«Правительство Англии (Том I)»

Advantages of the Navy.

Тот факт, что флот избегает некоторых трудностей, осаждающих армию, объясняется далеко не только лучшей организацией. Военно-морской флот во многом имеет огромные естественные преимущества по сравнению с армией. Большинство гражданских лиц чувствуют, что после небольшого опыта они могли бы возглавить полк, но немногие сухопутные люди обладают смелостью полагать, что они когда-либо смогут командовать кораблем. Флот — это таинство, которое обычные люди не претендуют понять и в которое они не пытаются вмешиваться; и это является гарантией экспертного управления. Опять же, флот в меньшей степени подвержен опасностям мира. Военные корабли постоянно находятся в строю. Если они не воюют, то по крайней мере выходят в море; и поэтому флот куда реже армии страдает от деморализующего влияния мелочных и устаревших регламентов.

The Training of Naval Officers.

Это сказывается и на подготовке морских офицеров. Согласно старому плану, который ныне вытесняется, получаемое ими теоретическое образование было отнюдь не высоким. Кадеты, предназначенные в командный состав флота, поступали на корабль «Британия» в возрасте около пятнадцати лет и проводили там чуть менее полутора лет. Затем им предстояло около трех лет службы на море, где помимо изучения практической стороны своей профессии они должны были изучать элементарную математику, механику, физику, навигацию, лоцию и т.д. Затем следовали пара месяцев в Гринвиче для подготовки к выпускному экзамену по этим предметам; и, наконец, перед получением офицерских званий суб-лейтенантов — пять или шесть месяцев в Портсмуте с изучением мореходного дела, артиллерийского дела и торпедной практики. Таким образом, средний возраст получения офицерского звания был близок к двадцати годам. Проходимое теоретическое обучение определенно не носило продвинутого характера. В математике, например, оно не включало высшую математику или даже конические сечения. Фактически, согласно учебному плану в редакции 1899 года, одним из факультативных предметов, которые лица, желавшие продвинуться дальше остальных, могли изучать по своему желанию, были артиллерийские снаряды, «рассматриваемые так, чтобы не требовать знания конических сечений». [103:1]

Главными изменениями, внесенными новым планом, который начал претворяться в жизнь в 1903 году, стали, во-первых, сближение офицеров командного состава, инженерных и морских частей практически в единый корпус и, следовательно, предоставление им общего обучения до достижения звания суб-лейтенанта; и, во-вторых, снижение возраста поступления на «Британию» до пределов от двенадцати до тринадцати лет. Последнее изменение позволяет кадетам оставаться в школе четыре года и, как надеются, обеспечит более прочное образование. Затем они должны пройти трехлетнюю подготовку на море, за которой следуют три месяца в Гринвиче и шесть в Портсмуте. В этот момент они получают свои звания суб-лейтенантов, и те, кто вливается в командный состав службы, вновь отправляются в море, в то время как инженеры и морские офицеры посещают свои профильные колледжи еще некоторое время. [104:1] Какими бы благими ни были последствия нового плана в других направлениях, он вряд ли сможет существенно повысить научное образование кадета.

Но если образование в области теории военно-морской науки продвинулось не далеко, младший морской офицер имеет гораздо большие возможности для изучения практики своей профессии, чем офицер в армии. По сути, если он и не является мастером военно-морской науки, он становится отличным моряком, а это, по мнению многих офицеров, гораздо важнее из двух.

The Defence Committee.

Одна из главных претензий комиссии лорда Хартингтона в отношении управления военно-морским и военным ведомствами касалась отсутствия совместных планов операций по защите империи. Они предлагали сформировать военно-морской и военный совет под председательством Премьер-министра, состоящий из парламентских руководителей обоих ведомств и их главных профессиональных консультантов. [104:2] Во исполнение этой рекомендации частично был сформирован комитет кабинета министров в составе Премьер-министра, парламентских руководителей армии и флота, Первого лорда Казначейства с добавлением при необходимости министра по делам колоний. Комитет предназначался для рассмотрения неурегулированных между двумя ведомствами вопросов, дел, в которых была целесообразна совместная политика, и вопросов, касающихся относительной важности расходов; и он отличался от других комитетов тем, что по его заседаниям должны были вестись протоколы и официально регистрироваться ведомствами. Комитет, однако, по-видимому, не оправдал намерений комиссии Хартингтона, поскольку в Парламенте открыто заявляли, что он никогда не собирался; [105:1] и даже военный секретарь признавал, что он действовал главным образом в отношении смет и вопросов внутри Военного министерства и Адмиралтейства, тогда как, по его мнению, он должен действовать по более широким вопросам политики. В 1903 году был создан новый оборонный комитет, состоящий, помимо членов кабинета министров, из наиболее влиятельных экспертов обоих ведомств и, при необходимости, представителей Министерства по делам индийских и колониальных владений. Комитет призван заниматься не только сметами, но и более крупными вопросами военной политики. [105:2] Но будет ли этот результат достигнут окончательно или комитет постигнет обычная участь и он обнаружит себя поглощенным деталями администрирования и расходов, еще предстоит увидеть.

Государственные ведомства, которые предстоит рассмотреть в этой главе, не займут у нас много времени. Все они связаны с внутренним управлением королевства, и поскольку их работа представляет общий интерес, к ней обратятся вновь.

The Home Office.

Министерство внутренних дел является своего рода универсальным преемником. Ему поручена вся работа секретариата, которая не была специально возложена на остальных государственных секретарей или на другие административные ведомства. Его обязанности носят поэтому несколько разнородный характер. Будучи наследником остатка секретариата, министр внутренних дел является главным каналом связи между королем и его подданными и контрасигнует большую часть актов короля. Он принимает адреса и петиции, направленные суверену, и представляет их, если сочтет нужным. Помимо прочего, он принимает исковые прошения — то есть требования о разрешении подать иск против Короны — и советуется с генеральным атторнеем относительно даваемого ответа. Отдаленные места, такие как Нормандские острова и остров Мэн, которые с административной точки зрения не являются частью Соединенного Королевства и в то же время не являются колониями, подпадают под его юрисдикцию. Он ведает вопросами натурализации и экстрадиции. Но что еще важнее, центральный контроль над полицией, не будучи переданным Совету местного самоуправления, остается в его руках, и это дает ему широкие полномочия по надзору. Столичная полиция Лондона действительно управляется непосредственно национальным правительством под его непосредственным контролем; [106:1] и хотя полиция в других местах не подчиняется его приказам, тот факт, что центральное правительство выплачивает половину расходов при условии соблюдения его регламентов, позволяет ему предписывать организацию, снаряжение и дисциплину местной полиции по всей Англии. Более того, все подзаконные акты графств и боро, за исключением касающихся антисанитарных условий, должны представляться ему на утверждение и могут быть отклонены Короной по его совету. [106:2] В рамках своей власти по делам полиции он управляет тюрьмами: как национальными тюрьмами для осужденных, так и тюрьмами графств и боро. Он отвечает за назначение и смещение рекордеров и штатных магистратов. Он назначает директора публичных обвинений и устанавливает правила в отношении судебных издержек по уголовным делам. В силу особых статутов он следит за соблюдением актов, касающихся фабрик, шахт, мест захоронений, лиц, страдающих пристрастием к алкоголю, анатомии, вивисекции, взрывчатых веществ и других смежных вопросов.

