«Английская конституция»

Ничто не выглядит столь беспомощно, как такое ведомство в парламенте, если у него нет уполномоченного официального защитника. Осы Палаты набрасываются на него; здесь они видят нечто легкое для укуса и безопасное, ибо оно не может укусить в ответ. Маленькое зернышко основы для жалобы прорастает, пока не превращается в целую жатву. Тотчас же к министру дня обращаются с призывом; он стоит во главе администрации, и он должен исправить ошибки, если таковые имеются. Лидер оппозиции говорит: «Я обращаюсь к достопочтенному джентльмену, Первому лорду Казначейства. Он деловой человек. Я не разделяю его выбора целей, но он почти совершенный мастер методов и средств. Что он желает сделать, то он и делает. Теперь я обращаюсь к нему с вопросом, следует ли допускать столь необоснованные ошибки, столь безумную неспособность на государственной службе. Быть может, достопочтенный джентльмен окажет мне свое внимание, пока я покажу на основе самих документов ведомств» и т. д., и т. д. Что делать министру? Он никогда не слышал об этом деле; ему нет дела до этого дела. Некоторые из сторонников правительства заинтересованы в противодействии ведомству; какой-то серьезный человек, считающийся мудрым, бормочет: «Это СЛИШКОМ плохо». Секретарь Казначейства говорит ему: «Палата встревожена. Довольно много людей колеблются. А. Б. сказал вчера, что его таскали в грязи четыре вечера подряд. Поистине я и сам склонен думать, что ведомство проявило некоторую беспечность. Возможно, расследование» и т. д., и т. д. И после этого премьер-министр встает и говорит: «Что правительство Ее Величества, уделив весьма серьезное и глубокое внимание этому важнейшему вопросу, не готово утверждать, что в столь сложном деле ведомство оказалось абсолютно свободно от ошибок. Он действительно не разделяет всех сделанных заявлений; очевидно, что несколько выдвинутых обвинений несовместимы друг с другом. Если А. действительно умер от употребления зеленого кофе во вторник, то ясное дело, что он не мог страдать от недостаточного медицинского ухода в следующий четверг. Тем не менее, по столь сложному вопросу, столь чуждому обычному опыту, он не станет выносить суждение. И если достопочтенный член будет удовлетворен тем, что расследование этого дела проведет комитет этой Палаты, он будет готов согласиться с этим предложением».

Возможно, периферийное ведомство, не доверяя кабинету, снабжает информацией какого-нибудь друга. Но оно поистине счастливо, если наталкивается на рассудительного друга. Лица, наиболее готовые взяться за такого рода дело, — это благожелательные дилетанты, весьма благонамеренные, очень серьезные, весьма респектабельные, но также довольно скучные. Слова их хороши, но в стыках их аргументы слабы. Они говорят очень хорошо, но пока они говорят, благопристойность столь велика, что все расходятся. Такой человек не ровня паре гладиаторов Палаты общин. Они разрывают то, что он говорит, в клочья. Они показывают или говорят, что он неправ в фактах. Тогда он в суете поднимается и должен объясняться: но в спешке он ошибается, не может найти нужную бумагу, становится сначала горячим, затем смущенным, потом неслышным и так садится на место. Вероятно, он покидает Палату с мыслью, что защита ведомства провалилась, и об этом Таймс возвещает всему миру, как только просыпается.

Некоторые мыслители естественным образом предполагали, что руководители ведомств в качестве таковых должны иметь право выступления в Палате. Но эта система, когда ее испытывали на практике, себя не оправдала. А. Тьер рассказывает нам из собственного опыта, что такая система неэффективна. Великое народное собрание обладает корпоративным характером; у него есть свои привилегированные права, предрассудки и понятия. И одно из этих понятий заключается в том, что его собственные члены — люди, которых оно видит каждый день, чьи качества оно знает, чьи умы оно может испытать, — это те, кому оно может доверять больше всего. Чиновник, выступающий извне, был бы непривычным объектом. Он был бы чужаком. Он выступал бы под подозрением; он выступал бы без достоинства. Очень часто он выступал бы в роли жертвы. Все зануды Палаты ополчились бы на него. Его подвергли бы допросу. Ему пришлось бы отвечать на опросные листы. Его заставили бы пройти через все фигуры и подвергли бы детальному перекрестному допросу. Весь эффект от того, что он сказал, затерялся бы в мелких вопросиках и скрылся бы в полемическом мусоре.

Более того, такой человек редко говорил бы с большим мастерством. Он говорил бы как писец. Его привычки должны были сформироваться в тишине канцелярии: он привык к бумажной волоките, невозмутимости и уважению со стороны подчиненных. Такой человек вряд ли когда-нибудь сможет вынести суматоху публичного собрания. Он потеряет голову — он скажет то, чего не следует. Он раскраснеется и разогреется; он почувствует себя своего рода преступником. Привыкнув к льстивому почтению почтительных подчиненных, он будет докучливо осаждаем и сбит с толку инвективами. Он возненавидит Палату так же естественно, как Палата не любит его. Он окажется некомпетентным оратором, обращающимся к враждебной аудитории.

И более того, сторонний администратор, обращающийся к парламенту, может воздействовать на парламент только силой своих аргументов. У него нет голосов, чтобы подкрепить их. Он неизбежно находится в состоянии хронической войны с тем или иным активным меньшинством нападающих. Естественный способ, с помощью которого ведомство совершенствуется по крупным и новым вопросам, — это внешнее внушение; худшие враги ведомства — это правдоподобные ошибки, которые подсказываются самыми очевидными фактами и которые опровергаются лишь наполовину видимыми фактами. И хорошие, и дудные идеи непременно найдут сторонников сначала в прессе, а затем в парламенте. Против них постоянному чиновнику пришлось бы бороться исключительно с помощью аргументов. Министр, глава парламентского правления, не станет о нем заботиться. Министр скажет в каком-нибудь неформальном монологе: «Эти постоянные „парни“ должны сами о себе заботиться. Меня нельзя беспокоить. У меня всего лишь мажоритарное превосходство в девять голосов, да к тому же весьма шаткое большинство. Я не могу позволить себе наживать врагов ради тех, кого я не назначал. Они ничего для меня не сделали, и я ничего не могу сделать для них». И если постоянный чиновник придет просить его о помощи, он скажет вежливым языком: «Я уверен, что если ведомство сможет доказать к удовлетворению парламента, что его прошлое руководство было таковым, какого требуют общественные интересы, никто не будет более рад этому, чем я. Я не знаю, будет ли в моей силе присутствовать на своем месте в понедельник; но если мне посчастливится, я выслушаю ваше официальное заявление с самым пристальным вниманием». И так постоянный государственный служащий будет третируем остроумцами, угнетаем занудами и уничтожаем новаторами парламента.

