландией 1801 года упразднил ирландский парламент и возложил всю полноту законодательной власти на Соединенное Королевство в объединенном парламенте в Вестминстере; однако исполнительное правительство Ирландии было оставлено в Дублине. Оно осуществляется от имени Лорда-лейтенанта как представителя Короны (139:1). Работа номинально выполняется им в Тайном совете в соответствии с теми инструкциями, которые могут быть направлены ему английским правительством через министра внутренних дел. Однако на практике дела обстояли совсем иначе, поскольку управление Ирландией было слишком важным, чтобы оставаться под крылом Министерства внутренних дел. Лорд-лейтенант всегда является крупным аристократом, и от него ожидают поддержания вице-королевского блеска, порой ценой расходов, превышающих его огромное жалованье в 20 000 фунтов стерлингов в год; но обычно он не является реальным главой Ирландского офиса. С 1868 года он состоял в кабинете министров менее одиннадцати лет, в то время как его Главный секретарь (Chief Secretary) находился в кабинете в течение всего этого периода, за исключением 1882–1885 годов и трех других очень кратких промежутков времени. Более того, Главный секретарь всегда является членом Палаты общин, где он должен защищать ирландское управление от нападок ирландских членов парламента, а часто и английской оппозиции. Таким образом получилось, что Главный секретарь привычно играет роль министра по делам Ирландии и фактически является правителем страны. Он возглавляет Ирландский совет местного самоуправления, Совет перенаселенных районов и Департамент сельского хозяйства и технического образования и в целом считается ответственным за все управление политического характера, за исключением сборов доходов и Ирландского строительного управления (Board of Works), которые находятся под прямым контролем Казначейства (140:1). Он обладает действительно не только полномочиями, которыми наделен ряд министров в Англии, но и властью, которая им вовсе не дарована. На протяжении большей части времени после Унии 1801 года Ирландия подвергалась воздействию долгой череды законов о принуждении, носящих временный характер, но возобновляемых через короткие промежутки времени под разными названиями (140:2). Положения различались, но целью всегда было вооружение ирландского правительства чрезвычайными и произвольными полномочиями для подавления беспорядков. Более того, полиция Ирландии, вместо того чтобы находиться, как в Англии и Шотландии, под контролем местных властей, подчиняется напрямую Дублинскому замку. Эта сила, Королевская ирландская полиция, насчитывает более двенадцати тысяч человек — цифра, вдвое превышающая пропорциональную численность полиции в Великобритании.

Causes of Misgovernment.

Управление Ирландией стало очевидным провалом английского правительства. Его история на протяжении столетия представляла собой длинную череду паллиативных мер, временных выходов из положения и уступок, которые никогда не помогали обеспечить ни прочный порядок, ни удовлетворенность и лояльность жителей. Каждый шаг предпринимался не в порядке предвидения, а под давлением. Репрессивные меры открыто объявлялись временными, призванными разрешить чрезвычайную ситуацию, а не составляющими часть постоянной политики; в то время как уступки, которые при более раннем предоставлении могли бы принести больше пользы, появлялись лишь тогда, когда внимание к вопросу настойчиво привлекалось признаками масштабного и тяжелого недовольства. Эмансипация католиков была фактически завоевана выборами в Клэре; ликвидация статуса государственной церкви (disestablishment) была ускорена фенеанским движением; Билль о гомруле последовал за ростом ирландской парламентской партии, кульминацией которого стало удержание Парнеллом «золотой акции» (balance of power) в Палате общин; а земельные законы стали результатом аграрного движения. Говорили, что то же самое справедливо и в отношении английских реформ, что парламент редко предоставляет исправление ситуации, пока несправедливость не будет насильственно доведена до его сведения, и это, несомненно, естественный, если не неизбежный результат парламентской формы правления. Это часть общей тенденции лечить симптомы, а не причины, к которой у нас еще будет повод вернуться. Но хотя парламент, теперь, когда в нем представлены все классы, несомненно узнает об английской жалобе задолго до того, как она станет невыносимой, он отнюдь не столь чутко реагирует на ирландскую. Дело в том, что ирландские проблемы лежат за пределами опыта английского члена парламента и его избирателей. Не будучи способным с легкостью отличить реальную жалобу от необоснованного требования, он не обращает на нее внимания до тех пор, пока не будет вынужден; а кабинет министров, у которого и без того руки заняты, вовсе не склонен обжигать пальцы на вопросах, к которым палата не проявляет глубокого или всеобщего интереса. Все это лишь одна из многих иллюстраций той истины, что парламентское управление может работать хорошо лишь постольку, поскольку сама нация в целом достаточно однородна в своих политических чаяниях.

