«Округ: «Темный континент» американской политики»

ЭХИЗСЕР ИЛИ ЭСКИЗ ПРЕДЛАГАЕМОГО ГОРОДА И ОКРУГА АЛАМЕДА С УКАЗАНИЕМ ПРЕДЛАГАЕМЫХ БОРО

Согласно предлагаемому плану, руководящий орган будет состоять из одного советника от каждого из двадцати одного округа. В отличие от нынешнего совета супервайзеров в округе Аламеда, новый орган будет наделен исключительно законодательными функциями. Функции округа как корпорации общественного права будут расширены и будут включать ряд интересов, которые, как предполагается, общи для муниципалитетов. Полицейская защита, например, вернется из городов обратно в округ, где она изначально и находилась, исходя из той теории, что преступность процветает в определенной социальной и физической среде и ничего не знает и тем более не заботится о границах корпораций. А поскольку опустошения от пожаров и болезней затрагивают скорее территорию, чем корпоративные границы города, борьба с этими угрозами также будет передана округу. Внедрение этого плана также приведет к ликвидации двойной системы оценки и сбора налогов. За меньшими единицами останется юрисдикция в отношении их более специфических местных дел, таких как общественные работы. Таким образом, идентичность отдельных городов, которые будут именоваться «боро», останется неизменной, поскольку они сохранят свои местные руководящие органы для выработки сугубо местной политики. В то же время общая организация местного самоуправления обеспечит учет общих интересов входящих в него членов.

Какой-то подобный план федерации в качестве переходного шага к единству, судя по всему, заслуживает одобрения со стороны нескольких важных округов, состоящих из общин, подобных тем, что составляют округ Аламеда. Трудно представить, как эти сообщества перед лицом растущих расходов на управление и повышенных требований к общественным услугам смогут еще долго сопротивляться каким-либо мерам по достижению большего органического единства.

Даже в сфере общественных работ желательность единого контроля часто имеет огромное значение. Так, в округе Эссекс, штат Нью-Джерси, еще в 1894 году было обнаружено, что отдельные муниципалитеты в этом отчетливо урбанизированном округе не могут выработать адекватное обеспечение системы общественных парков. В случае с некоторыми магистралями, проходящими через два или более из этих городов, было крайне желательно осуществить своего рода непрерывное, единообразное благоустройство. Также было обнаружено, что некоторые низменности частично лежат в одном муниципалитете, а частично в другом, так что ни один город не мог действовать независимо с наибольшей пользой. Некоторые города не имели свободного пространства для создания парков, в то время как другие имели пространство, но не обладали ресурсами или необходимостью развивать его. С любой точки зрения очевидным курсом было проведение общей консолидации парковых интересов и создание комплексного, сбалансированного паркового плана в масштабах всего округа. И поэтому была создана окружная парковая комиссия, обладающая исключительной юрисдикцией в отношении развития и содержания парков. Однако примечательно, что эта комиссия, как мы уже отмечали, не была сделана неотъемлемой частью существующего окружного управления, а стала отдельной корпорацией; руководители этого нового ведомства управления назначались судьями Верховного суда, чтобы исключить политику из сферы его контроля. Если бы столичный район находился под единым муниципальным управлением, подобное усложнение не потребовалось бы. Окружная администрация сочли непригодной для представления единства интересов во всех сообществах, когда рассматривалось новое важное предприятие.

Наиболее ярким и поучительным примером реализации идеи столичного объединения под окружным контролем в мире является Совет округа Лондона. За века Лондон — подобно тому, как некоторые из наших американских городов выросли за время жизни одного поколения — превратился из множества мелких независимых местных общин в единый непрерывный столичный район. Тем не менее входящие в него единицы, среди которых древний Лондон является лишь одной из частей, сохранили свою историческую идентичность и цепко держатся за свои исторические институты. По этому странному признаку Лондон, возможно, напоминает столичный район Нью-Йорка или Бостона либо округ Эссекс в Нью-Джерси. Время от времени создавались новые административные единицы, призванные отвечать современным потребностям, пока система местного самоуправления не стала воплощением сложности. В 1855 году Парламент сделал первый шаг к урегулированию этой ситуации, создав Столичный совет по строительным работам, который за тридцать три года своего существования внес большой вклад в улучшение благоустройства города. Но в его ряды закрались коррупция и скандалы, и он был распущен по закону. Затем был создан Совет округа Лондона, членами которого стали сто восемнадцать советников: по два человека избирались от каждого из пятидесяти семи «парламентских боро» или избирательных округов и четыре — от лондонского Сити. Из числа своих членов или со стороны советники выбирают девятнадцать олдерменов, которые служат в течение шестилетнего срока. Через свои комитеты Совет соприкасается с различными проблемами округа, в то время как за фактическое управление отвечают инженерные, медицинские, финансовые и прочие эксперты. «Клерк», выбираемый Советом, фактически является координатором всей системы, отчасти наподобие городского управляющего в Соединенных Штатах. Контролер выполняет роль финансового агента Совета.

На столь организованный округ Лондон возложены многие функции, которые в Америке почти повсеместно доверяются городам: широкие полномочия в области общественного здравоохранения, все вопросы, связанные с противопожарной защитой, все проекты улучшения столичных улиц, строительство и содержание мостов через Темзу, применение строительных норм и содержание доходных домов. Совет также обладает ограниченными полномочиями в отношении того, что мы в нашей стране называем «коммунальными предприятиями»; он имеет право создавать технические училища, а также строить и содержать парки и зоны отдыха. Его финансовые полномочия, хотя их осуществление подконтрольно Министерству внутренних дел, носят всеобъемлющий характер.

При этом округ Лондон — это не просто город под другим названием. Столичные боро обладают своей отдельной идентичностью и вполне реальной властью, включая определенный контроль над общественным здравоохранением и уличным освещением. В любом конфликте между боро и округом Министерство внутренних дел выступает в роли окончательного арбитра.

Округ Лондона имеет послужной список, которым он по праву может гордиться. На его счету — длинный список грандиозных общественных работ, задуманных и выполненных в духе служения обществу. Похоже, что ни взяточничество, ни система покровительства и раздачи должностей не смогли закрепиться здесь. Это округ, который стал настолько заметным и интересным для своих граждан, что они объединяются в местные политические партии, основанные на подлинных различиях во мнениях и политике, чтобы заставить свое гражданство играть роль в его управлении. В креслах руководящего органа заседают не типичные искатели должностей, к которым мы привыкли в Америке, а люди такого влияния и способностей, как лорд Розбери, впоследствии премьер-министр Англии, и сэр Джон Лаббок.

