«Учебник государственного класса»

Глава XXIV.

Банки и страховые компании.

§1. Нам сообщают, что банки впервые были учреждены в Италии, где некие евреи собирались, усаживаясь на скамьях, готовые давать деньги в долг, а также производить обмен денег и векселей; а поскольку banco — это по-итальянски «скамья», банки получили свое название от этого слова. Первые банки, как говорят, были лишь местами, где деньги складывались или депонировались на хранение. Однако современные банки используются не только для хранения депозитов.

§2. Банки в этой стране могут учреждаться исключительно на основании закона. Они инкорпорируются актом легислатуры. Акционерный капитал привлекается путем продажи акций и выпуска сертификатов, как и в случае с железными дорогами. (Гл. XXIII, §13.) Акционеры избирают из своего числа (обычно) тринадцать директоров, которые выбирают из своего состава президента. Президент и директора выбирают кассира и клерков.

§3. Купцы и другие лица в торговых центрах депонируют в банках на хранение деньги, получаемые ими в ходе коммерческой деятельности, а затем снимают их по своим письменным распоряжениям по мере необходимости их использования. Распоряжение такого рода называется чеком.

§4. Лица, депонирующие деньги лишь единожды или крайне редко и намеревающиеся снять их незамедлительно, как правило, получают от кассира депозитный сертификат, в котором указывается имя вкладчика, внесенная сумма и то, по чьему приказу она подлежит выплате. За пользование деньгами, депонированными на какой-либо значительный срок, банки соглашаются выплачивать проценты, обычно, впрочем, ниже ставки, установленной законом. Депозитные сертификаты посредством индоссамента могут становиться обращающимися подобно простым векселям и иным переводным ценным бумагам (гл. LX, §2) и часто пересылаются вместо денег в отдаленные места, где путем предъявления их в банке их можно за небольшую плату конвертировать в наличность.

§5. Существенной частью банковских операций является помощь купцам и другим лицам в переводе денег в отдаленные места. Например: А в Нью-Йорке, желая отправить 1000 долларов Б в Филадельфии, вносит деньги в банк Нью-Йорка, получая взамен распоряжение, именуемое траттой (переводным векселем) на банк в Филадельфии на эту сумму, подлежащую выплате Б. Тратта отправляется почтой Б, который предъявляет свою тратту в банке и получает деньги; после чего банк относит эту сумму на счет банка Нью-Йорка.

§6. Однако лица, незнакомые с коммерческой деятельностью, особенно молодежь, могут не знать, каким образом банку в Филадельфии должны быть возмещены средства. В ходе торговли между двумя городами деловые люди постоянно пересылают деньги в обоих направлениях через банки, которые таким образом принимают деньги и выставляют тратты друг на друга. Благодаря этому между двумя городами ежегодно могут пересылаться миллионы долларов без каких-либо расходов, за исключением небольшой платы банку за проведение операции, и без риска утраты в результате несчастного случая или грабежа, неизбежно сопутствующего личной перевозке денег.

§7. Банки также дают деньги в долг. Заемщик выдает вексель на требуемую сумму, подписанный им самим и индоссированный одним или несколькими другими лицами в качестве поручителей. Кассир выдает деньги по векселю, удерживая из них проценты на ссуженную сумму, не дожидаясь наступления срока погашения векселя. Это называется учетом векселя.

§8. Банкноты ходят наравне с деньгами. Банкнота или вексель банка представляют собой обещание банка выплатить предъявителю определенную сумму по первому требованию, за подписью президента и кассира. Она обращается как деньги, поскольку банк обязан выплатить ее звонкой монетой, если того требуют. Выплата по векселям таким образом называется их погашением (выкупом). Если банк оказывается не в состоянии выкупить все свои банкноты, принято говорить, что он потерпел крах или разорился; и держатели банкнот несут убытки, если не было предусмотрено какого-либо обеспечения. В некоторых штатах это было сделано путем возложения на акционеров индивидуальной ответственности за погашение банкнот; то есть имущество, принадлежащее им как частным лицам, может быть изъято и продано по исполнительному листу для этой цели. Однако подобное обеспечение никогда не предоставлялось повсеместно.

§9. Однако в некоторых штатах относительно недавно была принята система банковской деятельности, иногда называемая свободной банковской системой. Она так называется потому, что банковская деятельность открыта для всех на основе общего закона. Любое лицо или любое число лиц, выполнив положения этого общего закона, могут учредить банк без принятия специального закона для этой цели. Поэтому она также называется системой общего банкинга.

§10. Лица перед началом деятельности в соответствии с этим законом обязаны предоставить в распоряжение надлежащих должностных лиц штата достаточные обеспечения для выкупа своих банкнот; и они не могут выпускать банкноты на сумму, превышающую объем их обеспечений. Эти обеспечения должны состоять из надежных ценных бумаг штатов либо ценных бумаг Соединенных Штатов, либо частично из государственных ценных бумаг, а частично из недвижимости. При банкротстве банка находящиеся в залоге у штата земли и ценные бумаги продаются, а вырученные средства направляются на выкуп банкнот. Эта банковская система, судя по всему, завоевывает общественное признание.

§11. Страховые компании также учреждаются на основании закона. Их деятельность заключается в страховании лиц от убытков вследствие пожара. Корпораторы после уплаты им небольшой суммы, состоящей как правило из определенного процента от суммы, на которую застраховано имущество, обещают выплатить эту сумму, если имущество будет уничтожено огнем. Существуют также компании по страхованию морских судов, а также компании страхования жизни, которые обязуются выплатить в случае смерти застрахованного лица определенную сумму в пользу его семьи или иного лица, названного в полисе. Слово «полис», используемое здесь, означает документ, содержащий условия или оговорки, на которых компания обязуется возместить застрахованному лицу убытки в случае их наступления. Деньги, уплаченные для получения страховки, называются премией.

§12. Прибыль акционеров складывается из превышения средств, полученных в виде премий, над суммами, выплаченными по убыткам. Так, если компания выдала 2000 полисов, каждый из которых покрывает имущество на среднюю сумму в 1000 долларов, объем риска составляет 2 000 000 долларов; и если ставка страхования составляет один процент, сумма полученных премий равна 20 000 долларов. Следовательно, если ни одно из 2000 зданий не сгорит в течение срока действия страховки, 20 000 долларов составят чистую прибыль. Если сгорят десять из них, прибыль все равно составит 10 000 долларов. Если будут уничтожены двадцать зданий, никакой прибыли не будет, а возникнут реальные убытки в размере расходов предприятия.