Ему помогает парламентский заместитель министра и крупный штат постоянных должностных лиц, начиная с постоянного заместителя министра и включая тюремного комиссара, комиссара столичной полиции и множество инспекторов по фабрикам, шахтам, полиции и т.д.

Следует заметить, что, хотя министр внутренних дел несет первоочередную ответственность за общественный порядок, он отнюдь не является министром внутренних дел в континентальном смысле, ибо помимо полиции он имеет весьма мало отношения к местному самоуправлению. Надзор за делами такого рода хотя и разбросан частично по разным ведомствам, но главным образом сосредоточен в руках Совета местного самоуправления. С другой стороны, министр внутренних дел выполняет некоторые функции министра юстиции; и об этом будет упомянуто вновь, когда мы перейдем к разговору о юридических должностных лицах Короны.

The Board of Works.

Совет по общественным работам не считается ведомством большой политической важности, и по этой причине он представляет собой один из двух или трех случаев, когда у министра нет парламентского заместителя. На протяжении двух десятков лет общественные земли и здания находились в ведении органа, именуемого Комиссарами лесов и путей сообщения; но чтобы держать доходы от земли отдельно от расходов на здания и тем самым поставить последние под более полный контроль Парламента, обязанности были разделены в 1852 году. Комиссары лесов, путей сообщения и земельных доходов были сделаны постоянным неполитическим органом при Казначействе, в то время как Совет по общественным работам был учрежден для ведения строительства и содержания парков, дворцов и других зданий. В то время многие общественные здания были фактически поручены заботе ведомств, которые их занимали; но в результате серии статутов они теперь почти полностью переданы Совету по общественным работам. Теперь, хотя объем проходящих через его руки денег весьма велик, совет отнюдь не полностью свободен, ибо без санкции Казначейства он не может предпринимать никаких работ, прямо не предписанных Парламентом, и он не может заключать контракты на возведение крупных общественных зданий без предоставления их на рассмотрение той же инстанции, [107:1] которая также назначает обычный постоянный штат ведомства. [107:2]

The Board of Trade.

Торговый совет занимает, напротив, положение большой и возрастающей важности. У него долгая и превратная история, и хотя за время своего существования он потерял достаточно обязанностей, чтобы занять работой активное ведомство, они были более чем восполнены в ходе современной тенденции к государственному регулированию промышленности, которая постоянно увеличивает его нагрузку. Он имеет дело не только с торговлей, но и со многими главными орудиями торговли, и особенно с транспортом. Как и в случае трех других советов, которые будут описаны далее, Торговый совет занимается не прямым администрированием, а надзором и регулированием действий частных органов и местных властей, а также наблюдением за соблюдением закона. Говоря в целом, его полномочия росли путем возложения на него ответственности за применение множества статутов.

Его функции можно в общих чертах разделить на категории сбора информации, регистрации, инспекции, а также санкционирования действий или предприятий общественного характера, хотя подобная классификация изрядно запутывается тем фактом, что совету были переданы обязанности более чем одного рода в отношении одного и того же предмета и даже на основании одного и того же статута. К первой из этих категорий относятся его функции по сбору и публикации статистики, касающейся внутренней и внешней торговли, а также по предоставлению консультаций по коммерческим вопросам другим департаментам правительственных ведомств. К этой же категории относятся его функции в качестве бюро труда по подготовке статистики о труде, заработной плате и прочих вопросах, затрагивающих интересы рабочих. В связи с этим оно также наделено полномочиями выступать в качестве примирительного совета по трудовым спорам и назначать арбитров или примирителей. В рубрике регистрации можно упомянуть его обязанности по поддержанию стандартов мер и весов; регистрации акционерных обществ; проверке и учету патентов и товарных знаков; а также ведению реестра судов и моряков. К рубрике инспекции относятся его функции по удостоверению в том, что торговые суда находятся в мореходном состоянии и должным образом загружены, укомплектованы офицерами, командой и снаряжением, а также полномочия по задержанию немореходных судов. К этой же категории можно отнести его контроль над гаванями, обязанность следить за соблюдением законов, касающихся железных дорог [109:1], и расследовать причины железнодорожных аварий и катастроф на море. В качестве примера последней категории полномочий можно привести тот факт, что для законности подзаконных актов железнодорожной компании требуется одобрение совета; но гораздо более важный пример заключается в его контроле над строительством новых железнодорожных линий, над новыми предприятиями по снабжению водой, газом и электрическим светом, а также над сооружением трамваев и легких железных дорог — причем последние представляют собой недавнее изобретение, юридически весьма отличное, но физически неотличимое от трамваев. Этот контроль осуществляется посредством временных постановлений, подготавливаемых советом после расследования и заслушивания всех заинтересованных лиц, а затем утверждаемых Парламентом [109:2]. Заявитель, правда, не обязан прибегать к временному постановлению, а может избежать прямого контроля Совета по торговле с помощью частного законопроекта в Парламенте. Но временное постановление обходится значительно дешевле; и даже когда процедура осуществляется посредством частного законопроекта, совет стремится оказывать свое влияние путем изучения законопроекта и доведения до сведения должностных лиц Палаты любых отступлений от общей политики законодательства [109:3]. В результате совет обладает эффективным, хотя отнюдь не абсолютным контролем над этими вопросами.

Вопросы банкротства также были переданы в ведение Совета по торговле, и за исключением юридических вопросов, поступающих на рассмотрение судов, он осуществляет полное руководство делами, поддерживая для этой цели штат инспекторов, экзаменаторов и официальных арбитражных управляющих.

Наиболее близким к фактической административной работе занятием, возложенным на совет, является управление маяками, буями и бакенами, которые содержатся Троицким домом — древней корпорацией, состоящей из кооптируемых членов, но финансово находящейся под контролем Совета по торговле.

The Local Government Board.

