«Правительство Англии (Том I)»

As a Symbol.

Сто или более лет назад люди, ничему не научившиеся из истории Греции или Рима и прежде всего Венеции, имели обыкновение утверждать, что чувству преданности необходим объект для приложения. Никто не стал бы делать подобное заявление сейчас. Никто не утверждает, что англичане стали бы менее патриотичны при республике; и тем не менее с укреплением концепции Британской империи важность Короны как символа имперского единства ощущается острее. Для большинства стран видимым символом государства является флаг; но, как ни странно, у Великобритании нет национального флага. Для разных целей используются разные знамёна: сам Король использует Королевский штандарт; военные корабли несут на гюйсе Белый военно-морской флаг; суда военно-морского резерва поднимают Синий флаг, а торговые суда — Красный флаг; в то время как войска маршируют, а Парламент заседает под Юнион Джеком; и все они свободно вывешиваются по случаю общественных праздников. В настоящее время существует тенденция называть Юнион Джек национальным флагом, но недавний случай наглядно покажет, насколько это не оправданно. Британский подданный, проживающий в Панаме, имел обыкновение вывешивать Красный флаг, пока однажды не поднял вместо него Юнион Джек. Согласно правилам, Джек вывешивается над консульствами, и британский консул попросил своего патриотично настроенного соотечественника не использовать его на своем частном доме. В конце концов этот вопрос был передан в британское Министерство иностранных дел, которое, уважая закон Панамской республики, запрещающий любое частное вывешивание иностранных флагов, поддержало позицию консула, но воздержалось от выражения какого-либо мнения относительно права английского гражданина поднимать Юнион Джек в зарубежных странах. [51:1] Кроме того, каждая из самоуправляющихся колоний имеет собственный флаг, представляющий собой Юнион Джек с какой-либо отличительной эмблемой на нем. Одним из первых шагов нового Австралийского союза стало принятие отдельного флага подобного рода. Правительство провело конкурс проектов, на который было представлено около тридцати тысяч заявок. Из них был выбран проект, одновременно демонстрирующий связь с империей и самостоятельность Содружества. Он представляет собой Юнион Джек с изображением Южного Креста и шестиконечной звезды на одном из концов — дизайн, который, судя по всему, сильнее шокировал геральдические, нежели имперские чувства.

Таким образом, Корона остается единственным видимым символом единства империи, и это, несомненно, оказало немаловажное влияние на благоговейное отношение к престолу.

Popularity of the Monarchy.

Каковой бы ни была полезность Короны в настоящее время, нет никаких сомнений в ее всеобщей популярности. Поколение назад, когда Королева из-за своего уединения после смерти принца Альберта пренебрегала светскими обязанностями двора, у ряда людей начали возникать серьезные сомнения на этот счет. Это происходило в период, когда еще преобладали республиканские идеалы более раннего типа и прежде, чем люди усвоили, что республика — это по сути форма правления, а не обязательно нечто лучшая или худшая по сравнению с другими формами. Малочисленная республиканская группа в Англии считала монархию бесполезной и дорогой; но теперь люди уяснили, что республики не отличаются дешевизной и что реальная стоимость содержания трона относительно невелика. [52:1] Так что, хотя извлекаемые из существования Короны выгоды не оцениваются выше и не признаются более всеобщим образом, чем в те времена, возражения против монархии практически полностью исчезли, и сегодня в Парламенте или в стране не осталось никаких республиканских настроений.

ПРИМЕЧАНИЯ:

[27:1] Если у какого-либо лица есть претензия к Короне в связи с нарушением договора или по той причине, что его имущество находится в ее владении, оно может подать Петицию о праве, и Корона по совету Министра внутренних дел распорядится поставить на петиции резолюцию «Да будет вершиться правосудие», после чего дело развивается как обычный иск.

[27:2] Ансон, II., 4, 5, 42, 43, 278, 279, 476–80. Но служащий Короны не несет ответственности по ее контрактам, поскольку он не заключал контракт лично, и его нельзя принудить выполнять контракты Короны. Гидли против лорда Солсбери, 3 B. & B., 284. Было признано, что правило о невозможности предъявления иска к суверену препятствует предъявлению вещного иска против лица, незаконно владеющего землей в качестве агента Короны: Doe. d. Legh. против Roe., 8 M. & W., 579. Похоже, в таком случае суды могли бы посчитать, что, поскольку Король не может совершить неправды, незаконное действие и, следовательно, владение не являются его действиями; иными словами, статус агента не может выставляться в качестве защиты против незаконного действия. Сравните с делом United States против Lee, 106 U.S., 196, где земля была незаконно захвачена правительством Соединенных Штатов.

[28:1] Кок, Inst. (4 Ed.), II, 186–87. «Главный судья Хасси доложил, что сир Джон Маркем сказал королю Эдуарду I, что Король не может арестовать ни одного человека по подозрению в измене или тяжком преступлении, как это мог сделать любой из его подданных, поскольку, если бы Король совершил неправду, потерпевший не смог бы предъявить свой иск».

[29:1] Ансон, II., 27, 42–54. Дайси, «Тайный совет», стр. 34 и след.

[29:2] Дайси, там же, стр. 40–42.

[30:1] Махон и Кардуэлл, «Мемуары сэра Роберта Пила», II., 31.

[30:2] Тодд, «Парламентское правление в Англии», 2-е изд., I., 266.

[32:1] Стр. 220–26.

[33:1] Описание этих случаев можно найти у Тодда, «Парламентское правление в британских колониях», стр. 525–73.

[34:1] Тодд, «Парламентское правление в британских колониях», стр. 105 и след.

[34:2] Ср. Морли, «Жизнь Гладстона», кн. II, гл. vii.

[35:1] Сидни Ли, «Жизнь королевы Виктории», 1-е изд., стр. 232–33.

[35:2] Эшли, «Жизнь лорда Солсбери», II., 154–57. Ли, «Жизнь королевы Виктории», стр. 296.

[35:3] Ли, там же, стр. 511.

[35:4] Todd, "Parl. Govt. in England," 2 Ed., I., 323 et seq.

[35:5] Parker, "Sir Robert Peel," II., 391 et seq., and Lee, "Life of Queen Victoria," 97-103.

[36:1] Морли, «Уолпол», стр. 158.

[36:2] The Times, 26 июня 1902 г.

[38:1] Мартин, «Жизнь принца-консорта», 4-е изд., I., 74.

[38:2] I., 73.

[38:3] Ли, «Жизнь королевы Виктории», 1-е изд., стр. 211–13.

[39:1] Todd, "Parl. Govt. in England," 2 Ed., I., 266, note y. Hans., 3 Ser. CCIV., 173, 370.