§13. Однако на основе среднего числа и объема ежегодных убытков за многие годы компании получают возможность устанавливать страховые тарифы таким образом, чтобы обеспечивать акционерам справедливую прибыль на их капитал. Тарифы не одинаковы для всех видов имущества: более высокий процент взимается с того, что считается опасным или более подверженным пожару, чем с того, что подвержено меньшему риску. Прибыль от деятельности компании, или дивиденды, как их называют, ежегодно или раз в полгода распределяются среди акционеров пропорционально размеру их соответствующих паев.

§14. Существует другой вид страховых компаний, которые существенно отличаются от акционерных компаний, описанных в предыдущих разделах. Это компании взаимного страхования. Они так называются потому, что участники объединяются для взаимного страхования друг друга. Каждый человек, имущество которого застраховано такой компанией, является ее участником. Стоимость его зданий и находящегося в них имущества оценивается, и он выплачивает определенный процент от этой оценки. Таким образом создается фонд, за счет которого любому участнику, понесшему убытки от пожара, выплачивается сумма, на которую было застраховано имущество. Когда фонд истощается, он вновь пополняется за счет налога, раскладываемого на участников пропорционально суммам, на которые они соответственно застрахованы.

Глава XXV.

Ополчение.

§1. В практике правительств принято поддерживать свои страны в состоянии готовности к защите от внешних врагов. С этой целью все лица, подлежащие воинской повинности, зачисляются в списки и обязаны являться в определенные дни каждого года для обучения военному делу, чтобы быть готовыми к действительной службе всякийжды, когда это потребуется. Совокупность числящихся в таких списках солдат называется ополчением. Существуют и другие слова, которые иногда применяются к воинским формированиям: например, пехота, что означает солдат или войска, служащие в пешем строю; кавалерия — войска на лошадях; артиллерия — те, кто управляет пушками и другим тяжелым военным оружием. Но все войска охватываются общим термином «ополчение».

§2. Ополчение штата или его часть могут также потребоваться для содействия в исполнении законов штата, а также в пресечении мятежа или восстания. Восстание — это выступление против государственной власти или попытка лиц воспрепятствовать исполнению закона. Мятеж обычно означает практически то же самое, что и восстание, но более точно он обозначает бунт или попытку свергнуть правительство с целью установления другого. Поскольку обязанностью исполнительной власти является надзор за исполнением законов, конституция наделяет губернатора полномочием призывать для этой цели достаточную военную силу.

§3. Все способные носить оружие белые граждане мужского пола Соединенных Штатов в возрасте от восемнадцати до сорок пяти лет подлежат военной службе в тех штатах, в которых они проживают, за исключением тех, кто освобожден от нее законами штатов и Соединенных Штатов. Лицами, освобожденными по законам штатов, обычно являются следующие: священнослужители; офицеры ополчения в отставке, выслужившие определенное число лет; члены формирований в форме, прослужившие установленное время; члены пожарных команд; определенные должностные лица на время пребывания в должности; а в некоторых штатах — преподаватели и учащиеся колледжей, академий и обычных школ, а также некоторые другие.

§4. Лицами, освобожденными по законам Соединенных Штатов, являются вице-президент, подчиненные должностные лица исполнительной власти и все судебные должностные лица правительства Соединенных Штатов; члены конгресса и его должностные лица; работники таможен и их клерки; работники почты и курьеры почтовых дилижансов; паромщики, занятые на паромных переправах на почтовых дорогах; лоцманы и моряки.

§5. Согласно конституциям отдельных штатов, губернаторы являются главнокомандующими ополчения своих соответствующих штатов; а по конституции Соединенных Штатов президент является главнокомандующим армии и флота Соединенных Штатов, а также ополчения штатов при их призыве на действительную службу. Уже отмечалось (§ 2), что военная сила штата находится в распоряжении исполнительной власти для защиты правительства и его граждан. Точно так же президент был признан надлежащим лицом для командования государственными силами с целью исполнения законов Соединенных Штатов, отражения вторжения и ведения войны. Следовательно, губернаторы и президент не входят в число должностных лиц, освобожденных от воинской обязанности.

§6. Лица, которые, будучи надлежащим образом уведомлены, отказываются явиться на военные смотры либо являются без снаряжения, предписанного законом, предаются суду военного трибунала, называемого военным судом, который обычно состоит из трех военных офицеров или иных лиц, назначаемых в соответствии с законом штата. Если преданные суду лица не представляют уважительных причин для своего проступка, они подвергаются штрафам в размерах, предписанных законом. В определенных случаях суды могут состоять более чем из трех членов.

§7. Высшим офицером ополчения, помимо губернатора, является генерал-адъютант штата, который ведет список всех высших офицеров, содержащий даты их получения званий, их чины, род войск (произносится как «кор»), в состав которого они входят, дивизию, бригаду и полк, а также места их жительства. Он рассылает все приказы главнокомандующего (губернатора) по различным дивизиям, присутствует на публичных смотрах, на которых главнокомандующий производит смотр ополчению, и подчиняется всем его приказам, касающимся претворения в жизнь установленной законом системы военной дисциплины.

§8. В некоторых штатах имеется также генерал-квартирмейстер, в ведении которого находятся арсеналы и пороховые склады, а также хранящиеся в них предметы. Арсенал — это здание, в котором хранятся пушки, мушкеты, порох, ядра и другие военные припасы; все это должно содержаться в исправности и быть готовым к использованию.

§9. Есть люди, которые, считая любые войны злом, не могут по совести нести военную службу. Поскольку целью нашего правительства является обеспечение каждому человеку свободы совести наряду с другими правами, конституции многих штатов предусматривают, что те, кто испытывает отвращение к ношению оружия, могут быть освобождены посредством ежегодной уплаты денежной суммы взамен несения службы. Однако можно вполне усомниться в том, не является ли принуждение человека к уплате денег само по себе нарушением свободы совести. Многие люди считают откуп от службы не менее аморальным поступком, чем ее прохождение. В некоторых штатах все лица, принадлежащие к сообществу Друзей, обычно называемому квакерами, освобождены без уплаты денежного эквивалента.