До эпохи Закона о реформе местные дела в Англии управлялись главным образом мировыми судьями и муниципальными советниками, чьи полномочия проистекали из множества статутов, весьма подробно охватывающих самые разные предметы. Эти должностные лица удерживались в строгих пределах своей власти, поскольку законность их действий могла быть проверена в судах общей юрисдикции; однако они были практически полностью свободны от административного контроля. Первый крупный прорыв в этой системе был совершен Законом о поправках к закону о бедных 1834 года, который был направлен на реформирование метода оказания помощи бедным и учредил для этой цели комиссию для надзора за местными органами. Новые комиссары, будучи энергичными и эффективными, вызвали враждебность, и поскольку им не разрешалось заседать в Парламенте, им было трудно защищать свою политику. Фактически пережитый ими опыт используется Беджхотом в качестве иллюстрации бессилия исполнительного департамента, не имеющего представителя в Палате общин [110:1]. В 1847 году этот орган был реорганизован под названием Совета по делам бедных, во главе с ответственным министром, и с тех пор его обязанности периодически расширялись. Различные функции, касающиеся общественного здравоохранения и местного самоуправления, тем временем были возложены на министра внутренних дел и Тайный совет; и, наконец, в 1871 году большая их часть была передана Совету по делам бедных, который получил название Совета местного самоуправления.

Законодательство подобного рода полностью трансформировало природу английского местного самоуправления. Отчасти путем подчинения осуществления существующих полномочий надзору со стороны центрального правительства, отчасти путем установления систематического контроля над новыми полномочиями, вызванными к жизни потребностями времени, старая система местного самоуправления — ограниченная законом, но независимая от любого административного начальника — была заменена системой, при которой местные органы, особенно за пределами крупных городов, в значительной степени находятся под опекой государства. Это подчинение не совпадает с тем, что преобладает в других европейских странах, и оно не столь велико, но в некоторых отношениях оно ближе к континентальной системе, чем к системе Англии в XVIII веке.

За исключением таких вопросов, как полиция, образование и предоставление транспортных услуг, освещения и водоснабжения, контроль над местными органами власти почти полностью возложен на Совет местного самоуправления; но поскольку тема местного самоуправления, а следовательно, и полномочия совета будут подробно рассмотрены в другой части этой книги, нам нет необходимости перечислять его функции здесь. Нам нужно лишь указать, что он обладает необычным количеством помощников заместителей министра и большим штатом клерков, аудиторов и инспекторов. Но хотя объем канцелярской работы, подлежащей выполнению, а следовательно, и численность постоянных высокопоставленных должностных лиц велики, с политической точки зрения этот департамент не считается первоклассным.

The Board of Agriculture.

Создание в 1889 году нового государственного департамента для ведения дел, переданных из различных комиссий в Министерство сельского хозяйства, вряд ли представлялось необходимым; и действительно, министерство не столь важно, чтобы требовать парламентского заместителя министра. Оно унаследовало обязанность шевелить сухие кости древних землевладельческих укладов, занимаясь такими вопросами, как выкуп десятин, освобождение копигольда, огораживание общинных земель, наделение землей батраков и улучшение земель ограниченными собственниками. Контроль над рыболовством, содействие сельскому хозяйству и предотвращение заразных болезней среди животных также переданы в его ведение, и оно было наделено полномочиями, или, скорее, властью, надевать намордники на собак и уничтожать колорадского жука.

The Board of Education.

Совет по образованию является самым молодым из всех советов, но в действительности он представляет собой лишь комитет Тайного совета, реорганизованный с наделением дополнительными полномочиями. Самое примечательное в акте, его создавшем, — помимо создания фиктивного совета — это степень полномочий, делегированных исполнительной власти. Вместо того чтобы детально предписывать организацию и функции департамента образования, акт уполномочил правительство по своему усмотрению создать такой консультативный комитет, какой оно сочтет нужным, и передать совету любые образовательные обязанности Комиссаров по делам благотворительности или Министерства сельского хозяйства, какие оно сочтет наилучшими [112:1]. Обе эти возможности были реализованы посредством приказов Тайного совета от 7 августа 1900 года, причем Консультативный комитет был сформирован из представителей, избранных университетами и другими заинтересованными в образовании организациями. Но тема общественного образования будет рассмотрена в последующих главах, и здесь достаточно отметить, что с помощью детальных правил, обычно именуемых Кодексом об образовании, совет предписывает обучение, которое должно проводиться во всех школах, получающих поддержку из общественных средств [112:2]; что он инспектирует эндаумент-школы или частные средние школы по их запросу [112:3]; и что в его ведении находятся музеи в Южном Кенсингтоне и Бетнал-Грин, а также Геологический музей и Геологическая служба.

The Post Office.

С точки зрения национального правительства Почтовое ведомство выполняет две функции. Оно представляет собой крупный административный департамент, ведущий огромный бизнес, во главе с министром; и оно является источником дохода, причем его валовые поступления составляют около одной седьмой части общих доходов Соединенного Королевства, а его расходы — лишь около одной десятой общих расходов. По этой причине оно находится под столь жестким финансовым контролем со стороны Казначейства, который оставляет очень мало возможностей для самостоятельных действий, и это делает положение генерального почтмейстера гораздо менее важным, чем оно было бы в противном случае. Эта должность считается политической с 1837 года; но до 1866 года ее занимающий не мог заседать в Палате общин, и с того времени он временами являлся пэром, причем Почтовое ведомство в таком случае обычно представлялось в Общинах финансовым секретарем Казначейства. Обязанности генерального почтмейстера детально предписаны статутом, и хотя он обладает полномочиями издавать правила управления почтовой службой, непросто произвести существенные изменения или улучшения, не затронув доходы или расходы, а когда это происходит, он немедленно подпадает под контроль Казначейства. Почтовые тарифы, например, и вознаграждение за перевозку почты, когда они не установлены актом Парламента, подлежат утверждению Казначейством; то же самое относится к покупке или продаже земли и любой аренде права на ведение телеграфного или телефонного бизнеса. Такое же одобрение требуется и для его правил, касающихся денежных переводов, почтовых сберегательных банков и телеграфа, хотя в этих случаях доходы, по-видимому, напрямую не затрагиваются. Короче говоря, как выразился сэр Уильям Ансон [113:1], «генеральный почтмейстер является не более чем исполнительным директором крупного предприятия, обладающим минимальными дискреционными полномочиями, за исключением осуществления весьма значительного патронажа своего ведомства» [113:2].