Difficulty of the Problem.

Но если парламентская система оказалась инструментом, плохо приспособленным для управления Ирландией, то верно и то, что сама проблема представляла собой чрезвычайную сложность. Английские государственные деятели могли бы повторить то, что лорд Дарем сказал о Канаде в своем знаменитом отчете: «Я ожидал обнаружить борьбу между правительством и народом. Я обнаружил две нации, воюющие в лоне единого государства» (141:1). На протяжении веков Ирландия оставалась покоренной землей без глубокого слияния победителей и побежденных; коренное население было подчинено, но не ассимилировано, а расовые различия усугублялись различиями в вере. Кельт по-прежнему смотрит на своего саксонского лендлорда и на оранжевистов в Ольстере как на чужаков, а на жандармерию — как на гарнизон чужеземной державы. Это не только сделало управление Ирландией чрезвычайно трудным для английского правительства, но и препятствует любому другому решению проблемы. Позволить ирландцам управлять самими собой означает поставить аутсайдера наверх, а доминировавшего — вниз. Трудность дополнительно усугубляется глубоким расхождением в концепциях права и справедливости. В отличие от Шотландии, в Ирландии действует английская система юриспруденции. Ее суды смоделированы по подобию вестминстерских и применяют английское общее право, в то время как большинство статутов, затрагивающих гражданские права, совпадают. Но, как часто отмечали наблюдатели, во времена волнений в стране существуют два закона и два правительства: с одной стороны, английский закон, применяемый английским правительством через его чиновников, а с другой — враждебная система, опирающаяся на совершенно иные принципы и применяемая внезаконной политической организацией, однако на практике проводимая в жизнь более решительно, чем первая, и зачастую более согласующаяся с народным чувством справедливости.

The Land Question.

Расхождение между правовыми концепциями англичан и ирландцев наиболее ярко проявляется в вопросе земли. Согласно представлениям англичан и ирландских лендлордов, земля принадлежит собственнику, и, помимо особых положений статутного права, арендатор обладает лишь договорным правом владения на время действия своего контракта и в соответствии с его условиями. Но арендаторы чувствуют, что, помимо в известной степени неопределенных обязанностей перед лендлордом в виде ренты, они обладают правами на землю, которой были лишены их предки и которую они отвоевали у пустошей (142:1). Подобное различие носит фундаментальный характер и не может быть урегулировано к удовлетворению обеих сторон. Люди говорят об «ирландском земельном голоде», как будто в этом кроется причина трудностей, но у ирландца нет всеобщего земельного голода. Эмигрировав в Америку, он вместо того, чтобы отправиться, подобно шведу, на великие открытые прерии, где любой трудолюбивый человек может легко обзавестись фермой, поселился, подобно безземельному еврею, в крупных городах. То, чего хотят ирландцы — это ирландская земля, и на нее они, по их мнению, имеют право.