§10. В штатах Нью-Йорк и Огайо рядовой состав ополчения не обязан проходить учения в мирное время. Лица, подлежащие воинской повинности, за исключением связанных с формированиями в форме, зачисляются в ополчение; но вместо исполнения обязанностей они ежегодно выплачивают небольшой налог, который в Нью-Йорке составляет пятьдесят центов, а в Огайо — пятьдесят центов либо один день дорожных работ.

§11. Законы, отменяющие учения и сборы основной массы ополчения, как полагается, завоевывают все большую популярность по следующим причинам: во-первых, система ополчения не дает существенного улучшения дисциплины; во-вторых, трата времени и денег на эти бесполезные учения, а также на оружие и снаряжение тягостна для многих граждан; и в-третьих, нет никакой вероятности возникновения ситуации, требующей столь внезапного призыва значительной части ополчения на службу, при которой не оставалось бы времени на подготовку. Добровольческие отряды, подобные тем, что содержатся и обучаются в вышеупомянутых штатах, и кадровая армия страны считаются достаточными для любой вообразимой чрезвычайной ситуации.

§12. К счастью, практика разрешения споров между государствами посредством войны становится менее популярной в цивилизованных и христианских сообществах. Война — это страшное зло, и ее следует пресекать и, если возможно, избегать. Будь правительства к этому склонны, они могли бы в большинстве случаев разрешать свои разногласия так, как это делают отдельные лица, передавая их на суд третьей стороны. Если бы любовь к воинской славе поощрялась меньше, а принципы мира должным образом прививались, то приблизилось бы время, когда «нации более не будут изучать войну».

Правительство Соединенных Штатов.

Глава XXVI.

Причины революции.

§1. План государственного устройства в этой стране своеобразен. Человеку, ранее не знакомому с нашими политическими институтами, после прочтения предыдущего описания правительств штатов может показаться странным услышать, что существует еще одно, отличное от них правительство, которому подчинен народ. Ему было бы не сразу понятно, каким образом население более чем тридцати штатов, обладающих полными и самостоятельными правительствами, может одновременно подчиняться другому правительству, также полноценному во всех частях. Он не знал бы, что подразумевается под правительством Соединенных Штатов. Ему было бы непросто уразуметь, как штаты, имеющие собственные правительства, могут быть объединены в единое правительство.

§2. Поэтому мы перейдем к описанию правительства Соединенных Штатов, из которого станет очевидным соотношение между этим правительством и правительствами штатов. Станет также очевидно, что правительства штатов, каждое из которых само по себе обладает большим объемом механизмов, все действуют в гармонии с великим политическим механизмом — правительством Соединенных Штатов. Нетрудно увидеть, что знание этих правительств важно для проживающего под их началом народа, поскольку каждый свободный гражданин осуществляет часть верховной власти как в правительстве собственного штата, так и в общем правительстве.

§3. Чтобы помочь читателю понять конституцию и правительство Соединенных Штатов, мы сначала приведем очерк предшествовавших правительств и основных причин, которые привели к революции в государственном устройстве этой страны. Большинство молодых людей, достигших возраста, позволяющего изучать этот труд, вероятно, знают, что наши нынешние формы правления не были установлены первыми поселенцами в этой стране. Первые жители были колонистами. Колония — это поселение людей в отдаленном месте или стране, которые остаются подданными правительства того государства или страны, откуда они переселились. Американские колонии, ставшие «Соединенными Штатами», были заселены главным образом выходцами из Великобритании и находились под ее юрисдикцией.

§4. Потические права и привилегии, которыми колонисты пользовались как британские подданные, были весьма ограничены и даровались королевскими хартиями. У народа тогда не было, как сейчас, конституций собственного избрания. Существовали колониальные правительства, но они были такими, какими их благоугодно было учредить королю, и могли изменяться по его воле. Эти правительства по своей форме были отчасти схожи с правительствами наших штатов. Имелось то, что можно назвать законодательным органом, а также исполнительная власть или губернатор, и существовали судьи.

§5. Но из числа должностных лиц этих ветвей власти лишь члены одной палаты законотворческого органа избирались народом. Другая палата состояла из небольшого числа людей, называемых советом; однако они назначались королем и подчинялись его контролю, как и губернатор, обладавший правом абсолютного несогласия или вето на любой предложенный закон. Причем законы после получения одобрения губернатора должны были отправляться в Англию и утверждаться королем, прежде чем они могли вступить в силу.

§6. Отсюда мы видим, что у колонистов не было никаких гарантий принятия тех законов, в которых они нуждались. И следствием этого было то, что им часто отказывали в хороших и полезных законах из-за отказа короля их санкционировать. Мало того, многие законы, принятые парламентом, были крайне несправедливыми и деспотичными. Целью этих законов было обеспечить исключительно за Великобританией торговые связи с колониями. Один закон провозглашал, что никакие товары не должны ввозиться колонистами иначе как на английских судах; если же они ввозились на других судах, то и товары, и суда подлежали конфискации в пользу британского правительства.

§7. Другой закон требовал, чтобы такие статьи импорта, в которых нуждалась Англия, перевозились в эту страну и другие страны, принадлежащие Великобритании. Колонистам разрешалось отправлять на внешние рынки лишь те товары, в которых не нуждались английские купцы. Им запрещалось продавать за рубеж любую шерсть, пряжу или изделия из шерсти. Это делалось для того, чтобы рынки оставались открытыми для британской шерсти и мануфактурных изделий. Другой закон провозглашал, что здесь не должны производиться никакие железные изделия вообще. Так предпринимались попытки подавить промышленность в колониях.

§8. Отсюда мы видим, что политика британского правительства заключалась в том, чтобы принуждать колонистов покупать у Англии все необходимые им товары, которые они не производили сами, и продавать Англии излишки продукции колоний. Для этой цели на товары, ввозимые в колонии из других стран, помимо Великобритании и ее владений, накладывались тяжелые пошлины. Эти пошлины представляли собой налоги, взимаемые с ввозимых из-за рубежа в колонии товаров, и собирались здесь должностными лицами с лиц, импортирующих товары.

§9. Следующие факты яснее объяснят молодому читателю природу и последствия этих пошлин: колонисты торговали с островами Вест-Индии, некоторые из которых принадлежали Великобритании, некоторые — Франции, а некоторые — Испании. Чтобы захватить всю торговлю, британское правительство обложило высокими пошлинами патоку, сахар и другие изделия, ввозимые в колонии с французских и испанских островов. Следовательно, жители колоний могли избежать уплаты этих пошлин лишь путем ввоза вышеупомянутых товаров с британских островов.

