«Округ: «Темный континент» американской политики»

И кто же может принудить к такому сближению ради общего понимания, если не сам штат?

Среди штатов, где окружное управление имеет заметное значение, Огайо стал пионером в направлении, указанном этим предложением. Закон, принятый в этом штате в 1902 году, подошел к проблеме округа с убеждением, что больше всего необходим больший свет — в административном смысле; что когда недостатки окружного управления можно будет свести к статистике и провести сравнения (неблагоприятные, если потребуется) между различными единицами, тогда можно будет с полным основанием ожидать реальных улучшений. В законе было предусмотрено создание государственного Бюро инспекции и надзора за государственными учреждениями, которое должно было внедрить единообразную систему государственного учета, аудита и отчетности в каждом ведомстве штата. Корпус полевых агентов, известных как государственные ревизоры, был нанят на основе гражданской службы для проведения личных проверок в каждом из налоговых районов. Результаты проверок публикуются, и если округу причитаются деньги, принудительное исполнение закона возлагается сначала на окружного прокурора, а затем на генерального прокурора.

Нью-Йорк последовал примеру Огайо, приняв в 1905 году закон, который обязывает округа, деревни и города ежегодно отчитываться перед контролером по формам, установленным им.

«Индиана и Огайо, — отмечает профессор Джон А. Бойл [14], — подошли к науке и искусству единообразного учета весьма серьезно и очень эффективно. Закон Индианы (1909 г., гл. 55, с изменениями от 3 марта 1911 г.) учреждает Департамент инспекции и надзора за государственными учреждениями, обладающий юрисдикцией над каждым государственным учреждением в штате. Администрирование закона было вначале возложено на одного государственного ревизора, двух заместителей, одного клерка и пятьдесят двух полевых агентов, работающих на основе гражданской службы. Предписано и внедрено ведение единообразного учета. Сравнительная статистика собирается государственным ревизором и публикуется ежегодно, так что результаты работы этого департамента доступны общественности».

В Вайоминге действует неплохая система аудита.

Закон Северной Дакоты, хотя и требует от государственного ревизора «предписывать и обеспечивать правильные методы», не предусматривает единообразной системы. Массачусетс, Канзас, Джорджия, Айова, Невада, Флорида, Теннесси, Нью-Мексико, Аризона, Колорадо, Оклахома, Вашингтон, Миннесота, Западная Виргиния, Луизиана, Калифорния и Мичиган обладают более или менее полными системами государственного финансового надзора. «Черными овцами» среди штатов в этом отношении являются Алабама, Арканзас, Делавэр, Иллинойс, Кентукки, Мэн, Мэриленд, Миссисипи, Миссури, Нью-Хэмпшир, Северная Каролина, Род-Айленд, Южная Каролина, Техас, Юта, Вермонт и Виргиния.

А теперь перейдем к результатам этого надзора.

Профессор Бойл суммировал ту помощь, которую государственные учетные бюро смогли оказать. Одним из примеров такой помощи является то, что если раньше окружные чиновники привыкли совершать долгие и дорогостоящие поездки для осмотра общественных зданий, то теперь при новой системе им предоставляются экспертные консультации в гораздо более дешевой форме через следователей штата. Ревизоры также смогли указать окружным чиновникам на многочисленные отступления от буквы закона, строгое соблюдение которого имеет жизненно важное значение при осуществлении определенных функций округа, таких как налогообложение. Аналогичным образом они пресекли незаконные поборы с округа, ненадлежащий аудит (или его полное отсутствие), случаи дополнительного вознаграждения (под различными предлогами) за личные услуги, незаконные краткосрочные займы и нецелевое использование средств.

Сразу же становится очевидным, что одна лишь вероятность визита государственного ревизора будет оказывать предупреждающий эффект, которого самого по себе зачастую оказывается достаточно, чтобы удерживать чиновника на прямой и узкой дороге. Округ, подчиняясь требованиям отчетности, извлекает местную выгоду, совершенно независимую от каких-либо обязательств перед штатом. Основываясь на надежной и постоянной системе бухгалтерского учета, местные должностные лица получают возможность точно информировать округ о своей деятельности и сравнивать финансовые операции одного года с операциями предыдущих лет. В этом заключается один из краеугольных камней научного бюджета.

При наличии полной системы государственного регулирования не только устанавливаются формы и стандарты единообразного учета, но и создается штат экспертов-ревизоров для определения путем периодических проверок того, соблюдаются ли эти стандарты на практике.

Примечательные условия, предшествовавшие созданию Бюро Огайо, и те важные услуги, которые оно оказало штату, раскрываются в следующей сводке [15] его выводов в округах за первые десять лет его существования.

STATEMENT OF FINDINGS TO NOVEMBER 15, 1912

ОКРУГА

Year

Findings

for Recovery

Illegal

Payments

Unclaimed

Moneys

Total

Illegal

Returns

1903

$50,268.93

$18,808.91

$807.92

$69,884.76

$10,741.93

1904

57,805.54

2,504.41

10,339.95

70,649.90

2,222.31

1905

246,280.58

7,421.87

25,389.52

279,091.97

24,847.83

1906

295,082.80

14,227.52

5,218.21

314,528.53

232,156.78

1907

646,397.50

115,906.91

18,049.13

780,353.54

322,911.08

1908

103,764.26

43,333.31

9,829.15

156,928.92

41,171.53

1909

410,282.51

320,137.17

23,219.42

753,639.10

66,219.91

1910

146,024.04

106,410.00

22,241.18

274,675.22

24,438.36

1911

233,547.24

129,007.02

7,921.90

370,476.16

37,735.34

1912

112,926.80

No report

118.26

113,045.06

96,015.16

Ttls

$2,302,379.30

$757,759.32

$123,134.54

$3,183,273.16

$858,460.23

НАЛОГОВОЕ АДМИНИСТРИРОВАНИЕ

Отраслью местного финансового администрирования, которая находится в гораздо менее удовлетворительном состоянии, является налогообложение. Ни в одном ведомстве «нивелирование законов», как уже было показано, не проявляется столь постоянно и серьезно. Ситуация сложна. В семнадцати штатах, включая каждый штат к северу от рек Огайо и Потомак и к востоку от Миссисипи, за исключением Иллинойса, Индианы и Мэриленда, округ в целом имеет весьма отдаленное отношение к оценкам для налога на имущество общего характера, поскольку единицей оценки в этом регионе выступает город или тауншип. То, что почти во всех этих штатах налог на имущество общего характера можно считать потерпевшим крах, судя по всему, подтверждается учреждением постоянной государственной налоговой комиссии или комиссара во всех из них, кроме Пенсильвании. В тридцати одном штате Юга и Запада округ является единицей оценки, и в его пользу можно сказать, что в этой роли он оказался гораздо более успешным исполнителем, чем таун. Округ достаточно мал, чтобы служить удобной единицей для оценочных операций и ведения учетной документации, и обеспечивает основу системы с меньшим количеством единиц, чем если бы за основу принимался таун. Кроме того, при окружном плане остается меньше возможностей для общин конкурировать друг с другом в стремлении избежать своей справедливой доли общего бремени управления. Показательно, что большинство западных штатов осознали преимущества округа как местной единицы администрирования.