Испытывались различные средства решения проблемы отношений между лендлордом и арендатором. Сначала появился Акт 1860 года, который строил эти отношения исключительно на договорной основе, хотя и ограничивал в некоторой степени их принудительное осуществление путем ускоренного выселения. Десять лет спустя Акт 1870 года исходил из совсем иного принципа, поскольку распространил ольстерское арендное право (tenant-right) на всю страну, предоставив арендатору продаваемую собственность на его земельный надел. Он даровал даже ежегодному арендатору иск против лендлорда в случае выселения; и он закрепил право на компенсацию как за прошлые, так и за будущие улучшения. Но эти положения не разрешили вопросы. Позднее, в 1881 году, последовало судебное снижение квартплаты — установление государственными органами так называемой справедливой ренты. Но здесь неприятности возникли с обеих сторон. Если взгляды лендлорда были верны и земля принадлежала ему всецело, было явно несправедливо лишать его ее рыночной стоимости в виде арендной платы, и он имел основания чувствовать, что правительство раздает его собственность, чтобы сгладить собственные политические трудности (143:1). С другой стороны, справедливая рента не положила конец делу для арендатора. Англичане, глубоко впечатленные незыблемостью контракта, подразумевали, что новая рента будет выплачиваться так, как рента выплачивается в Англии; но ираландец, живущий в том, что можно почти назвать миром сословного статуса (status), и воспитанный в условиях грабительской ренты, питал гораздо меньшее уважение к контракту и рассматривал арендную плату как вещь, скорее приближенно подлежащую уплате, нежели выплачиваемую точно. Результатом стали новые трения и дальнейшее судебное сокращение ренты в 1887 году. Наконец, после того как была опробована серия актов о выкупе земли, призванных способствовать развитию крестьянского землевладения, но оказавшихся слишком ограниченными по своему охвату, чтобы повлиять на общие социальные условия, ряд лендлордов и некоторые ирландские лидеры провели в 1902 году конференцию и фактически договорились о том, что, поскольку обе стороны претендуют на права на землю, правительство должно выплатить лендлорду компенсацию за нее и передать ее арендатору — договоренность тем более легкая, что к тому времени интересы лендлордов значительно упали в цене. Правительство взялось осуществить этот план посредством Акта о выкупе земли 1903 года, предоставив не немедленный дар, а ссуду под свой кредит и взимая с арендатора низкую ренту, которая, как предполагается, в конечном итоге покроет аванс и оставит его собственником земли (144:1). С тех пор покупка и распределение поместий в соответствии с этим актом продолжаются, но этот процесс закономерно требует времени, и, как и следовало ожидать, он шел гораздо быстрее в процветающих районах страны, нежели в бедных. Можно надеяться, что с помощью этого средства земельный вопрос со временем будет разрешен, но слепой верой должен обладать тот, кто верит, что вместе с ним исчезнет и ирландский вопрос.

Грубый очерк земельного законодательства был приведен просто для того, чтобы показать колоссальную трудность управления страной, где правовые концепции правителей и управляемых непримиримы, и тем не менее именно такого рода препятствия возникают на каждом шагу в ирландской проблеме.

СНОСКИ:

[131:1] Он обладает некоторыми полномочиями, не имеющими отношения к закону, такими как назначение на большое количество коронных приходов; в этой связи можно отметить, что должности Лорда-канцлера Великобритании и Лорда-лейтенанта Ирландии являются единственными, которые не могут занимать католики. Этот вопрос не лишен сомнений. См. Ансон (Anson, II., 158) и дебаты 1891 г. (Hans., 3 Ser. CCCXLIX., 1733 et seq.). В том случае Палата общин отказалась отменять какие-либо существовавшие ограничения.

[132:1] Список мировых судей для каждого графства на практике составляется лорд-лейтенантом, за исключением Ланкашира, где он составляется канцлером герцогства, и этот список практически всегда утверждается Лордом-канцлером. В последнее время, однако, по этому поводу возникли немалые споры.

[133:1] Существуют также лорд-адвокат и солиситор-атторней по делам Шотландии, а также генеральный атторней и солиситор-атторней по делам Ирландии.

[133:2] Жалованье генерального атторнея составляет 7000 фунтов стерлингов; жалованье солиситора — 6000 фунтов стерлингов; и гонорары в каждом случае составляют еще около 1000 фунтов стерлингов.

[133:3] Солиситор-атторней по делам Шотландии, а также генеральный и солиситор-атторней по делам Ирландии, будучи политическими должностными лицами, сменяющимися вместе с министерством, не всегда заседают в парламенте.

[134:1] См. прекрасную главу о судебном преследовании в книге Мейтленда «Правосудие и полиция» (Maitland, "Justice and Police").