§10. Не удовлетворяясь этими актами, парламент заявил о своем праве обкладывать колонии налогом «во всех случаях без исключения»; и соответственно был принят акт, устанавливающий пошлины на весь чай, стекло, бумагу и т. д., ввозимые в колонии; а собранные таким образом деньги поступали в британскую казну. Колонисты петициями просили короля и парламент отменить эти одиозные законы, но их прошения были отвергнуты. Потеряв всякую надежду на облегчение участи, конгресс, представлявший собой собрание делегатов от различных колоний, провозгласил колонии свободными и независимыми штатами, более не подчиняющимися правительству Великобритании. Эта декларация была отстояна в войне, длившейся около семи лет, по окончании которой Великобритания отказалась от борьбы и признала независимость штатов, и революция совершилась.

Глава XXVII.

Характер унии при Конфедерации.

§1. Еще в 1774 году колонии объединились вокруг идеи конгресса, состоящего из делегатов, избранных во всех колониях, с целью консультаций об общем благе и принятия мер сопротивления претензиям британского правительства. Первый великий континентальный конгресс заседал 4 сентября 1774 года. Другой конгресс собрался в мае 1775 года. Этот конгресс принял различные меры, имеющие отношение к войне, и в конечном счете издал декларацию независимости 4 июля 1776 года. Континентальный конгресс, члены которого избирались законодательными собраниями штатов, руководил делами нации почти до окончания войны.

§2. С целью постоянного объединения колоний под началом общего правительства конгресс в ноябре 1777 года согласовал структуру правления, изложенную в определенных статьях, озаглавленных «Статьи о конфедерации и вечном союзе между штатами». Эти статьи должны были вступить в силу после того, как они получат одобрение всех штатов. Но поскольку согласие последнего штата (Мэриленда) не было получено до марта 1781 года, они начали действовать лишь примерно за два года до окончания войны.

§3. Как план национального правительства конфедерация вскоре оказалась крайне несовершенной. Сформированная на ее основе у уния была весьма несовершенной. Будучи созданной во время войны, она была рассчитана скорее на ведение боевых действий, нежели на мирное время. Хотя она принесла определенную пользу в ведении войны, она плохо подходила даже к тогдашнему положению страны. Ее изъяны проявились почти сразу же после ее вступления в силу; а после возвращения мира выяснилось, что уния вместо того, чтобы укрепляться и увековечиваться ею, может быть сохранена лишь благодаря коренному изменению системы правления.

§4. Главным изъяном конфедерации была ее слабость. Конгресс мог делать немногим больше, чем рекомендовать меры. Поскольку он не мог издавать законы, напрямую касающиеся отдельных лиц, его меры должны были претворяться в жизнь силами штатов; однако штаты не во всех случаях желали этого, а некоторые из них порой и вовсе отказывались это делать, и конгресс не мог принудить их. В ведении конгресса находилось определение численности войск и сумм денег, необходимых для ведения войны, и обращение к каждому штату с требованием собрать свою долю; но конгресс не мог обеспечить выполнение своих требований. Он занимал деньги от собственного имени, но у него не было средств на их выплату. Он не обладал полномочиями устанавливать и собирать налоги; это право было зарезервировано за штатами.

§5. Отсюда мы видим, что конгресс во всем зависел от доброй воли тринадцати независимых штатов. Удивительно, что правительство с такой присущей ему слабостью сумело довести войну до победного конца. Именно чувство внешней опасности, а не какая-либо власть правительства побудило к достаточному исполнению постановлений конгресса для достижения независимости штатов.

§6. При восстановлении мира возникли новые трудности. Мы уже упоминали об отсутствии у конгресса полномочий устанавливать и собирать налоги для военных нужд. Теперь потребовались деньги для погашения государственного долга и выплаты текущих расходов правительства; однако у конгресса не было полномочий собирать их ни посредством прямого налога на личность или имущество граждан, ни косвенно — через пошлины на импортируемые товары, как это принято сейчас по конституции. Право устанавливать и собирать пошлины оставалось за штатами; но от этого было мало толку, пока каждый штат мог налагать такие пошлины, какие избирал сам. Поскольку штаты были не в состоянии прийти к соглашению о единой ставке пошлин, товары стали импортироваться в те штаты, которые взимали самые низкие пошлины. Было бы целесообразно, если бы это оказалось возможным, занять еще денег под кредит унии, поскольку тяжелый долг, накопленный во время войны, оставался невыплаченным, а у конгресса не было средств на его уплату.

§7. Но неспособность собирать деньги была не единственной трудностью, сопровождавшей отсутствие у конгресса полномочий на введение пошлин. Эта власть была также необходима для регулирования внешней торговли. Мы уже отмечали, что политика Великобритании до революции заключалась в обеспечении в колониях рынка сбыта для своих мануфактурных изделий. Мало того, посредством навигационных актов она на протяжении более чем ста лет налагала высокие пошлины на иностранные суда, заходящие в ее порты, дабы обеспечить торговые перевозки собственному судоходству. В дополнение к этому она также взимала высокие пошлины на продукцию штатов, направляемую в уплату за товары, которые мы были вынуждены покупать у нее, поскольку у нашего собственного народа еще не было ни средств, ни времени на создание мануфактур и самостоятельное производство.

§8. Еще одной из многочисленных проблем, проистекавших из этого несовершенного союза, было отсутствие мира и согласия между штатами. В некоторых штатах принимались законы в расчете на собственные интересы, которые пагубно отражались на других штатах. Это побуждало последние отвечать репрессалиями путем принятия законов, выгодных им самим и ущербных для первых. Штаты вскоре прониклись отчуждением друг к другу; а их взаимные ревность, соперничество и враждебность в конце концов стали столь сильными, что породили опасения, как бы некоторые штаты не оказались вовлеченными в междоусобную войну и уния не распалась.

§9. В надежде исправить последнюю из упомянутых трудностей была предпринята попытка добиться включения в статьи о конфедерации положения, наделяющего конгресс правом регулировать торговлю, но эта попытка потерпела неудачу. В январе 1786 года законодательное собрание Виргинии предложило созвать конвент уполномоченных от всех штатов для рассмотрения положения и торговли Соединенных Штатов, а также необходимости единой системы торгового регулирования.

