«Округ: «Темный континент» американской политики»

Это древнее достояние церкви, которое она постепенно переложила на плечи государства, начав с того времени, когда обращение с неблагополучными слоями населения все еще сводилось в основном к тому, чтобы убрать нежелательных граждан с глаз долой без их фактического уничтожения. Получателей помощи в ранние времена рассматривали исключительно как обузу для общества, и все они были обязаны носить на себе букву «P» [pauper — нищий]. Никакой пенологической науки не существовало, а к умалишенным относились как к одержимым бесами. О современном уходе в условиях стационара практически не помышляли.

Однако за последние полвека забота об обездоленных перешла под эгиду научного подхода. Раньше было принято «валить в кучу» всех бедняков, всех иждивенцев и все категории преступников, не обращая внимания ни на какие предшествующие обстоятельства и надежды на исправление. Наука же, напротив, потребовала сначала расследования причин и природы преступности и несостоятельности, а затем — классификации случаев. Нью-Йорк проложил путь в решении проблем социальной помощи, начав процесс сегрегации. В начале девятнадцатого века в Америке и работные дома в Англии стали строиться как средство, облегчающее проверку заявителей и снижение расходов. Эти учреждения вскоре стали использоваться для размещения всех видов и слоев мужчин, женщин и детей. Как говорит один авторитетный специалист [4]:

«Если бы вы зашли в приют для бедных в любом из округов этого штата еще в 70-х годах прошлого века, вы бы обнаружили смесь пожилых людей, которые оказались там просто потому, что постарели, их постигло несчастье, они лишились денег и потому были вынуждены провести свои последние дни в богодельне. Вдобавок вы нашли бы там детей всех возрастов, начиная с младенцев. Большое количество младенцев, особенно внебрачных детей, содержалось бы в том же здании, и за ними ухаживали бы без разбора вместе со старшими группами. Вы обнаружили бы также огромное количество умалишенных, поскольку в то время для них не было предусмотрено отдельного содержания. То же самое касалось эпилептиков, слабоумных и каждого класса зависимых бродяг и пьяниц. Это была настоящая свалка для всех видов и слоев человечества».

Первым шагом в движении за сегрегацию категорий стало добивание запрета на помещение детей в приюты для бедных. Позже были предусмотрены специальные условия для душевнобольных. Время от времени другие категории лиц, включая слабоумных, эпилептиков и бродяг, переводились для надлежащего лечения в другие места. Позже возникло движение за общественное здравоохранение, базовой идеей которого является сегрегация больных бедняков от тех, кто здоров телом, но находится в крайней нужде. Даже в настоящее время приюты для бедных используются для содержания лиц, страдающих алкоголизмом.

В более поздний период стандарты обращения с заключенными совершенствовались несколько медленнее, но в русле того же научного принципа классификации и сегрегации, причем в меньшей степени с учетом психологических и социологических причин или характера преступления, сколько ради удобства администрирования. Тем не менее сегрегация была предписана законом в щедрой мере в соответствии с определенными грубыми принципами приличия и справедливости. Так, закон о тюрьмах Нью-Йорка предусматривает по меньшей мере десять классификаций, предполагающих разделение мужчин и женщин, мужчин и мальчиков, лиц, ожидающих суда, и тех, кто отбывает наказание, гражданских заключенных и свидетелей — от уголовных преступников.

Стоит сказать о современных стандартах. Именно по таким стандартам следует оценивать успех или провал округа как гуманитарного агентства.

БЕДНЫЕ

Сначала о бедных.

Мы не можем сделать ничего лучше, чем пересказать деятельность определенных типичных штатов. Разумеется, в Нью-Йорке существенное улучшение положения этого класса произошло не благодаря сильному импульсу внутри самого округа, а скорее в результате деятельности необычайно сильных добровольных организаций, которые привлекли внимание должностных лиц и жителей округа, а также штата в целом к факту ужасающих условий. Но дабы не предполагать, что штат Нью-Йорк является образцом в этой сфере, отметим, что когда в результате более или менее случайного стечения обстоятельств мистер В. Эверит Мейси, искренний приверженец научной благотворительности, был избран на пост супервайзера по делам бедных, он обнаружил систему, которая как нельзя лучше приспособлена для заботы о «ребятах» из «организации», а вовсе не о самих бедняках. Описывая эту систему, он сказал:

«Закон искусно разделяет ответственность так, что супервайзер не имеет власти над помещением в приют или больницу либо над помещением детей в учреждения, а обладает лишь негативным правом освобождения оттуда, в то время как местные должностные лица, осуществляющие помещение, имеют мало контроля после того, как взрослый или ребенок туда помещены. Это часто приводит к созданию бесконечной цепи помещений и освобождений, поскольку по мере того, как супервайзер освобождает взрослого или ребенка, местное должностное лицо может поместить их обратно.