[134:2] Судебное преследование тем не менее ведется от имени Короля, и генеральный атторней может остановить его посредством заявления о прекращении преследования (nolle prosequi), если сочтет его необоснованным (vexatious).

[134:3] В статье в «Фортнайтли Ревью» (Fortnightly Review) за март 1873 года под названием «Организация юридического департамента правительства» г-н Брайс показал необходимость такого министерства и набросал его контуры.

42-43 Vic., c. 22; 47-48 Vic., c. 58.

Com. Papers, 1886, LIII., 321.

Englische Verwaltungsrecht, II., 1022-26.

Без вмешательства Парламента они распространяются лишь на принятие канонов, обязательных для духовенства.

Все бенефиции Короны с годовым доходом менее 20 фунтов стерлингов находятся в распоряжении лорд-канцлера (Hans., 3 Ser. CLXIX., 1919), равно как и многие бенефиции значительных размеров (Hans., 3 Ser. CLXX., 131). Канцлер герцогства Ланкастерского производит назначения на бенефиции Короны, принадлежащие герцогству, а министр внутренних дел — на те, что находятся на Нормандских островах и острове Мэн (Hans., 3 Ser. CCCXLIX., 1745-46).

Судебный комитет Тайного совета.

Положения Закона о присяге (Test Act) по-прежнему распространяются на эту должность, так что лорд-лейтенант обязательно должен исповедовать веру, отличную от веры подавляющего большинства населения, которым он назначен управлять.

Общее неспециализированное образование управляется Комиссарами по ирландскому национальному образованию и Советом промежуточного образования. Эти советы не являются политическими, но их члены, которые должны частично быть протестантами, а частично — католиками, назначаются лорд-лейтенантом, и главный секретарь осуществляет над ними определенный контроль.

Последний из них, Закон о преступлениях 1887 года, является постоянным статутом, однако его положения вступают в силу лишь на основании прокламации лорд-лейтенанта, которая может быть отменена в любое время.

Com. Papers, 1839, XVII., 1, p. 8.

Тот факт, что улучшения в Англии обычно производились лендлордом, а в Ирландии — арендатором, во многом обусловливает это настроение.

Аргументы в защиту лендлордов были очень убедительно изложены г-ном Лекки в его труде «Демократия и свобода» (I., 167-212).

3 Edw. VII., c. 37. Закон 1903 года был встречен с восторгом, однако ирландские депутаты вскоре стали жаловаться на его исполнение, и 20 июля 1905 года они успешно внесли предложение сократить ассигнования на Земельную комиссию на 100 фунтов стерлингов в знак выражения недовольства (Hans., Ser. CXLIX., 1409-86).

ГЛАВА VII

ПОСТОЯННАЯ ГРАЖДАНСКАЯ СЛУЖБА

Sharp Distinction between Political and Non-Political Officials.

История постоянной гражданской службы была бы одной из самых поучительных глав в долгой истории развития английской конституции, но, к сожалению, она никогда не была написана. Нацию спасли от бюрократии, преобладающей на большей части территории Европы, с одной стороны, и от американской системы распределения должностей в зависимости от партийной принадлежности — с другой, благодаря четкому разграничению между политическими и неполитическими должностными лицами. Первые обучаются в Парламенте, а не административной рутине. Они определяют общую политику правительства или, по крайней мере, имеют полномочия ее определять, несут за нее полную ответственность и уходят в отставку вместе с кабинетом министров; в то время как неполитические должностные лица остаются на своих постах независимо от смены партий, в совершенстве знают всю сферу управления и детально реализуют политику, принятую министерством в данный момент. Это разграничение возникало постепенно по мере роста парламентской системы.

Exclusion of Non-Political Officials from Parliament.