Все это, судя по всему, доказывает, что даже в столь поздний час округ способен на весьма почтенную службу, если к нему относиться серьезно.

Вся эта проблема имеет первостепенную важность для будущего американских городов. Помимо очевидной экономии от единого местного самоуправления в противовес двум или более, представляется важным, чтобы дальнейшее развитие крупных центров населения не сдерживалось противоречащей политикой двойной или множественной системы местных администраций. Более того, очевидно, что опасности, постоянно угрожающие населению городских общин, такие как пожары, преступность и заразные болезни, представляют собой единые проблемы, которые совпадают по масштабу с густонаселенными районами. Кажется необходимым, чтобы контроль над этими угрозами был единым и чтобы не слишком полагались на дух сотрудничества между различными единицами.

См.: Hormell, O. C. “Boston’s County Problems,” Annals American Academy of Political and Social Science, May, 1913, pp. 134 et seq.

См.: Munro, Government of European Cities, pp. 345 et. seq.

ГЛАВА XVII. РЕКОНСТРУКЦИЯ: ПРИНЦИПЫ, ПРЕЦЕДЕНТЫ И ПРЕДЛОЖЕНИЯ

Мы приложили определенные усилия, чтобы выстроить для округа правильные отношения. В идеале он должен представлять собой находящееся под надзором местное подразделение администрации штата (такой надзор должен обеспечивать строгую подотчетность, но не быть мешающим); он должен быть освобожден штатом от немалого числа несовместимых, непосильных бремен; он должен иметь (с некоторыми необходимыми ограничениями) полную свободу действий в перестройке своей внутренней организации для выполнения любых обязательств по общественному обслуживанию, которые могут быть возложены на него в будущем. В некоторых отношениях его величайшая услуга должна заключаться в полном отходе от общественного обслуживания, в то время как в других отношениях его значение должно значительно возрасти.

На практике эти внешние процессы перестройки будут происходить одновременно, с разной скоростью в зависимости от того, существует ли необходимость в том или ином из них или осознается ли она. Их полная реализация все же оставит за округом в рамках его ограниченной сферы очень четкий и почетный круг функций для исполнения. И для этого округ, ныне в столь большой степени являющийся негодным инструментом самоуправляющегося, уважающего себя сообщества, должен быть перестроен изнутри.

Базовую формулу реконструкции нетрудно отыскать. В каждом штате прогрессивная часть гражданства, интересующаяся улучшением государственного управления, долго баловалась теорией «сдержек и противовесов», которую для простоты понимания можно назвать «безопасностью через усложнение». Прошлые поколения ставили во главу угла изощренные политические механизмы. Точно так же, как для некоторых людей лекарство, которое не горчит, неэффективно, для старой школы политических реформаторов правительство было опасным, если его можно было разглядеть и понять. Но изощренность и сложность городского управления «дорого обходились». Ценой их был «очевидный провал». В конце концов народ взбунтовался, и конец старому образу мыслей об управлении был близок. Свидетельство тому: движения тех городов, которые с 1901 года столь радостно, хотя и столь обдуманно «сдали в утиль» историческую догму, приняв «комиссионный» план. Изощренные, сложные, неэффективные, коррумпированные городские управления уступили место буквально сотнями новой системе, краеугольным принципом которой является простота: один набор должностных лиц для выборов и контроля; одно место, куда можно обратиться для решения дел; один источник, на который следует направлять критику, когда дела идут не так.

Одним словом, Короткий бюллетень во всем его объеме. Дело не просто в том, что должностных лиц для выборов должно быть немного. Кандидаты от округов не особенно непонятны сельским избирателям, а бюллетени в сельских районах не часто бывают абсурдно длинными. Фермер, пожалуй, лучше справляется с составлением своего списка кандидатов, чем любой другой класс граждан. Также необходимо, чтобы «те должностные лица были выборными, которые достаточно важны, чтобы привлекать к себе внимание и заслуживать его», то есть чиновники, стоящие у истоков государственной политики — а не шерифы, коронеры или окружные клерки; не должностные лица, которые просто выполняют законодательную рутину, а те, кто должен разрабатывать программы действий округа.

И кроме того, Короткий бюллетень подразумевает унификацию полномочий. Ибо какой смысл наблюдать и критиковать один набор должностных лиц, если все это время действительно важную работу округа выполняют и действительно значительный ущерб наносят те чиновники, которые малозаметны и потому остаются без присмотра?

Окружное управление в его нынешнем виде является самой олицетворяющей несоответствие этим одобренным принципам политической организации сущностью. Поэтому, начиная с основания идеальной структуры, давайте приступим к задаче реконструкции.

В идеальных условиях хоум-рула округ будет поставлен лицом к лицу с необходимостью стоять на собственных ногах. Он будет искать подходящие средства для выполнения этого обязательства. Электорат будет нести ответственность за свое коллективное поведение благодаря точному представлению в совете округа. Ответственность в первую очередь будет обеспечена в самом составе руководящего органа, который является источником власти в любом народном правительстве. Никакой стереотипный единый план организации не подойдет; никакого раболепного копирования «новоанглийского» или «южного» типа: округа слишком сильно различаются для этого. Но естественные и законные расхождения общественного признания будут признаны и представлены. Мелкие географические подразделения, обладающие четкой идентичностью, могут получить отдельный голос в окружном совете, но если округ представляет собой географическое и социальное целое, форма руководящего органа будет отражать этот факт. И если округ совпадает по территории с городом, этому обстоятельству будет придано надлежащее значение.

Но совет округа будет представлять собой нечто большее, чем просто сжатое отражение электората. Он будет наделен, как такие органы редко наделяются, властью не только узнавать, чего хотят люди, но и претворять их пожелания в дела управления. Вместо того чтобы работать, как сейчас, через чуждые инструменты в лице независимых должностных лиц, он будет контролировать исполнительный механизм округа, который будет сформирован им самим. Должны ли мы отнять у людей право выбирать шерифов, окружного клерка, землемера, суперинтенданта бедных? Да, отнять право выбора, но усилить их контроль. Отказаться от разделения властей? Да, покончить с трехманежным (а возможно, двенадцати- или двадцатиманежным) цирком и перейти к серьезному делу управления. Ибо бизнес никогда не организовывался успешно иначе как на принципах того, что глава контролирует хвост и все промежуточные звенья. В юридических терминах совет округа, разумеется, при условии надзора со стороны законодательных и административных органов штата, будет осуществлять все полномочия корпорации, включая полномочия по назначению, сбору доходов и ассигнованию средств.