Непрекращающаяся тирания парламента над государственными ведомствами предотвращается и может быть предотвращена только назначением парламентского главы, связанного тесными узами с нынешним кабинетом и правящей партией в парламенте. Парламентский глава — это защитный механизм. Он и приводимые им друзья стоят между ведомством и суетными людьми и чудаками Палаты и страны. До тех пор пока в любой момент политика ведомства может быть изменена случайными голосами в любой из палат парламента, нет никакой гарантии какой-либо последовательности. Наши пушки и наши корабли, возможно, сейчас не очень хороши. Но они были бы намного хуже, если бы какие-нибудь тридцать или сорок защитников этой или той пушки могли внести предложение в парламент, переиграть ведомство и добиться принятия своих кораблей или пушек. «Компания черных казнозарядных орудий» и «Адамантовая судостроительная компания» быстро нашли бы представителей в парламенте, если бы сорок или пятьдесят членов добились национального заказа на свой хлам. Но теперь этот результат предотвращается парламентским главой ведомства. Как только оппозиция начинает атаку, он подыскивает средства защиты. Он изучает предмет, компилирует свои аргументы и возводит небольшие кучки статистики, которые, как он надеется, возымеют некоторое действие. На кону стоит его репутация, и он хочет показать, что он стоит своего нынешнего места и достоин будущего продвижения. Он хорошо известен, возможно, любим Палатой — во всяком случае, Палата прислушивается к нему; он один из регулярных ораторов, которых они слушают и принимают во внимание. Он наверняка сможет добиться того, чтобы его выслушали, и наверняка защитится наилучшим из возможных способов. И после того как он уладил свою речь, он не спеша направляется к секретарю Казначейства и тихо говорит: «Знаете, во вторник у них намечено движение против меня. Надеюсь, ваши люди будут здесь. У кучи парней есть свои чудаки, и хотя они ни на йоту не согласны друг с другом, они все выступают против ведомства; они все проголосуют за расследование». И секретарь отвечает: «Во вторник, говорите? Нет (взглянув на бумагу), я не думаю, что это случится во вторник. Там Хиггинс по образованию. Он задержится надолго. Но во всяком случае все будет в порядке». И затем он скользит вокруг, говоря слово здесь и слово там, вследствие чего, когда вносится антиправительственное предложение, за скамьей Казначейства заседает значительный ряд сосредоточенных, серьезных лиц — более того, возможно, восходящий деятель, заседающий в маргинальной независимости ниже прохода, встает на защиту сделки; ведомство побеждает с перевесом в тридцать три голоса, и управление этим делом продолжает свой размеренный ход.

Этот контраст не является вымышленной картиной. Опыт управления государственным ведомством посредством независимого, ничем не защищенного авторитета предпринимался часто и неизменно терпел неудачу. Парламент неизменно теребил его до тех пор, пока не делал это невозможным. Наиболее примечателен пример с законом о бедных. Управление этим законом в настоящее время не слишком хорошо, но будет преувеличением сказать, что почти все его достоинства были сохранены благодаря наличию официального и партийного защитника в Палате общин. Без этой уловки мы скатились бы обратно к ошибкам старого закона о бедных и присовокупили бы к ним нынешнюю низость и некомпетентность в наших крупных городах. Все было бы отдано на откуп местному управлению. Парламент вмешивался бы в центральный совет до тех пор, пока не сделал бы его бессильным, а местные власти стали бы деспотичными. Первое управление новым законом о бедных осуществлялось «комиссарами» — тремя королями Сомерсет-Хауса, как их называли. Система эта определенно испытывалась не в ненадежных руках. В кризисный момент мистер Чедвик, один из самых активных и лучших администраторов в Англии, был секретарем и движущей силой: главным комиссаром был сэр Джордж Льюис, пожалуй, лучший администратор отбора нашего времени. Но Палата общин не оставляла комиссию в покое. Долгое время ее защищали потому, что виги создали комиссию и чувствовали себя обязанными как партия защищать ее. Новый закон начал действовать благодаря определенному интеллектуальному импульсу, и пока он не исчерпал себя, его администрирование поддерживалось в шатком существовании аномальной силой. Но впоследствии комиссию оставили наедине с ее внутренней слабостью. Там были депутаты от всех местностей, но не было ни одного от комиссии. Там были депутаты от всякого рода чудаков и коррумпированных интересов, но не было ни одного от нее. Сельские опекуны были бы не прочь дополнить заработную плату за счет налогов; городские опекуны ненавидели контроль и не хотели тратить деньги. Комиссию пришлось распустить и добавить парламентского главу; результат несовершенен, но он представляет собой поразительное улучшение по сравнению с тем, что произошло бы при старой системе. Новая система работала плохо потому, что центральная власть обладала слишком малой властью; но при предыдущей системе центральная власть приобретала бы, а к настоящему времени уже не имела бы никакой власти вовсе. И если сэр Джордж Льюис и мистер Чедвик не смогли удержать периферийное ведомство перед лицом парламента, то как маловероятно, что это когда-либо удастся сделать худшему сочетанию рассудительности и активности!

Эти рассуждения показывают, почему сменяющийся парламентский глава — глава, меняющийся по мере смены кабинета, — является необходимостью хорошего парламентского правления, и существует счастливое естественное условие для появления таких глав. Партийная организация гарантирует это. В Америке, где из-за неизменно повторяющихся президентских выборов и непрекращающихся мелких выборов партийная организация развита гораздо эффективнее, чем где бы то ни было еще, влияние на ведомства колоссально. Каждое ведомство заполняется заново при каждой президентской смене, по крайней мере при каждой смене, которая приводит к власти новую партию. Не только высшие посты, как в Англии, но и второстепенные посты меняют своих занимателей. Масштаб финансовых операций федерального правительства ныне настолько увеличился, что, по всей вероятности, по крайней мере в этом ведомстве в будущем должен оставаться постоянный элемент высокой эффективности; доход в 90 000 000 фунтов стерлингов не может собираться и расходоваться ничтожным и меняющимся штатом. Но до сих пор американцы пытались обходиться не только сменяющимися главами бюрократии, как англичане, но и вообще без какой-либо стабильной бюрократии. У них есть возможности испытывать это, которых нет ни у кого другого. Все американцы умеют управлять, и число тех из них, кто действительно годится для того, чтобы поочередно быть юристами, финансистами или военными распорядителями, поразительно; им не нужно так бояться смены всех своих должностных лиц, как это должны делать европейские страны, поскольку приходящие на смену заменители там наверняка окажутся намного лучше, чем здесь; и они не боятся, как мы, англичане, того, что уходящие чиновники останутся в середине жизни без средств к существованию, без надежды на будущее и без компенсации за прошлое, ибо в Америке (какова бы ни была тому причина) возможности бесчисленны, и человек, разорившийся из-за того, что он «сошел с рельсов» в Англии, вскоре находит там другую колею. Американцы, вероятно, в некоторой степени изменят свою прошлую систему тотальных административных катаклизмов, но само их существование в единственной конкурирующей форме свободного правления должно подготовить нас к мягким переходам парламентского правления и заставить нас относиться к ним с терпением.