[39:2] Оппоненты Дизраэли были правы, критикуя его за то, что он позволил узнать, будто именно Королева решала — принять его отставку или распустить парламент в 1868 году: Hans., 3 Ser. CXCI., 1705, 1724, 1742, 1788, 1794, 1800, 1806, 1811. Не было никаких возражений против того, чтобы позволить ей принимать решение, если ему так хотелось, — то есть он мог принять ее мнение за свое собственное, но он должен был публично взять на себя всю полноту ответственности за это решение.

[39:3] В 1876 году г-н Лоу в публичной речи выразил уверенность, что Королева тщетно убеждала прежних министров исходатайствовать для нее титул императрицы Индии. Этот вопрос был доведен до сведения Палаты общин, и он был вынужден принести извинения, ночевавшие на грани унижения, поскольку Королева через Премьер-министра опровергла истинность его утверждения: Hans., 3 Ser. CCXXVIII., 2023 и след.; и CCXXIX., 52–53.

Кажущееся, хотя и не реальное исключение можно обнаружить в правиле, которое требует, чтобы перед внесением в Парламент законопроекта, затрагивающего прерогативу, было выдано уведомление о согласии на это Короля. Если законопроект затрагивает лишь частную собственность Короны, это не является политическим вопросом. Если же он затрагивает публичные полномочия Короны, то согласие дается под ответственность министров.

[40:1] Ли, «Жизнь королевы Виктории», стр. 74–75.

[40:2] Parker, "Sir Robert Peel," II., 415 et seq.

[40:3] English Const., 1 Ed., 103.

[41:1] Гладстон, «Отрезки прошлых лет», I., 85.

[41:2] Морли, «Жизнь Уолпола», стр. 155.

[41:3] Это было в 1880 году. Ли, «Жизнь королевы Виктории», стр. 451.

[42:1] «Отрезки прошлых лет», I., 86, 87.

[42:2] По той же причине Председатель Совета по контролю выражал недовольство в 1842 году, когда лорд Элленборо, генерал-губернатор Индии, взял на себя смелость писать напрямую Королеве — процедура, которая сегодня, несомненно, не была бы дозволена. Паркер, «Жизнь сэра Роберта Пила», II., 591.

В 1885 году лорд Рэндольф Черчилль подал в отставку с поста Государственного секретаря по делам Индии, поскольку Премьер-министр без консультаций с ним передал вице-королю предложение Королевы о назначении одного из ее сыновей командующим войсками в Бомбее. Назначение не состоялось, и лорд Рэндольф взял свою отставку обратно. Уинстон Черчилль, «Жизнь лорда Рэндольфа Черчилля», I., 503–13.

[43:1] Ср. Дайси, «Конституционное право», 5-е изд., стр. 392.

[43:2] Ср. Паркер, «Жизнь сэра Роберта Пила», I., 334.

[44:1] I., 42.

[44:2] Ли, «Жизнь королевы Виктории», стр. 133, 295, 387, и см. выше стр. 39, примеч. 2.

[45:1] Морли, «Жизнь Гладстона», II., 267 и след. Дэвидсон и Бенхэм, «Жизнь архиепископа Тейта», 2-е изд., II., 20–27, 35–36, 40–42.

[45:2] Ли, «Жизнь королевы Виктории», стр. 266, 302.

[45:3] 33–34 Vic., c. 17. Письменный приказ Тайного совета от 4 июня 1870 г.

[45:4] Ср. Ли, «Жизнь королевы Виктории», стр. 299, 336, 349.

[46:1] Морли, «Жизнь Уолпола», стр. 159. Но см. Морли, «Жизнь Гладстона», I., 415.

[46:2] Стр. 544–45.

[46:3] «Бумаги Крокера», II., 317. Парой лет ранее Пил страшился появления министерства, которое могло бы показаться навязанным Королю Палатой общин и продолжающим находиться у власти независимо от его воли и контроля. Паркер, «Сир Роберт Пил», II., 302. Ни один государственный деятель не стал бы повторять ни то, ни другое замечание в наши дни.

[46:4] В письме принца Альберта своей дочери, кронпринцессе Прусской, о преимуществах ответственного министерства он говорит о полномочиях монарха определять принципы, на которых должна строиться политическая деятельность, в выражениях, неприменимых в Англии. Мартин, «Жизнь принца-консорта», IV., 218.

[48:1] «Жизнь Виктории», Предисл., vii–viii.

[51:1] The Times, 17 сент. 1903 г.

[52:1] Hans., 4 Ser. XCIV., 1500. Цивильный лист Эдуарда VII был определен при его вступлении на престол в размере 543 000 фунтов стерлингов, к коим необходимо добавить около 60 000 фунтов стерлингов доходов от герцогства Ланкастерского, а также доходы от герцогства Корнуоллского, которые отходят к наследнику престола как герцогу Корнуоллскому. Rep. Com. on Civil List, Com. Papers, 1901, V., 607.

ГЛАВА III

КАБИНЕТ МИНИСТРОВ И МИНИСТРЫ

Absence of Fixed Traditions.

Сообщают, что один немецкий профессор во время лекции по анатомии сказал своим студентам: «Господа, теперь мы переходим к селезенке. О функциях селезенки, господа, нам ничего не известно. На этом с селезенкой всё». Именно с такими чувствами берешься за задачу написания главы о Кабинете министров; хотя этот орган из десятилетия в десятилетие все больше становится движущей силой всей политической деятельности. Дело в том, что Кабинет министров по самой своей природе вряд ли может иметь устоявшиеся традиции. Прежде всего, он не имеет юридического статуса в качестве органа государственной власти, но представляет собой неформальное объединение, неизвестное закону, задача которого заключается в обеспечении сотрудничества между различными силами государства без вмешательства в их юридическую независимость. Следовательно, его деятельность носит неформальный характер. Кроме того, он заседает тайно, и протоколы его заседаний не ведутся, что само по себе крайне затрудняет установление и сохранение традиций. Это действительно могло бы произойти лишь в случае определенной преемственности среди членов, которые могли бы изучать и передавать его практику. Но новый Кабинет министров при обычных обстоятельствах не включает в себя никого из членов своего предшественника. Консервативный министр ничего не знает о процедуре при либеральных администрациях; и мы сталкиваемся даже с таким опытным человеком, как сэр Роберт Пил, который спрашивает сэра Джеймса Грэма о практике работы либерального Кабинета министров, членом которого этот государственный деятель — менявший в ту пору свою партийную принадлежность каждое десятилетие — состоял ранее. [53:1] Несомненно, порядок ведения дел весьма сильно варьируется от одного Кабинета министров к другому, завися в значительной степени от личных качеств его членов. Тем не менее подлинная природа выполняемой работы, а следовательно, и метод ее выполнения изменились за последнее полугодие (полугодие в контексте «последнее полустолетие» переводится как полвека, но для точности передадим как: за последние полвека) меньше в случае Кабинета министров, чем любого другого политического органа государства, и можно наблюдать определенные общие характеристики, заслуживающие внимания.