Большой шаг к воплощению этих принципов в жизнь был сделан в округе Лос-Анджелес, штат Калифорния, — одном из тех сообществ, где доктрина сложности когда-то была доведена до абсурдных крайностей. Но новый устав этого округа, принятый первым в соответствии с положениями конституции о хоум-руле, в значительной степени исходил из света той теории, примером которой служит план комиссии в городах. Супервайзеры сохраняются в выборном списке, как того требует конституция, но окружной школьный суперинтендант, коронер, государственный распорядитель наследств (общественный администратор), окружной клерк, казначей, сборщик налогов, регистратор и землемер, — все они, прежде избиралявшиеся избирателями, теперь назначаются руководящим органом округа, которым является совет супервайзеров, и подотчетны ему. Шериф, аудитор, оценщик и окружной прокурор по-прежнему являются выборными. Расширяя таким образом полномочия совета супервайзеров, разработчики устава требуют, чтобы за немногими исключениями должностные лица отбирались из списков кандидатов, прошедших конкурсный отбор, на основе заслуг и пригодности. Гонорарная система отменяется. Достижение Лос-Анджелеса, хотя оно и далеко от той степени единства, которая присутствует во многих округах, управляемых комиссионной системой, важно как недавний осознанный шаг к большему упрощению.

И теперь, когда мы усовершенствовали механизм выражения общей воли жителей округа, остается более эффективно вооружить руководящий орган средствами для претворения простых пожеланий в конкретные административные акты. Иными словами, мы должны мобилизовать оперативные департаменты под эффективным руководством.

Вспомним прежде всего наше утверждение из предыдущей главы о том, что округ в Соединенных Штатах почти повсеместно лишен определенного исполнительного главы. Одно исключение составляют два округа первого класса в Нью-Джерси (Хадсон и Эссекс), где до недавнего времени так называемый совет выборных фрихолдеров избирался по округам. В этих обстоятельствах возникла потребность в каком-либо органе, который представлял бы единство интересов различных местностей в управлении округом. Соответственно, была задумана должность супервайзера. Это должностное лицо избирается жителями округа и обладает полномочиями, во многом напоминающими полномочия мэра во многих городах. От него требуется «быть бдительным и активным в обеспечении исполнения и соблюдения законов и постановлений округа». С учетом законодательства о государственной службе он имеет право приостанавливать в должности и смещать подчиненных, но не назначать их. Он может предлагать законопроекты и налагать вето на резолюции.

Пятнадцать лет опыта не побудили к более широкому внедрению этого института. За одним или двумя исключениями супервайзеры, подобно большинству городских мэров, не были людьми волевыми или обладающими воображением, и ими, судя по всему, руководили те же политические элементы, что и советом фрихолдеров, по отношению к которому они должны были служить сдерживающим фактором.

В то время как пишутся эти строки, один округ на Западе — почти бессознательно, как может показаться, и под воздействием факторов, которые на первый взгляд кажутся реакционными, — сделал один из самых значительных прогрессивных шагов к административному единству, когда-либо предпринятых американским округом. Речь идет об округе Денвер, штат Колорадо. С момента внесения поправки в конституцию в 1902 году город и округ географически совпадают. Статья XX, раздел 2 гласит, что «должностные лица города и округа Денвер должны быть такими, какие предусмотрены уставом посредством назначения или избрания». 9 мая 1916 года Денвер отказался от комиссионной формы правления и возложил назначение должностных лиц города и округа на мэра.

Эксперименты в Нью-Джерси и Денвере указывают общее направление к административному единству; они даже близко не оправдывают тех ожиданий, которые кажутся обоснованными в свете недавних событий в американских городах. Ведь в конце концов практическая проблема в любом административно-территориальном образовании остается неизменной: эффективно и экономично справляться с видимым объемом работы, которую необходимо выполнить, или услуг, которые необходимо оказать. И это некоторые из наиболее активных наших городов — такие как Дейтон и Спрингфилд (Огайо), Ниагара-Фолс (Нью-Йорк) и еще около сорока других — попытались сделать с помощью формы организации, представляющей собой единство и простоту в чистом виде: плана типичной коммерческой корпорации. Совет директоров для представления интересов населения; сити-менеджер для назначения руководителей департаментов и руководства ими — вот и все. И это работает!

Подобным же образом жители наших округов непременно согласятся на реорганизацию своих общественных дел. Члены окружных советов не станут следовать примеру некоторых наших нынешних окружных комиссаров и лично спускаться до управления деталями администрирования. Они освоят искусство делегирования полномочий без потери контроля. И точно так же, как граждане упростят свою задачу участия в жизни общества, сосредоточив внимание на правящей группе, представительный орган сосредоточит административную ответственность в руках главного подчиненного. Говоря конкретно, округ будущего будет нанимать управляющего, выбираемого надлежащим образом исключительно с учетом его пригодности к управлению общественными делами и без учета места жительства, религии или взглядов на мексиканский ситуационный вопрос, который примет на себя властные полномочия округа там, где совет директоров их прекращает.

С введением управляющего, наделенного адекватными полномочиями, округ обретет важнейший элемент любого коллективного начинания: лидерство. Без этой направляющей, движущей силы едва ли приходится удивляться тому, что округа до настоящего времени не направлялись ни к какой конкретной цели.

И что конкретно означает лидерство в делах округа?

Прежде всего, теперь станет возможным выстроить правильный тип вспомогательной организации. Например, при таком руководстве для округа Хадсон в штате Нью-Джерси не должно было возникнуть необходимости из-за отсутствия надлежащей исполнительной ответственности возлагать на местных судей странную функцию по выбору комиссии по борьбе с комарами и распределять остальные полномочия по назначению так, как могло подсказать сиюминутное увлечение.

Окружной управляющий, обладающий правом назначать и увольнять, разумеется, окажется в положении, позволяющем отдавать распоряжения с разумной уверенностью в том, что они будут выполнены без судебного приказа (writ of mandamus) или какой-либо иной формы судебного вмешательства. Соответственно, общественные дела пойдут быстрее.