Эти аргументы, полагаю, покажутся убедительными практически каждому; но в данный момент многие ответят на них следующим образом: они скажут: «Вы доказываете то, что мы не отрицаем, а именно что эта система периодических смен является необходимым компонентом парламентского правления, но вы не доказали то, что мы отрицаем, а именно что эта смена — благо. Парламентское правление может иметь этот эффект, помимо прочих, нам до этого нет дела; мы лишь утверждаем, что это дефект». В ответ на это можно показать, пожалуй, не то, что эта конкретная смена необходима для перманентно совершенного управления, а то, что какая-то аналогичная смена, какая-то смена того же рода таковой является.

В данный момент в Англии наблюдается нечто вроде склонности к бюрократии — по крайней мере, среди писателей и ораторов. Возникает охватившее их пристрастие к ней. Английский народ нелегко меняет свои укоренившиеся понятия, но у него много неукоренившихся понятий. Любое крупное европейское событие непременно вызывает на мгновение нечто вроде спазма обращения во что-либо. Прямо сейчас триумф пруссаков — бюрократического народа, как принято считать, par excellence — вызвал род восхищения перед бюрократией, который несколько лет назад мы сочли бы невозможным. Я не берусь критиковать прусскую бюрократию на основе собственных знаний; она, безусловно, не является приятным институтом для иностранцев, хотя приятность для путешественников имеет второстепенное значение. Но совершенно очевидно, что прусская бюрократия, хотя мы на мгновение наполовину восхищаемся ею издалека, отнюдь не радует постоянно самых интеллигентных и либеральных пруссаков на родине. Каковы две из главных целей Fortschritt Partei — партии прогресса, — как их описывает мистер Грант Дафф, наш самый точный и философский бытописатель?

Во-первых, «либеральная система, добросовестно проводимая во всех деталях управления с целью избежать скандалов, ныне часто случающихся, когда упрямый или фанатичный чиновник бросает вызов либеральным начинаниям правительства, полагаясь на закулисное влияние».

Во-вторых, «простой метод привлечения к суду виновных чиновников, которые в настоящее время, как во Франции, во всех конфликтах с простыми гражданами подобны вооруженным с ног до головы людям, сражающимся с безоружными». Система, против которой самые интеллигентные отечественные либералы даже с видимость оснований выдвигают столь серьезные возражения, является опасной моделью для зарубежного подражания.

Недостатки бюрократии, поистине, хорошо известны. Это форма правления, которая испытывалась в мире достаточно часто, и легко показать, каковы должны быть в долгосрочной перспективе недостатки бюрократии, учитывая то, какова в конечном счете человеческая природа.

Неизбежным дефектом является то, что бюрократы будут заботиться о рутине больше, чем о результатах; или, как выразился Берк, «что они будут считать суть дела не намного более важной, чем его формы». Вся их выучка и вся привычка их жизни заставляют их поступать именно так. Их приводят в молодом возрасте в ту или иную ветвь государственной службы, к которой они приписаны; они годами заняты изучением ее форм — а впоследствии годами занимаются применением этих форм к пустячным делам. Они, выражаясь словами старого писателя, «всего лишь портные от бизнеса; они кроют костюмы, но не находят тела». Люди, прошедшие такую выучку, неизбежно начинают думать о рутине дел не как о средстве, а как о цели — воображать сложную машину, частью которой они являются и от которой они черпают свое достоинство, грандиозным и свершившимся результатом, а не работающим и изменяемым инструментом. Но в пестром мире то и дело возникает то одно зло, то другое. Самые средства, которые лучше всего помогали вам вчера, вполне могут оказаться теми, которые больше всего мешают вам завтра — завтра вам может понадобиться сделать что-то другое, и все ваше накопление средств для вчерашней работы окажется лишь препятствием для новой работы. Прусская военная система является предметом всеобщего удивления ныне, однако шестьдесят лет назад она служила нравоучительным примером против формы. Все мы слышали изречение о том, что «Фридрих Великий проиграл сражение при Йене». Именно созданная им система — хорошая система для его нужд и его времен, — которой слепо следовали и которую перенесли в иную эпоху, заставив бороться с новыми соперниками, привела его страну к гибели. «Мертвая и формальная» прусская система противопоставлялась тогда «живой» французской системе — внезапному результату новой взрывной демократии. Существующая ныне система является продуктом реакции; и история ее предшественницы служит предупреждением тому, каковой может оказаться и ее будущая история. Она не более знаменита для своего дня, чем система Фридриха для своего, а принцип учит, что бюрократия, опьяненная внезапным успехом и дивившаяся собственным заслугам, является самым неспособным к развитию и поверхностным из всех правительств.

Бюрократия не только склонна к недоуправлению с точки зрения качества; она склонна к переуправлению с точки зрения количества. Обученный чиновник ненавидит грубую, необученную публики. Он думает, что они глупы, невежественны, безрассудны — что они не могут распознать собственную выгоду — что они должны испросить разрешения у ведомства, прежде чем что-либо предпринять. Покровительство — это естественное, врожденное кредо каждого чиновничьего корпуса; свободная торговля — это привнесенная идея, чуждая его понятиям и с трудом усваиваемая жизнью; и легко понять, как искушенный критик, привыкший к свободной и активной жизни, мог так охарактеризовать чиновника.