Опасение перед способностью Короля контролировать Парламент путем распределения должностей и пенсий среди его членов породило положение в Акте об устроении 1700 года, согласно которому после восшествия на престол Ганноверской династии ни одно лицо, занимающее должность или место дохода под началом Короны, не могло заседать в Палате общин. Но до того как этот акт вступил в силу, были осознаны недостатки полного исключения из Палаты высших государственных должностных лиц. Поэтому данное положение было изменено так, чтобы полностью отстранить лишь обладателей новых должностей, созданных после 25 октября 1705 года, и определенных специально указанных существовавших ранее постов. Члены Палаты общин, назначенные на другие должности, должны были лишиться своих мест, но сохраняли право на переизбрание. Поскольку существовало много старых должностей, число лиц, занимающих доходные должности в Парламенте, оставалось большим, и четкая грань между высшими государственными должностными лицами и их подчиненными проводилась не сразу. Однако происходили два процесса, которые со временем сделали это разграничение эффективным. Когда создавалась новая должность политического характера, входило в привычку делать специальную оговорку в законе, позволяющую ее обладателю заседать в Палате общин; с другой стороны, время от времени принимались законопроекты о должностях (place bills), исключающие из Парламента целые категории чиновников более низкого ранга. Эти акты применяются, например, ко всем клеркам во многих правительственных ведомствах и в сочетании с положением, исключающим обладателей всех новых должностей, созданных после 1705 года, охватывают большую часть всех должностных лиц рангом ниже министра. Разграничение между должностями, совместимыми и несовместимыми с членством в Палате общин, завершается регламентами самой службы. Они не могут аннулировать выборы в Палату, которые не являются недействительными по закону. Они не могут сделать занятие должности дисквалификацией для участия в Парламенте, но они могут сделать членство в Парламенте причиной лишения должности. Они могут предусмотреть и действительно предусматривают, что если какой-либо гражданский служащий намеревается стать кандидатом, он должен уйти в отставку со своей должности в момент первого обращения к избирателям.

Если бы не три-четыре министра, такие как ирландские должностные лица судебного ведомства, от которых ожидают, что они добравшегося своего избрания в Парламент, если смогут, но чье пребывание в должности от этого не зависит, можно было бы сказать, что государственная служба делится на политических должностных лиц, которые должны заседать в Парламенте, и неполитических должностных лиц, которые не должны этого делать.

Permanent Officials take no Active Part in Politics.

But are not Disfranchised

При народном правлении, основанном на партийной системе, исключение подчиненных гражданских служащих из законодательного органа является непременным условием как их воздержания от активной политики, так и бессрочности их пребывания в должности. Но само по себе это не обязательно влечет за собой ни тот, ни другой результат. Это видно на примере Соединенных Штатов, где должностные лица всех рангов исключены из Конгресса положениями Конституции, однако отнюдь не воздерживаются от партийной борьбы. Однако отстранение от политики и бессрочность пребывания в должности в конечном счете должны идти рука об руку; ибо очевидно, что должность может заниматися независимо от смены партий только в том случае, если лица, их занимающие, не принимают активного участия в осуществлении этих смен; и если, с другой стороны, они обречены потерять свои места при поражении на выборах правящей партии, они, безусловно, сделают все возможное, чтобы предотвратить такое поражение. В Англии такое воздержание и бессрочность были достигнуты, и примечательно, что оба они обеспечены силой общественного мнения, превращающегося в традицию, а не санкцией закона. В свое время, правда, крупные категории государственных служащих были лишены парламентского избирательного права. Так, Закон 1782 года лишил права голоса должностных лиц, занятых сбором акцизов, таможенных и других пошлин, а также почтмейстеров; но эти ограничения были сняты в 1868 году. Полиция также в результате серии актов была лишена избирательного права в тех избирательных округах, где они занимали должности. За исключением Ирландии, однако, эти статуты в свою очередь были отменены в 1887 году; и единственные ограничения, которые в настоящее время распространяются на государственных служащих, касаются таких должностей, как должности должностных лиц, проводящих подсчет голосов на выборах (returning officers).