Кроме того, присутствие ответственного исполнителя обеспечит незаменимое условие для составления научно обоснованного бюджета. Финансовый комитет руководящего органа не является надлежащей заменой, поскольку, как говорит мистер Картрайт [22]: «Такой комитет не может обладать ни пониманием полного значения бюджета, ни личным интересом в надлежащем выполнении работы по его подготовке, какими должен обладать исполнительный глава, несущий личную ответственность в очень большой степени за успех или неудачу всей администрации округа. Человек, несущий официальную ответственность, должен лично разрабатывать планы, привлекая себе в помощь таких советников, которых он считает наиболее подходящими для консультирования». Бюджет — это финансовый план или программа на определенный год. Он должен охватывать потребности округа в их единстве. Это надлежащее занятие для единого направляющего разума, который постоянно и тесно связан через своих подчиненных с каждой потребностью округа. Не то чтобы окружной управляющий обладал «правом кошелька» и диктовал финансовую политику округа. Напротив, он будет просто формулировать финансовую программу для принятия или отклонения своими нанимателями — целиком или частично, по их усмотрению.

Окружной управляющий также будет выступать противовесом чрезмерному давлению со стороны какого-либо географического подразделения округа или какого-либо подразделения государственной службы. Он будет выявлять возможные новые услуги или лучшие методы оказания старых услуг. Короче говоря, он будет специально уполномоченным агентом окружного совета в реализации его политики и движущей силой общественного мнения. Через руководящий орган и окружного управляющего установится четкая и прямая преемственность власти от народа до кухонного работника в богодельне и помощника тюремщика в окружной тюрьме.

Предложение, практически совпадающее с этой формулой, было выдвинуто несколько лет назад группой граждан Орегона под руководством В. С. У'Рена в виде проекта поправки к конституции штата. Согласно предполагаемой схеме, делами округа должен был управлять совет из трех директоров, избираемых избирателями округа сроком на шесть лет. Этот совет получал бы полномочия «принимать все целесообразные правила и положения для успешного, эффективного и экономичного управления всеми делами и имуществом округа». Однако необходимо было бы нанять управляющего делами, который стал бы «главным исполнительным лицом округа»; выбор этого должностного лица не должен был ограничиваться штатом Орегон; его жалованье определялось бы советом. Ему принадлежало бы право назначения подчиненных должностных лиц округа. Совет директоров наделялся бы полномочиями проверять счета — либо напрямую, либо через аудитора.

Более полный и детальный план управления округом, основанный на тех же общих принципах, был воплощен в законопроекте, внесенном в легислатуру штата Нью-Йорк в 1916 году [23]. В нем предусматривалось, что любой округ, за исключением тех, которые входят в состав Нью-Йорка, может принять этот статут посредством петиции и референдума. Таким образом, округом должен был управлять совет из пяти окружных супервайзеров, которые действовали бы через управляющего, в чьи обязанности входило бы:

(a) присутствовать на всех заседаниях совета супервайзеров;

(b) следить за тем, чтобы резолюции и другие распоряжения совета супервайзеров, а также законы штата, исполнение которых возложено на такой совет, добросовестно выполнялись округом, включая всех должностных лиц, избранных избирателями;

(c) рекомендовать совету супервайзеров такие меры, которые он может счесть необходимыми или целесообразными для надлежащего управления делами округа и его различных ведомств;

(d) назначать всех должностных лиц округа, избрание которых избирателями не требуется по конституции, за исключением окружных супервайзеров и окружного аудитора или контроллера, на те сроки полномочий, которые предусмотрены законом.

В соответствии с резолюциями совета супервайзеров он должен:

(e) закупать все расходные материалы и сырье, необходимые любому должностному лицу округа, включая управляющего по делам бедных;

(f) заключать контракты от имени совета супервайзеров, когда сумма возмещения по ним не превышает пятисот долларов;

(g) получать от различных должностных лиц округа отчеты об их разнообразной деятельности в такой форме и в такие сроки, которые может потребовать совет супервайзеров;

(h) получать от различных должностных лиц округа постатейные сметы вероятных расходов на содержание их ведомств на предстоящий год и передавать их совету супервайзеров со своим одобрением или неодобрением каждого и всех пунктов в виде предварительного бюджета.

(i) выполнять иные обязанности, которые может потребовать совет супервайзеров.

При осуществлении этих обязанностей окружной управляющий обладал бы полномочиями допрашивать свидетелей, принимать показания под присягой и проводить проверки деятельности любого ведомства.

Поскольку конституция штата Нью-Йорк требует избрания народом шерифа, окружного прокурора, окружного клерка и регистратора, порядок избрания этих должностных лиц не мог быть изменен законом.

План округа Аламида, упоминавшийся в предыдущей главе, предусматривает должность управляющего городом и округом, который ведал бы не только управлением округом, но и исполнением политики различных входящих в него боро.

Таковы лишь немногие конкретные предложения по фундаментальной политической реконструкции округа. Вспоминаем ли мы вновь о плачевном состоянии нашего городского управления десятилетней давности, надежда на скорое и коренное улучшение окружной системы в части ее фундаментальной структуры не кажется совсем уж тщетной.

[21] Ноябрь 1912 г.

[22] Ото Г. Картрайт, директор Бюро исследований округа Уэстчестер.

[23] Текст см. в Приложении, стр. 251–256.

ГЛАВА XVIII. НАУЧНОЕ АДМИНИСТРИРОВАНИЕ

Однако улучшение управления округом предполагает гораздо больше, чем просто скелет организации. Недостаточно обеспечить средства для закрепления ответственности в общем, хотя и фундаментальном смысле за должностными лицами, которые находятся на виду и обладают властью. Это лишь начало эффективности. И тем не менее «ответственность» в ее тончайших проявлениях, в ее наиболее близких к практике применениях — это как раз ключ к тому, о чем проповедуют все сторонники лучшего управления и государственного администрирования. Дайте свет! Именно это предлагает движение за Короткий бюллетень посредством более радикальных коренных изменений в структуре. Пролитие света также составляет суть доктрины лучшего бухучета, лучшего аудита, лучшего бюджетирования, лучших закупок и общей тенденции к большей гласности в ведении общественных дел.