Но при всем при том округ оказывается неспособным стоять на собственных ногах в налоговых вопросах. Даже при самых благоприятных обстоятельствах у государственной комиссии остается важная обязанность — осуществлять надзор за работой окружного оценщика или совета оценщиков с тем, чтобы буква закона соблюдалась с максимальным единообразием на всей территории штата. Такая комиссия должна следить за тем, чтобы округ не чинил несправедливости ни отдельным гражданам, ни штату посредством неравномерной оценки и чтобы налоговые продажи осуществлялись в соответствии с законом.

Короче говоря, округ занимает полезное место в общей схеме налогового администрирования, но он должен быть подконтрольной единицей.

ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА

В отправлении законов о государственной службе округу также полезно опираться на штат. Те же соображения, которые применимы к учету и налоговым вопросам, с равной силой распространяются и на подбор сотрудников. Большинство округов слишком малы, чтобы служить единицами, в которых целесообразно создавать условия для проведения экзаменов и публикации полезных реестров. Превосходящие полномочия комиссии штата над местными органами в этих аспектах решительно не являются разрушительным тормозом для должностных лиц округа. Они не умаляют местную ответственность. Они просто позволяют им применять в своей работе наиболее эффективные из доступных средств.

В Нью-Йорке государственная комиссия по делам гражданской службы регулирует службу в восемнадцати округах. В Нью-Джерси принятие закона о гражданской службе, предполагающего контроль со стороны штата, зависит от решения жителей каждого округа. Округа Хадсон, Эссекс, Мерсер, Пассеик и Юнион воспользовались преимуществами этого закона.

Администрирование в иных сферах, помимо финансового контроля, таких как благотворительность, пенитенциарные учреждения и общественное здравоохранение, продвигалось вперед гораздо медленнее, чем реформы в упомянутых областях. Но любые признаки на будущее указывают в сторону большего контроля посредством учета и надзора. Округ действует на местах во исполнение обязательств штата. Настоящие проблемы возникают тогда, когда кто-то берется произвольно отнести ту или иную деятельность округа к местной или государственной категории. Поимка вора, например, является важнейшей частью важнейшей обязанности штата по защите собственности, но та местность, где совершено преступление, крайне заинтересована в том, чтобы задействовать механизм округа для наказания за содеянное. Местность выплачивает шерифу его оклад или гонорар, но штат, защищая собственность своих граждан, вероятно, имеет все основания предотвращать расточительное или нечестное использование жителями округа даже их собственных денег.

И потому непрактично и отнюдь не необходимо предоставлять округу полную свободу действий в деле контроля над всеми его должностными лицами. Централизованный надзор — это срединный путь, который защищает штат и, вместо того чтобы ущемлять интересы округа, на самом деле оберегает их. Штат, не инструктируя округ относительно того, что тому делать со своими сугубо местными полномочиями, может твердой рукой указать, как именно эффективно использовать эти полномочия. Такой подход задуман в совершенно ином духе, нежели деструктивное государственное вмешательство, описанное в предыдущей главе, которое исходит от законодательной ветви центральной власти. То, что правительство штата фактически делает, когда регулирует или осуществляет надзор, — это предъявление окружному чиновнику стандартов эффективности работы. Это надлежащая работа должностных лиц или советов в административной ветви власти. Она касается не того, что округ должен делать в рамках широкой политики, а того, как округ должен выполнять свои обязательства в вопросах рутины, деталей и техники. Государственный орган может обладать лишь полномочиями «инспектирования и проверок», подобно Совету по делам благотворительности штата Нью-Йорк, либо он может, подобно контролеру того же штата, императивно устанавливать формы процедур. В любом случае местные должностные лица, в противном случае не имеющие стимулов к эффективной работе, как это неизбежно при нынешней системе управления, получают моральную поддержку из ответственного источника. Они подвергаются бесстрастному, неизбежному сравнению с другими должностными лицами в других местностях и получают пользу от экспертных консультаций по многим неясным и сложным аспектам государственного управления.

[14] См. Annals of the American Academy of Political and Social Science, май 1913 г., стр. 199–213.

[15] Проф. Джон Х. Бойл, указ. соч., стр. 203.

ГЛАВА XIV ПЕРЕСТРОЙКА УПРАВЛЕНИЯ

Столь многое было сказано в плане принятия округов такими, какие они есть. «Руководство со стороны штата» идет очень далеко в качестве паллиатива от неудовлетворительных условий. Это своего рода постоянная первая помощь пострадавшим.

Но округ нуждается в хирургическом вмешательстве! В некоторых случаях полезно четко определить ответственность. В крайних ситуациях становится необходимо ампутировать.

Для начала следует помнить о том, что округ в основе своей в действительности является частью штата, местным агентом. Преобладающая практика избрания должностных лиц на местах и ее логическое следствие — местное нивелирование законов — сделали многое для того, чтобы затушевать истинные интересы штата в окружном суде, вплоть до того, что рядовые граждане уже давно забыли о существовании этого различия; о том, что такие должностные лица, как шериф, окружной прокурор, государственный распорядитель имущества и коронер, вовсе не являются сугубо местными чиновниками, а выступают подчиненными общей государственной власти.

Безусловно, важнейшей ветвью общего управления, с которой связаны окружные должностные лица, является судебная система. Округа, за исключением нескольких штатов, служат единицами для подбора судей, обладающих юрисдикцией первой инстанции как по гражданским, так и по уголовным делам, связанным с умеренными суммами денег и менее тяжкими преступлениями. С окружным судом обычно также связана юрисдикция по делам о наследовании и опеке, которая в некоторых восточных штатах осуществляется специальным должностным лицом, известным как суррогат, который может быть судьей, как в Нью-Йорке, или чисто исполнительным чиновником, как в Нью-Джерси.