«Каждый воображаемый и реальный социальный интерес, — говорит мистер Лаинг, — религия, просвещение, закон, полиция, каждая отрасль общественного или частного бизнеса, личная свобода перемещения из одного места в другое, даже из одного прихода в другой в пределах той же юрисдикции; свобода заниматься любым видом торговли или промышленности в малых или крупных масштабах, все цели, короче говоря, в которых тело, разум и капитал могут быть задействованы в цивилизованном обществе, постепенно захватывались для трудоустройства и содержания функционерства, централизовались в бюро, подвергались надзору, лицензированию, инспектированию, составлению отчетов и вмешательству со стороны множества чиновников, разбросанных по всей стране и содержащихся за государственный счет, но не приносящих никакой мыслимой пользы своими обязанностями. Тем не менее они вовсе не праздные джентльмены, получающие жалованье без службы. Они находятся под полувоенной дисциплиной. В Баварии, например, высший гражданский функционер может подвергнуть своего подчиненного функционера домашнему аресту за неисполнение служебных обязанностей или за другое прегрешение против дисциплины гражданских функционеров. В Вюртемберге функционер не может жениться без разрешения своего начальника. Вольтер где-то говорит, что „искусство управления состоит в том, чтобы заставить две трети нации платить все, что она только может заплатить, на благо оставшейся трети“. Это реализуется в Германии посредством чиновничьей системы. Функционеры там существуют не на благо народа, а народ — на благо функционеров. Вся эта машина чиновничества с ее многочисленными рангами и градациями в каждом округе, укомплектованная штатом клерков и кандидатов в каждом ведомстве, ищущих занятости, назначений или повышений, задумывалась как новая опора трона в новом социальном состоянии Континента; третий класс, связанный с народом своими разнообразными служебными обязанностями по вмешательству во все государственные или частные дела, но привязанный своими интересами к королевской власти. Беамптенштанд, или класс функционеров, должен был стать эквивалентом класса дворянства, нобилитета, капиталистов и лиц с крупной земельной собственностью, превышающей земельные наделы крестьян-собственников, и должен был числом компенсировать нехватку индивидуального веса и влияния. Во Франции к моменту изгнания Луи Филиппа гражданские функционеры насчитывали, как заявлялось, 807 030 человек. Эта гражданская армия более чем вдвое превосходила военную. В Германии этот класс неизбежно многочисленнее по отношению к числу жителей, поскольку ландверная система налагает гораздо больше ограничений, чем призыв, на свободные действия народа и требует для своего управления большего числа чиновников, а полуфеодальные юрисдикции и правовые формы требуют гораздо большего количества письменной работы и запутанных процессуальных форм перед судами, нежели Кодекс Наполеона».

Бюрократия неизменно считает своим долгом приумножать официальную власть, официальные дела или число официальных лиц, а не оставлять свободными энергии человечества; она перебарщивает с количеством управления, а также подрывает его качество.

Истина заключается в том, что квалифицированная бюрократия — бюрократия, с ранних лет приученная к своему особому призванию, — при всем своем хвастливом стремлении к научности совершенно несовместима с истинными принципами искусства управления. Это искусство еще не было сведено в правила, но было предприведено огромное количество экспериментов, и через общество циркулирует обширное облако знаний. Одним из наиболее верных принципов является то, что успех зависит от надлежащего смешения специальных и неспециальных умов — умов, которые следят за средствами, и умов, которые следят за целью. Успех крупных акционерных банков Лондона — самое примечательное достижение недавнего бизнеса — стал примером использования этого смешения. Эти банки управляются советом лиц, по большей части НЕ обученных этому бизнесу, к которым приставлен и с которыми объединен корпус специально обученных служащих, выращенных для банковского дела всю свою жизнь. Эти смешанные банки совершенно превзошли старые банки, состоявшие исключительно из чистокровных банкиров; обнаружилось, что совет директоров обладает более глубокими и гибкими знаниями — большим пониманием потребностей торгового сообщества, — лучше знает, когда давать в долг, а когда не давать, чем старые банкиры, которые никогда не смотрели на жизнь иначе, как из банковских окон. Точно так же самые успешные железные дороги в Европе управлялись не инженерами или начальниками движения, а капиталистами; людьми определенной деловой культуры, если никакой иной. Эти капиталисты покупают и используют услуги квалифицированных управляющих точно так же, как неученый адвокат покупает и использует услуги квалифицированного барристера, и управляют гораздо лучше, чем любые различные сорта специалистов под их началом. Они объединяют эти различные специальности — проясняют, где заканчивается сфера одной и начинается сфера другой, и привносят в это широкое знание масштабных дел, которым не может обладать ни один специалист и которое приобретается только благодаря разнообразной деятельности. Но эта полезность руководящих умов, привыкших к обобщениям и действующих на основе различных материалов, полностью зависит от их положения. Они не должны быть внизу — они не должны быть даже на полпути наверх — они должны быть наверху. Купец-приказчик был бы ребенком у банковской конторки; но сам купец, весьма вероятно, смог бы дать хороший, ясный и полезный совет в банковском совете. Купец-приказчик оказался бы в такой же растерянности в управлении железной дорогой, но сам купец вполне мог бы дать хороший совет в совете директоров. Вершины (если можно так выразиться) различных видов бизнеса, подобно вершинам гор, гораздо больше похожи друг на друга, чем нижележащие части — основополагающие принципы почти одинаковы; только богатые, пестрые детали нижних слоев столь разительно контрастируют друг с другом. Но нужны путешествия, чтобы узнать, что вершины ОДИНАКОВЫ. Те, кто живет на одной горе, верят, что ИХ гора совершенно не похожа на все остальные.

Применение этого принципа к парламентскому правлению очень понятно; оно сразу показывает, что вторжение извне в ведомство внешнего главы этого ведомства не является злом, но что, напротив, оно необходимо для совершенства этого ведомства. Если оставить его в покое, ведомство станет техническим, замкнутым в себе, саморазмножающимся. Оно будет склонно упускать из виду цель в средствах; оно потерпит неудачу из-за ограниченности ума; оно будет рьяным в видимости деятельности; оно будет праздным в реальной деятельности. Внешний начальник — подходящий корректор таких ошибок. Он может сказать постоянному начальнику, искушенному в формах и напыщенному воспоминаниями своего ведомства: «Скажите мне, сэр, каким образом это предписание ведет к поставленной цели? Согласно естественному взгляду на вещи, проситель должен изложить все свои пожелания одному клерку на одном листе бумаги; вы же заставляете его рассказывать это пяти клеркам на пяти листах». Или снова: «Вам не кажется, сэр, что причина этой формальности отпала? Когда мы строили деревянные суда, было совершенно правильно иметь такие предосторожности против пожара; но теперь, когда мы строим железные суда» и т. д., и т. д. Если бы младший клерк задал эти вопросы, его бы «оборвали»! Только глава ведомства может добиться ответов на них. Именно он и только он подносит мусор канцелярии к зажигательному стеклу здравого смысла.

Огромная важность такого свежего ума наиболее велика в стране, где бизнес меняется сильнее всего. Мертвая, бездеятельная, сельскохозяйственная страна может управляться неизменным бюрократическим аппаратом долгие-долгие годы, и никакого вреда от этого не будет. Если мудрый человек правильно устроил бюрократический аппарат вначале, он может функционировать правильно долгое время. Но если страна прогрессивная, живая, меняющаяся, то вскоре бюрократический аппарат либо стеснит развитие, либо будет уничтожен сам.