Те окружные комиссары где-то в Канзасе и Айове, которые переплатили за свои мосты, — в чем была их истинная проблема? Автор в сельскохозяйственном журнале, который разоблачил эти скандалы, завершил свою статью призывом к народу «избирать хороших честных людей». Такой совет был по меньшей мере на шаг или два конструктивнее политических проповедей вековой давности (у которых до сих пор есть приверженцы) о том, что государственные служащие неизбежно превращаются в воров и жуликов; что лучшее, что мы можем сделать, — это связать им руки хитроумными устройствами «проверок» и «балансов», пока им станет почти невозможно двигаться. Сегодня одна группа политических реформаторов говорит: «Дайте этим должностным лицам побольше власти, а затем наблюдайте за ними», а другая группа, дополняя первую, заявляет: «Дайте должностным лицам средства точно знать, что они делают; дайте также общественности средства наблюдать умно и детально; и если их слуги оступятся, то это “на совести народа”» — как фактически, так и формально. Можно с уверенностью предполагать, например, что в кабинетах тех среднезападных окружных чиновников ужасно «не хватало» надежных данных по строительству мостов, с помощью которых можно было бы противостоять уловкам сговорившихся подрядчиков.

Прежде всего, какой именно мост был нужен больше всего? Были ли у них данные об объеме и весе трафика, который предполагался на этом сооружении? Искали ли они совета у инженера с незапятнанной репутацией или просто полагались на свой «здравый смысл» и на то, что они «прожили там всю жизнь и должны знать лучше кого бы то ни было»? Что показывали записи в офисе окружного инженера относительно относительной долговечности и расходов на содержание стальных мостов по сравнению с деревянными в специфических местных условиях?

Затем что касается заявок на предлагаемое сооружение: как они соотносились со стоимостью мостов аналогичного тоннажа в других штатах и округах? Как насчет текущего состояния рынка стали — было бы лучше купить сейчас или подождать несколько месяцев, пока дела на заводах не затихнут?

Как насчет финансирования мостового проекта? Должна ли стоимость покрываться за счет доходов текущего года, должно ли это финансироваться за счет десятилетнего выпуска облигаций или же на следующее поколение налогоплательщиков следует возложить выплаты долго после того, как мост исчерпает свою полезность?

Совет супервайзеров, окружной управляющий или окружной инспектор, вооруженные ответами на эту серию чрезвычайно умеренных и актуальных вопросов и долей здравого смысла, были бы неуязвимы для девяноста девяти процентов «хитроумных» сделок, которые так часто проворачиваются за спиной ничего не подозревающей публики и их беспечных слуг.

Наука государственного управления заключается главным образом в том, чтобы точно знать, где вы находитесь и что вы делаете, — знании, приобретаемом посредством экспериментов, расследований и сравнений, а также путем обращения к авторитетным стандартам и к самим авторитетам.

Мы проиллюстрируем этот принцип в нескольких его применениях:

БУХУЧЕТ

Бухгалтерский учет любой организации, публичной или частной, полезен соразмерно определенности его анализов или классификаций в соответствии с тем, что наиболее важно знать. Так, в штате Нью-Йорк статуты уполномочивают советы супервайзеров утверждать претензии на основании: (1) конкретных сумм, установленных законом штата, таких как фиксированные оклады судей; (2) сумм, установленных советом супервайзеров на основании закона. По меньшей мере в одном округе (Уэстчестер) раньше было принято сваливать в кучу самые разные претензии под вторым заголовком — под названием «одобренные округом счета» (county audited bills), — процедура, которая была вполне удовлетворительной, пожалуй, если знание правомочности платежа было единственной желаемой информацией. При такой системе было невозможно определить стоимость содержания какого-либо офиса или департамента округа без фактического отслеживания каждого ваучера до его источника. Так, было обнаружено, что в 1907 году бюджетное ассигнование на содержание управляющего по делам бедных составляло 17 485,61 доллара, в то время как расходы по отчету казначея составляли 108 906,58 доллара, а фактическая стоимость содержания офиса при внесении надлежащих добавлений из «одобренных округом счетов» составляла 118 464,33 доллара. Расхождения столь же серьезного характера были выявлены и по большинству других ведомств. Система бухгалтерского учета из-за неточных классификаций давала информацию, которая была полезна для защиты казначея, но практически не представляла ценности как описание того, что делали департаменты округа и насколько экономно они это делали.

Точная классификация также чрезвычайно важна при составлении бюджета, дабы реальный опыт полученных доходов и выплаченных средств мог стать надежной основой для будущей деятельности. При отлаженной системе государственного контроля за местными счетами классификации будут производиться государственным чиновником, который будет обладать полномочиями добиваться их соблюдения со стороны финансового сотрудника в каждом округе. Так что со временем каждый округ получит неоценимое преимущество возможности сравнить свои финансы с финансами других аналогичных единиц. Надлежащая система бухгалтерского учета зайдет в своем анализе так далеко, что обеспечит большой объем данных о стоимости единиц оказанных услуг и потребленных материалов. Помимо прочего, она будет в любой момент времени точно показывать состояние активов округа как в виде денежных средств, так и в виде инвестиций; она покажет, сколько округ фактически должен и будет должен на любую будущую дату.

БЮДЖЕТ

На основе счетов, которые в подробной классификации отражают потребности и ресурсы округа, руководящий орган сможет отправиться в финансовое плавание каждого нового года с картой и компасом. В установленное время перед периодом составления бюджета руководители департаментов, имея перед глазами отчеты о транзакциях и затратах за предыдущие годы, сформулируют свои запросы на будущие услуги. Но из-за точности требуемых для представления смет любой запрос на увеличение ассигнований будет бросаться в глаза. Тем самым руководитель департамента окажется в положении оправдывающегося, будет обязан дать объяснения. Осознание этого обстоятельства окажет явно благотворное влияние на любое его желание добиваться увеличения ассигнований без тщательного рассмотрения.

Более того, руководящий орган будет действовать с уверенностью в том, что общественность имеет в своем распоряжении средства детального ознакомления с тем, во что обходится ее правительство. Деятельность года будет рассматриваться как программа общественных услуг; и к разработке этой программы каждый заинтересованный гражданин и группа граждан будут призываться посредством общественных слушаний. Как отмечает Бюро исследований округа Уэстчестер: «Было бы легко посредством публичного уведомления о подаче таких возражений и о таких публичных слушаниях предоставить возможность для подачи возражений или дополнительных предложений налогоплательщиками и для их рассмотрения на публичном слушании в окружном центре перед советом супервайзеров. Такие слушания, несомненно, быстро положили бы конец таким злоупотреблениям, которые иллюстрируются в нашем бюллетене о закупках окружных товаров. Перед лицом общественного протеста немногие супервайзеры проголосовали бы утвердительно за ассигнования на столь экстравагантные расходы. Разница в результате была бы эквивалентна разнице между действиями информированной общественности, способной заранее обсудить предлагаемые расходы, и бездействием общественности, не ведающей о характере таких предлагаемых расходов, что является обычным положением дел при нынешних методах бюджетного обеспечения государственных средств.