Nature of the Cabinet.

Конвенции конституции ограничили и упорядочили осуществление всех законных полномочий регулярными органами государства таким образом, чтобы сосредоточить главную власть центрального правительства — движущую и направляющую силу — в руках органа, абсолютно неизвестного закону. Члены Кабинета министров в настоящее время всегда являются обладателями государственных должностей, учрежденных законом; однако обладание этими должностями отнюдь не определяет их деятельность в качестве членов Кабинета министров. У них поистине две функции. По отдельности, как должностные лица, они выполняют исполнительную работу государства и управляют его ведомствами; коллективно они направляют общую политику правительства, причем делают это независимо от своих индивидуальных полномочий в качестве должностных лиц. Их отдельные административные обязанности и их коллективные функции совершенно различны и в случае конкретного лица могут иметь лишь малую связь или не иметь ее вовсе. Лорд-хранитель Малой печати, например, не имеет вообще никаких административных обязанностей; и можно вообразить, что работа других членов могла бы вообще не выноситься на рассмотрение Кабинета министров за весь срок полномочий этого министерства.

Functions of the Cabinet.

Важнейшая функция Кабинета министров заключается в координации и руководстве политической деятельностью различных ветвей власти и в создании тем самым последовательного курса. Беджхот назвал его дефисом, который соединяет, и пряжкой, которая скрепляет исполнительную и законодательную власти вместе; а в другом месте он говорит о нем как о комитете Парламента, избранном для управления нацией. Точнее говоря, это комитет партии, обладающей большинством в Палате общин. Меньшинство в нем не представлено; и в этом он отличается от любого другого парламентского комитета. Это различие настолько очевидно для нас сегодня, мы настолько привыкли к партийному правлению везде, где преобладают народные институты, что склонны забывать о важности этого факта. Партийное правление как система сложилось сравнительно недавно; однако теперь оно стало практически всеобщим. Единственным исключением среди демократических стран (то есть единственным случаем, когда исполнительный орган неизменно включает в себя членов противоборствующих партий) является Швейцария. Тем не менее эта система в одних странах развита сильнее, чем в других, и объем власти, сосредоточенной в руках единого партийного лидера или группы партийных лидеров, сильно варьируется. Президент Соединенных Штатов, например, является представителем партии; но он правит нацией лишь отчасти. Законодательная власть не находится под его контролем ни теоретически, ни практически; и это верно до такой степени, что даже когда Конгресс принадлежит к той же партии, что и он сам, ни он, ни какой-либо партийный комитет не контролируют одновременно исполнительную и законодательную власти так, чтобы можно было сказать, что какой-то единый орган правит нацией. Но там, где преобладает парламентская система, Кабинет министров, фактически объединяющий в своих руках как законодательную, так и исполнительную власть, вполне может считаться правящим нацией; хотя степень, в которой это верно, должна зависеть от масштабов его реального контроля над законодательным органом. И вот хотя законная власть исполнительного правительства в некоторых отношениях в Англии меньше, чем в большинстве континентальных стран, фактический контроль Кабинета министров над легислатурой здесь больше, чем где бы то ни было.

Кабинет министров формируется партией не напрямую, а опосредованно, но именно поэтому он представляет ее тем лучше. Прямые выборы обычно означают борьбу внутри партии, приводящую к выбору, который выражает взгляды одной фракции в противовес другой, либо же к компромиссу вокруг бесцветных персон; в то время как существующий косвенный отбор приводит на практике к привлечению тех людей — и всех тех людей, — которые пробились в первый эшелон партии и приобрели влияние в Парламенте. Меньшинство Палаты общин не представлено в Кабинете министров; но все большинство теперь неизменно представлено в нем, причем туда допускаются все наиболее видные лидеры из каждой фракции партии. По своей сути Кабинет министров представляет собой неформальный, но постоянный кокус парламентских вождей правящей партии — и следует помнить, что вожди партии все до единого заседают в Парламенте. Его цель — обеспечить сплоченность, без которой партия не может удерживать большинство в Палате общин и оставаться у власти. Механизм этот устроен по принципу колес в колесе: внешний круг образует партия, имеющая большинство в Палате общин; следующий круг — министерство, в которое входят лица, наиболее активные внутри этой партии; и самый маленький из всех — Кабинет министров, включающий подлинных лидеров или вождей. Подобным образом обеспечивается то единство партийных действий, которое зависит от сосредоточения руководящей власти в руках органа, достаточно небольшого для достижения согласия и достаточно влиятельного для осуществления контроля. Бывали, разумеется, времена, когда большинство не было достаточно однородным, чтобы объединиться в Кабинет министров; когда правительство одной партии зависело в своем большинстве от поддержки обособленной группы, владеющей «золотой акцией» (владеющей решающим голосом / удерживающей баланс сил). Пилиты в 1850 году, либеральные юнионисты в 1886 году и ирландские националисты в 1892 году образовывали группы подобного рода; но подобное положение дел по своей природе временно и преходяще и обычно уступает место коалиционному правительству с последующим слиянием партий.

Formation of the Cabinet.

Государственный деятель, к которому обращается Корона и которому поручается формирование правительства, сам становится Премьер-министром и подбирает себе колег-министров. Можно также добавить, что он фактически обладает полномочиями отправить министра в отставку; то есть, с учетом своей ответственности перед Кабинетом министров в целом и перед Парламентом, он может попросить Корону отправить коллегу в отставку — просьбу, в которой Корона практически не может отказать. [56:1] Однако при формировании Кабинета министров его выбор решительно ограничен как в отношении персон, так и в отношении должностей. Прежде всего, все лица, все еще находящиеся в активной общественной жизни и служившие в последнем Кабинете министров данной партии, имеют право, очень веское право, занять кресло в новом Кабинете министров, и поэтому необычно отстранять человека, который желает вернуться к исполнению обязанностей. [57:1] Это само по себе заполняет изрядную долю министерских постов. Затем должны быть включены все видные лидеры в Парламенте, и особенно в Палате общин. Фактически, как выразился г-н Беджхот, независимый выбор Премьер-министра распространяется скорее на распределение постов в Кабинете министров, чем на подбор самих членов Кабинета. Тем не менее у него есть определенная свобода рук в отношении лиц, которых он собирается привлечь; в особенности молодых людей, назначаемых на посты в министерстве, но не в Кабинете министров, и это может иметь важнейшее значение. Нельзя сказать, например, сколь иначе сложилась бы история Парламента в середине столетия, если бы Пил решил пригласить Дизраэли в свое правительство в 1841 году. [57:2] Хотя Премьер-министр отнюдь не обладает полной свободой действий при подборе своих коллег, эта задача зачастую крайне сложна и хлопотна. Она напоминает конструирование фигуры из строительных блоков, которых слишком много для этой цели и которые не подходят друг другу по форме идеально; ибо с подбором членов Кабинета министров трудности вовсе не заканчиваются. Распределение должностей между ними может породить дополнительные проблемы. Один человек согласится занять только определенный пост, в то время как другие могут возражать против работы, если этот пост занимает он. Когда партии сильно раздроблены или разделены поровну, подобные препятствия порой и вовсе мешают сформировать Кабинет министров; и всегда наблюдается некоторое разочарование и сопутствующее недовольство со стороны тех людей, которые считали себя достаточно заметными для включения в состав правительства, чье огорчение может подтолкнуть их к занятию независимой позиции.