Эта концепция пользы парламентского главы показывает, насколько неверно очевидное представление, рассматривающее его как главного администратора своего ведомства. Покойный сэр Джордж Льюис любил объяснять этот предмет. У него были все возможности для знания. Он воспитывался в кадровой гражданской службе. Он был очень успешным канцлером Казначейства, очень успешным министром внутренних дел, а умер министром войны. Он бывало говаривал: «Дело министра кабинета не в том, чтобы самому работать в своем ведомстве. Его дело — следить за тем, чтобы оно работало должным образом. Если он делает слишком много, он, вероятно, вредит. Постоянный штат ведомства может делать то, что он предпочитает делать, гораздо лучше, или, если не может, его следует сменить. Он всего лишь птица перелетная и не может соперничать с теми, кто находится в ведомстве всю свою жизнь». Сэр Джордж Льюис был идеальным парламентским главой ведомства, поскольку этот глава должен быть проницательным критиком и рациональным корректором оного.

Но сэр Джордж Льюис не был совершенен; в другом отношении он не был даже средним хорошим главой. Пользу свежего ума, приложенного к официальному уму, следует рассматривать не только как корректирующую, но и как оживляющую. Государственное ведомство весьма склонно оставаться глухим к тому, что требуется для великого события, до тех пор, пока событие не минует. Расплывчатый общественный ум оценит какой-то явственный долг прежде, чем точная, занятая своими делами администрация осознает его. Герцог Ньюкасл принес по меньшей мере такую пользу в Крымской войне. Он расшевелил свое ведомство, хотя будучи расшевеленным, оно не могло действовать. Идеальным парламентским министром был бы тот, кто соединил бы оживляющую способность герцога Ньюкасла с накопленным здравым смыслом, инстинктом сыщика и привычкой laissez-faire сэра Джорджа Льюиса.

Как только мы усвоим истинный взгляд на парламентскую должность, мы поймем, что довольно частая смена должностного лица является преимуществом, а не ошибкой. Если его функция заключается в том, чтобы привести представителя внешнего разума и внешней динамики в соприкосновение с внутренним миром, его следует часто менять. Ни один человек не является идеальным представителем внешнего разума. «Есть некто, — гласит верная французская пословица, — кто более способен, чем Талейран, более способен, чем Наполеон. C'est tout le monde». Этот многосторонний разум не находит микрокосма ни в одном отдельном индивиде. Тем менее вероятно, что критическая функция и оживляющая функция парламентского министра будут идеально осуществляться одним и тем же человеком. Побуждающая сила и сдерживающая мудрость столь же противоположны, как любые две вещи, и редко встречаются вместе. И даже если бы естественный склад ума парламентского министра был совершенен, долгий контакт с ведомством уничтожил бы его пользу. Неизбежно он принял бы нравы ведомства, стал бы думать его мыслями, жить его жизнью. «Рука красовщика подчиняется тому, в чем она работает». Если функция парламентского министра заключается в том, чтобы быть аутсайдером по отношению к своему ведомству, мы не должны выбирать того, кто по привычке, мышлению и жизни акклиматизирован к его порядкам.

Есть все основания ожидать, что парламентский государственный деятель окажется человеком достаточного интеллекта, обладающим вполне разнообразными знаниями и вполне разносторонним опытом, чтобы эффективно представлять общий разум в противовес бюрократическому разуму. Большинство министров кабинета, руководящих значительными ведомствами, являются людьми выдающихся способностей; я слышал, как один видный здравствующий государственный деятель с большим опытом говорил, что в его время он знал лишь одно исключение из этого правила. И тут имеется лучшая гарантия того, что дело обстоит именно так. Значительному министру кабинета приходится защищать свое ведомство перед лицом всего человечества; и хотя далекие наблюдатели и резкие публицисты могут умалять это, задача эта очень сложна. Глупец, которому приходится публично объяснять великие дела, публично отвечать на дознавательные вопросы, публично спорить с сильными и быстрыми оппонентами, вскоре должен предстать таковым, каков он есть. Сама природа парламентского правления отвечает за обнаружение существенной некомпетентности.

Во всяком случае, ни одна из конкурирующих форм правления не имеет столь эффективной процедуры для того, чтобы поставить хорошего нетехнического министра исправлять и подстегивать рутинных чиновников. В нынешнем состоянии мира существует лишь четыре важные формы правления — парламентская, президентская, наследственная и диктаторская, или революционная. Из них я показал, что, в том виде как она сейчас применяется в Америке, президентская форма правления несовместима с квалифицированной бюрократией. Если весь чиновничий класс меняется при уходе или приходе новой партии, хорошая система чиновничества невозможна. Даже если большее число чиновников в Америке станут постоянными, чем сейчас, все равно огромное их количество всегда будет меняться. Весь исход основан на одних выборах — на выборе президента; в этом не на жизнь, а на смерть конфликте все остальное выигрывается или прощается. Организаторы состязания обладают той величайшей из возможных способностей использовать то, что я могу назвать патронажем — взяточничеством. Всякий раз каждый знает, что президент может раздавать те места, какие хочет, тем лицам, каким хочет, и когда его друзья говорят А. Б.: «Если мы победим, К. Д. будет смещен с почтового отделения в Ютике, и вы, А. Б., получите его», А. Б. верит в это и имеет на то все основания. Но ни один отдельный член парламента не может эффективно пообещать место. ОН может оказаться не в силах раздавать места. Его партия может прийти к власти, но он останется бессильным. В Соединенных Штатах партийный накал усугубляется сосредоточением подавляющей важности на едином состязании, а эффективность обещанных должностей как средства коррупции возрастает, поскольку победитель может раздавать то, что хочет, кому хочет.

И это не единственный изъян президентского правления в отношении подбора должностных лиц. Президент обладает главной аномалией парламентского правления, не имея его корректирующего средства. При каждой смене партии президент распределяет (как и у нас) главные посты между своими главными сторонниками. Но у него есть возможность для исключительного фаворитизма; министр скрывается в ведомстве; ему не нужно делать ничего публично; ему не нужно годами показывать, глуп он или умен. Нация может судить о том, что представляет собой парламентский член, по открытому испытанию парламентом; но никто, кроме тех, кто находится в непосредственном контакте, или обладателей редкого положения, не может сказать ничего определенного о президентском министре.

Случай министра при наследственной форме правления выглядит еще хуже. Наследственный король может быть слабым; может находиться под властью женщин; может назначать министра по детским мотивировкам; может смещать его из-за абсурдных прихотей. Нет никаких гарантий, что наследственный король окажется способен выбрать хорошего главного министра, и тысячи таких королей выбрали миллионы плохих министров.