§10. Соответственно, в сентябре 1786 года состоялась встреча в Аннаполисе; но поскольку прибыли уполномоченные лишь от пяти штатов, а именно: Нью-Йорка, Нью-Джерси, Пенсильвании, Делавэра и Виргинии, — уполномоченные сочли нецелесообразным приступать к делам, касающимся предмета, затрагивающего все штаты, однако они объединились в подготовке доклада всем штатам и конгрессу, в котором рекомендовали созвать общий конвент делегатов от всех штатов со встречей в Филадельфии во второй понедельник мая 1787 года с целью не только регулирования торговли, но и внесения таких прочих поправок в статьи о конфедерации, которые были необходимы для приведения их в соответствие с «потребностями унии».

§11. Во исполнение этой рекомендации конгресс в феврале 1787 года принял резолюцию о созыве конвента. Все штаты, за исключением Род-Айленда, назначили делегатов, которые собрались согласно назначению и выработали нынешнюю конституцию Соединенных Штатов. Они также рекомендовали направить ее конгрессом на рассмотрение отдельных штатов, дабы она была рассмотрена и ратифицирована ими на конвентах представителей народа. Соответственно, для этой цели во всех штатах, кроме Род-Айленда, были созваны конвенты, и конституция была ратифицирована всеми ими, где такие конвенты созывались, за исключением Северной Каролины.

§12. Конституция должна была вступить в силу в случае ее ратификации девятью штатами. Девятый штат, Нью-Гэмпшир, направил свою ратификацию в конгресс в июле 1788 года, и конгресс предпринял меры для введения новой конституции в действие. Ратификации от Северной Каролины и Род-Айленда были получены на следующий год после организации нового правительства.

Глава XXVIII.

Характер унии при Конституции.

§1. Изложив в предыдущей главе очерк унии при конфедерации, мы далее покажем характер унии при нынешней конституции, начав с краткого сопоставления главных особенностей двух систем правления.

§2. Прежняя уния представляла собой чистую конфедерацию. Конфедерация — это лига, федеративный пакт. Слово «федеративный» происходит от латинского foedus — лига или союз. Следовательно, конфедерация представляет собой объединение или союз двух или более сторон, будь то лица или штаты, для их взаимной выгоды и помощи. И позвольте здесь особо отметить, что этот союз являлся союзом штатов именно как штатов. Статьи о конфедерации были составлены конгрессом, члены которого назначались законодательными собраниями штатов, и по составлении передавались на ратификацию в законодательные собрания штатов.

§3. С другой стороны, союз при конституции представляет собой союз не штатов как таковых, а народов штатов. Именно так выражено в преамбуле к конституции: «Мы, народ Соединенных Штатов, в целях образования более совершенного союза... учреждаем и устанавливаем эту конституцию для Соединенных Штатов Америки». И конституция передавалась на ратификацию не в законодательные собрания штатов, а конвентам, члены которых избирались для этой цели народом.

§4. Штаты при конфедерации были независимы не только друг от друга, но и от общего правительства. Правда, они согласились ради своей общей обороны и взаимного благополучия совершать определенные действия, а от совершения определенных других действий согласились воздерживаться, делегировав конгрессу полномочия на их осуществление; но, как мы видели, конгресс не обладал властью принуждать штаты повиноваться своим постановлениям. По конституции штаты передали большую часть своего суверенитета общему правительству, которое обладает полномочиями в определенных случаях контролировать правительства штатов и приводить в исполнение свои законы в отношении них и отдельных лиц.

§5. Далее, при конфедерации, как и в конфедерациях в целом, штаты были равны. Они имели право на равное число делегатов в конгрессе, где голосовали по штатам, причем каждый штат располагал одним голосом; то есть если большинство делегатов штата голосовало за или против предложенной меры, голос штата засчитывался соответствующим образом, и предложение, имевшее на своей стороне большинство штатов, принималось. Каждый штат имел право на семь делегатов, но для подачи голоса штата необходимо присутствие и голосование по меньшей мере двух делегатов; а если равное число делегатов штата голосовало за и против предложения, считалось, что штат разделился и не имеет голоса.

§6. При конституции имеются две палаты конгресса, в одной из которых число представителей от каждого штата пропорционально его численности населения; в другой (сенате) штаты представлены на равных началах на принципе конфедерации, хотя и всего двумя сенаторами. При этом голосование в обеих палатах ведется не по штатам, как при конфедерации, а подушно (per capita), то есть поголовно, причем голос каждого члена учитывается как один.

§7. Статьи о конфедерации были выработаны конгрессом, члены которого назначались законодательными собраниями штатов; и статьи по их составлении передавались на ратификацию законодательным собраниям штатов. Конституция же была выработана назначенным для этой цели конвентом делегатов от штатов и ратифицирована не законодательными собраниями штатов, а государственными конвентами, члены которых избирались народом отдельных штатов.

§8. Прежний союз, как уже отмечалось, был чистой Конфедерацией, состоявшей из независимых штатов и объединенной исключительно в целях обороны и их взаимной безопасности. В большинстве аспектов они не имели большей политической связи, чем множество различных наций. Народ штата не являлся, строго говоря, гражданами Соединенных Штатов, но лишь гражданами того штата, в котором проживал. Однако по конституции народы штатов были объединены в нацию, и гражданин штата является одновременно гражданином Соединенных Штатов. Правительство конфедерации, хотя его иногда и называют национальным правительством, в действительности таковым не являлось и таковым в целом не воспринималось, что следует из материалов конвента, выработавшего конституцию.

§9. Среди самых ранних процедур конвента было предложение резолюции, провозглашающей, что «должно быть сформировано национальное правительство, состоящее из законодательной, судебной и исполнительной ветвей». Эта резолюция встретила сильное сопротивление значительной части делегатов, поскольку в ней предлагалось учредить именно национальное правительство. Они выступали за сохранение конфедерации с небольшим расширением полномочий конгресса, дабы наделить этот орган правом устанавливать и собирать налоги и регулировать торговлю. Но сторонники национального правительства одержали верх; и теперь мы имеем полноценное правительство, состоящее из трех ветвей: законодательной, исполнительной и судебной.