Юридически судебная власть гораздо ближе к системе штата, чем любое другое звено окружной организации. Решения судей, разумеется, подлежат обжалованию в вышестоящем суде штата — это важная форма контроля. Иногда, как в Калифорнии, часть жалованья окружного судьи выплачивается из средств штата. Вероятно также, что большее уважение со стороны общества, окружающее судейское кресло, достаточно для того, чтобы оградить его от многих зловещих влияний, которые часто затрагивают других должностных лиц округа. Тем не менее окружной суд, наряду с другими подразделениями судебной власти, подвержен широкому спектру дезинтегрирующих сил. Он обладает разрозненной подотчетностью: народу (в большинстве штатов) в отношении своего первоначального избрания, окружному органу управления в отношении многих сопутствующих элементов финансовой поддержки и высшей судебной инстанции для утверждения или пересмотра своих решений. Он не контролирует своих исполнительных агентов, таких как шериф и окружной клерк, которые обычно являются независимыми выборными лицами.

Перестройка этой ситуации вряд ли может быть осуществлена удовлетворительным образом в отрыве от полной реорганизации судебной системы штата. Это, несомненно, потребует, помимо прочего, гораздо более полного централизованного контроля со стороны главного судьи штата и судебного совета. Суды должны быть организованы с более четким пониманием того, что судья при вынесении справедливых и квалифицированных решений является частью делового механизма — он обслуживает клиентов; что нет никаких разумных причин для того, чтобы судебное ведомство игнорировало принцип ответственности в большей степени, чем любое другое ведомство, обслуживающее общественность иным способом.

В ходе общего переустройства систем выборный окружной судья, возможно, исчезнет. Но свобода от этого не исчезнет с лица земли. Штаты столь разнообразные по своему расположению и составу, как Нью-Хэмпшир, Коннектикут, Нью-Джерси и Южная Каролина, никогда до конца не скатывались к привычке «выбирать всех подряд», и они являются хорошими штатами. Федеральная судебная система также является назначаемой, и она ничуть не более порочна с точки зрения стандартов как прогрессивности, так и административной эффективности, чем большинство судов штатов.

Будем надеяться, что это землетрясение также встряхнет мировых судьей, которые при любой самоуважительной организации судов либо исчезнут, либо будут объединены, как предлагает Американское судебно-правовое общество, в окружную систему под началом окружного судьи. Мировые судьи в настоящее время связаны с тауном или соответствующим подразделением округа и рассматривают весьма незначительные (но от этого не менее значимые) гражданские и уголовные дела либо выступают в качестве трибунала для предварительных слушаний и предания суду. В городах эта должность неуклонно и безнадежно деградировала в результате передачи ее юрисдикции другим судам и злоупотреблений гонорарной системой. Более того, она была учреждена в те времена, когда средства передвижения были немногочисленными и сложными, и поэтому районы приходилось делать маленькими для удобства тятящихся за правосудием истцов. Но времена изменились! Обстоятельства благоприятствуют укрупнению районов и значительно лучшему контролю над этой ветвью судебной власти.

При переделке судов мы не можем должным образом обойти вниманием механизм обеспечения исполнения судебных решений. Это функция шерифа. Какое место он займет в реконструированной схеме вещей? Наши предки приверженно приняли теорию разделения властей: законодательной, исполнительной и судебной. При такой схеме вещей обязанность судей состоит в том, чтобы находить или толковать закон: не более того. Шериф как исполнительное должностное лицо поэтому всегда независим от суда: он является исполнителем законов штата, которые поступают к нему в виде вполне конкретных указаний посредством судебных решений. Такие указания издаются в интересах участников судебного спора.

Но шериф — не единственный правоохранитель в округе. Штат сделал совет супервайзеров (или совет комиссаров) и окружных должностных лиц своими агентами по исполнению различных законов штата. И тут возникает вопрос: почему бы не объединить все правоохранительные органы под единым началом? Напрашиваются два пути. Если судебная система должна представлять собой единое дело штата, то и исполнение судебных решений также должно быть заботой штата, и округ не должен совать туда свои руки. На практике это означало бы, что губернатор или какое-либо другое общее должностное лицо штата должно назначать шерифов по тому же принципу, который применяется в федеральном правительстве, где президент назначает федеральных маршалов. Если же, с другой стороны, окружное управление должно рассматриваться как общий местный агент штата по исполнению всех его законов, то не остается ничего другого, кроме как возложить на местный орган управления или какое-то местное высшее должностное лицо задачу выбора шерифа. Именно такой метод был применен в городе и округе Денвер, штат Колорадо, где мэр является высшим должностным лицом объединенных правительств.

А как же коронер? Каждый заслуживающий доверия авторитет сходится на том, что эта должность, пожалуй, сильнее любой другой в округе давно пережила свою полезность. Ожидать от любого обычного смертного, что в одной маленькой голове уместятся необходимые навыки криминалиста, медицинского эксперта и магистрата, — это слишком. Некоторые штаты, следуя примеру Массачусетса, который упразднил должность коронера в 1877 году, учредили аналогичную должность под различными названиями, такими как «медицинский эксперт», «окружной врач» (Нью-Джерси), «медицинский референт» (Нью-Хэмпшир) и т. д. Они модернизировали должность коронера, лишив ее мандаринских полномочий магистрата и убрав ее из бюллетеня. В большинстве случаев новый медицинский чиновник является экспертом-патологоанатомом, и его услуги часто имеют величайшую ценность в уголовных и гражданских делах, а также для развития науки. В городе Нью-Йорк находящиеся ныне в должности коронеры в пяти боро сложат свои полномочия 1 января 1918 года, после чего их следственные полномочия будут переданы главному медицинскому эксперту, назначаемому мэром, и штату помощников, которые будут обеспечены достаточными лабораторными мощностями. Судебные обязанности коронера будут переданы городским мировым судьям.