Под диктаторской, или революционной, формой правления я подразумеваю ту весьма важную разновидность, при которой суверен — абсолютный суверен — выбирается путем восстания. В теории, конечно, можно было бы надеяться, что к настоящему времени столь грубый избирательный механизм будет низведен до второстепенной роли. Но на деле величайшая нация (или, пожалуй, после подвигов Бисмарка, мне следовало бы сказать одна из двух величайших наций Континента) колеблется между революционной и парламентской формами и ныне управляется на основе революционной. Франция избирает своего правителя на улицах Парижа. Льстецы могут намекать, что демократическая империя станет наследственной, но проницательные наблюдатели знают, что это невозможно. Идея правительства заключается в том, что император представляет народ в отношении способностей, суждений, инстинкта. Но ни одна династия на протяжении поколений не может обладать достаточным или наполовину достаточным умом для этого. Деспот-представитель должен избираться посредством борьбы, подобно тому как были избраны Наполеон I и Наполеон III. И такое правительство, каковы бы ни были его прочие недостатки, скорее всего, будет обладать гораздо более прекрасной и способной администрацией, чем любое другое правительство. Глава правительства должен быть человеком самых безупречных способностей. Он не может удержать свой пост, он едва ли может сохранить свою жизнь, если он таковым не является. Он непременно будет активен, ибо знает, что его власть, а возможно, и его голова могут быть потеряны в случае проявления небрежности. Весь каркас его государства напряжен до предела, чтобы подавлять революцию. Должна быть решена сложнейшая из политических проблем — народ должен быть одновременно полностью обуздан и полностью доволен. Исполнительная власть должна напоминать средневековую стальную рубаху — чрезвычайно твердую и чрезвычайно гибкую. Она должна уступать привлекательным новинкам, которые не причиняют вреда; она должна сопротивляться тем, которые опасны; она должна сохранять старые вещи, которые хороши и уместны; она должна изменять то, что стесняет и причиняет боль. Диктатор не посмел бы назначить плохого министра, даже если бы захотел. Я признаю, что такой деспот является лучшим отборщиком администраторов, чем парламент; что он лучше умеет смешивать свежие и умудренные опытом умы; что им движет более сильный мотив хорошо их сочетать; что здесь мы наблюдаем лучшего из всех селекционеров с самыми острейшими мотивами для выбора. Но мне не нужно доказывать в Англии, что революционный отбор правителей добивается административной эффективности ценой, совершенно превосходящей ее ценность; что он подрывает кредит своими катастрофами; что временами он не защищает ни имущество, ни жизнь; что он поддерживает подспудный страх во всем процветании; что могут уйти годы на поиски истинного способного деспота; что междуцарствия неспособных преисполнены всякого зла; что пригодный деспот может умереть, едва будучи найден; что хорошее управление и все остальное висят на волоске его жизни.

Но если, за исключением этого ужасного революционного правительства, парламентское правление в силу своих принципов превосходит всех конкурентов по административной эффективности, почему же наше английское правительство, которое несравненно лучше всех парламентских правительств, не славится на весь мир своей административной эффективностью? Оно славится многим, почему же оно не славится этим? Почему, согласно общему мнению, оно характеризуется скорее прямо противоположным?

Одна из главных причин столь распространенного впечатления заключается в том, что английское правительство берет на себя слишком многое. Наша военная система подвергается наибольшей критике. Оппоненты утверждают, что мы тратим на армию гораздо больше, чем великие военные монархии, и при этом добиваемся худшего результата. Но ведь то, за что мы беремся, несравненно сложнее. Континентальные монархии должны лишь защищать компактные европейские территории силами множества солдат, которых они принуждают воевать; англичане же пытаются защищать без какого-либо принуждения — исключительно теми солдатами, которых удается уговорить поступить на службу — территории, далеко превосходящие всю Европу по своим размерам и расположенные по всему обитаемому земному шару. Наша Конная гвардия и Военное министерство, возможно, вовсе не идеальны — я полагаю, это так и есть; но если бы в их распоряжении были достаточные пополнения, отбираемые по силе закона — если бы они обладали, как в Пруссии, абсолютным правом распоряжаться временем каждого человека в течение нескольких лет и правом призывать его на службу впоследствии, когда им будет угодно, мы были бы весьма удивлены той внезапной легкости и быстроте, с которой они вершили бы дела. Я также не сомневаюсь, что любой искушенный континентальный военный счел бы невозможным то, что мы осуществляем тем или иным образом. Он не стал бы пытаться защищать огромную, разбросанную империю с множеством островов, протяженной линией границ на каждом континенте и весьма соблазнительным куском добычи в центре с помощью простых добровольцев-рекрутов, которые происходят в основном из худших слоев общества — тех, кого великий герцог назвал «отбросами земли», — которые поступают в неопределенном количестве из года в год и которые по какой-либо политической случайности могут не прийти в достаточном количестве или вообще не прийти в тот год, когда они нужны нам больше всего. Наше Военное министерство берется за то, за что иностранные министерства (возможно, справедливо) не стали бы браться; в распоряжении их офицеров имеются средства неизмеримой мощи, которых лишены наши, хотя перед нашими ставятся куда более трудные задачи.

С другой стороны, английский военно-морской флот берет на себя защиту линии побережий и ряда зависимых территорий, которые далеко превосходят владения любой континентальной державы. И масштаб наших операций создает в настоящее время уникальную трудность. Он требует от нас поддержания значительных запасов кораблей и вооружений. Но с другой стороны, существуют веские причины, в силу которых нам не следует держать их в большом количестве. Военно-морское и военное искусство находятся в переходном состоянии; сегодняшнее новейшее открытие завтра устаревает и вытесняется противоположным открытием. Любое крупное скопление судов или орудий неизменно будет содержать массу того, что окажется бесполезным, негодным и допотопным к моменту боевого применения. Существует два обвинения в адрес Адмиралтейства, которые звучат параллельно: одно гласит: «У нас недостаточно кораблей, нет кораблей «подкрепления», честно говоря, нет флота»; другое гласит: «У нас все корабли не те, все пушки не те, и вообще нет ничего, кроме неподходящего; в своей безумной мании созидания Адмиралтейство строило тогда, когда следовало выжиждать; они накопили любопытный музей устаревших изобретений, но не дали нам ничего пригодного к службе». Эти два требования проведения противоположных политических курсов раздаются одновременно и одинаково чернят наше исполнительное ведомство, хотя каждое из них является защитой исполнительной власти от другого.