«Легко предотвратить официальное принятие вопреки общественному протесту экстравагантных смет. Трудно предотвратить экстравагантное нецелевое использование государственных средств, ассигнованных едиными суммами, или исправить такие злоупотребления после того, как такие расходы уже были понесены» [24].

Полное знание и полное взаимное доверие и понимание со стороны общественности, с одной стороны, и ее правительственных институтов — с другой: вот главное и казалось бы разумное обещание бюджетной системы правильного толка. Она не может быть введена в действие в полном объеме без тех структурных изменений в управлении округом, с которыми мы уже разобрались.

АУДИТ И ЗАКУПКИ

Особой сферой, в которой точное знание особенно необходимо в качестве защиты от воровства, является сфера деятельности аудитора. Многим окружным казначеям кажется, что аудиторские требования правительства выполняются, когда установлены некие основания для платежа. Иногда даже в этом случае рассматриваемая санкция не является законной, поскольку часто она может устанавливаться не ссылкой на букву закона, а прецедентами, созданными предыдущими должностными лицами. Не «Что говорит по этому поводу закон?», а «Как поступал —— в подобных случаях?» — вот вопрос, который чаще всего крутится в голове чиновника. Сколько миллионов добрых денег ускользнуло сквозь пальцы окружных казначеев из-за такой процедуры, так никогда и не узнают. Государственный ревизор, который не обнаружил бы множество старомодных округов, где совершались столь незаконные выплаты, — поистине большая редкость.

Но подобная посмертная проверка незаконных платежей по большей части представляет собой печальное занятие. Современные стандарты аудиторской организации и практики нацелены на то, чтобы более надежно гарантировать установление законности платежа до совершения выплаты. Аудитор, безусловно, должен быть полностью независимым от распорядителя кредитов, а некоторые авторитеты настаивают на том, чтобы он был независим и от ассигнующего органа. Меньше всего аудиторская проверка должна осуществляться самим ассигнующим органом или через его комитеты (как это имеет место в некоторых штатах), поскольку такой аудит из-за отсутствия непосредственного рассмотрения и четкого распределения ответственности быстро вырождается в формальное мероприятие. В некоторых округах даже практикуется проверка счетов полным составом совета путем аккламации!

И поскольку столь значительная часть претензий к округу приходится на материалы и товары, используемые при строительстве и обслуживании дорог, мостов и учреждений, работа аудита неизменно тесно связана с системой закупок. Закупочный агент, как бы он ни назывался, является в конце концов особой разновидностью аудитора, имеющего дело с variedad товаров, а не с фондами. Как и в любой другой отрасли государственной службы, успешные закупки зависят прежде всего от точной информации, относящейся в данном случае к стандартам полезности различных изделий, текущему и возможному будущему состоянию рынка, точному состоянию имеющихся запасов и добросовестному выполнению контрактов. Такая информация может поступать из инвентарных книг, от инспекторов, из торговых журналов или результатов химических анализов.

В округе Аламида (Калифорния) в результате расследования, гласности и политического давления, приведших к изменениям в процедуре закупок в окружных ведомствах, в 1912–1916 годах на одной только статье расходов на выборы было сэкономлено 810 205 долларов. Стоимость чистых бланков заявлений о регистрации упала с 16,50 до 3,30 доллара за тысячу, а избирательных бюллетеней — с 22,12 до 1,65 доллара. На рекламе, предвыборных прокламациях и т. д. за этот период экономия составила 1700 процентов. И это далеко не единичный случай. Это типично для результатов, достигаемых при использовании тщательных научных методов закупок в общественных работах повсеместно [25]. Точный учет, изучение удельных затрат, «беспощадная гласность», стандартизация и устранение бессмысленных потерь и холостой работы служат тому объяснением. Налоговая ассоциация ныне настоятельно требует объединения государственных закупочных агентств по всему округу, чтобы воспользоваться еще большими преимуществами в виде экономии, которые возникают у крупного покупателя.

ДРУГИЕ ФОРМЫ УЧЕТА

Округ будет нуждаться в точной информации не только в отношении своих материальных интересов. Там, где округ соприкасается с человеческим фактором, нельзя упускать из виду важность работы при дневном свете. Должностному лицу, ведающему вопросами помощи бедным, не годится вести учет подопечных «под своей шляпой». Точно так же офицер пробации будет исследовать правонарушения и особые нужды своих подопечных и отчитываться о них поистине содержательным образом. А шериф, доколе он остается должностным лицом по поддержанию правопорядка в округе, будет предоставлять отчет о преступлениях, совершенных в пределах его юрисдикции, что, возможно, приведет к принятию надлежащих превентивных мер.

Мы установили высокий стандарт административной эффективности. Насколько нам известно, ни один округ в настоящее время до него не дотягивает. Ни один округ, судя по всему, без принуждения со стороны центрального правительства штата даже не добился какого-либо серьезного прогресса в этом направлении, если не считать инициатив частных исследовательских бюро или налоговых ассоциаций. Организация и процедура окружного администрирования — это целина для конструктивной гражданской активности.

Но административная процедура не менее важна для улучшения дел в округе, чем кадры организации. «Политика» в администрации стала означать антипод научных стандартов. Посредственность и некомпетентность восседают на троне там, где партийная целесообразность превалирует над интересами всего округа.

СИСТЕМА ЗАСЛУГ

Поэтому долой «политику»! Ни один округ по собственной инициативе не сделал более важного шага к этой цели, чем Лос-Анджелес в Калифорнии, согласно своему специальному уставу о местном самоуправлении (home rule), который примечателен своим передовым характером положений о государственной службе. Помимо прочего, он учреждает бюро эффективности, состоящее из комиссии по гражданской службе (три члена), ее секретаря и аудитора округа. Цитируя текст устава, обязанностью этого бюро является «определение обязанностей каждой должности в классифицированной службе, установление стандартов эффективности, расследование методов работы различных департаментов и рекомендация совету супервайзеров и руководителям департаментов мер по повышению индивидуальной, групповой и ведомственной эффективности, а также обеспечение единообразия состязательности и простоты функционирования». Комиссия обязана «устанавливать и фиксировать сравнительную эффективность служащих в классифицированной службе» и имеет право после проведения слушаний «увольнять со службы тех, кто падает ниже установленных стандартов эффективности» [26].