Деятельность департамента поистине огромна: число занятых в нем людей составляет чуть менее двухсот тысяч человек. В дополнение к обычной работе по пересылке писем, книг, посылок и денежных переводов Почтовое ведомство в Англии содержит сберегательные банки с вкладами на сумму около 150 000 000 фунтов стерлингов; и ему был передан исключительный контроль над телеграфом на основе положений, которые, как было признано, включают в себя и телефонную связь. Но в то время как управление телеграфом было оставлено правительством в собственных руках, право на ведение телефонного бизнеса было предоставлено посредством временных лицензий частным компаниям, а в некоторой степени и местным органам власти; и лишь недавно правительство решило взять управление в свои руки, как только истекут сроки действия лицензий.

ССЫЛКИ:

[82:1] Таковы должности лорд-стюарда и лорд-камергера, причем в ведении последнего находится также цензура пьес и театральных представлений.

[83:1] Название Совета по торговле теперь является узаконенным статутом (25-26 Vic., c. 69, § 2; 52-53 Vic., c. 63, § 12, cl. 8). Его состав, однако, определяется не статутом, а приказом Тайного совета в начале каждого царствования, за тем исключением, что акт 1867 года (30-31 Vic., c. 72) упразднил должность вице-президента и вместо этого предусмотрел, что один из секретарей совета может заседать в Парламенте.

[83:2] Об организации Совета по общественным работам см. 14-15 Vic., c. 42; 37-38 Vic., c. 84; о Совете местного самоуправления — 34-35 Vic., c. 70; о Министерстве сельского хозяйства — 52-53 Vic., c. 30; о Совете по образованию — 62-63 Vic., c. 33.

[83:3] В случае Совета по общественным работам он именуется Первым комиссаром.

[84:1] Совет по делам Индии, описываемый далее, обладает некоторыми характеристиками совета.

[84:2] Hans., 4 Ser. LXVIII., 678-9; LXX., 338, 351; LXXIII., 632, 666.

[84:3] Там же, LXXIII, 676.

[84:4] В ходе дебатов лорд Нортон заявил (Hans., 4 Ser. LXVIII, 676), что он работал в двух разных советах и может припомнить лишь один случай, когда совет созывался или с ним хоть как-то консультировались.

[85:1] Hans., 4 Ser. LXX, 353. Могли существовать веские причины для несоздания шестого государственного секретаря, и среди них тот факт, что государственный секретарь получает жалованье в 5000 фунтов стерлингов, в то время как председатель совета получает 2000 фунтов стерлингов. Но, как указал мистер Брайс (Hans., 4 Ser. LXXIII, 632), можно было назначить секретаря, который, подобно министру по делам Шотландии, не являлся бы государственным секретарем. Жалованье министра по делам Шотландии фактически составляет 2000 фунтов стерлингов.

[86:1] Еще несколько лет назад департаментами были: (1) Восточный (Восточная Европа и Центральная Азия); (2) Западный (Западная Европа, Северо-Западная Африка и острова Тихого океана); (3) Американский и Азиатский (включающий Китай, Японию и Сиам); (4) Консульский (включающий Восточную и Западную Африку); (5) Коммерческий; (6) Главного клерка (который ведает финансовыми делами); (7) Библиотечный (с документами ведомства); (8) Договорный департамент. (Fourth Rep. of the Comn. on Civil Establishments, Com. Papers, 1890, XXVII., 1.) За последние несколько лет были созданы четыре новых департамента: Африканский, Африканских протекторатов, Дальневосточный и Парламентский. (См. Foreign Office List.)

[87:1] Гл. viii. Постоянный заместитель министра во главе штата занимает тем не менее важное место.

[88:1] См. Hammond, "The Adventures of a Paper in the Foreign Office." Rep. of Sel. Com. on Trade, Com. Papers, 1864, VII., 279, Q. 1384.

[88:2] Colonial Office List, 1907, XIII.

[89:1] Трое из членов могут, однако, назначаться пожизненно, а любой другой член может быть назначен повторно на пять лет. Ilbert, "Government of India," 112.

[89:2] Там же, 152-55.

[91:1] Report of Comrs. on Admn. of Naval and Mil. Depts., Com. Papers, 1890, XIX., 1, pp. viii-ix.

[91:2] 2-3 Will. IV., c. 40, § 1.

[91:3] Лорд Чарльз Бересфорд был военно-морским лордом и членом Палаты общин с 1886 по 1888 год.

[92:1] Rep. of Comrs. on Admn. of Naval and Mil. Depts., Com. Papers, 1890, XIX., 1, p. viii.

[92:2] Там же, p. x.

[93:1] Return on the Distribution of Business between the Members of the Admiralty Board, Com. Papers, 1890, XLIV., 605.

[93:2] Rep. of Comrs. on Admn. of Naval and Mil. Depts., Com. Papers, 1890, XIX., 1, p. ix.

[93:3] Todd, II., 767 et seq.

[93:4] Вооруженные силы состоят из регулярной армии (с резервами, то есть людьми, отслужившими свой срок, но подлежащими призыву в случае войны); а также милиции, йоменри и волонтеров. Милиция несколько больше похожа на регулярные войска, чем волонтеры. Они формально зачисляются на службу, и их период обучения дольше. Ни одно из вспомогательных формирований не может быть направлено за пределы Соединенного Королевства; но в то время как волонтеры предназначены исключительно для поддержки регулярной армии при защите страны в случае вторжения, милиция всегда предлагала свои услуги в военное время и часто использовалась для гарнизонной службы как дома, так и за рубежом, и даже для полевой службы за рубежом. Йоменри представляет собой кавалерийский отряд, входящий в состав милиции. Королевская комиссия по делам милиции и волонтеров сообщила в 1904 году, что оба эти формирования не способны действовать в полевых условиях против регулярной армии; что период обучения в каждом случае должен быть увеличен; и что армию внутренней обороны, способную защитить Соединенное Королевство в отсутствие большей части регулярной армии, можно создать только путем всеобщей обязательной воинской повинности. (Com. Papers, 1904, XXX., 175, pp. 6, 9, 11, 15-16.) Последнее предложение было встречено с всеобщим неодобрением.

[94:1] Об истории Военного министерства до этого времени см. Clode, "Military Forces of the Crown."

[95:1] Приказ Тайного совета от 4 июня 1870 г., Com. Papers, XLII., 683.

[95:2] Com. Papers, 1890, XIX., 1.

[95:3] На основании приказов Тайного совета от 29 декабря 1887 г. и 21 февраля 1888 г. Там же, App. viii.

[96:1] Вследствие голосования по завершении тех же дебатов, в ходе которых было объявлено об этом изменении.

[96:2] Com. Papers, 1896, LI., 483.

[97:1] Rep. of Com. on War Office Organisation, Com. Papers, 1901, XL., 179, p. 21; Rep. of Com. on the War in South Africa, Com. Papers, 1904, XL., 1, pp. 138-42.