Кроме того, Министерство внутренних дел в Англии борется с трудностями, от которых за рубежом давно избавились. Мы любим независимые «местные власти», небольшие центры периферийной автономии. Когда столичная исполнительная власть больше всего стремится действовать, она не может действовать эффективно, потому что эти мелкие органы колеблются, рассуждают или даже проявляют неповиновение. Но местная независимость не имеет необходимой связи с парламентским правлением. Степень местной свободы, желательная в стране, варьируется в зависимости от множества обстоятельств, и парламентское правление может сочетаться с любой ее степенью. Мы определенно не должны записывать на счет парламентского правления как общей и применимой системы правления специфические пороки английских попечителей бедных, хотя это и делается ежедневно.

Далее, как наша администрация в Англии сталкивается с этой особой трудностью, так, с другой стороны, конкурирующие иностранные администрации имеют особое преимущество. За рубежом человек на государственной службе — существо высшего порядка: он выше остального мира, ему завидует почти каждый. Это дает правительству возможность без труда отбирать сливки нации. Все способные люди жаждут поступить на государственную службу и вряд ли смогут найти удовлетворение где-либо еще. Но в Англии нет такого превосходства, и у англичан нет такого чувства. Мы не уважаем чиновника гербового управления или помощника акцизного инспектора. Пузатый бакалейщик считает себя намного выше любого из них. Наше правительство не может купить для младших клерков лучшие способности нации за дешевую валюту чистого почета, а ни одно правительство не достаточно богато, чтобы купить их в большом количестве за деньги. Наши возможности в сфере коммерции сманивают самые амбициозные умы. Иностранные бюро укомплектованы избранными представителями самых способных людей нации, тогда как лишь очень немногие из лучших людей приближаются к английским ведомствам.

Но это не единственные и даже не главные причины, по которым наше государственное управление не так хорошо, как оно должно было бы быть согласно принципам и беспрепятственному воздействию парламентского правления. Действуют две главные причины, последствия которых выливаются во множество деталей, но которые по своей фундаментальной природе могут быть описаны кратко. Первая из этих причин — наше невежество. Никакой государственный строй не может получить от нации больше, чем заложено в самой нации. Свободное правительство по сути своей является правительством убеждения; и каков народ, подлежащий убеждению, и каковы убеждающие, таковым будет и это правительство. Во многих сферах нашего управления пагубное влияние нашего крайнего невежества проявляется сразу же. Внешняя политика Англии в течение многих лет была, по нынешним суждениям, непоследовательной, бесплодной, случайной; она не преследовала никакой четкой заранее заданной цели и не опиралась ни на какой неуклонно продуманный принцип. У меня нет места для обсуждения того, с какими оговорками — большими или меньшими — следует принимать это суждение. Тем не менее я полностью признаю, что наша недавняя внешняя политика давала повод для весьма серьезных и суровых нареканий. Но разве не было бы чудом, если бы английский народ, направляя собственную политику и будучи тем, каков он есть, проводил хорошую политику? Разве он не отделен от остального мира больше, чем любая другая нация, оставаясь островным как по своему положению, так и по духу — во благо и во зло? Разве он не находится вне течения общих европейских причин и дел? Разве это не нация, презирающая других? Разве это не нация, не имеющая специального образования или культуры в отношении современного мира и слишком часто презирающая такую культуру? Кто мог ожидать, что такой народ постигнет новые и странные события в чужих краях? Отнюдь не удивляясь тому, что английский парламент оказался неэффективным во внешней политике, я считаю чудом — и еще одним свидетельством грубого, смутного воображения, лежащего в основе нашего народа, — то, что мы справились так хорошо, как справились.

Далее, само понятие английской конституции в отличие от чисто парламентской конституции заключается в том, что она содержит «достойные» элементы — то есть части, сохраненные не для практической пользы, а благодаря их притягательности для воображения непросвещенного и грубого населения. Все подобные элементы ведут к снижению простой эффективности. Они подобны дополнительным и чисто орнаментальным колесам, которые вводились в часы Средневековья и показывали текущую фазу луны или главное созвездие, заставляя маленьких человечков или птиц театрально появляться и исчезать. Всякая подобная орнаментальная работа служит источником трения и погрешностей; она мешает точному отсчету времени, и каждое новое колесо становится новым источником несовершенства. Поэтому, если власть дается человеку не из-за его деловых качеств, а из-за его способности воздействовать на воображение, он, как правило, ухудшает хорошее управление. Он может сделать что-то лучше, чем качественная детальная работа, но он испортит саму детальную работу. Английская аристократия часто бывает именно такова. Она по-прежнему обладает огромным влиянием на народ, имевшим прежде бесконечную ценность. Но никто не стал бы отбирать младших членов аристократических семейств в качестве желательных администраторов. У них есть специфические недостатки в приобретении деловых знаний, деловой подготовки и деловых навыков, и у них нет никаких особых преимуществ.

Наш средний класс также весьма мало пригоден для того, чтобы дать нам тех администраторов, которые нам необходимы. Я не могу сейчас обсуждать, насколько обоснованно все то, что говорится против нашего образования; один выдающийся знаток назвал его «претенциозным, недостаточным и несостоятельным». Но я скажу, что оно не готовит людей к роли деловых людей так, как должно было бы готовить. До недавнего времени самые простые навыки и привычки, необходимые для банковского клерка, обладали дефицитной стоимостью. Тот вид образования, который готовит человека к высшим постам в практической жизни, все еще весьма редок; нет даже хорошего согласия относительно того, в чем именно оно заключается. Наши государственные служащие не смогут сравняться с аналогичными чиновниками некоторых иностранных государств до тех пор, пока наше деловое образование не станет столь же хорошим, как их[9].

[9] Счастлив констатировать, что это зло значительно уменьшается. Улучшение школьного образования среднего класса за последние двадцать пять лет поразительно.

Но сколь ни сильно наше невежество в ухудшении нашей администрации, другая причина еще сильнее. Иностранных администраций, которые вероятно лучше нашей, всего две, и обе они обладали тем, чего не было у нас. В обоих случаях они были организованы человеком гениальным, после тщательного предварительного обдумывания и по специальному замыслу. Наполеон строился на чистой площадке, которую завещала ему Французская революция. Оригинальность, некогда приписываемая его созданию, поистине была мнимой; Токвиль и Лавернь показали, что он лишь возвел заметное сооружение в подражание скрытому строению, прежде затушеванному средневековыми сложностями старого режима. Но нас сейчас интересует не оригинальность Наполеона, а его труд. Он несомненно упорядочил управление Франции на основе эффективной, последовательной и прочной системы; последующие правительства лишь эксплуатировали доставшийся им от него механизм. Фридрих Великий сделал то же самое в новой прусской монархии. И французская, и прусская системы представляют собой новые машины, созданные в цивилизованные времена для выполнения присущих им задач.