«Супервайзер получает жалование, но практически все надзиратели получают оплату на ежедневной основе, а мировым судьям выплачивается гонорар за каждое помещение под надзор. Если надзиратель выдает ордер на бакалею или подписывает направление, он может получить свои два доллара за день работы.

«Могла ли человеческая изобретательность придумать более абсурдный и расточительный метод облегчения страданий или такой, при котором ответственность и контроль могли бы быть разделены более губительным образом во вред налогоплательщику и беднякам?» [5]

Тот же источник отвечает за утверждение о том, что «наибольшая несправедливость по отношению к личности и ущерб государству причиняются в настоящее время в результате бессистемного обращения с делами малолетних правонарушителей и неимущих детей». Надзиратели по делам бедных, мировые судьи, судьи полицейских судов и судьи могут направлять детей в учреждения, и большинство этих должностных лиц имеют материальную заинтересованность в таком помещении. Лишь немногие из них имеют возможность расследовать дела до принятия мер, и еще меньшее число обладает какой-либо подготовкой, позволяющей им мудро обращаться как с обездоленным, так и с оступившимся ребенком.

Но как обстоят дела в других штатах?

В Миссури, где помощь бедным является функцией окружного суда, поддерживается окружная богодельня и в определенном объеме оказывается внеабортная (внешняя) помощь. Профессор Изадор Лееб [6] из Университета Миссури сообщает:

«Хотя окружной совет уполномочен содержать окружную больницу для больных бедняков, это было сделано лишь в одном округе. Девять округов по-прежнему используют примитивную систему отправки бедняков на попечение в частные семьи. Большинство округов, отказавшись от этой системы, купили ферму и наняли управляющего для присмотра за бедными и привлечения их по мере возможности к работам на ферме. В результате приют для бедных в большинстве округов представляет собой фермерский дом, и округ, судя по всему, больше заинтересован в успешном управлении фермой, чем в благополучии ее обитателей. Хотя ряд округов возвел современные здания, физические условия в большинстве богоделен очень плохие».

Что касается Пенсильвании, специальный агент департамента общественного здравоохранения и благотворительности пишет [7]:

«Двадцать семь округов к настоящему моменту признали Общество помощи детям своим агентом по уходу за иждивенцами-детьми. В остальных округах почти каждый возможный метод ухода за детьми представлен в выбранных направлениях. Там, где используется система тауншипов, редких детей-иждивенцев сами надзиратели передают в приемные семьи через усыновление или договор о найме (инвентуру). Несколько округов построили дома для детей — метод дорогой, не имеющий никаких преимуществ с точки зрения благоприятного положения детей. Некоторые надзиратели определяют детей в учреждения, в то время как другие в определенной степени пользуются услугами частных домов, самостоятельно контролируя детей и осуществляя за ними надзор».

УМАЛИШЕННЫЕ

Ни в одной из ветвей гуманитарной помощи сегрегация и классификация — вплоть до индивидуального подхода — не являются столь существенными, как в уходе за душевнобольными. Нью-Джерси ставит немалое число своих душевнобольных граждан на один уровень с правонарушителями, поскольку, согласно отчету Комиссии по уходу за умственно отсталыми за 1913 год, пятнадцать округов помещали душевнобольных в пенитенциарные учреждения, в некоторых случаях на сроки от 85 до 223 дней. Государственная комиссия по благотворительности Иллинойса недавно сообщила, что, несмотря на положение статутов, запрещающее такую практику, лишь одиннадцать из 102 округов не согрешили этим. Сообщается, что в Луизиане в окружных (приходских) тюрьмах содержится много безумцев.