[98:1] Com. Papers, 1901, XXXIX., 243.

[98:2] Там же, 1902, LVIII., 717.

[98:3] Hans., 4 Ser. XC., 327 et seq.; XCI., 6 et seq.

[98:4] 6 Anne, c. 7, § 28. (В пересмотренных статутах это c. 41, § 27.)

[99:1] Отчет в Com. Papers, 1904, XL., 1, pp. 28, 30.

[99:2] Там же, p. 89.

[99:3] Там же, p. 87.

[99:4] Там же, p. 94.

[99:5] Там же, pp. 94-96.

[99:6] Там же, pp. 94-95.

[99:7] Там же, pp. 86-87.

[99:8] Там же, pp. 93-94.

[100:1] Com. Papers, 1904, VIII., 101.

[100:2] См. приказы Тайного совета от 10 августа 1904 г., Com. Papers, 1905, XLVI., 291, 295, 299.

[100:3] Rep. of Com. on War in South Africa, Com. Papers, 1904, XL., 1, pp. 52-56.

[101:1] Rep. of Com. on War Office Organisation, Com. Papers, 1901, XL., 179, p. 2.

[101:2] Rep. of Com. on War in South Africa, Com. Papers, 1904, XL., 1, pp. 52-56.

[102:1] Недавний Комитет по военному образованию явно одобрял эту цель. Com. Papers, 1902, X., 193, p. 24.

[102:2] Комитет по военному образованию был поражен широко распространенным недовольством состоянием образования армейских офицеров, и особенно в Сандхерсте многое заслужило критику. Обучение младших офицеров после окончания военных академий оценивалось как находящееся в крайне неудовлетворительном состоянии. Отмечалось, что они прискорбно обделены военными знаниями и стремлением изучать науку и постигать искусство своей профессии; в то время как экзамены для продвижения по службе поощряли «привычки безделья с кратковременным периодом зубрежки». Com. Papers, 1902, X., 193. В критике текущего момента вполне может содержаться некоторое преувеличение, обусловленное естественным отталкиванием от военного самодовольства, предшествовавшего войне.

[103:1] Rep. of Com. on Training and Examination of Junior Naval Officers, Com. Papers, 1901, XLII., 621, p. 15.

[104:1] Меморандум, Com. Papers, 1902, LXI., 675. С тех пор как это было написано, было произведено еще одно изменение, разделившее военно-морских офицеров на мореплавательно-боевую ветвь и инженерную ветвь.

[104:2] Com. Papers, 1890, XIX., 1, pp. vi-viii.

[105:1] Lord Charles Beresford, Hans., 4 Ser. CXII., 1146, 1147.

[105:2] Rep. of Com. on War in South Africa, Com. Papers, 1904, XL., 1, pp. 135-36. Hans., 4 Ser. CXVIII., 291.

[106:1] «Сити» Лондона представляет собой оазис с собственными силами полиции.

[106:2] Glen on Public Health, 12 Ed., 443, 1169, 1341.

[107:1] Rep. Com. on Nat. Expend., Com. Papers, 1902, VII., 15, Q. 1425.

[107:2] 14-15 Vic., c. 42, §§ 16, 17.

[109:1] В 1873 году урегулирование железнодорожных споров было передано судебному органу — Комиссии по делам железных дорог и каналов.

[109:2] В случае легких железных дорог постановления выносятся Комиссией по легким железным дорогам и утверждаются Советом по торговле, причем члены Комиссии назначаются Председателем совета. 59-60 Vic., c. 48; 1 Edw. VII., c. 36.

[109:3] Rep. of Com. on Municipal Trading, Com. Papers, 1900, VII., 183.

[110:1] "English Const.," 1 Ed., 228-30.

[112:1] 62-63 Vic., c. 33, §§ 1-4.

[112:2] Это, разумеется, не относится к специальным учреждениям, таким как военно-морские и военные школы, которые управляются другими ведомствами.

[112:3] На протяжении этой главы утверждения, касающиеся местного самоуправления, должны пониматься как не относящиеся к Шотландии или Ирландии; но в данном случае Уэльс с Монмутширом также исключен, поскольку согласно Закону о среднем образовании в Уэльсе 1889 года специальный совет, избираемый местными органами, инспектирует находящиеся там средние школы.

[113:1] "Law and Custom of the Constitution," II., 184.

[113:2] Можно заметить, что в течение многих лет после 1868 года генеральный почтмейстер редко входил в состав Кабинета министров и поэтому не приобрел авторитета, которым обладает полноправный министр Кабинета. Однако теперь он непрерывно входит в состав Кабинета с 1892 года.

ГЛАВА V

КАЗНАЧЕЙСТВО

Важнейшим из всех департаментов и тем, который в наивысшей степени демонстрирует достоинства английского правительства, является Казначейство. Это центральный департамент администрации, который поддерживает связь со всеми остальными и осуществляет над ними постоянный финансовый контроль. Но прежде чем рассматривать, как это делается, возможно, стоит пояснить процесс, посредством которого деньги поступают в национальную казну и расходуются из нее. Роль, которую играет Парламент в установлении налогов и санкционировании расходов посредством ассигнований, будет описана в главе XIV, и здесь нас интересует лишь механизм сбора этих налогов и претворения ассигнований в жизнь [115:1].

The Consolidated Fund and the Bank of England.

До периода Содружества налоги, как правило, жаловались Королю, который использовал поступления на ведение управления по своему усмотрению; но при Карле II Парламент начал ассигновать часть доходов на конкретные цели, и после революции 1688 года это переросло в комплексную систему, так что весь доход стал ассигновываться исключительно на цели и в суммах, определенных Парламентом [115:2]. Однако существовал обычай ассигновать на конкретные цели поступления от определенных налогов, и эта практика делала государственную отчетность излишне сложной. В 1787 году Уильям Питт, следуя более ранним частичным экспериментам, упростил дело, создав единый Консолидированный фонд, в который стекались все доходы из любого источника и из которого производились все выплаты [116:1]. Консолидированный фонд депонируется в Банке Англии и Банке Ирландии, которые имеют право использовать его как любой другой вклад и выполняют, по сути, для правительства ту же услугу, что обычный банк для коммерсанта. Этот метод обращения с национальными финансами оставался в существенных чертах неизменным до нескольких лет назад [116:2], когда он был осложнен двумя нововведениями: одно из них позволяет департаменту использовать случайные доходы под названием «ассигнований в помощь» для покрытия расходов, а другое откладывает определенные части национального дохода на дополнение местного налогообложения, и в том и в другом случае без прохождения через Консолидированный фонд [116:3]. Второе из этих исключений обусловлено значительным ростом местных расходов и узкой сферой местного налогообложения, которые породили спрос на национальные субвенции и привели к выделению для этой цели поступлений из конкретных источников дохода. Таким образом, доход от лицензий на местное налогообложение и часть дохода от пошлин на наследство и пошлин на спиртные напитки и пиво теперь собираются центральным правительством и поступают напрямую на счет местного налогообложения [116:4]. Но за исключением этих случаев, все национальные поступления выплачиваются в Консолидированный фонд, а все выплаты производятся из него.