Английские ведомства никогда с момента их создания не организовывались во взаимосвязи друг с другом; вернее, они никогда не создавались, а росли каждое по своему усмотрению. Своего рода свободная конкуренция, царившая в английских государственных институтах в Средние века, весьма любопытна. Три наших суда — Суд королевской скамьи, Суд общих тяжб и Суд казначейства — ради сбора пошлин расширили изначально ограниченную сферу своей юрисдикции на всю область судебных споров. Boni judicis est ampliare jursdictionem, гласила старая поговорка; или, по-английски: «Признак хорошего судьи — увеличивать пошлины своего суда», собственный доход и доход подчиненных. Центральная администрация, Казначейство, никогда не требовала отчета о тех средствах, которые суды получали таким образом; пока от нее не требовали никаких выплат, она была довольна. Буквально в прошлом году один из многочисленных пережитков этой системы всплыл наружу к удивлению публики. Клерк Патентного ведомства похитил часть пошлин, и люди девятнадцатого века, естественно, сочли, что наш главный министр финансов, Канцлер казначейства, несет за это ответственность, как во Франции. Но английские законы были устроены иначе. Патентное ведомство находилось в ведении Лорд-канцлера, а Суд Сканцлерства является одним из множества наших институтов, обязанных своим существованием свободной конкуренции, поэтому в обязанности Лорд-канцлера входило присматривать за пошлинами, чего он, будучи занятым судьей, конечно, делать не мог. Тот или иной акт парламента действительно требовал, чтобы пошлины Патентного ведомства перечислялись в «Казначейство»; и снова «Канцлер казначейства» считался ответственным за это дело, но лишь те, кто не знал истинного положения вещей. Согласно нашей системе Канцлер казначейства является врагом Казначейства; целая череда постановлений пытается оградить его от него же. Еще несколько месяцев назад существовала весьма прибыльная синекура под названием «Контролер казначейства», призванная защищать Казначейство от его Канцлера; и последний ее владелец, лорд Монтигл, бывало, говорил, что он является стержнем английской конституции. У меня нет места для объяснения того, что он имел в виду, да в этом и нет необходимости; к слову сказать, в силу унаследованной череды исторических сложностей клерк-казнокрад в ведомстве, не имеющем отношения к судебным тяжбам, подчинялся не естественной инстанции — министру финансов, — а далекому судье, который никогда о нем не слышал.

Вся должность Лорд-канцлера представляет собой груду аномалий. Он является судьей, и противоречит очевидному принципу то, чтобы какая-либо часть администрации доверялась судье; чрезвычайно важно, чтобы отправление правосудия было ограждено от любых дурных искушений. И тем не менее Лорд-канцлер, наш главный судья, заседает в Кабинете министров и произносит партийные речи в Палате лордов. Лорд Линдхерст был видным политиком-тори, и тем не менее он председательствовал на процессе по делу О’Коннелла. Лорд Уэстбери находился в перманентной распре с епископами, но именно он вынес решение по делу «Эссе и ревью» («Essays and Reviews»). По правде говоря, Лорд-канцлер стал членом Кабинета министров потому, что, находясь вблизи особы монарха, он занимал высокое место в придворной иерархии, а вовсе не в силу какой-то правильной или ошибочной политической теории.

Один друг рассказывал мне, что некий эрудированный итальянец расспрашивал его об основных английских должностных лицах, и ему было очень трудно объяснить их обязанности и особенно связь их обязанностей с их титулами. Я не помню всех случаев, но могу припомнить, что итальянец никак не мог взять в толк, почему Первый «лорд Казначейства», как правило, не имеет никакого отношения к Казначейству или почему «Управление лесов и зеленых насаждений» занимается городской канализацией. Этот разговор состоялся за много лет до эпидемии чумы рогатого скота, но мне хотелось бы услышать причины, по которым канцелярия Тайного совета ведала этой болезнью. Разумеется, можно было бы назвать историческую причину, но я имею в виду административную причину — причину, которая показала бы не то, как ведомство получило эту обязанность, а почему оно должно сохранять ее в будущем.

Но бессистемное и случайное устройство наших правительственных ведомств поражает не меньше, чем различие их устройства для той единственной цели, которую они преследуют совместно. Все они, находясь под высшим руководством парламентского чиновника, должны располагать наилучшими средствами для доведения всех высших вопросов деятельности ведомства до сведения этого чиновника. Когда ведомством управляет свежий ум, этот свежий ум нуждается в информировании. И поскольку большинство дел в целом схожи, механизм доведения их до сведения внешнего руководителя должен в основном быть одинаковым; во всяком случае, если он различается, то на то должны быть разумные причины, а если он схож, то схож по разумным причинам. И тем не менее едва ли найдутся два ведомства, которые были бы абсолютно похожи по четко определенным отношениям постоянного чиновника к парламентскому руководителю. Давайте посмотрим. Армия и флот наиболее близки по своей природе, однако в армии существует постоянное стороннее ведомство под названием Конная гвардия, которому нет аналогов. На флоте имеется любопытная аномалия — Адмиралтейство (Board of Admiralty), состав которого также меняется с каждым правительством и которое призвано наставлять Первого лорда в том, чего он не знает. Отношения между Первым лордом и Адмиралтейством не всегда легко поддавались пониманию, а отношения между Военным министерством и Конной гвардией находятся в состоянии крайнего хаоса. Даже сейчас в Палату общин только что был представлен парламентский документ, в котором говорится, что фундаментальный и определяющий документ невозможно обнаружить за пределами архивов сэра Джорджа Льюиса, занимавшего пост военного министра три года назад; а запутанным деталям нет конца, как и должно быть при хроническом противоборстве ведомств. В Торговой палате (Board of Trade) существует лишь гипотеза Совета; он уже давно прекратил свое существование. Даже президент и вице-президент не встречаются регулярно для решения дел. Патент последнего предписывает ему заниматься делами лишь в отсутствие президента, и если оба они не близки друг к другу, а президент предпочитает действовать самостоятельно, вице-президент не видит никаких бумаг и ничего не делает. В Казначействе существует тень Совета, но его члены не обладают реальной властью и являются теми самыми чиновниками, о которых Каннинг говорил, что они существуют лишь для того, чтобы обеспечивать кворум, поддерживать присутствие в палате и аплодировать министрам. В Департаменте по делам Индии имеется постоянный «Совет»; однако в Министерстве по делам колоний, которое управляет другими нашими зависимыми территориями и колониями, нет и никогда не было даже намека на совет. Любой из этих разнообразных укладов может быть правильным, но вряд ли все они верны одновременно.