Лишь в немногих штатах в окружных богодельнях нет умалишенных (хотя бы для временного содержания под стражей), и особенно это характерно для Юга и Среднего Запада. В таких заведениях порой царят условия, от которых волосы встают дыбом. Для штата Пенсильвания доктор К. Флойд Хавиленд подытожил ситуацию следующими словами:

«В результате существующей системы в этих учреждениях содержание под стражей обычно подменяет собой активное лечебно-восстановительное лечение, направленное на улучшение состояния или выздоровление душевнобольных как таковых. Как правило, медицинская помощь при физических недугах является удовлетворительной, хотя так бывает далеко не всегда. За редким исключением, окружные учреждения не имеют специальных медицинских возможностей, и нельзя ожидать, что такие возможности могут быть обеспечены в нынешних условиях, поскольку при сравнительно небольшом числе пациентов, проходящих лечение в соответствующих учреждениях, подобные меры потребовали бы непомерных расходов в расчете на душу населения; но в результате такого отсутствия условий надлежащее персональное лечение и внимание заменяются механическими средствами сдерживания и изоляции. При ограниченном числе сиделок и санитаров огороженные площадки для прогулок, личное стеснение и уединение неизбежно должны иметь место. В сложившихся условиях нельзя винить тех, кто ухаживает за умалишенными, за прибегание к таким средствам, ибо хотя ограничение свободы и изоляция могут и должны быть отменены, их нельзя успешно отменить без замены другими способами обращения с возбужденными душевнодельными, такими как гидротерапия, трудотерапия и строгий персональный надзор. В этой связи отрадно отметить, что было получено мало свидетельств реального физического насилия, но то, что существует вопиющее пренебрежение обязанностями, неоспоримо.

«То, что теория окружных больниц исключительно для хронически больных душевнобольных не реализуется на практике, является лишь неизбежным результатом преобладающего обычая определять вопрос о том, должен ли пациент быть направлен в государственную больницу, независимо от прогноза или медицинских показаний, причем в ряде случаев решения принимаются местными гражданскими властями без консультаций с медиками. Несомненно, что многие острые случаи переросли в хронические в окружных больницах просто из-за отсутствия надлежащего лечения. Мрачные, заброшенные палаты, отсутствие отдыха или других средств стимулирования или поддержания активного интереса сами по себе достаточны не только для того, чтобы препятствовать улучшению или выздоровлению, но и неизбежно должны приводить к ускорению терминального процесса деградации» [8].

Высказываясь по поводу лечения душевнобольных в Техасе, доктор Томас В. Салмон из Национального комитета по психической гигиене называет содержание душевнобольных в окружных богодельнях «самым печальным и грязным зрелищем в общественной жизни Америки». Наглядную картину практического значения этой системы в одной из богоделен этого штата читателю настоятельно рекомендуется почерпнуть из отрывков выступления доктора Салмона в Приложении к данному тому.

ОКРУЖНЫЕ ТЮРЬМЫ

Но как обстоят дела с обращением с заключенными?

Округ теоретически имеет очень мало общего с лицами, осужденными за тяжкие преступления. Подавляющее большинство обитателей тюрем — это люди, ожидающие суда и, следовательно, предполагаемо невиновные в правонарушениях. Минимальный стандарт правосудия требует, чтобы такие лица содержались отдельно от закоренелых преступников. Мы увидим, как этот и другие стандарты соблюдаются в округе.

Прежде всего следует отметить, что главой тюрьмы повсеместно является шериф. Напомним, что это должностное лицо в сорока семи штатах является выборным, срок его полномочий обычно очень короткий, он, как правило, не имеет права переизбираться на следующий срок и на него возложено множество специальных обязанностей. Поэтому очевидно, что только исключительное счастливое стечение обстоятельств может привести во главе тюрьмы эксперта-пенитенциариста. Кроме того, он часто находится в договорных отношениях с советом супервайзеров по поводу обеспечения заключенных продовольствием с максимально возможной для себя выгодой.

В такой атмосфере определенно не стоит ожидать произрастания лучших цветов пенологии. Массачусетс настолько отстал от стандартов, что вызвал к жизни следующее едкое описание со стороны Массачусетской тюремной ассоциации:

«По сути, в окружных тюрьмах не делается ничего, кроме предоставления заключенным условий содержания. Человек, попадающий в исправительное учреждение, сталкивается с четкой целью его перевоспитания. Другой человек попадает в окружную тюрьму и выходит из нее неизменным.

«Еще хуже беспорядочное общение всех видов преступников в окружных тюрьмах. Новички в преступном мире оказываются в тесном контакте с закоренелыми рецидивистами. Люди, заключенные в тюрьму из-за бедности, мешающей им уплатить штрафы за мелкие правонарушения, вынуждены общаться с теми, кто провел в преступности всю жизнь. Окружная тюрьма неизбежно является школой преступности» [9].