Что касается окружного прокурора [16], то его надлежащие отношения с судебным процессом и общественностью кажутся в целом неправильно понимаемыми. Он является адвокатом штата против нарушителя закона. Но в его задачу вовсе не входит отправка каждого предполагаемого правонарушителя в пенитенциарное учреждение. Эффективность прокурора не должна определяться высоким показателем обвинительных приговоров. Он не является, строго говоря, охотником за людьми. И не его прерогатива решать, когда обрушивать свой гнев на правонарушителей, а когда смягчать правосудие. Его функции, короче говоря, носят административный, а не политический характер. И когда этот факт признается, отпадает всякая причина для его выборности населением. В идеальном округе эффективность отправления правосудия не будет перманентной темой местной избирательной кампании, поскольку прокурор будет назначаться неким ответственным органом штата — например, губернатором или генеральным прокурором — не в качестве награды за политические услуги, а на основе заслуг и профессиональной пригодности. Или если вдруг будет сочтено нецелесообразным столь сильно централизовать власть, то было бы по крайней мере логично позволить окружным властям осуществлять это назначение.

Остается разобраться с секретарем суда [17]. Его связь с судейским корпусом гораздо ближе, чем у шерифа, — настолько близка, что в некоторых юрисдикциях это не сочли нарушением теории разделения властей, позволив судье или всему суду назначать его. Подобный шаг действительно выглядел бы правильным. Но во многих округах работа судебного клерка едва ли настолько обременительна, чтобы задействовать отдельного чиновника, и поэтому эти обязанности были переданы окружному клерку. Этот чиновник обычно выполняет самые разные функции, среди которых — работа в качестве секретаря окружного совета и функции местного хранителя или регистратора юридических документов, которые требуется подавать в соответствии с определенными законами штата. В тех округах, где приходится прибегать к такому «кучкованию» функций, минимальное, что следует сделать в порядке перестройки управления, — это способствовать унификации управления округом путем наделения окружного совета или учреждаемого окружного управляющего полномочиями назначать окружного клерка. В более крупных округах, где объем дел округа оправдывает разделение функций, нет никаких веских причин, почему такие обязанности, как подача документов, не могли бы находиться в руках должностного лица, назначаемого каким-либо чиновником штата для представления его интересов на местах. Таким образом, по крайней мере некоторые округа были бы полностью освобождены от ответственности, с которой они, судя по всему, никогда не справлялись слишком успешно. Окончательное место округа под солнцем определяется процессом усечения: штат берет на себя его работу.

То же касается и сферы благотворительности. В главе IX мы отмечали, что округ безнадежно несостоятелен в деле ухода за душевнобольными, лицами с умственными отклонениями и преступниками. Современные методы, являющиеся гуманными методами, требуют в качестве отправной точки для лечения строгого разделения по категориям. Но если число пациентов невелико, расходы на такую классификацию непомерны. Большинство округов не могут обеспечить нужного количества людей. Они оказываются в положении сельского шерифа, под стражей у которого находится в среднем, пожалуй, около шести заключенных. Если бы его округ подчинялся закону, он должен был бы постоянно содержать учреждение, обеспечивающее специальные условия почти для сорока различных категорий заключенных.

В этих обстоятельствах единственный выход заключается в том, чтобы передать как можно больше категорий заключенных на попечение более крупного государственного образования, способного экономически эффективно осуществлять изоляцию. Эта передача фактически началась в некоторых из старейших штатов еще в XVIII веке. Массачусетс возглавил это движение, построив специальную тюрьму на острове Касл для наиболее опасных типов преступников. В 1796 году Нью-Йорк начал строительство двух тюрем штата в Нью-Йорке и Олбани. В 1816 году Огайо построил пенитенциарное учреждение штата в Колумбусе, а в 1839 году Мичиган завершил строительство своей первой тюрьмы штата в Джексоне. Исправительные учреждения в нашей стране начали создаваться в Массачусетсе в 1846 году, когда несовершеннолетние правонарушители были удалены из местных тюрем и тюрем штата. С тех пор отдельные учреждения для мальчиков и девочек были созданы почти во всех восточных штатах. В 1877 году в Нью-Йорке было возведено первое исправительное учреждение, в которое совершеннолетние преступники могли направляться по неопределенному приговору.

Что касается ухода за душевнобольными, то это был первый отдел управления общественным благосостоянием, который перешел под контроль всего штата, начиная с создания первой больницы в Ютике, штат Нью-Йорк, в 1843 году. Время от времени другие штаты следовали примеру Нью-Йорка, пока почти у каждого штата не появилось по одной или несколько больниц. С увеличением числа учреждений в том или ином штате стала возможной дальнейшая изоляция и классификация заключенных. Государственные учреждения в настоящее время предоставляют средства для надлежащего обучения умственно отсталых лиц, которых раньше оставляли на произвол судьбы в плохо управляемых окружных бодель (богодельнях). Глухие, немые и слепые содержались подобным же образом. По сути, функция окружной помощи бедным теперь, по-видимому, приближается к своему идеалу в виде полной передачи штату всех благотворительных функций, за исключением, возможно, определенного объема временной помощи «на дому». Но даже в эту довольно узкую сферу было совершено вторжение, поскольку, по крайней мере в Новой Англии и Нью-Йорке, в статутах известна категория «бедняков штата».

Тот факт, что округ зачастую прискорбно не справлялся с задачей охраны жизни и собственности, приобрел особую актуальность в самые последние годы. По мере того как полиция крупных городов становится все более эффективной, сфера деятельности преступников перемещается в пригороды, в малые города и поселки, а также в сельскую местность, и проблема поддержания правопорядка в сельских районах приобретает полустоличный характер. Хорошие дороги, автомобиль и телефон облегчили бизнес головорезов и грабителей не меньше, чем честных граждан. Окружной прокурор округа Ниагара, штат Нью-Йорк, недавно заявил: «Почти каждый сейф на почтовых отделениях в Западном Нью-Йорке был взломан, и я сейчас не помню никого, кто был бы осужден за эти преступления. Обычный констебль или помощник шерифа может вручать повестки и осуществлять опись имущества по исполнительному листу, если чувствует себя хорошо, но, как правило, он не способен справиться даже с преступником третьей категории». Многочисленные другие столь же убедительные официальные заявления в том же духе были собраны Комитетом штата Нью-Йорк по делам государственной полиции.

Для борьбы с этими насильственными и изощренными преступлениями не обученный, выбранный по политическим мотивам шериф типичного сельского округа вооружен крайне слабо. Во-первых, он является временным выборным должностным лицом, несведущим в методах преступников и незнакомым со всем огромным арсеналом средств расследования, из которых складывается современная полицейская система. Более того, в некоторых частях страны происходят специфические периодические беспорядки в больших масштабах, чем действуют преступники: бунты, суды Линча, стихийные бедствия в виде наводнений, забастовки. Эти события требуют временной мобилизации сравнительно крупных, хорошо организованных и дисциплинированных сил для твердого и справедливого разрешения ситуации. Здесь нет места для грубых старомодных отрядов, собираемых шерифом.