§10. При конфедерации не существовало ни исполнительной власти для исполнения постановлений конгресса, ни национального судопроизводства — для всех судебных целей использовались суды штатов. Имелся лишь законодательный орган; и тот состоял из единственного органа, именуемого конгрессом, который назначался законодательными собраниями штатов и обладал едва ли достаточными для наименования законодательным органом полномочиями.

§11. Но хотя нынешнее правительство с этими тремя ветвями власти, контролирующее в вопросах общего значения действия правительств штатов и отдельных лиц, является в надлежащем смысле национальным правительством, оно тем не менее не является таковым всецело, а представляет собой нечто среднее между национальным и федеративным; некоторые федеративные черты конфедерации были сохранены в конституции, как это станет очевидным при дальнейшем изучении сего акта. Следовательно, союз по-прежнему правомерно именуется федеративным союзом, а правительство — федеративным правительством.

Глава XXIX.

Законодательная ветвь власти. Палата представителей.

§1. Первая статья конституции описывает порядок формирования законодательного органа и устанавливает его главные полномочия. В ней провозглашено: «Все предоставленные здесь законодательные полномочия возлагаются на конгресс Соединенных Штатов, который должен состоять из сената и палаты представителей». Члены старого конгресса назначались законодательными собраниями штатов сроком на один год и могли быть отозваны ими в любое время. Представители же теперь избираются на два года. Считалось, что один созыв — слишком короткий срок для того, чтобы люди в целом приобрели знания и опыт, необходимые для надлежащего выполнения ответственных обязанностей представителя. К тому же меры часто остаются незавершенными к концу сессии; а те, кто уже изучил их достоинства и недостатки, могут распорядиться ими быстрее, нежели новые члены.

§2. Тот же пункт гласит, что «избиратели в каждом штате должны удовлетворять требованиям, необходимым для избирателей в самой многочисленной палате законодательного органа штата». Требования к избирателям в различных штатах различались. (Гл. VI, § 8.) В некоторых из них избирателями являлись собственники имущества или налогоплательщики, в других — исключительно свободные собственники. В одних только последние голосовали за высших должностных лиц; в немногих избирательное право было практически всеобщим. Предполагалось, что ни один штат не будет возражать против собственного правила избрания народной палаты своего законодательного органа. Весьма подобающе, чтобы представитель избирался непосредственно теми, чьи нужды он призван оглашать и чьи права он должен охранять.

§3. Представитель должен на момент своего избрания «достичь двадцати пяти лет от роду и быть гражданином Соединенных Штатов в течение семи лет», и он должен «быть жителем того штата, в котором он избирается». Немногие молодые люди при достижении совершеннолетия обладают знаниями, опытом или мудростью, которые необходимы для соответствия ответственным обязанностям представителя. Также не следует предполагать, что иностранец в минимальный срок, в который он может стать натурализованным гражданином, будет в достаточной степени знаком с нашими институтами и нуждами нашего народа, чтобы быть компетентным представителем.

§4. Следующий пункт устанавливает правило распределения: «Представители и прямые налоги должны распределяться между отдельными штатами пропорционально их общей численности, которая определяется путем прибавления к общему числу свободных лиц, включая лиц, находящихся на службе по контракту в течение определенного срока, и исключая не облагаемых налогом индейцев, трех пятых всех прочих лиц». Для младшей категории читателей эта часть пункта нуждается в пояснении.

§5. Конвенту было весьма трудно прийти к соглашению о правиле распределения. Во-первых, штаты, как припомнится, имели право на равное число делегатов в старом конгрессе; и каждый штат располагал одним голосом. Но поскольку каждый член палаты представителей должен был обладать голосом, малые штаты выступали против представительства пропорционально численности, в то время как крупные штаты столь же настойчиво настаивали на нем.

§6. Во-вторых, рабовладельческие штаты требовали представительства пропорционально численности, включая рабов; нерабовладельческие штаты настаивали на представительстве пропорционально числу свободных лиц. Здесь можно заметить, что рабство тогда существовало во всех штатах, кроме Массачусетса; но поскольку рабов на севере было так мало, где рабство впоследствии было отменено, последние обычно упоминаются так, будто они в то время являлись нерабовладельческими штатами. Споры по этому пункту разгорелись до такой степени, и стороны долгое время были столь непреклонны, что возникали опасения внезапного роспуска конвента.

§7. Стало очевидно, что этот вопрос может быть разрешен лишь посредством компромисса. Северные штаты согласились с тем, чтобы при определении числа лиц, принимаемых за основу распределения, к числу свободных лиц добавлялись три пятые доли рабов. И поскольку эти штаты выступали против учета каких-либо рабов при установлении правила распределения на том основании, что рабы являются собственностью и никакая собственность в этих штатах не дает ее владельцам права на представительство, южные штаты со своей стороны согласились с тем, что прямые налоги должны распределяться на той же основе, что и представители.

§8. Чтобы проиллюстрировать это правило на примере: предположим, что штат насчитывает 600 000 свободных лиц и 500 000 рабов. Прибавление трех пятых от числа рабов (300 000) к числу свободных лиц дает 900 000 в качестве численности населения для представительства: и штат имел бы право на три представителя на каждые два, которые имел бы штат с 600 000 свободных жителей и без рабов. Точно так же при распределении налогов пропорционально численности населения рассматриваемый штат в нашем предположении должен был бы вносить три доллара на каждые два, которые он вносил бы, если бы рабы не учитывались.

§9. Но преимущества от этого устройства являются более неравными, чем может показаться на первый взгляд или чем предвидели создатели конституции. Выгоды главным образом на стороне рабовладельческих штатов. Во-первых, две пятые крупной категории собственности в этих штатах освобождены от налогообложения, в то время как все имущество в свободных штатах подлежит налогообложению. Создатели конституции осознавали это. Но они не предвидели того факта, что введение прямых налогов окажется излишним, и рабовладельческие штаты, следовательно, избегут налогообложения за своих рабов. Было введено всего три прямых налога; и маловероятно, что потребуется еще один, поскольку казна пополняется из других источников, главным образом за счет пошлин на импорт.

§10. Теперь же, хотя рабовладельческие штаты ничего не выигрывают, а свободные штаты ничего не теряют от освобождения двух пятых рабов от налогообложения, поскольку прямые налоги не нужны, для рабовладельческих штатов существует огромная выгода: они имеют от тридцати до сорока представителей за то, что их законы считают «собственностью во всех отношениях и для любых целей», взамен чего свободные штаты не получают ничего.