Существует, по сути, два пути, следуя которым амбициозный молодой член Палаты общин может сделать свои услуги незаменимыми для Премьер-министра. Сначала он должен, разумеется, завоевать внимание Палаты и стать там влиятельной силой. Затем он может регулярно голосовать вместе с партийными организаторами (уик-апами / партийными кнутами), поддерживать лидеров своей партии при любых обстоятельствах и выступать в их защиту везде, где может оказаться им полезным. В таком случае его, скорее всего, сочтут подающим надежды молодым человеком со звучными принципами, на которого вожди могут положиться. Либо же он может пойти по противоположному пути «искреннего друга», критикуя и даже нападая на лидера своей партии, указывая на слабые места в его аргументах и ошибки в его политике. В этом случае, если молодой человек достиг столь значительного положения, что с ним нельзя не считаться, у него есть неплохие шансы получить должность как опасного критика, которого необходимо умиротворить и прочно привязать к правительству. Первый из этих методов более медленный, но более надежный. Второй порой опробовали с поразительным успехом, что заметнее всего проявилось в случае с лордом Рэндольфом Черчиллем; однако его применяли и слишком очевидно, без необходимого общественного или парламентского влияния, и когда он не приносит успеха, он способен оставить свою жертву безнадежно выброшенной на мель ниже прохода.

Increase in Size.

Численный состав Кабинета министров в разное время сильно варьировался, [58:1] и в последние годы в нем наметилась отчетливая тенденция к увеличению. У Уильяма Питта было всего шесть коллег. Поколение назад Кабинеты министров насчитывали от дюжины до шестнадцати членов; теперь же их число возросло до восемьнадцати или двадцати. Существует несколько причин для подобных изменений. Во-первых, по мере расширения сферы государственной деятельности и роста патерналистского характера правительства круг вопросов, попадающих в поле зрения Кабинета министров, расширяется; и поэтому время от времени возникает необходимость включать в его консультации представителя какого-либо нового ведомства. Во-вторых, с политической точки зрения развитие парламентской системы потребовало от Кабинета министров установления все более прочного контроля над Палатой общин; а следовательно, различные оттенки настроений в партии, имеющей большинство в этой Палате, должны все более полно представляться в Кабинете министров. Само по себе это вело бы к увеличению числа его членов; но гораздо более важным является тот факт, что кресло в Кабинете министров превратилось в предмет амбиций всех видных деятелей в Парламенте. Как следствие, стремление войти в его состав чрезвычайно велико, а разочарование — пропорционально остро. По этим разнообразным причинам существует постоянное давление в сторону увеличения размеров Кабинета министров. Этот результат не лишен отрицательных сторон. Двадцать человек не могут обсуждать курс и приходить к согласию с той же легкостью, что дюжина. Возрастает опасность затягивания процесса, когда необходимо принимать меры. Повышается вероятность долгих дискуссий, которые оказываются безрезультатными или приводят к слабому компромиссу. Короче говоря, налицо вся та нехватка административной эффективности, которую всегда демонстрирует более крупный орган; если только этот орган фактически не направляется и не контролируется небольшим числом собственных членов. Нет сомнений в том, что некоторые недавние кабинеты фактически контролировались именно так; и это будет проявляться все в большей степени по мере разрастания Кабинета министров, если он хочет сохранить свою высокую гибкость и силу. Иногда доводится слышать о внутренней хунте или Кабинете министров внутри Кабинета министров, который реально определяет политику. Это, безусловно, преувеличение; придание официальной формы неформальным совещаниям между лидерами по особым вопросам, которые происходили всегда; однако представляется вполне вероятным, что если рост размеров Кабинета министров продолжится, может возникнуть некое внутреннее ядро, которое будет находиться по отношению к Кабинету в таком же примерно отношении, в каком сам Кабинет находится к министерству.

Offices in the Cabinet.

Определенные должности неизменно вводят их обладателей в состав Кабинета министров. Это посты Первого лорда Казначейства (должность, которую почти неизменно занимает либо сам Премьер-министр, либо лидер Палаты общин, если Премьер-министр является пэром и занимает какую-то иную должность); Лорда-канцлера (крупный политический и судебный пост); важнейшие английские исполнительные посты — Канцлера казначейства, пяти Государственных секретарёв и Первого лорда Адмиралтейства; а также пара престижных постов без активных административных обязанностей — Председателя Совета и Лорда-хранителя Малой печати. Некоторые другие должностные лица в последние годы неизменно входили в состав Кабинета министров; к таковым относятся президенты Совета по торговле, Совета местного самоуправления и Совета по образованию, а также Главный секретарь по делам Ирландии — за исключением тех случаев, когда его номинальный начальник, Лорд-лейтенант Ирландии, сам является членом Кабинета. С другой стороны, Министр по делам Шотландии и Канцлер герцогства Ланкастерского обычно входят в Кабинет министров; тогда как Министр сельского хозяйства и Генеральный почтмейстер часто заседают в нем; Первый комиссар по делам работ и Лорд-канцлер Ирландии — время от времени. Тенденция сегодняшнего дня определенно направлена на включение в состав Кабинета руководителей каждого значительного подразделения администрации.

Советы государственного деятеля, который был неспособен к выполнению регулярной административной работы или не желал брать ее на себя, в прежние времена изредка обеспечивались путем предоставления ему места в Кабинете министров без какой-либо должности на службе Короны. Тогда он становился тем, что на континенте принято называть министром без портфеля. Последний случай подобного рода в Англии имел место с лордом Джоном Расселом в 1854–1856 годах; однако сегодня та же цель фактически достигается посредством поста Лорда-хранителя Малой печати, [60:1] не предполагающего реальных административных обязанностей, а также постов Председателя Совета [60:2] и Канцлера герцогства Ланкастерского, где обязанности весьма легки.

The Ministers must have Seats in Parliament.