В настоящее время в таких случаях часто практикуется вызов ополчения штата. Но хотя эта организация, несомненно, часто оказывала эффективную помощь, полицейская служба не является ее прямым назначением. Каждый год число призывников далеко отстает от надлежащего уровня, поскольку молодые люди, занятые в бизнесе и профессиональной деятельности, считают для себя неприятным оставлять порученные им дела ради выполнения работы профессионального полицейского. При обсуждении мер по «обеспечению готовности» часто предлагалось набирать ополчение исключительно для национальной обороны и сформировать специальные боевые силы для выполнения обязанностей полиции штата. Если бы такие силы были организованы на постоянной основе, это практически освободило бы шерифа и констеблей от полицейских обязанностей.

Образцом для таких сил служит полиция штата Пенсильвания, существующая с 1902 года. Это организация из двухсот двадцати конных полицейских, объединенных в четыре роты под началом суперинтенданта полиции. Каждый год она патрулирует 660 000 миль сельских дорог и не только избавляет сельские районы от преступников с удивительной эффективностью, но и выполняет множество других отличительных функций. Она предотвращает разрушительные пожары и взрывы в шахтах, подавляет беспорядки, пресекает незаконную охоту и поддерживает карантин во время эпидемий болезней. Именно эта полиция обеспечивала порядок среди огромных толп на Геттисбергском столетнем юбилее в 1913 году. Силы состоят из отборных людей, которых учат законам штата и наставляют применять их с абсолютной беспристрастностью ко всем правонарушителям независимо от их категории. Она свободна от политики и завоевала уважение всех слоев населения.

В сфере дорожного строительства округ под давлением движения за хорошие дороги быстро уступал свой контроль центральному правительству. Проблема хороших дорог просто переросла округ. Ее невозможно было решить эффективно через столь мелкую единицу. В ходе повсеместного развития железнодорожного транспорта старые линии подвозящих грузы гужевых дорог от ферм к центрам отправки претерпели значительные изменения. Их конечные пункты перестали иметь какое-либо конкретное отношение к границам округа или расположению окружного центра. Движение из одного округа разрушало дороги другого, не предоставляя последнему никаких компенсационных выгод. Современное дорожное строительство, особенно с появлением автомобиля, породило технические инженерные проблемы, далеко превосходящие возможности местных чиновников по их решению. Без помощи более оснащенных структур, чем те, которые мог позволить себе столь мелкий субъект, как округ, большинство сельских дорог округа пришли бы в полный упадок и разрушение, не говоря уже об их соответствии требованиям сегодняшнего дня. Однако сорок два правительства штатов к 1915 году пришли на помощь, либо предоставив финансовую помощь, либо разрешив использование труда заключенных, либо предоставив экспертные консультации на основе научных исследований. К 1914 году лишь Флорида, Индиана, Миссисипи, Южная Каролина, Теннесси и Техас не предприняли никаких мер для участия штата в дорожных работах.

Но при этом следует отметить важный момент: сильную тенденцию к полному изъятию из рук округа всего бремени — финансового и прочего — содержания крупных магистральных дорог, а во многих случаях и к навязыванию стандартов и спецификаций строительства даже тогда, когда округ ведет дорожные работы самостоятельно. Так, Массачусетс к 1 января 1914 года завершил строительство более тысячи миль шоссе штата за счет выпуска облигаций штата и введения автомобильных налогов, причем от округов требовалось возместить штату двадцать пять процентов стоимости строительства. Нью-Йорк учредил дорожный департамент в 1898 году и санкционировал выпуск облигаций на сумму 100 000 000 долларов для создания системы дорог штата, которая уже достигла продвинутой стадии строительства. Вирджиния, Огайо, Мэриленд и Калифорния добились значительных успехов в создании дорожной системы штата, причем план Калифорнии предусматривает две главные магистрали, проходящие через всю длину штата, и систему ответвлений, соединяющих окружные центры с магистральными линиями. Штат Айова зашел так далеко, что передал все дорожные работы в штате под руководство своего дорожного департамента.

И таким образом власть округа подвергается посягательствам в самых разных точках. Унификация судебной системы (которая, надо признать, пока продвинулась не очень далеко), постепенная передача благотворительной и исправительной деятельности правительству штата, создание полиции штата и неизбежное сокращение контроля округа над дорогами — все эти движения безошибочно и определенно указывают на неизмещение округа как важного агента публичного обслуживания в конкретных областях.

Но это лишь одна сторона медали. Ибо в то время как, с одной стороны, значение округа находится под угрозой в определенных сферах, в других направлениях его ожидает карьера, полная полезности как никогда ранее. Настоящее наблюдение, однако, относится лишь к тем штатам, где городу или тауншипу уделяется особое внимание, либо где, как будет предложено далее в ходе обсуждения, принцип федерации может быть принят рядом примыкающих друг к другу муниципалитетов как шаг к консолидации местных органов власти.

В ряде штатов, где влияние Новой Англии было сильным, город часто выступает в качестве единицы (хотя и не всегда исключительно) для хранения определенных документов, таких как акты и ипотеки, для управления здравоохранением, помещения под стражу нищих, строительства и обслуживания дорог, а также для оценки и сбора налогов.

Отношения округа с городом в этих вопросах аналогичны отношениям штата с округом в таких делах, как уход за душевнобольными и контроль над магистральными шоссе. Это вопрос поиска единицы, достаточно крупной (и не слишком крупной), чтобы соответствовать решаемой проблеме. Общественное здравоохранение, например, в значительной степени сводится к контролю за источниками болезней в системе водоснабжения и поставок молока, которые при современных методах жизни обычно распределяются гораздо шире, чем обслуживаемая территория. Эффективный контроль в этом случае просто означал бы контроль через единицу, более крупную, чем город, а именно: округ, если только контроль в еще более широком масштабе не окажется целесообразным. Аналогично обстоят дела и с вопросом полицейской защиты: городской констебль — это анахронизм в наши дни скоростного транспорта. Округ является более подходящей полицейской единицей, чем город. Хранение записей на уровне города означает дублирование, отсутствие стандартов и расточительство. Помещение городом нищих в окружную бодель (богодельню) или бедную ферму является для меньшей административной единицы искушением переложить свое бремя на плечи всего округа.