§11. Конституция не ограничивает палату каким-либо определенным числом представителей; в ней лишь провозглашается, что это число не должно превышать одного на каждые 30 000 жителей. Она требует проведения переписи жителей каждые десять лет; и следующий за тем конгресс определяет норму представительства и число представителей, распределяя их между штатами. Слово «норма» обозначает ставку или пропорцию. Здесь оно означает количество или долю жителей, имеющих право на представителя.

§12. Но поскольку представитель на каждые 30 000 жителей после того, как население стало весьма многочисленным, сделал бы палату слишком громоздкой для ведения дел с надлежащей оперативностью и излишне увеличил бы государственные расходы, норма представительства время от времени увеличивалась. Но к какому бы числу ни была поднята норма, конституция прямо провозглашает, что «каждый штат должен иметь по меньшей мере одного представителя». Ни Делавэр, ни Флорида не имели в 1850 году населения, равного нынешней норме; и без вышеупомянутого конституционного положения эти штаты были бы лишены представительства в палате, если бы конгресс не принял меньшую норму.

§13. Из обращения к конституции будет видно, что число представителей было на тот момент установлено в размере шестидесяти пяти. После первой переписи, проведенной в 1790 году, норма была установлена на уровне 33 000, что дало палате 106 членов. После переписи 1800 года была принята та же норма, и число членов составило 142.

После 1810 года норма составляла 35 000; число членов — 182. После 1820 года норма составляла 40 000; число членов — 213. После 1830 года норма составляла 47 700; число членов — 240. После 1840 года норма составляла 70 680; число членов — 233.

После 1850 года норма составила 93 000 с небольшим, в результате чего число членов составило 233, из которых один приходился на Калифорнию; однако ввиду ее быстрого прироста населения ей был выделен дополнительный член, составив в общей сложности 234. Миннесота впоследствии была принята в унию (в 1858 году) с двумя членами, а Орегон (в 1859 году) — с одним членом.

§14. Представители избираются по округам. Каждый штат делится законодательным собранием на столько округов, сколько представителей подлежит избранию в штате; и в каждом округе избирается один представитель. В большинстве штатов представители избираются на всеобщих выборах в штате; в остальных проводятся специальные выборы для избрания представителей.

§15. Согласно акту конгресса, каждая территория, принадлежащая Соединенным Штатам, в которой было учреждено правительство, имеет право направить в конгресс делегата, который обладает правом принимать участие в дебатах палаты, но не имеет права голоса.

Глава XXX.

Сенат.

§1. «Сенат Соединенных Штатов должен состоять из двух сенаторов от каждого штата, избираемых его законодательным собранием на шесть лет; и каждый сенатор должен иметь один голос» (ст. I, разд. 3). Конвент легко пришел к соглашению о разделении конгресса на две палаты; однако, как уже отмечалось, было трудно урегулировать порядок представительства. Делегаты от крупных штатов настаивали на представительстве пропорционально численности как в сенате, так и в палате; а малые штаты отстаивали равенство в обеих палатах. Дебаты были долгими и оживленными; и стало очевидно, что, как и в случае с представительством рабов в палате, необходим компромисс. Он в конце концов был достигнут: малые штаты согласились на пропорциональное представительство в палате, а крупные штаты — на равное представительство в сенате.

§2. Было отмечено, что федеративный принцип старой системы в определенной степени сохранен в конституции. Как равенство представительства в сенате, так и избрание сенаторов законодательными собраниями штатов находятся в строгом соответствии с планом конфедерации и простых конфедераций в целом. Предлагались различные способы избрания сенаторов, но тот, который был принят конвентом, представляется предпочтительнее любого другого.

§3. Тем не менее в одном отношении существует существенное различие между планом старого конгресса и планом сената. Оно заключается в способе голосования. В первом случае голосование проводилось по штатам, причем каждый штат имел лишь один голос (гл. XXVIII, § 5); во втором — сенаторы голосуют раздельно, причем голос каждого сенатора учитывается как один, как и в палате; а вопрос решается соединенными голосами большинства членов, а не голосом большинства штатов. Голос штата также не утрачивается, если присутствует лишь один из его сенаторов, как это было раньше. Однако если два сенатора голосуют по разные стороны в отношении какого-либо вопроса, эффект получается такой же, как когда в старом конгрессе члены от штата разделялись поровну.

§4. Существовали также различные мнения относительно надлежащего срока полномочий сенаторов. Предлагались сроки различной продолжительности — от трех до девяти лет; и одним выдающимся членом даже вносилось предложение сделать срок непрерывным на время безупречного поведения, что на практике означает пожизненно. Кажется, существуют веские возражения как против долгих, так и против коротких сроков. Сторонники последних утверждают, что должностное лицо, избранное на короткий срок, особенно если оно желает переизбрания, будет иметь сильный стимул угождать и добросовестно служить тем, кто должен его избирать или назначать.

§5. Другие же, хотя и признают, что короткие сроки способствуют обеспечению ответственности представителя, считают этот аргумент перевешиваемым возражениями, которым подвержен короткий срок. Рассчитывая на переизбрание, он может действовать в угоду своей популярности, а не общественному благу. Кроме того, чем чаще меняется законодательный орган, тем более изменчивыми и неопределенными будут законы. Люди, вложившие свой капитал в коммерческое предприятие и успешно начавшие дело при существующих законах, могут быть разорены внезапной и неожиданной сменой правительственной политики.

§6. Ввиду этих возражений против как долгих, так и коротких сроков был принят средний срок в шесть лет. Полагали, что он достаточно короток для поддержания в сенаторе чувства ответственности и в то же время достаточно долог для обеспечения его самостоятельных действий с учетом общих интересов нации. Хотя дурной сенатор порой может задерживаться в должности слишком долго из-за шестилетнего срока, случаются и ситуации, когда поступок сенатора, особенно во время общественных волнений, вызывает резкое осуждение, но при спокойном и зрелом размышлении находит одобрение общества.

§7. Следующий пункт третьего раздела предусматривает постепенное обновление сената. Одна треть сенаторов выбывает из состава каждые два года. В пользу этого устройства имеются два важных соображения. Во-первых, оно постоянно обеспечивает обществу пользу опыта по меньшей мере двух третей состава палаты. В то время как если бы сроки полномочий всех сенаторов истекали одновременно, их места могли бы заполниться в основном новыми членами, не обладающими необходимыми знаниями и опытом. Во-вторых, хотя долгий срок призван защитить от слишком частых изменений в законах, он может также слишком надолго предотвратить внесение поправок или отмену дурных законов. Такие поправки или отмена могут быть ускорены избранием новых членов взамен той трети, которая уходит каждые два года.