Тюремная ассоциация штата Нью-Йорк отзывается об условиях содержания в тюрьмах этого штата едва ли более комплиментарно. По словам мистера О. Ф. Льюиса [10], ее секретаря, требования статутов относительно классификации заключенных систематически нарушаются. Тюрьмы ужасающе перенаселены. Здания построены с изъянами и антисанитарны. Пробыть в одной из них заключенному шесть месяцев означает подвергнуться «самому опасному из возможных заражений».

Состояние тюрем в Иллинойсе, судя по всему, не лучше, поскольку Комиссия по делам благотворительности штата недавно сообщила [11], что с момента первой проверки прежнего Совета по делам благотворительности штата в 1870 году произошло мало улучшений. Большинство тюрем были признаны старыми и антисанитарными. В семидесяти двух из ста двух округов закон, требующий сегрегации несовершеннолетних от взрослых, нарушался, а в одиннадцати округах не было условий для женщин.

И так продолжается во всем. Округ как подлинно гуманитарное агентство потерпел прискорбнейший крах. Что касается первопричины этого провала, она нашла отражение в замечании государственного инспектора тюрем Алабамы в его отчете за 1914 год: «Гласность — это не только политический антисептик, но и верное противоядие от большинства, если не от всех, наших управленческих недугов». Обоснованным выводом из этого заявления было бы то, что округа страдают от дефицита гласности. В условиях иммунитета от сдерживания, которое обеспечивало бы столь очищающее влияние, элементарные человеческие инстинкты окружных чиновников получают полный простор — те самые инстинкты, которые имел в виду инспектор, когда говорил:

«Гнусная, пагубная, извращенная гонорарная система не поддается описанию, и моего словарного запаса недостаточно, чтобы охарактеризовать ее пагубные и губительные последствия. Она насаждает в управлении нашими тюрьмами жажду Всемогущего Доллара; людей арестовывают из-за доллара и, к стыду своему, часто держат в заточении месяцами в стальных клетках исключительно ради Всемогущего Доллара».

Организация округа в политических целях ради достижения максимальной неясности и безответственности разрушает силу любого гуманитарного общественного мнения, которое могло бы развиваться ради улучшения участи несчастных. Те же влияния делают округ практически непригодным для жизни профессионального администратора, который, скорее всего, обратил бы внимание широкой общественности на те порочные условия, которые мы описали. Его место узурпировано прихлебателем и аппаратчиком, для которого благотворительность означает раздачу одолжений «заслуживающим» активистам всех политических убеждений. В этом смысле округ является очень гуманным институтом и очень щедрым. Он отлично служит таким местным должностным лицам, как надзиратель по делам бедных в одном из северных округов Нью-Йорка, который представил своему начальству следующий примечательный ежегодный отчет:

«Я немного запоздал с отчетом. Надеюсь, вы меня извините и закроете на это глаза. Как и в прошлом году, никаких окружных бедняков здесь нет; но если вы разрешите мне 5,00 долларов за то, чтобы они не появлялись, буду премного обязан.

«Искренне ваш, «——».

Этот иск был оплачен, и бедняки, предположительно, «не появлялись» неопределенно долгое время.

Имеются немалые свидетельства в поддержку утверждения о том, что многие окружные чиновники считают, будто они удовлетворили требования гуманности, когда позаботились о собственном личном благополучии. Такие чиновники и система, частью которой они являются, очень добры... к самим себе.

[4] Бейли Б. Барритт в кн.: Труды Второй конференции по изучению и реформированию окружного управления, с. 6, 7.

[5] Первая конференция за улучшение окружного управления, с. 22.

[6] Анналы Американской академии политических и социальных наук, май 1913 г., с. 56.

[7] Указ. соч., с. 168.

[8] Лечение и уход за душевнобольными в Пенсильвании, с. 68–69. Филадельфия, 1915.

[9] Листовка. 1911 г.

[10] Труды Третьей конференции по изучению и реформированию окружного управления, с. 6–7.

[11] Анналы Американской академии политических и социальных наук, май 1913 г., с. 70.

ГЛАВА X. ДОРОГИ И МОСТЫ

На округ в большинстве штатов с давних времен была также возложена обязанность продвигать вперед то, что ныне общепризнано как один из величайших объединяющих, национализирующих и цивилизующих факторов в это или любое другое время — шоссейные дороги. Через эти артерии сообщения люди в глуши должны были преодолевать свое одиночество, достигать общего понимания и придавать ценность плодам земли, создавая рынки для их сбыта. По шоссе обеспечивался доступ к школам и церквам.