Когда дело доходит до дорожного строительства, высокая техническая квалификация, которая должна вкладываться в эту работу, представляет собой ресурс, обходящийся слишком дорого для города и даже, как мы уже отмечали, для округа.

Но самыми серьезными изъянами городского управления являются местные агенты налогового администрирования. Везде, где город выступает в роли наименьшей налоговой единицы, не только без нужды множится число чиновников, но и устанавливаются различные стандарты оценки собственности, а города прибегают к соперничеству с целью избежать справедливой доли налогообложения. Единогласно признанные эксперты по налогам твердо придерживаются мнения, что город как единица налогообложения и сбора налогов должен уступить место округу.

И таким образом перестройки, определяющие конечную судьбу округа, носят не только чисто отрицательный характер. Дело вовсе не сводится к тому, чтобы подрезать округу крылья.

В разных штатах по-разному именуется государственным поверенным, обвинителем по искам, окружным атторнеем и солиситором.

В Пенсильвании известен как «протонотариус».

Данное обсуждение дорожных вопросов основано главным образом на монографии Дж. Е. Пеннибекера (J. E. Pennybacker), начальника отдела дорожной экономики Управления общественных дорог Министерства сельского хозяйства. Ежегодный доклад (Separate), 1914 г.

ГЛАВА XV. ОКРУЖНОЙ ХОУМ-РУЛ

Некоторые округа действительно пробуждаются к осознанию своей идентичности и с большой энергией заявляют о своей способности организовывать и управлять многими вопросами, которые явно неудачно велись либо властями штата, либо меньшими местными единицами.

Нигде необходимость «перестройки» для удовлетворения этого спроса не ощущалась так остро, как в Калифорнии. В других местах этих глав мы упоминали о большом разнообразии лежащих в основе этого штата социальных и физических условий. Чтобы справиться с этой ситуацией, было принято пятьдесят шесть «общих» законов (которые вовсе не были общими) для стольких же округов. До 1911 года никаких других методов индивидуализации окружного управления не применялось. В то время лидеры прогрессивистов в легислатуре пожелали привести управление на всех уровнях в соответствие со стандартами простоты и эффективности, которые тогда начинали получать признание. Некоторое время управление округов казалось непреодолимым препятствием: как можно разработать систему штата, которая соответствовала бы этим новым идеям? Тогда вспомнили, что на протяжении более тридцати лет города Калифорнии самостоятельно определяли, каких муниципальных должностных лиц следует выбирать, как их следует выбирать и какими полномочиями они должны наделяться. Калифорния была пионером в деле городского хоум-рула, и эта система работала практически к всеобщему удовлетворению.

Однако, поскольку округа имеют гораздо более тесные связи с правительством штата, предоставление им столь же широкой свободы усмотрения в определении их полномочий, каковой обладают города, показалось нецелесообразным. Поэтому поправка в Калифорнии предоставляет жителям округа свободу определять форму и детали организации округа с тем условием, что каждый из необходимых окружных должностных лиц, таких как шериф, окружной прокурор и т. д., должен сохраняться для исполнения законов штата в пределах округа. Члены окружного совета супервайзеров должны избираться, но не обязательно по округам. Все остальные окружные должностные лица, за исключением судьи высшего суда, могут быть либо выборными, либо назначаемыми в порядке, изложенном в уставе округа.

Процедура, с помощью которой округа Калифорнии могут воспользоваться привилегией хоум-рула, заключается в следующем: избирается совет из пятнадцати фрихолдеров либо во исполнение ордонанса, принятого тремя пятыми членов совета супервайзеров, либо по петиции, подписанной пятнадцатью процентами квалифицированных избирателей округа, исчисляемыми от общего числа поданных в нем голосов за всех кандидатов в губернаторы на последних предшествующих губернаторских выборах. В течение ста двадцати дней с момента объявления об их избрании совет фрихолдеров должен подготовить и обеспечить публикацию устава для управления округом. В течение шестидесяти дней после его первой публикации (если между ними не проходят общие выборы) устав передается избирателям округа для принятия или отклонения. Затем он направляется в легислатуру на ее следующую сессию для утверждения или отклонения, но не для внесения поправок. Но поскольку еще не было случая, чтобы легислатура Калифорнии за тридцать семь лет отклонила устав или поправку к уставу города, перспективы политики невмешательства в дела округов выглядят благоприятными.

Впрочем, возможно, что план Калифорнии представляет собой слишком радикальное изменение для тех штатов, которые еще не предоставили свободы своим городам. Менее радикальный способ избавления от жестких форм правления содержится в законах Иллинойса, Нью-Джерси и других штатов, посредством которых любой округ может перейти от одной предписанной формы к другой путем подачи петиции и всенародного голосования. Подобные законы действуют в ряде штатов, позволяя городам принимать план управления во главе с комиссией, а в четырех штатах города могут делать выбор между тремя или четырьмя формами в соответствии с факультативным законом.

После принятия такого закона о городах в Нью-Йорке Ассоциация окружного управления и официальные комиссии по реорганизации управления в округах Нассау и Уэстчестер обратились с петицией к конституционному съезду 1915 года с просьбой о принятии поправок, которые разрешили бы округам принимать план организации, соответствующий их местным потребностям. Эти ассоциации сформулировали вопрос об окружной перестройке для округов «апстейта» (северной части) Нью-Йорка следующими словами:

Первое: от Легислатуры следует потребовать посредством Конституции предусмотреть факультативные планы окружного управления, любой из которых может быть принят любым округом голосованием жителей.

Второе: Легислатура должна в рамках таких планов наделить Совет супервайзеров или иной руководящий орган такого округа такими полномочиями по местному законодательству, которые Легислатура сочтет целесообразными.

Третье: Конституция должна требовать, чтобы ни один такой план управления не навязывался какому-либо округу до тех пор, пока он не будет одобрен его избирателями, и чтобы никакая поправка к любому плану управления не затрагивала округ, ранее принявший такой план, если только такая поправка не принята этим округом или если такая поправка не касается какой-либо государственной функции.

Четвертое: Конституция должна требовать, чтобы все законы, касающиеся управления округами, были общими как по своему тексту, так и по своему действию, за исключением того, что могут приниматься специальные или местные законы, касающиеся такого управления, но они вступают в силу только после утверждения затрагиваемым округом.