Поскольку континентальная практика, при которой министрам разрешено обращаться к законодательному органу независимо от того, заседают они в нем или нет, в Англии неизвестна, каждый член Кабинета министров и даже всего министерства обязан иметь место в той или иной палате Парламента; [61:1] последним исключением был г-н Гладстон, занимавший пост Государственного секретаря по делам колоний в течение последних нескольких месяцев администрации сэра Роберта Пила в 1846 году, хотя он и потерпел неудачу при переизбрании в Палату общин. [61:2] Причина, обычно приводимая в объяснение столь жесткого ограничения при подборе министров, заключается в том, что в противном случае они не могли бы нести ответственность перед Парламентом, где они должны присутствовать, чтобы отвечать на вопросы и предоставлять информацию, касающуюся их ведомств. С точки зрения Парламента это сущая правда, но верно и обратное. Глава ведомства заседает в Палате общин в не меньшей степени для того, чтобы контролировать Палату, чем для того, чтобы Палата контролировала его. В своей главе «Смены министерств» Беджхот показал, насколько беззащитным перед нападками оказывается любое ведомство, не имеющее оратора-представителя в Парламенте, и приводит в качестве убедительной иллюстрации судьбу первой Комиссии по законам о бедных. [61:3] Все это относится, разумеется, только к Палате общин, ибо хотя присутствие министров в Палате лордов представляет собой удобство в дебатах и надлежащее признание юридического равенства двух палат, никакой ответственности этим не обеспечивается, и это не служит главным средством контроля за действиями пэров.

The Cabinet System and Administrative Efficiency.

Лица, добивающиеся постов в министерстве, обычно, хотя отнюдь не всегда, заслужили признание в дебатах. Странным является предположение, будто хороший оратор обязан быть хорошим администратором и будто сильное правительство можно сформировать, распределив должности между ведущими ораторами в законодательном органе. На первый взгляд это выглядит столь же нерационально, сколь и другое следствие парламентской системы, состоящее в том, что государственная служба выигрывает от отставки прекрасного министра иностранных дел только потому, что Палате общин не нравится непопулярный пункт в законопроекте об образовании. Любой человек с чувством юмора может указать на несоразмерности в любой человеческой организации, будь она успешна или нет на практике. Но на самом деле есть основания ожидать, что ведущий оратор окажется хорошим руководителем ведомства. Влияние над столь стабильным органом, как Палата общин, редко приобретается за счет простого показного красноречия. Реальный вес там должен основываться на знании людей и способности овладевать фактами и ухватывать суть ситуации. Иными словами, он должен основываться на качествах, наиболее существенных для хорошего руководителя ведомства в правительстве, где, как и в Англии, технические знания, традиции и упорядоченный ход дел обеспечиваются корпусом высокоэффективных постоянных чиновников. Несомненно, не все ведущие ораторы становятся хорошими администраторами. Порой министр проявляет небрежность или неэффективность, а иногда и опрометчивость. Встречаются также люди, которые переросли свою полезность или когда-то подавали большие надежды, но не оправдали их, однако от них нельзя избавиться, и им обязательно нужно предоставить пост большей или меньшей значимости. Тем не менее система в целом работает весьма хорошо и поставляет правительственным ведомствам несколько выдающихся и множество вполне эффективных руководителей, хотя и ставит некоторые ведомства под управление слабых администраторов.

Право создания пэров позволило бы назначить во главе ведомства опытного администратора, находящегося совершенно вне парламентской сферы. Нечто подобное было предпринято в недавнем случае с лордом Милнером, которому при отставке г-на Чемберлена предложили пост государственного секретаря по делам колоний. Лорд Милнер к моменту предложения ему этой должности действительно был пэром, но он посещал Палату лордов лишь для того, чтобы занять свое место. Он никогда там не выступал и не голосовал и, по сути, не имел никакой парламентской карьеры; ближе всего к Сент-Стивенсу он подошел, когда однажды безуспешно выставил свою кандидатуру в Палату общин.

Раньше государственный деятель регулярно начинал свою официальную жизнь в качестве парламентского заместителя министра; он не становился во главе ведомства и не получал места в Кабинете министров до тех пор, пока таким образом не проходил стажировку в сфере государственного управления — практика, которая служила как гарантией опыта, так и проверкой исполнительских способностей. В последние годы было немало исключений из этого правила. Г-н Чемберлен, лорд Рэндольф Черчилль, г-н Морли и г-н Биррелл, например, были введены в Кабинет министров и поставлены во главе крупных ведомств без какой-либо предварительной подготовки на государственной службе. Как правило, однако, старая система, судя по всему, преобладает, поскольку человеку трудно заявить о себе в Парламенте, если он не начинает там работу в очень юном возрасте; исключения же происходят только в случаях людей выдающихся способностей.

The Need of Unity in the Cabinet.

В начале столетия, до того как партийная система развилась в полной мере, как сегодня, полное единство в Кабинете министров было гораздо менее необходимым, чем теперь. В то время было нередким явлением, когда вопросы, порой весьма важные, рассматривались в Кабинете министров как открытые вопросы, и велось немало дискуссий о преимуществах и недостатках подобной практики. [63:1] Члены Кабинета министров временами выступали и голосовали против правительственных мер, хотя разногласия, доведенные до такой степени, всегда были редки. Можно даже обнаружить коллег по министерству, выступавших в качестве кандидатов-соперников на выборах. [63:2] Сегодня подобные случаи были бы невозможны, поскольку, как станет яснее, когда мы перейдем к рассмотрению политических партий, парламентское управление в его нынешней высокоразвитой форме требует очень сильной сплоченности среди членов большинства в Палате общин и, следовательно, абсолютного согласия или видимости согласия среди их лидеров. Необходимо демонстрировать единый фронт против Оппозиции, но если труба издает неопределенный звук, кто станет готовиться к битве? Всякий, кто наблюдал за ходом событий ранним летом 1903 года, должен был заметить, как быстро шел процесс дезинтеграции в Консервативной партии, в то время как было известно, что министры расходятся во мнениях по поводу тарифов. Партийная сплоченность как в Палате, так и в Кабинете министров действительно является важнейшей особенностью парламентской системы; но поскольку люди, как бы они ни были объединены общими принципами, по природе своей не думают одинаково обо всем, в самом Кабинете министров неизбежно должны возникать разногласия. [64:1] Иногда они заходят так далеко, что могут быть разрешены только путем разделения или голосования, но это исключение, ибо цель членов состоит в том, чтобы по возможности прийти к согласию, а не получить большинство голосов и преодолеть остальных. [64:2] Работа любого Кабинета министров должна поэтому включать в себя ряд компромиссов и уступок, тем более что его члены представляют различные оттенки мнений, имеющиеся в правящей партии. Министр, принадлежащий к одному крылу партии, на самом деле может быть ближе к члену Передней скамьи оппозиции, чем к какому-либо коллеге, находящемуся на противоположном политическом полюсе мнений, и тем не менее он останется в Кабинете министров, пока предлагаемые меры не окажутся таковыми, что он чувствует себя обязанным по совести подать в отставку. Покуда он остается в правительстве, он будет пытаться прийти к согласию со своими коллегами, но когда он окончательно покинет их, его личные мнения получат полный простор, и он может уйти в сторону по касательной. Таким образом, поведение экс-министра по отношению к своим бывшим коллегам, которое иногда приписывают злопамятству, вполне может быть обусловлено естественным развитием мнений, сдерживавшихся, пока он цеплялся за Кабинет министров.