Англия предоставила избирательные права своим чиновникам как раз в то время, когда расширяла избирательное право и увеличивала число должностных лиц. В некоторых других странах политическая опасность большой категории государственных служащих ощущалась весьма остро. Это было особенно справедливо в отношении новых демократий в Австралии с их армиями государственных служащих на государственных железных дорогах; и действительно, давление, постоянно оказываемое на законодательный орган в пользу этой категории, заставило Викторию в 1903 году пересмотреть свои законы о выборах. Служащие правительства не были полностью лишены избирательных прав, но они были лишены права голоса в обычных избирательных округах и получили одного представителя в Законодательном совете и двух в Законодательной ассамблее, избираемых исключительно их собственным классом. Таким образом, они имеют своих представителей в законодательном органе, но больше не могут влиять на других членов так, как прежде.

Effect of Giving them Votes.

В Англии эти опасности отнюдь не новы; но они не приняли форму работы, выполняемой государственными служащими в чисто партийных интересах. Страна почти полностью избавлена от этого зла; ибо хотя все должностные лица, не связанные напрямую с проведением выборов, теперь имеют законное право голоса и вольны им пользоваться, устоявшимся принципом является то, что неполитические лица — то есть все, кто не является министрами, — не должны проявлять активность в партийной политике. Им запрещено, например, работать в партийной организации, входить в комитет кандидата в Парламент, проводить предвыборную агитацию в его интересах или выступать с речами по общим вопросам политики. Все это настолько прочно признано, что редко приходится слышать жалобы на ненадлежащее поведение или даже на действия сомнительной уместности. В этой связи стоит отметить, что должностные лица налогового ведомства были лишены избирательного права в 1782 году по их собственному желанию. В то время правительство контролировало через них семьдесят мест в Палате общин, и лорд Норт направил им уведомление о том, что им придется туго, если они не поддержат его партию. Его противники направили им аналогичное предупреждение, и в результате в целях самозащиты они направили сильную петицию с просьбой об исключении из числа избирателей. Законопроект об их возвращении избирательных прав был принят в 1868 году вопреки пожеланиям тогдашнего правительства. Но в тот раз, а также в 1874 году, когда были отменены акты, налагающие штрафы за их активное участие в выборах, было совершенно понятно, что им не позволят заниматься партийной политикой и что правительство имеет право издавать регламенты на этот счет. Эти регламенты действуют и поныне, и только поддерживая их, государственные служащие могут продолжать пользоваться как бессрочностью пребывания в должности, так и правом голоса.

Attempts to Improve their Position.

The Dockyards.

Опасность, исходящая от голосов государственных служащих, ощущалась иначе. Хотя правительственные служащие держались в стороне от партийной политики, в некоторых случаях они использовали свои избирательные права для оказания давления на членов Парламента в пользу увеличения собственной заработной платы и улучшения условий своего труда. Особенно это касалось доков. Депутаты от полудюжины боро, где государство содержит крупные мастерские по строительству и ремонту военных кораблей, постоянно отстаивают интересы рабочих; и они делают это с таким пренебрежением к национальным финансам или к вопросу о том, избраны ли они сторонниками или противниками министерства, что стали притчей во языцех в Парламенте под названием «депутаты от доков».

Other Officials.

К сожалению, эта проблема не ограничивалась верфями. В то время, когда служащие налогового и почтового ведомств получили избирательные права, Дизраэли опасался использования ими избирательного права с целью повышения их жалованья; а Гладстон заявлял, что боится не правительственного влияния или влияния в пользу той или иной политической партии, а классового влияния, «которое, по его мнению, является главным упреком в адрес Парламента после реформы». Эти опасения не оказались беспочвенными. Уже в 1875 году было признано, что заработная плата, выплачиваемая правительством, выше рыночного уровня; и с тех пор, как служащие налоговых и почтовых ведомств получили право голоса, ими оказывалось давление на членов Парламента, а последними — на правительство в защиту своих интересов. Жалобы на это раздавались постоянно. Источником критики было то, что депутаты посещали собрания гражданских служащих, проводимые с требованиями повышения зарплаты, и что они получали циркуляры (whips), призывающие их присутствовать в Палате, когда подобные вопросы выносятся на обсуждение. Из-за концентрации государственных служащих в Лондоне давление на столичных депутатов особенно сильно.