Поправка в Калифорнии была применена на практике в четырех округах: Лос-Анджелес, Сан-Бернардино, Техама и Бьютт, — каждый из которых имеет свои собственные специальные уставы «хоум-рула». Ее скорое применение планируется в округах Аламеда, Напа и Санта-Барбара. С 1911 года сфера применения поправки была расширена, что позволило достичь значительной свободы действий в вопросах консолидации городского и окружного управления.

Таково встречное движение против централизованного контроля со стороны штата. Эти две тенденции ничуть не противоречат друг другу, поскольку последняя направлена на ограничение тех вопросов, в которых округ действует в качестве местного агента штата, в то время как первая касается исключительно методов выполнения работы под контролем местного населения.

Движение за хоум-рул, если его можно так обозначить, является практическим доказательством того, что люди рассматривают округа как нечто большее, чем просто географические понятия. Округа — это мыслящие единицы. Они способны формировать местную политику. Следовательно, они стремятся расширить свои возможности мыслить и выражать свое мнение.

Эта идея, судя по всему, лежит в основе политики местного опциона (права местного выбора), проводимой организованными силами противников алкоголя на значительной части территории страны. Хитрая тактика, конечно, играет здесь большую роль, поскольку окружные и другие формы местного опциона — это лишь тонкий конец клина, ведущий к всеобщему запрету на уровне штата и даже всей страны. Но по крайней мере в настоящее время такие организации, как Лига борьбы с салунами (Anti-Saloon League), осознают, что округа являются весьма удобными и подходящими единицами общественного мнения, и сыграли важную роль в принятии законов об окружном опционе во многих штатах, включая Айдахо, Алабаму, Кентукки, Луизиану, Мичиган, Миннесоту, Монтану, Орегон, Техас. Между прочим, план окружного опциона приводит к тому, что район проведения государственной политики в вопросах алкоголя совпадает с районами ее принудительного исполнения, сводя тем самым к минимуму опасность аннулирования законов.

ГЛАВА XVI. КОНСОЛИДАЦИЯ

Боевой клич местной свободы громче всего раздается из урбанизированных центров. Простая причина заключается в том, что округа изначально создавались для общин, находящихся в естественном состоянии, — немногочисленных людей, широко рассеянных и почти не подозревающих о существовании или необходимости правительства. Городские общины, напротив, представляют собой высокосложные, индивидуализированные, дифференцированные единицы. Соответственно, их правительственные одежды должны быть сшиты на заказ.

Городское управление действительно учреждалось частично для того, чтобы избежать жестких тисков негибкости округов. Постепенно, как мы видели, они оттеснили окружные администрации в темный угол, к полному унижению шерифа, коронера, попечителя бедных, сборщика налогов и других типичных принадлежностей округа.

Но почти повсеместно, на каком-то этапе, не доходящем до полной ликвидации округа, давление города останавливалось. Возможно, вмешивались политики, чтобы спасти «ребят» у здания суда; а возможно, сказывалось укоренившееся в нашем политическом мышлении ощущение, что округа, подобно смерти и налогам, неизбежны.

В самые последние годы смельчаки в некоторых столичных центрах начали чувствовать, что округ в их конкретных сообществах стал общественным бедствием, и начали с ним бороться. Так, газета New York Times во время работы Конституционного съезда Нью-Йорка в 1915 году сделала немало шагов в поддержку предложения об упразднении существующих границ шестидесяти одного округа и замене их восемью административными районами. Реформаторы из Кливленда, штат Огайо, хотели бы, чтобы этот город отделился от сельской части округа Куяхога. В Рочестере в ходе недавнего исследования был предложен аналогичный путь в отношении округа Монро. Исследования также проводились недавно (в 1916 году) Городским клубом Милуоки. Член городской комиссии в Джерси-Сити недавно провел через легислатуру законопроект, предусматривающий голосование по вопросу о консолидации муниципалитетов в округе Хадсон на основе своего рода боро-плана (системы боро). В Цинциннати вопрос о консолидации города с округом Гамильтон недавно поднимался, по-видимому, впервые в дискуссиях в прессе. В легислатуре штата Нью-Йорк 1916 года обсуждался законопроект, распространяющий контроль Совета по оценке и распределению ассигнований Нью-Йорка на служащих пяти округов в пределах города. Это соответствовало недавнему отчету камергера и комиссара по счетам Нью-Йорка, представленному Конституционному съезду, в котором указывались преимущества упразднения округов в Нью-Йорке и передачи их функций под контроль городских властей. Город Сент-Луис фактически осуществил это в 1876 году, когда отделился от округа Сент-Луис. Балтимор и ряд городов Вирджинии уже давно отделены (впрочем, по историческим, а не реформаторским причинам) от окружающих сельских или пригородных территорий.

На практике процесс изменения границ округов очень похож на отмену долгой серии судебных решений. Местные традиции и постепенное затвердевание интересов местных политиков мощно препятствуют сохранению статус-кво. И тем не менее, несмотря ни на что, изменение границ неизбежно должно произойти, если местные органы власти хотят выполнять свои обязательства.

Где именно и по каким критериям должны пролегать новые границы — вопрос не из легких; наши столичные центры имеют столь разное происхождение и находятся на столь разных стадиях развития. Комитет по консолидации городов и округов Национальной муниципальной лиги в предварительном отчете за 1916 год стремится классифицировать городские общины следующим образом:

«Простейший тип городского округа — это тот, в котором географические границы двух местных единиц совпадают, а население выросло из единого четко определенного исторического ядра. Помимо прочих сообществ, в эту классификацию попадают города Филадельфия, Денвер, Сан-Франциско и Балтимор, а также восемнадцать городов в Вирджинии.

Второй тип — это тип, в котором отдельный город обеспечивает подавляющую долю населения, но занимает относительно малую часть в остальном сельской территории. Среди городов, подпадающих под эту классификацию, — Буффало, Милуоки и Кливленд.

Третий тип — это тип, в котором город преобладающего размера и значения окружен рядом меньших, но активных муниципалитетов, выросших не как пригороды главного города, а из независимых исторических начал. Примером могут служить два крупнейших округа Нью-Джерси — Хадсон и Эссекс.

Четвертый тип включает несколько сильных муниципалитетов, ни один из которых не добился позиции бесспорного лидера. Округ Аламеда, Калифорния, включающий города Окленд, Аламеда и Беркли, служит тому примером.

Самый продвинутый тип проблемы города-округа предполагает приведение политического устройства в соответствие с физическим и социальным единством крупного городского района независимо от установленных границ как городов, так и округов. Столичные районы Нью-Йорка и Массачусетса являются наиболее яркими иллюстрациями этой проблемы».