Need of Secrecy.

Люди, объединенные общим делом и собирающиеся вместе с целью достижения согласия, обычно преуспевают, если только их расхождения во мнениях не предаются огласке. Но без секретности гармония взглядов практически недостижима, ибо если бы противоречивые мнения членов Кабинета министров стали достоянием гласности, впоследствии было бы невозможно пойти на уступки, необходимые для компромисса, без потери общественной репутации последовательности и силы характера. Более того, знание об изначальном расхождении взглядов министров значительно увеличило бы трудность сплочения всей партии в поддержку окончательно принятой политики и предоставило бы уязвимые точки для нападок Оппозиции. Секретность поэтому является важнейшей частью парламентской системы, а потому существует обычай, сообщая публично о самом факте проведения заседания Кабинета министров и о именах присутствующих членов, не давать никакого отчета о рассмотренных делах. Публикуется не только отсутствие официальных уведомлений о ходе заседаний, но не менее важно и то, чтобы они никоим образом не разглашались. Фактически, по общепризнанному обычаю, крайне неуместно упоминать в Парламенте или где бы то ни было еще о том, что было сказано или сделано на заседаниях Кабинета министров, хотя сдержанность порой должна ставить определенных членов в весьма неудобное положение. [65:1] Время от времени это становится почти невыносимым. Это верно в тех случаях, когда Кабинет министров распадается из-за разногласий по вопросу, вызывающему острый общественный интерес, и в таких случаях история произошедшего может быть рассказана так, что при других обстоятельствах это сочли бы непростительным. [66:1]

Если принять во внимание огромный общественный интерес, который привлекают решения Кабинета министров, и огромную ценность, которую преждевременная информация имела бы для журналистов и спекулянтов, поразительно, как мало секретов Кабинета министров просачивалось наружу. В любопытном контрасте с этим находятся отчеты избранных комитетов Парламента, содержание которых часто становится известным еще до того, как отчет составлен, [66:2] вероятнее всего, в большинстве случаев не в результате преднамеренного разглашения, а в результате сложения мелких крупиц информации, ни одна из которых сама по себе не казалась бы предательством доверия. Причину того, почему этого не происходит в случае с кабинетами, без сомнения, следует искать в полном доверии членов друг к другу и в их неверии заявлениям любого, кто притворяется, будто получил информацию от коллеги. Лучшим доказательством реального молчания министров служит тот факт, что хотя в двух-трех случаях пресса проявляла удивительную проницательность в угадывании возможных решений, члены Кабинета министров редко грешили нескромными разговорами. Тот один или два случая, когда это, как утверждается, имело место, действительно приобрели ту известность исключений, которые подтверждают правило. [66:3]

Одно время, судя по всему, до правления королевы Виктории, велись протоколы заседаний Кабинета министров, отражавшие высказанные мнения с приведенными в их обоснование причинами, и они передавались Королю. [67:1] Еще в 1855 году происходили регулярные обеды Кабинета министров, отличавшиеся тем удобством, что отчеты о темах обсуждения не направлялись суверену, как в случае с более формальными заседаниями. [67:2] В настоящее время он получает лишь общее изложение обсуждавшихся вопросов с официальными протоколами решений, требующих его одобрения; и считалось бы неуместным информировать его о противоречивых мнениях, высказываемых различными министрами. [67:3] Фактически никаких записей заседаний Кабинета министров не ведется. Это приводит к периодическим расхождениям в памяти по вопросу о том, было ли достигнуто определенное заключение по тем или иным вопросам или нет; но возможные трудности такого рода, вероятно, имеют гораздо меньшее значение, чем та легкость в компромиссе мнений и достижении гармоничного заключения, которая проистекает из полной неформальности процедур. Заседания настолько неформальны, что лицо, не являющееся членом Кабинета министров, время от времени привлекается к консультациям. Так было, например, в 1848 году, когда герцог Веллингтон присутствовал на заседании либерального Кабинета министров, чтобы дать советы о мерах, которые необходимо предпринять ввиду опасности чартистских беспорядков.

Times of Meeting.

Существует старая и, очевидно, необходимая практика проведения одного или нескольких заседаний Кабинета министров осенью для рассмотрения мер, которые будут представлены в Парламент в предстоящую сессию; чтобы сформировать, так сказать, парламентскую программу правительства. Другие заседания проводятся время от времени по мере необходимости; иногда так часто, как раз в неделю во время сессии; изредка даже чаще, когда предстоит решить срочные и сложные вопросы. После окончания парламентской сессии в августе министры обычно проводят отпуск в путешествиях, за спортивными занятиями или публичными выступлениями; и заседания Кабинета министров приостанавливаются, если не возникают политические вопросы настоятельного характера.

В редких случаях, когда Кабинет министров вынужден определять свою политику грубым методом деления или голосования, голоса его членов имеют одинаковый вес; однако вопросы обычно решаются перевесом мнений, а не голосованием, и вес мнений министров, естественно, весьма неодинаков. Такое различие должно быть особенно заметно в крупных кабинетах наших дней; и некоторые члены должны прекрасно сознавать, что от них ожидают скорее следования за другими, чем руководства. Относительное влияние различных министров на своих коллег как на заседаниях Кабинета министров, так и в других местах зависит, конечно, в первую очередь от их личных качеств, хотя занимаемый пост в некоторых случаях также немаловажен. Особенно это справедливо в отношении Премьер-министра.

The Prime Minister.

До 1906 года Премьер-министр, как и сам Кабинет министров, не был известен закону, [68:1] однако эта должность уже давно обладала значительными, хотя и несколько неопределенными полномочиями. Она росла вместе с ростом самого Кабинета министров; и действительно, правления великих премьер-министров, таких как Уолпол, Питт и Пил, являются вехами в эволюции системы. [68:2] К счастью, у нас есть авторитетные описания как Кабинета министров, так и премьерства, оставленные двумя главными премьер-министрами во второй половине девятнадцатого века; [68:3] и хотя они не привносят многого к тому, что общеизвестно, они позволяют нам утверждать это с большей уверенностью.

На заседаниях Кабинета министров Премьер-министр в качестве председателя, несомненно, является лишь primus inter pares. Его мнение имеет особый вес среди коллег главным образом в силу авторитета, проистекающего из его характера, способностей, опыта и репутации; однако помимо заседаний Кабинета министров он обладает реальной властью, хотя она не всегда одинакова или легко поддается определению.