Объединив структуру управления, призванную зафиксировать общую ответственность, административную процедуру, призванную пролить дневной свет на общественные дела, и административный персонал, свободный служить интересам общественности, жители округа окажутся в положении, позволяющем им получить практически все, чего они хотят, в пределах полномочий, предоставленных данной местности законами штата.

[24] «Составление окружного бюджета», Бюро исследований округа Уэстчестер, 1912 г.

[25] Отличные результаты были достигнуты закупочным агентом округа Онондага, штат Нью-Йорк, миллером Фрэнком Х. Вудом.

[26] Полный текст положений см. в Уставе Лос-Анджелеса (Приложение B).

ГЛАВА XIX. ОКРУГ БУДУЩЕГО

В своем воображении мы теперь полностью переделали систему. Столичные округа ушли со сцены; остальные в значительной мере были поставлены во главе собственной судьбы благодаря щедрому расширению принципа местного самоуправления (home rule). Окружной политик конвенционального типа был упразднен, и преданное служение всему народу пришло на смену раздвоенной лояльности, которая ставила окружного председателя на почетнейшее место.

Что такой округ мог бы сделать для своих граждан?

Следует помнить, что этот воображаемый округ, который нас особенно интересует, будет практически ограничен сельскими и полусельскими местностями. Здесь, даже пока мы мечтаем, происходит весьма реальная метаморфоза, которая неизбежно порождает чувство общности интересов. Благодаря Александру Грэхему Беллу и Генри Форду сельская глушь сближается вопреки самой себе! Сельская знать станет мыслить более крупными категориями, и база ее лояльности соответственно расширится. И нельзя придумать более фундаментального достижения для улучшения жизни округа, ибо, как вопрошал Герберт Куик: «Знавали ли вы когда-нибудь человека, который гордился бы своим округом?» Ответ, который он дает сам себе: «Я знал лишь одного такого человека, и все его родственники занимали должности в округе».

Округу прошлого не хватало возможностей «показать себя во всей красе». Округ будущего будет оснащен всем необходимым для совершения интересных дел интересным образом. Но он должен выработать политику — реальную политику — в качестве замены того интереса, который сделал охоту за должностями и удержание должностей базовой сельской индустрией. Фермеру будущего нужно дать нечто более здравое для размышлений «долгими зимними вечерами», чем то, кто будет следующим коронером; и он должен перестать измерять свою свободу количеством должностей, которые он пытается заполнить своим бюллетенем.

Но прежде чем окружное гражданство поднимется до уровня понимания нового порядка, нужно совершить благожелательное насильственное действие над силой в обществе, отмеченной главным образом холуйским одобрением действующей администрации, полным отсутствием совести или идей, а также «готовыми полосами» [patent insides] — окружной официальной газетой. Дешевый еженедельник с готовыми шаблонами должен кануть в Лету вместе со старой Доббин, и на смену ему придет какое-то средство, которое еще предстоит разработать, для публикации официальной рекламы, которая действительно рекламирует, и предоставления новостей, которые не просто «годны для печати», но и стоят того.

Когда эти механические основы эффективной местной демократии будут приобретены, округ окажется в состоянии сформулировать подлинную программу услуг. Что касается составляющих оной, то здесь может быть уместно несколько предложений:

ОБЩЕСТВЕННОЕ ЗДРАВООХРАНЕНИЕ

Вопреки, возможно, общему мнению, сельские районы страны не являются заметно свободными от проблем общественного здравоохранения. Вся нищета, плохое жилье и заразные болезни сосредоточены не только в перенаселенных городских трущобах. Сельским жителям, пожалуй, предстоит узнать гораздо больше о чистом молоке и воде, например, чем их городским собратьям. Но движение за общественное здравоохранение охватило сельские районы. Оно, судя по всему, пришло главным образом через общегосударственную борьбу с туберкулезом. За последние шесть или семь лет развернулась замечательная кампания по созданию учреждений для ухода за лицами, страдающими этим недугом. Это нечто совершенно отличное от идеи попечения о больных нищих, поскольку выяснилось, что трудно убедить многих людей, нуждающихся в надлежащем лечении, отправиться в учреждение, за которым тянется давнее клеймо. В Нью-Йорке такие специализированные учреждения имеются примерно в половине округов. На Юге Северная Каролина добилась более значительного прогресса, чем любой другой штат. В девяноста из ста ее округов есть окружные врачи, работающие неполный рабочий день, в то время как в остальных десяти имеются окружные должностные лица по здравоохранению, полностью посвящающие свое время и энергию сохранению общественного здоровья и профилактике заболеваний. Стандарты отбора этих должностных лиц очень высоки.

В Висконсине был принят закон, уполномочивающий совет супервайзеров любого округа нанимать дипломированную медсестру с высшим образованием, в обязанности которой входит:

«Выступать в качестве консультанта-эксперта по гигиене во всех школах, в которых еще нет медицинского осмотра ни врачом, ни патронажной медсестрой; оказывать помощь управляющим по делам бедных в их заботе о нуждающихся в помощи бедняках округа; давать инструкции больным туберкулезом и другим лицам относительно мер гигиены, которые необходимо соблюдать для предотвращения распространения туберкулеза; помогать в составлении отчетов о существующих случаях туберкулеза; работать в качестве патронажной медсестры по всему округу и выполнять такие иные обязанности в качестве медсестры и эксперта по гигиене, которые могут быть возложены на нее окружным советом».

То, что дух нового движения за общественное здравоохранение до некоторой степени укореняется в Миннесоте, подтверждает свидетельство местного авторитета [27]:

«В округе Кучичинг действует первая и единственная организация здравоохранения в штате. Окружные комиссары и окружной школьный совет видят экономическую целесообразность найма медицинского работника для сохранения здоровья общины и обеспечения того, чтобы дети посещали школу максимальное количество дней в каждой четверти.