§8. Вакансии, возникающие в представительстве любого штата в сенате во время перерыва в работе его законодательного собрания, могут заполняться губернатором до следующего заседания законодательного собрания. Без этого положения либо законодательное собрание должно быть созвано немедленно для заполнения вакансии, либо штат должен оставаться частично или, возможно, полностью не представленным в сенате до следующей регулярной сессии законодательного собрания.

§9. Но назначение не может быть произведено исполнительной властью до того, как вакансия фактически возникнет. В 1825 году срок полномочий сенатора должен был истечь во время перерыва в работе законодательного собрания его штата, которое не смогло на своей предыдущей сессии назначить преемника. Поскольку специальная сессия сената должна была состояться сразу после истечения срока полномочий сенатора, губернатор за несколько дней до истечения срока, в преддверии образования вакансии, повторно назначил сенатора. Однако сенат постановил, что, поскольку назначение было произведено до возникновения вакансии, сенатор не имеет права на место.

§10. Следующий пункт устанавливает требования к сенаторам. Сенатор должен достичь тридцатилетнего возраста и быть гражданином Соединенных Штатов в течение девяти лет; и он должен при избрании быть жителем того штата, от которого он избирается. Поскольку многие обязанности сенатора требуют больших знаний, опыта и устойчивости характера, нежели обязанности представителя, требуются более старший возраст и более долгий срок гражданства. Характер этих обязанностей будет рассмотрен в последующих главах.

§11. Седьмой раздел первой статьи предусматривает порядок принятия биллей, отклоненных или верированных президентом. Билли, возвращенные им со своими возражениями, становятся законами, если они приняты большинством в две трети голосов обеих палат, то есть двумя третями присутствующих членов. Они также становятся законами, если не возвращены им в течение десяти дней (исключая воскресенья) после их представления ему, если только их возвращение не предотвращено перерывом в работе конгресса.

§12. Мы обошли вниманием несколько разделов и пунктов этой статьи без комментариев. Большинство из них схожи с положениями конституций штатов, которые мы уже рассмотрели, а целесообразность остальных настолько очевидна, что любые комментарии к ним признаются излишними.

Глава XXXI.

Полномочия Конгресса вводить налоги, пошлины и т. д.; Полномочие заимствовать деньги.

§1. Указав, как устроено законодательное ведомство общего правительства, мы переходим к рассмотрению его полномочий. Однако представляется целесообразным сначала отметить одну важную характеристику общего правительства, отличающую его от правительств штатов, знание которой необходимо для правильного понимания полномочий штатов и национального правительства соответственно.

§2. Общее правительство является правительством делегированных полномочий, то есть полномочий, которые были вверены или делегированы ему штатами либо народом штатов. Получив свои полномочия от штатов или народа, оно обладает лишь теми полномочиями, которые были предоставлены конституцией. Поэтому оно называется правительством с ограниченными полномочиями. Штаты же, существовавшие до общего правительства и обладающие всей полнотой суверенитета или верховной власти, могут осуществлять все полномочия, которые они не передали общему правительству. Иными словами, их полномочия являются неограниченными, за исключением тех случаев, когда они отказались от каких-либо из своих первоначальных полномочий.

§3. Большинство полномочий Конгресса перечислено в восьмом разделе первой статьи конституции. Первое в этом списке изложено следующими словами: «Конгресс имеет право устанавливать и взимать налоги, пошлины, сборы и акцизы, выплачивать долги и обеспечивать совместную оборону и общее благосостояние Соединенных Штатов; при этом все пошлины, сборы и акцизы должны быть единообразными на всей территории Соединенных Штатов».

§4. Мы уже отмечали отсутствие такого полномочия у прежнего Конгресса. Долг, который был сделан для ведения войны, оставался невыплаченным, и у Конгресса, как мы видели, не было полномочий привлекать денежные средства ни для выплаты долгов, ни для покрытия текущих расходов правительства. (Гл. XXVII: §4, 6.) Он не мог привлекать средства ни посредством прямого налогообложения, то есть путем обложения налогами лиц и имущества граждан, ни посредством косвенного налогообложения, то есть посредством пошлин.

§5. Пошлины, или таможенные сборы, — это налоги на товары, ввозимые из иностранного государства или вывозимые в него. Таможенные сборы — это налоги только на ввозимые товары. Пошлины на экспортируемые товары, однако, считаясь нецелесообразными, нашим правительством не вводятся. Акциз — это налог ни на импорт, ни на экспорт, а на товары, произведенные и потребляемые внутри страны, а также на лицензии на право торговли определенными видами товаров. Деньги, уплаченные за лицензию на продажу спиртных напитков, представляют собой акцизный налог.

§6. Пошлины бывают специфическими и адвалорными. Специфическая пошлина — это определенная сумма денег, взимаемая с каждого ярда, фунта или галлона какого-либо товара. Так, пошлина в десять центов с фунта чая, или в один доллар с ярда ткани, или в пятьдесят центов с галлона вина является специфической пошлиной. Адвалорный (ad valorem) — это латинское выражение, означающее по стоимости. Адвалорная пошлина представляет собой определенный процент от стоимости или цены. Так, тридцать процентов с ярда ткани стоимостью в два доллара составляют шестьдесят центов; с ярда стоимостью в три доллара — девяносто центов; взимаемая сумма варьируется в зависимости от разницы в цене или стоимости.

§7. Полномочие вводить пошлины вполне справедливо оговорено положением о том, что «все пошлины должны быть единообразными на всей территории Соединенных Штатов». Это было призвано предотвратить предоставление несправедливых преимуществ какому-либо одному или нескольким штатам перед другими. Без этого ограничения на осуществление данного полномочия представители части штатов могли бы объединиться и, установив более высокие пошлины на товары, ввозимые в другие штаты, по сравнению с теми, что ввозятся в их собственные, направить торговлю преимущественно в последние. Либо они могли бы при введении пошлин на экспорт установить высокие пошлины на продукцию других штатов и низкие пошлины — или не устанавливать их вовсе — на продукцию собственных штатов.