Прежде всего, в распоряжении Премьер-министра находится значительное право патроната. Подвергаясь ограничениям, налагаемым политическими требованиями, он фактически назначает всех членов министерства. Церковные должности, от епископств до более крупных бенефициев, находящихся в даре Короны, также распределяются по его рекомендации; равно как, как правило, и пэрства и другие почести; и он обладает всеобщим презумптивным правом выдвигать кандидатуры на любую новую должность, учреждаемую под эгидой Короны. [69:1]

His Supervision.

Он выступает одновременно и официальным каналом связи, и неформальным посредником. Обязанности Премьер-министра, если можно так выразиться, охватывают Кабинет министров со всех сторон. В некотором смысле он стоит между ним и всеми остальными силами в государстве, с которыми тот может соприкасаться, и он даже стоит между ним и его собственными членами. Вопросы исключительной важности должны доводиться до его сведения до того, как они будут обсуждаться в Кабинете министров; и любые разногласия, которые могут возникнуть между какими-либо двумя министрами или возглавляемыми ими ведомствами, должны передаваться ему на решение, разумеется, с возможностью апелляции к Кабинету министров. Предполагается, что он осуществляет общий надзор за всеми ведомствами. Ничто существенное, касающееся общей политики правительства или способное серьезно повлиять на эффективность службы, не должно предприниматься без его совета. Он вправе ожидать, например, что с ним будут консультироваться по поводу замещения высших постов на постоянной гражданской службе. [69:2] Все это справедливо для любой ветви власти, но внешние связи страны подлежат его контролю в особой степени, поскольку предполагается, что он видит все важные депеши до их отправки и постоянно информируется Министром иностранных дел о состоянии отношений с другими державами.

Степень, в которой Премьер-министр фактически осуществляет надзор за отдельными ведомствами и руководит ими, разумеется, варьируется в разных кабинетах. Нельзя читать мемуары сэра Роберта Пила, не видя, как пристально он следил за каждым ведомством правительства и как сильно им руководил. [70:1] Спустя два десятка лет мы находим лорда Палмерстона сетующим на то, что когда способные люди занимают каждый пост, Премьер-министр не может оказывать столь же решающее влияние на государственную политику; [70:2] а недавно лорд Розбери заявил нам, что в связи с расширением деятельности правительства никакой премьер в наши дни не смог бы осуществлять тот контроль над различными ветвями государственной службы, какой был у Пила. [70:3] Несомненно, Премьер-министр не может поддерживать такой контроль, если его время занято руководством специальным ведомством; и это в сочетании с некоторой природной безрассудностью в речах объясняет странное невежество, которое лорд Солсбери порой проявлял в деталях управления, как в случае, когда он оправдывал нехватку военной подготовки к англо-бурской войне тем аргументом, что буры ввели британское военное ведомство в заблуждение, перевезя контрабандой орудия в страну в паровозах, а военные припасы — в пианино. [70:4] Поэтому для Премьер-министра стало обычным делом брать на себя должность Первого лорда Казначейства, которая влечет за собой очень малый объем административной работы и оставляет ее занимающего свободным для его более общих обязанностей. [70:5]

He Represents the Cabinet.

Премьер-министр стоит между Короной и Кабинетом министров; ибо хотя Король может общаться и иногда общается с министром по делам, касающимся его собственного ведомства, именно премьер действует в качестве связующего звена с Кабинетом министров в целом и сообщает ему их коллективное мнение. В такой степени он является представителем Кабинета министров в его отношениях с Короной, что если отставка любого другого министра создает лишь вакансию, то отставка премьера распускает Кабинет министров полностью; и даже когда его преемник выбирается из числа его прежних коллег и не делается никаких других изменений, потеря премьера технически влечет за собой формирование нового Кабинета министров.

Если Премьер-министр не является пэром, он представляет Кабинет министров в целом в Палате общин, делая там любые заявления общего характера, такие как касающиеся, например, объема времени, которое потребуется правительству для его мер, или вопроса о том, какие законопроекты оно будет продвигать и в какой мере нехватка времени заставит его отказаться от остальных. Остальные министры обычно выступают только по тем вопросам, к которым они имеют непосредственное отношение. Они защищают ассигнования, разъясняют меры и отвечают на вопросы, касающиеся их собственных ведомств; однако они, как правило, не принимают никакого активного участия в обсуждении других тем, если только дебаты не затягиваются на два или три дня, когда один или несколько из них могут понадобиться. Они действительно часто настолько заняты в своих кабинетах в Палате, что нередко при прохождении правительственной меры второстепенной важности можно видеть, как скамья Казначейства пустует целиком, за исключением министра, ведающего данным законопроектом. Но Премьер-министр должен тщательно следить за ходом всех правительственных мер; и от него ожидают выступлений не только по всем общим вопросам, но и по всем важнейшим правительственным законопроектам. Разумеется, он может делать это только в той Палате, членом которой ему случается состоять; и сила его всепроникающего влияния на правительство в немалой степени зависит от того, заседает ли он в Палате лордов или в Палате общин.

Поскольку Палата общин является местом, где ведутся великие партийные битвы, Премьер-министр, являющийся пэром, оказывается в положении главнокомандующего, который не присутствует с войсками на поле боя. Он должен посылать свои указания издалека и полагаться на подчиненного командира в их выполнении. В таком случае лидер Палаты общин оказывается в положении некоего заместителя премьера. С ним по необходимости постоянно консультируются его коллеги по Палате, и он может, если склонен к этому, сосредоточить в собственных руках часть полномочий, принадлежащих главе Кабинета министров. Как заметил г-н Гладстон: «Перевес Палаты общин, кроме того, при прочих равных условиях имеет свойство приближать ее Лидера по силе к Премьер-министру, являющемуся пэром. Он может разыграть карту Палаты общин против своего шефа; и можно привести примеры, хотя они, к счастью, крайне редки, когда он проделывал с ним очень скверные штуки». [72:1] Безусловно верно то, что Премьер-министры, которые в наибольшей степени доминировали в своих кабинетах и держали свои администрации под самым жестким контролем, все заседали в Палате общин. Можно добавить, что один авторитетный источник заявил: «Никакие администрации не бывают столь успешными, как те, в которых разрыв в парламентском авторитете, партийном влиянии и популярности между Премьер-министром и его коллегами по Кабинету министров является большим, признанным и решающим». [72:2]

Relation of the Ministers to One Another.