Method of Getting Money into the Consolidated Fund.

The Sources of Revenue.

Финансовая процедура Казначейства в настоящее время регулируется Законом обведомственных департаментах казначейства и аудита 1866 года [117:1] и Законом о государственных счетах и расходах 1891 года [117:2]. В соответствии с этими актами валовой доход — за вычетом уже упомянутых удержаний — поступает на «счет Казначейства Его Величества» в Банках Англии и Ирландии, чтобы использоваться в качестве единого фонда. Трьмя главными сборщиками доходов являются Комиссары таможни, Комиссары внутренних доходов и Почтовое ведомство. С ростом принципов свободной торговли таможенные пошлины ограничились кофе, цикорием, какао, сухофруктами, чаем, табаком, вином и рядом товаров, таких как спиртные напитки, на которые пошлины налагаются в качестве компенсации акциза на аналогичные товары, производимые внутри страны. К ним во время англо-бурской войны добавились экспортная пошлина на уголь и импортные пошлины на сахар и зерно, причем последняя была вновь отменена в 1903 году, а угольная пошлина была упразднена в 1906 году. При нормальных налоговых условиях в мирное время таможенные пошлины приносят около одной пятой части общего дохода, причем поступления идут главным образом от табака, чая и спиртных напитков. Валовые поступления от Почтового ведомства (включая телеграфы) составляют около одной седьмой части дохода, но это на самом деле вводит в заблуждение, поскольку три четверти этих поступлений выплачиваются обратно на расходы департамента. Все оставшиеся поступления, за исключением весьма незначительной доли, поступают через Комиссаров внутренних доходов, и источники их доходов носят разнородный характер. Крупнейшей статьей является акциз, главным образом на пиво и спиртные напитки, который дает более четверти общего национального дохода [117:3]. Второй по величине является подоходный налог, который сильно варьируется от времени к времени и за последние два десятка лет приносил от одной седьмой до одной четверти общего дохода. Затем следуют пошлины на наследство — прогрессивный налог на имущество, переходящее в случае смерти, которые приносят одну десятую дохода. Древний земельный налог и налог на обитаемые дома приносят относительно небольшие суммы; и, наконец, существуют гербовые сборы со всех видов сделок, предметов и лицензий, которые в совокупности дают около одной двенадцатой части дохода. Некоторые из лицензионных сборов, собираемых по статье акцизов, настолько малы, что кажутся скорее досадными, чем продуктивными, например одна гинея за демонстрацию гербовых знаков, не используемых на экипаже, пятнадцать шиллингов за лицензию на содержание слуги-мужчины или владение экипажем менее чем с четырьмя колесами, и четыре пенса в день за привилегию эпизодической продажи табака [118:1].

Permanent and Annual Taxes.

Поскольку ни расходы, ни поступления от налогов не являются абсолютно постоянными, для поддержания строгого баланса между ними необходимо в определенной степени корректировать источники доходов из года в год, и это делается посредством небольшого числа переменных сборов. Большинство налогов устанавливается постоянными статутами, изменяемыми лишь через большие промежутки времени, но ставки обложения по чайной пошлине и подоходному налогу фиксируются каждый год в ежегодном Законе о финансах; и с 1894 года определенные дополнительные пошлины на пиво и спиртные напитки также вводились сроком на один год.

Accuracy of the Budget.

Целью английских государственных деятелей было сделать доходы и расходы каждого года как можно более сбалансированными, и их мастерство в этом отношении было из ряда вон выходящим. Пока бушевала англо-бурская война, такой результат был естественно невозможен, но в течение предшествующих двадцати пяти лет разница между поступлениями и расходами (включая выплаты в счет долга) никогда не превышала примерно четырех процентов, а в пятнадцать из этих лет не превосходила полутора процентов. Налоги действительно таковы, что позволяют с большой точностью прогнозировать их поступления. Канцлер казначейства намерен производить расчеты так, чтобы оставить запас прочности, и тем не менее в рассматриваемый период разница между расчетными и фактическими поступлениями никогда не составляла более примерно трех с половиной процентов [119:1].

Точному финансовому управлению в значительной степени способствует правило, согласно которому любая часть ассигнования, не израсходованная к концу финансового года, в котором она вотирована, аннулируется и впоследствии не может быть использована, если только она не выделена Парламентом заново [119:2]. Считалось, что это правило ведет к расточительности, провоцируя непредусмотрительную спешку с расходованием всего ассигнования до 31 марта [119:3]. Но такое зло, безусловно, гораздо меньше, чем позволение ассигнованиям продолжаться, что приводит к хорошо известному, например во Франции, результату, когда годовые отчеты не могут быть окончательно составлены и масштаб дефицита определен до тех пор, пока не пройдут несколько лет.

Как и все прочие прекрасные вещи, придуманные людьми, английская финансовая система не лишена своих недостатков. Если она способствует тщательному управлению и привлекает внимание к любому росту бюджета, она также делает доходы неэластичными в чрезвычайных ситуациях. В последнее время в Парламенте много говорилось о расширении базы налогообложения, но сделать это внезапно очень трудно, не дестабилизируя как торговую, так и финансовую систему; и в то время как существующие налоги эластичны до определенного момента, попытка поднять их слишком сильно приведет скорее к уменьшению их доходности, чем к ее увеличению.

Method of Getting Money out of the Consolidated Fund.

Подобно тому как существуют два вида налогов: один постоянный, а другой ежегодный, — существуют и две категории расходов: одна регулируется постоянными законами, а другая — ежегодными ассигнованиями. Все обычные расходы правительства требуют ежегодного парламентского одобрения, как из теоретических соображений о том, что деньги, собранные с нации, не должны тратиться без согласия ее представителей, так и для того, чтобы Парламент имел возможность осуществлять надзор за администрацией и критиковать ее на каждой сессии. Но есть определенные вопросы, которые следует держать в стороне от текущей политики и не выносить на обсуждение в разгар партийных конфликтов. Основными расходами, на которые смотрели под таким углом, являются проценты по государственному долгу, Цивильный лист, или личное содержание Короля, аннуитеты для королевской семьи, определенные пенсии, а также жалованье судей, генерального контролера и аудитора, спикера и нескольких должностных лиц меньшей важности. Эти расходы составляют почти четверть общих расходов; и они называются расходами Консолидированного фонда, поскольку по закону выплачиваются непосредственно из Консолидированного фонда без необходимости каких-либо дальнейших действий со стороны Парламента. Другие расходы идут на так называемые снабженческие службы, поскольку ассигнования на них вотируются Палатой общин в Комитете снабжения.