«Более того, они выбрали должностное лицо по здравоохранению с правильной точкой зрения; человека, который считает, что департамент здравоохранения должен быть скорее образовательным учреждением, чем полицейским ведомством; человека, который использует “полицейскую дубинку” для исключительных чрезвычайных ситуаций, но который всегда готов обучать и убеждать. В округе Кучичинг власти закладывают фундамент для типа гражданственности, которая не только вырастет здоровой, но и будет настолько хорошо информирована, что станет соблюдать санитарные законы и настаивать на надлежащих гарантиях здоровья. Организация здравоохранения округа, аналогичная той, что создана в округе Кучичинг, или еще лучше, если это по карману, необходима в каждом округе Миннесоты, как южном, так и северном, но особенно в пионерском районе».

Движение за общественное здравоохранение в округах отнюдь не ограничивается упомянутыми штатами.

ПЛАНИРОВАНИЕ РАЗВИТИЯ ОКРУГА

Пример, полный наводящих на размышления возможностей практически для любой местности, приходит к нам из округа Уэстчестер (штат Нью-Йорк). Это район, который частично является пригородным, а частично сельским и обладал очень небольшим единством, за исключением политического. Железнодорожные пути ведут не к общему центру внутри округа, а к Центральному вокзалу (Grand Central Terminal) в Нью-Йорке. Эту ситуацию Торговая палата округа Уэстчестер попыталась смягчить, по крайней мере в некоторой степени, посредством физического плана округа, который облегчил бы сообщение между районами и, возможно, способствовал бы более равномерному распределению населения. План предусматривает тщательно продуманную систему дорог, парков и канализационных сетей. Это частная инициатива, но в городах существуют официальные комиссии по планированию; почему бы не быть им и в округах? Что может лучше послужить отправной точкой для широкой, комплексной программы модернизированного округа?

ОКРУЖНЫЕ БИБЛИОТЕКИ

Столь же фундаментальным для благополучия сельского округа, как шоссе и мосты, является пробуждение его интеллектуальной жизни. Школьная система повсеместно становится все более централизованной, так что образовательная политика и управление контролируются из столицы штата. Но школы удовлетворяют эту потребность лишь в элементарной, ограниченной степени, оставляя взрослое население и выпускников начальных и средних школ по большей части без должного внимания. Федеральный комиссар по образованию обнаружил, что «вероятно, семьдесят процентов всего населения страны не имеют доступа к какой-либо адекватной коллекции книг или к общественному читальному залу. Лишь примерно в трети округов Соединенных Штатов имеется библиотека с пятью тысячами томов или более. Только в ста из них сельские жители и жители деревень имеют свободный доступ к библиотекам».

В 1901 году один из округов Огайо благодаря наследству, оставленному одним из его граждан, получил возможность по крайней мере частично восполнить этот пробел, создав первую окружную библиотеку. Она быстро развивалась и теперь имеет не только центральное здание, но и ряд филиалов. Говорят, что в результате этого почина в округе произошло всеобщее пробуждение, которое проявилось в хороших окружных дорогах, окружных парках и сотне других осязаемых способов.

Следуя примеру Огайо, законы об окружных библиотеках были приняты в Вайоминге, Висконсине, Миннесоте, Миссури, Мэриленде, Орегоне, Небраске и Нью-Йорке. В Калифорнии насчитывается двадцать семь окружных библиотек.

ОКРУЖНОЙ ЗАЩИТНИК

По всей Оклахоме и в округе Лос-Анджелес гуманистическое общественное мнение проявилось в учреждении новой окружной должности — окружного защитника (public defender). Цель этого нового института заключается в том, чтобы поставить неимущего участника судебного процесса как в фактическом, так и в юридическом отношении в равные условия с его оппонентом, будь то ответчик по уголовному делу или сторона в гражданском споре. До сих пор закон предписывал, чтобы каждый обвиняемый имел адвоката, пусть даже за счет штата. Но адвокаты, назначаемые на эту несколько неблагодарную (в финансовом отношении) задачу, были либо молоды и неопытны, либо слишком заняты более прибыльной практикой, чтобы уделять «благотворительным» делам то внимание, которого они заслуживали. При новой системе получающий жалование защитник — это человек, сопоставимый по своим способностям с окружным прокурором; он полностью посвящает себя работе в округе и имеет ряд помощников. Защитник также выполняет функции следователя для суда и часто в этом качестве обнаруживает обстоятельства, которые дают судье основания смягчить приговор. Между прочим, двухлетний эксперимент с этой должностью в Лос-Анджелесе показал, что по сравнению со старым методом найма различных практикующих частным образом адвокатов можно добиться значительной экономии.

Хотя окружной защитник, несомненно, приобретет наибольшее значение в городских округах, сельские общины не преминут предоставить возможности для его услуг.

ИДЕАЛИЗИРОВАННЫЙ УПРАВЛЯЮЩИЙ ПО ДЕЛАМ БЕДНЫХ

Для демонстрации еще одного успешного эксперимента мы должны снова обратиться к округу Уэстчестер (штат Нью-Йорк), на этот раз к деятельности В. Эверита Мейси, управляющего по делам бедных, избранного в ноябре 1914 года. Мистер Мейси вступил в свои общественные обязанности как состоятельный человек с большим опытом работы в сфере социального обеспечения. Он обнаружил, что управление делами бедных в округе находится в худшем политическом состоянии: мелкое взяточничество при помещении в приюты и закупке припасов, архаичная богодельня, заметное отсутствие информативных записей, пренебрежение надлежащими медицинскими осмотрами. Он начал с истоков проблемы, устранив «политику» при осуществлении назначения с помощью простого средства — требования к соискателям должностей заявлять о своей квалификации. Со временем он окружил себя группой подготовленных социальных работников — мужчин и женщин, которые, по словам одного наблюдателя [28], «столь же не похожи на персонал, обычно обнаруживаемый при должностном лице по законам о бедных, сколь факультет университета не похож на персонал однокомплектной сельской школы». Простое перечисление лишь некоторых его достижений за первый двухлетний срок предвещает, пожалуй, приближение округа будущего к пику своей эффективности в качестве гуманитарного агентства. Мистер Мейси систематизировал документацию, потребовал проведения физического и медицинского осмотра всех обитателей, выявил умственно отсталых и отправил их в специализированные учреждения, инициировал конкурсные торги при закупке припасов (сэкономив 18 000 долларов за первый год), улучшил рацион питания обитателей и общий уровень их здоровья, утроил объем продукции, выращиваемой на окружной ферме, и превратил больницу в профилактическое учреждение вместо места лечения явно больных людей.