Премьер-министр не только возвышается над своими коллегами и стоит особняком, но и они не все находятся на одной плоскости. Влияние министра зависит от его личной силы, однако на него могут влиять занимаемый им пост и, возможно, его близость к самому Премьер-министру; ибо хотя формальной внутренней хунты или кабинета внутри Кабинета министров не существует, премьер склонен неформально совещаться с другими ведущими министрами, и если он является властным человеком, те, кто может заслужить или завоевать его доверие, имеют больше шансов сформировать политику правительства, пока она все еще бесформенна и податлива. Кабинет министров, кроме того, не всегда действует в полном составе. Он иногда назначает комитеты для рассмотрения специальных вопросов, и действительно, у него есть давняя и прочно укоренившаяся практика назначения комитетов для подготовки важных правительственных законопроектов. [73:1]

Joint and Several Responsibility.

Обычно говорят, что министры несут индивидуальную ответственность перед Парламентом за ведение дел в собственных ведомствах и солидарную ответственность за общую политику правительства. Подобно многим другим максимам британской Конституции, это преимущество обладает достаточной расплывчатостью, чтобы допускать различные интерпретации в разное время. С ростом парламентской системы и более четко выраженной оппозицией между партиями солидарная ответственность на деле стала больше, а индивидуальная — меньше. Последними случаями, когда отдельный министр подал в отставку из-за неблагоприятного голосования Палаты общин, были случаи г-на Лоу, ушедшего с поста вице-президента Комитета по вопросам образования в 1864 году вследствие голосования, обвинявшего его в ненадлежащем искажении отчетов инспекторов, и лорд-канцлера Уэстбери, ушедшего в отставку в 1866 году из-за голосования, выражавшего ему порицание за предоставление пенсии регистратору по делам о банкротстве, обвиненному в проступке. [73:2] Если бы в наши дни причиной для жалобы стала личная ошибка со стороны министра, его, вероятно, принудили бы уйти в отставку добровольно еще до того, как появилась бы вероятность того, что его отставка будет вынужденной из-за враждебного голосования в Палате; а если бы речь шла о политике, правительство, за исключением самых исключительных случаев, взяло бы на себя ответственность за эту политику, рассматривая враждебное голосование как проявление недоверия к самому себе. Большинство же в Палате общин, хотя оно может подвергать министра сомнениям, критиковать и обвинять в ходе дебатов, неохотно допускает вынесение ему вотума порицания, который чреват падением министерства. [74:1]

Каждый министр несет ответственность перед Кабинетом министров за деятельность своего ведомства. Он постоянно сталкивается с проблемами, которые могут повлечь за собой критику в Парламенте и где ошибка может повлечь за собой серьезные последствия для всего правительства. В таких случаях он должен решать, в какой степени он может брать на себя решение вопроса в соответствии со своим собственным мнением и какие вопросы он должен выносить на рассмотрение Кабинета министров. Он не должен, с одной стороны, тратить его время на обсуждение мелочей и не должен, с другой стороны, вовлекать своих коллег в курс действий, который действительно затрагивает общую политику. В случае сомнений он может, конечно, проконсультироваться с Премьер-министром; но несмотря на эту привилегию, неизбежно происходят досадные промахи.

Министр естественным образом руководит в Кабинете министров делами, относящимися к его собственному ведомству, однако то, в какой мере он принимает активное участие в других делах, зависит от его интереса к ним. Лорд Палмерстон, например, будучи Министром иностранных дел, как показывают его письма, мало интересовался чем-либо еще; но когда он стал Министром внутренних дел, он играл не просто активную, а ведущую роль в управлении внешними связями страны. Он имел на это полное право, поскольку Кабинет министров является одновременно и собранием министров во главе отдельных ветвей управления, и государственным советом, который должен сформировать коллективное суждение по представленным на его рассмотрение вопросам. Следовательно, министр вправе отстаивать свои взгляды по любому вопросу, независимо от того, связан он с его собственным ведомством или нет; и на никакой другой основе коллективная ответственность поддерживаться не может. Эта практика особенно заметно проявляется в сфере иностранных дел, которые обычно составляют значительную часть вопросов на заседаниях.

The Treasury and Other Departments.

Разногласия во мнениях между министрами могут возникать не только по вопросам общей политики, выносимым на рассмотрение Кабинета министров, поскольку существует множество текущих административных вопросов, затрагивающих более чем одно ведомство. В таких случаях заинтересованные министры проводят совместные консультации, и если они не могут прийти к согласию, их разногласия должны быть переданы Премьер-министру и, в конечном счете, Кабинету министров. Действительно, существует одно ведомство, которое постоянно вступает в контакт — можно почти сказать, в конфликт — со всеми остальными; это Казначейство. Любая энергичная ветвь государственной службы всегда находит отличные причины для увеличения своих расходов и предлагает сделать это без особого внимания к нуждам других ветвей; в то время как Канцлер казначейства, обязанный изыскивать деньги, должен стремиться ограничить совокупные расходы. Если бы он этого не делал, государственные расходы определенно были бы экстравагантными. В качестве предварительного шага к составлению бюджета Казначейство рассылает осенью циркуляр в другие ведомства с запросом смет их расходов на предстоящий финансовый год. Сначала они составляются постоянными чиновниками, а затем передаются парламентскому главе ведомства, который пересматривает и, возможно, сокращает их. Когда они достигают Казначейства, они подвергаются детальной проверке находящимися там постоянными чиновниками, и если что-либо неясно, разъяснения запрашиваются у соответствующего ведомства. Затем сметы представляются сотрудниками Казначейства их парламентским руководителям, и если есть возражения против какого-либо пункта, обязанностью Финансового секретаря Казначейства является проведение консультаций с главой ведомства, чьи сметы подвергаются сомнению. [75:1] Если парламентский глава ведомства не согласен с Финансовым секретарем, он может обратиться к Канцлеру казначейства, а если они не могут урегулировать вопрос, они должны апеллировать к Премьер-министру и в крайнем случае к Кабинету министров. Находясь в таких отношениях с коллегами, неудивительно, что Канцлер казначейства часто расходится с ними во мнениях. Как отмечает Гладстон в своем дневнике в 1865 году: «Сметы всегда утверждаются на ножах». [76:1] Подобно другим разногласиям в Кабинете министров, они временами выходят наружу, особенно когда они оказывались настолько острыми, что вызывали отставку Канцлера. Лорд Рэндольф Черчилль подал в отставку в 1886 году, потому что Кабинет министров настаивал на ассигнованиях на Армию, против которых он выступал; и сэр Майкл Хикс-Бич недавно сообщил нам, что если бы не тот факт, что его протесты против роста расходов встретили равнодушие, он, возможно, не оставил бы этот пост. [76:2] Более того, одной из причин окончательной отставки г-на Гладстона — который, хотя и не был тогда Канцлером казначейства, всегда смотрел на вещи с точки зрения Казначейства — стало расхождение во мнениях между ним и его коллегами по вопросу о стоимости национальной обороны. [76:3]