Административная процедура извлечения денег из Консолидированного фонда для оплаты расходов Консолидированного фонда и снабженческих служб не является абсолютно одинаковой. В случае снабженческих служб королевский ордер на суммы, ассигнованные Парламентом, издается за личной подписью Короля, контresignуемой двумя Комиссарами Казначейства. Затем Казначейство требует от генерального контролера и аудитора предоставления кредитов в Банках Англии и Ирландии на эти суммы, и, убедившись в полноте полномочий от Парламента, он издает ордер банкам о предоставлении кредитов. Время от времени Казначейство просит банки перечислить на различные снабженческие счета для выплаты суммы денег, не превышающие предоставленные таким образом кредиты [121:1]. Процедура в случае расходов Консолидированного фонда отличается от этого лишь тем, что королевский ордер не требуется, и генеральный контролер и аудитор по требованию Казначейства предоставляет квартальные кредиты на суммы, предписанные законом [121:2]. Посредством этого процесса обеспечивается весьма эффективная гарантия того, что ни одна пенни не будет потрачена без санкции Парламента. Консолидированный фонд депонируется в Банках Англии и Ирландии, которые несут ответственность в случае, если какая-либо его часть изымается без ордера генерального контролера и аудитора, в то время как этому должностному лицу предоставлена такая же независимость, как и судьям. Подобно им, он назначается на время хорошего поведения с жалованьем, относимым на счет Консолидированного фонда. Эта гарантия не является абсолютно безупречной, поскольку существуют некоторые денежные средства, такие как ассигнования в помощь, которые не проходят через Консолидированный фонд; и поскольку ни одно предвидение не может быть непогрешимым, правительству предоставляются ограниченные полномочия для реагирования на непредвиденные обстоятельства и покрытия расходов, которые неизбежно оказались выше предполагавшихся [121:3]. Но обо всех вопросах подобного рода генеральный контролер и аудитор подробно отчитывается перед Парламентом.

Audit of the Accounts.

Казначейство ежегодно представляет Парламенту Финансовые отчеты за предшествующий год, в то время как генеральный контролер и аудитор позднее представляет отдельный доклад. В нем он исследует расходы Консолидированного фонда и составляет более подробные ведомости для снабженческих служб, именуемые Отчетами об ассигнованиях, в трех томах, касающихся Армии, Флота и гражданской службы. Отчеты представляются ему различными департаментами, и после их аудита он передает их в Палату общин со своими комментариями [121:4].

Деньги, выделяемые Парламентом, делятся на вотумы, общее число которых составляет около ста сорока [122:1]. В сметах эти вотумы подразделяются на подразделы и статьи; однако вотумы, по-видимому, являются единственным ограничением, прямо накладываемым Парламентом на расходы, поскольку Ежегодный закон об ассигнованиях предусматривает, что выделенные суммы должны считаться ассигнованными «на службы и цели, указанные в Приложении (Б)», прилагаемом к нему, и это приложение дает список вотумов, но не подразделов или статей. Тем не менее генеральный контролер и аудитор в соответствии с Законом о департаментах казначейства и аудита 1866 года обязан выяснить, были ли израсходованные деньги направлены на цель или цели, для которых предназначалось каждое выделение средств [122:2], и поэтому представляемые им доклады отмечают перерасход или экономию с указанием причин по каждому подразделу, а иногда, как в случае с вотумами на строительство новых зданий, по каждой статье. Он также добавляет собственные комментарии везде, где считает это необходимым. Все это делается даже тогда, когда экономия по одному подразделу с лихвой перекрывает перерасход по другому в рамках того же вотума. Когда это происходит, однако, никаких действий со стороны Парламента не требуется; но если общая сумма вотума оказалась превышена, перерасход является полностью несанкционированным и должен быть покрыт вотумом на покрытие дефицита, который Парламент выделяет на основании докладов генерального контролера и аудитора и Комитета по счетам Палаты общин. Из последнего правила есть одно исключение. В целях облегчения управления Армией и Флотом Ежегодный закон об ассигнованиях провозглашает, что Казначейство может санкционировать временное покрытие расходов, на которые не было предусмотрено средств, за счет любого излишка, образовавшегося по другим вотумам в каждом из этих ведомств; и закон далее перечисляет и утверждает перераспределения излишков, разрешенные таким образом Казначейством за последний год, по которому отчеты полностью готовы [123:1]. Это подводит нас к другому важному вопросу — финансовому контролю Казначейства над другими ветвями администрации.

Treasury Control over Other Departments.

Control over Estimates.

Было много дискуссий по поводу контроля Казначейства за получением и расходованием государственных средств. В случае с доходами это простое дело, поскольку финансовый контроль над Почтовым ведомством уже описан, а другие крупные департаменты доходов, как будет объяснено в скором времени, фактически подчинены Казначейству. Вопрос контроля над расходами гораздо сложнее. Комитеты Палаты общин в разное время собирали свидетельские показания на этот счет [123:2], но сделанные заявления часто бывали расплывчатыми и склонялись к смешению контроля Казначейства над сметами с его контролем над расходами после того, как ассигнования были вотированы Парламентом. Контроль над сметами обсуждался в предыдущей главе. Здесь лишь необходимо повторить, что такой контроль отнюдь не абсолютен, поскольку любой важный вопрос расходов становится вопросом политики, решаемым в случае разногласий Премьер-министром или Кабинетом министров, и указать на то, что департаменты, поддерживаемые своими политическими руководителями, обычно оказываются слишком сильными для противостояния Казначейству [123:3].

Control over Expenditure.

Можно было бы предположить, что после вотирования ассигнований департаменты будут свободны в их расходовании, подчиняясь лишь своей ответственности перед Парламентом; но это не совсем так. Во-первых, статут иногда требует, чтобы расходы департамента были санкционированы Казначейством [124:1]. Затем нередко предусматривается, что оклады должны устанавливаться Казначейством или что изменения в штате требуют его согласия. Более того, оклады определенных категорий клерков регулируются приказами Тайного совета [124:2], которые изменяются только по совету Казначейства. Помимо статутов и приказов Тайного совета, существует общее обычное правило, запрещающее любое увеличение гражданского штата департамента — то есть любое увеличение численности или окладов постоянных официальных лиц — без одобрения Казначейства, и это даже в том случае, если ассигнования не будут превышены [124:3].