Ключ к реконструкции во всех случаях один: упрощение. Устранить дублирование административных делений; заменить одно правительство двумя или многими (в случае Чикаго — двадцатью двумя!). Есть определенная логика в существовании отдельного местного правительства, выполняющего роль агента штата. Но везде люди отказывались от права или привилегии логичного управления, когда они нелогично настаивали на том, чтобы избирать своих должностных лиц на местном уровне. Когда окружной прокурор, например, избирается выборщиками округа, он может быть юридически представителем штата, но практически он является местным должностным лицом в том же смысле, что и мэр. Тогда зачем ради юридической фикции проводить различие между городом и округом?

Один американский город-округ не только увидел неэффективность и лицемерие двойной системы, но и стер последние следы различия между этими двумя делениями. Эта история изложена в юридической форме в Статье XX конституции штата Колорадо:

«Муниципальная корпорация, известная как город Денвер, и все муниципальные корпорации, а также та часть квазимуниципальной корпорации, известная как округ Арапахо в штате Колорадо, входящая во внешние границы упомянутого города Денвер в тех пределах, которые установлены к моменту вступления в силу настоящей поправки, настоящим консолидируются и объявляются единым публично-правовым и корпоративным образованием под наименованием города и округа Денвер».

Этой же поправкой город и округ объявлялись единым судебным районом штата, а с окружными должностными лицами поступили, предписав, что

«действующие мэр, аудитор, инженер, совет (который выполняет обязанности совета окружных комиссаров), полицейский магистрат, начальник полиции и советы города Денвер становятся соответственно указанными должностными лицами города и округа Денвер, причем указанный инженер становится по должности (ex-officio) землемером, а указанный начальник полиции становится по должности (ex-officio) шерифом города и округа Денвер; а действовавшие клерк и по должности (ex-officio) регистратор, казначей, оценщик и коронер округа Арапахо, а также мировые судьи и констебли, занимающие должности в пределах города Денвер, становятся соответственно указанными должностными лицами города и округа Денвер, а окружной прокурор становится по должности (ex-officio) атторнеем города и округа Денвер».

В 1913 году поправка к уставу Денвера, принятая народным голосованием, предусматривала комиссионную форму правления с привычным разделением администрации на пять департаментов: Имущества, Финансов, Безопасности, Благоустройства и Социального обеспечения. В ведение каждого из этих комиссариатов были переданы полномочия в отношении соответствующих окружных должностных лиц настолько целесообразно, насколько позволяли условия.

Процесс слияния завершился, когда в мае 1916 года Денвер отказался от плана комиссии и сделал мэра главным исполнительным лицом как округа, так и города, наделив его соответствующими полномочиями по назначениям.

В Нью-Йорке консолидация распространилась на большинство финансовых функций, оставляя в неприкосновенности лишь ту часть первоначальной окружной структуры, которая связана с отправлением правосудия, включая сами суды, шерифа в его качестве судебного исполнителя и судебных клерков. Функции окружного казначея были переданы городскому камергеру и контролеру, а департамент налогов и оценки имущества был присоединен к городской структуре. Раздельные руководящие органы пяти округов были упразднены, а их полномочия переданы городскому Совету по оценке и распределению ассигнований и Совету олдерменов. Город Нью-Йорк не только взял на себя функцию общественных благотворительных организаций, но и его Департамент исправительных учреждений неуклонно посягает на прерогативы шерифов. Перспектива городской консолидации здесь, таким образом, сводится к вопросу об упразднении пяти округов и передаче их функций должностным лицам под городским контролем, а также о переходе независимых выборных должностных лиц, таких как шериф, окружной прокурор, клерк и регистратор, в разряд назначаемых властями города или штата.

Несмотря на многое из того, что еще предстоит сделать, консолидация продвинулась далеко и в Бостоне, хотя вряд ли по прямой линии к большему упрощению. До того как он стал городом в 1820 году, возник конфликт относительно юрисдикции города и суда сессии округа Саффолк в отношении дорог и налогообложения. Вследствие этого легислатура упразднила суд и передала его административные функции мэру и совету Бостона. Бостон, однако, не совпадает географически с округом Саффолк, поскольку последний для целей отправления правосудия включает в себя город Челси и поселки Ривер и Уинтроп. Бостон обладает правом собственности на все движимое и недвижимое имущество округа Саффолк, но также оплачивает все расходы по его управлению. Казначей и аудитор счетов города выполняют аналогичные функции для округа Саффолк. Но имеется семь выборных окружных должностных лиц и несколько должностных лиц, практически независимых друг от друга, которые выбираются губернатором или судьей Высшего суда.

Эта ситуация с реальным политическим Бостоном достаточно запутана. Столичный Бостон, с другой стороны, включает в себя тридцать девять муниципалитетов, расположенных в пяти округах, которые составляют компактное сообщество с полутора миллионами жителей. Эти центры обладают всеми возможностями для связи и транспорта. И штат действительно признал единство района, создав такие административные органы, как столичная парковая комиссия и столичный совет по водным ресурсам и канализации.

Сан-Франциско зашел так далеко, что имеет единый руководящий орган и единый набор финансовых должностных лиц для города и округа.

На этом перечисление реальных достижений на пути к официальной консолидации в целом исчерпывается. Преимущества консолидации, какими они видятся беспристрастному наблюдателю, очевидны. Но этот процесс обычно чрезвычайно сложен, особенно в том, что касается справедливого распределения активов и пассивов объединяемых частей. Город Нью-Йорк добился этого только путем принятия на себя долгов отдаленных округов и муниципалитетов. Но за девятнадцать лет даже этой щедрой уступки оказалось недостаточно для сильного местного духа Бруклина, Бронкса, Куинса и Ричмонда.

ФЕДЕРАЦИЯ

Там, где немедленная консолидация одним ударом исключена, как это, по-видимому, происходит почти всегда, более легкий переход предлагается рекомендациями Ассоциации управления города и округа Аламеда, Калифорния. Понимая, что мощные местные настроения на периферийной территории непреодолимо препятствуют присоединению к городу Окленд или вообще любой форме полного органического союза муниципалитетов в округе, эта Ассоциация предложила в качестве логичного первого шага к созданию более экономично организованного округа план федерации.

ОРГАНИЗАЦИОННАЯ СХЕМА города и округа Аламеда и их боро, как предложено в предварительном уставе, представленном Ассоциацией управления города и округа