Transfer of a Surplus.

В отношении некоторых департаментов контроль является еще более обширным, поскольку не только контракты, заключаемые Почтовым ведомством, требуют его одобрения, но и контракты, вступающие в силу по линии Совета по общественным работам, также становятся предметом обсуждения между Казначейством и Первым комиссаром [124:4]. В случае с Армией и Флотом тот факт, что Казначейство может санкционировать перераспределение излишка по одному вотуму для покрытия дефицита по другому, дает ему определенную власть; и действительно, его санкции в некоторой степени добиваются даже для перераспределений между подразделами одного и того же вотума. Последнее, разумеется, является вопросом обычая, а не закона, и практика в этих двух ведомствах различается. Адмиралтейство, которое всегда играет роль пай-мальчика, весьма часто обращается в Казначейство за разрешением произвести перераспределения между подразделами до принятия мер; в то время как Армия, за исключением исключительных случаев, обращается лишь в конце года за официальным одобрением [125:1]. Исключительные случаи, однако, многочисленны. Иногда они распространяются даже на отдельные статьи и регулируются сводом правил, составленных Казначейством и департаментом [125:2]. Каждый перерасход, например, определенного размера по статье на новое здание, выплата любого превышения подрядчику, списание убытка или введение новой статьи требуют санкции Казначейства; и фактически за Отчетами об ассигнованиях Армии и Флота следуют многие страницы переписки по вопросам такого рода между Казначейством и департаментом. В случае с гражданскими службами, где Казначейство не имеет полномочий санкционировать перераспределения между вотумами, система менее сложна, и переписка не публикуется полностью. Тем не менее в отчетах есть частые ссылки на письма Казначейства, санкционирующие расходы по подразделам или статьям, особенно в связи с такими вопросами, как оклады, покупка земли, крупные превышения смет на строительство, отказ от претензий и непредвиденные расходы [125:3].

Effect of Treasury Control.

Контроль со стороны Казначейства порой бывает досадным в мелочах [126:1], но он серьезно не сковывает администрацию и не подрывает эффективность службы [126:2]; и хотя он едва ли может предотвратить расходы, на которых твердо решил настаивать департамент [126:3], сама необходимость консультаций не может не служить сдерживающим фактором против расточительства [126:4].

В дополнение к контролю за применением сумм, вотированных Парламентом, и своим полномочиям разрешать использование ассигнований на цели, не предусмотренные сметами, Казначейство обладает ограниченным правом открывать национальный кошелек в случае необходимости, когда Парламентом не было выделено никаких средств. Для этой цели в его распоряжении имеются три источника финансирования: Фонд казначейского сундука, ограниченный 1 000 000 фунтов стерлингов, может использоваться для осуществления временных авансов на ведение государственной службы с возмещением из сумм, ассигнуемых впоследствии; Фонд гражданских непредвиденных расходов, ограниченный 120 000 фунтов стерлингов, доступен на аналогичных условиях для непредвиденных обстоятельств и дефицитов; и, наконец, любые случайные поступления, не выделенные Парламентом в качестве ассигнований в помощь, могут использоваться в качестве таковых на основании меморандума Казначейства, подлежащего представлению обеим Палатам [126:5].

The Organisation of the Treasury.

В замечаниях по истории Совета казначейства в начале прошлой главы отмечалось, что совет больше не собирается. Меморандумы Казначейства по-прежнему составляются от имени «Моих лордов», но это лишь пережиток формы, и все члены совета, кроме Канцлера казначейства, перестали принимать участие в руководстве финансовым управлением. Трое младших лордов временами выполняют некоторые мелкие ведомственные обязанности, но их реальная функция заключается в том, чтобы быть помощниками Парламентского секретаря, или секретаря по патронажу, который является главным правительственным кнутом в Палате общин. Все четыре кнута получают жалованье от государства на том теоретическом основании, что в их обязанности входит обеспечение присутствия Палаты, или, иными словами, гарантирование наличия кворума во время голосования по снабжению. Но на деле они являются должностными лицами не государства, а правящей партии, и их дело — следить за тем, чтобы всякий раз, когда проводится голосование, в котором министерство заинтересовано, их сторонники присутствовали в большем числе, чем сторонники оппозиции. Отношения Первого лорда к Казначейству аномальны. Он обычно является Премьер-министром и в качестве такового должен осуществлять общий надзор за всеми ветвями администрации и выступать в роли своеобразного третейского судьи между различными министрами, а следовательно, между Казначейством и другими департаментами. Но независимо от того, является ли он Премьер-министром или нет, он имеет реальную связь с Казначейством. Функции этой должности охватывают гораздо более широкую сферу, чем подразумевает ее название, включая самые разнородные предметы; и в то время как финансы находятся полностью в ведении Канцлера казначейства, который фактически является министром финансов (при финансовом секретаре Казначейства в качестве его парламентского заместителя министра), Первый лорд, грубо говоря, стоит во главе периферийных департаментов, не занимающихся финансовыми делами.

The Subordinate Departments.

Казначейство описывают как надзирающий и контролирующий орган, который в строгом смысле не выполняет административных функций; и это в определенном смысле верно, поскольку даже в финансовых вопросах его обязанностью как организованного ведомства является финансовое руководство и контроль, а не фактический сбор и расходование доходов. Оно готовит бюджет, рассматривая представленные ему сметы и разрабатывая способы их покрытия; оно осуществляет надзор за сбором доходов и следит за расходами. В этой работе политическим руководителям помогает штат клерков во главе с постоянным заместителем министра, должность которого обычно считается высшей на гражданской службе. Ведомства, непосредственно ведающие сбором доходов, имеют собственные структуры с отдельными штатами постоянных служащих; однако, за исключением Почтового ведомства, они не имеют собственных политических руководителей и фактически являются подчиненными подразделениями Казначейства. Четырьмя основными ведомствами такого рода являются Почтовое ведомство, которое уже описано, а также департаменты таможни, внутренних доходов, а также лесов, лесных угодий и земельных доходов, каждым из которых управляют комиссары, являющиеся штатными служащими гражданской службы и не сменяющиеся при смене кабинета министров.

Казначейство имеет схожие отношения с ведомствами, занимающимися исключительно фискальными выплатами: Управлением государственного долга, Управлением ссуд общественных работ и Управлением генерального казначея, через которое в настоящее время осуществляются практически все выплаты. Ибо, хотя генеральный казначей является политическим должностным лицом, он перестал иметь какую-либо реальную связь со своим ведомством, и оно управляется под руководством Казначейства.