С колониального периода и вплоть до девятнадцатого века строительство и содержание дорог были, во все меньшей степени, частным предприятием, управляемым платными дорожными компаниями главным образом в интересах их акционеров, а не общества. Постепенно дорожное строительство стало рассматриваться как государственная функция, сначала в отношении ремонта частных платных дорог, а затем и в первоначальном строительстве. В 1913 году сумма, которую округа страны потратили на свои автомагистрали, возросла до 55 514 891 доллара.

Для выполнения этой великой функции округ принес те слабости государственного управления, ту нехватку оборудования, ту дефектную преданность службе всего народа, которые были описаны ранее. Создание дорожной системы требовало широких, дальновидных знаний и понимания нужд всего округа, высокого технического мастерства в искусстве дорожного строительства и надлежащего финансового обеспечения. Округ не предоставил ничего из этого.

То, что округ все же предоставил, и то, как он это сделал, возможно, стоит упомянуть, даже если в нынешние дни движения за «хорошие дороги» правительство штата неуклонно усиливает свое влияние на дела с автомагистралями.

Прежде всего, вся функция общественных дорог исторически уходит корнями в традицию бесконечной политической универсальности и непогрешимости народа. Истинный демократ девятнадцатого века никогда не сомневался в своей способности подбирать человеческих агентов и управлять ими для решения технической и сложной инженерной задачи, которая ставила в тупик ресурсы современных специалистов. И поэтому по сей день управление дорожным строительством и уходом за ними на большей части территории страны поручается фермеру, кузнецу, сантехнику или какому-то иному представителю дилетантов, который пользуется достаточной популярностью у своих соседей и председателя окружного комитета, чтобы быть избранным городским супервайзером. В некоторых штатах роль дорожного управляющего играет несколько лучше подготовленный окружной геодезист, который, впрочем, как и супервайзер, в большинстве случаев выбирается из-за своих качеств добытчика голосов, а не ради какой-либо технической подготовки.

В этих обстоятельствах дорожный мастер склонен приступать к своим общественным обязанностям с чувством своей обязанности не перед всем сообществом и его конечным интересом, а перед теми артикулированными слоями населения, которые с наибольшей вероятностью проявят себя в день следующих выборов. Как проиллюстрировал эту ситуацию некий инженер по дорожному строительству: «Вот 10 000 долларов, которые нужно потратить на дороги. Здесь же есть Джефф Браунинг с Нат-Крик, который хочет, чтобы на дорогах было сделано кое-какое немалое строительство. Конечно, Джефф живет в пятнадцати милях от окружного центра, и между его домом и городом простирается пятнадцать миль плохих дорог, но Джефф обеспечил мне голоса всего поселка, и у него есть свободные упряжки, так что мы просто поможем ему, потратив немного денег в его месте». Это один из привычных процессов практической политики, и у воображения не должно возникнуть трудностей с представлением любого количества столь же любезных сделок.

Столь же серьезным аспектом непосредственного контроля над дорогами со стороны выборных должностных лиц является то, что это дает слишком большие и слишком удобные возможности для влияния дилетантских советов и предрассудков на техническую проблему. Одна любопытная идея, распространенная в сельских районах Среднего Запада, заключается в том, что дорога, чтобы быть дорогой, должна проходить строго по линии секционирования земельных участков, независимо от рельефа местности, удобства пользователей шоссе или характера почвы. Цитируемый выше инженер рассказывает об очень крутом холме примерно в двух милях к северу от Поплар-Блаффа, штат Миссури. «Уклон, — говорит мистер Эди, — должно быть, составлял около двенадцати процентов в некоторых местах. Подсчитали, что, обогнув этот холм, можно было получить уклон в шесть процентов, увеличив расстояние лишь незначительно и проложив дорогу по практически бесполезной земле. Однако владелец не хотел ни давать, ни продавать право проезда, утверждая, что если дорога не поддерживается „по линии“, она не будет настоящей дорогой. На этот холм было потрачено около 400 долларов в попытке сделать его проходимым, хотя половина этой суммы позволила бы сделать постоянную дорогу в новом месте».

Конечно, когда организация округа дает Джеффри Браунингу и философу из Поплар-Блаффа преобладающее влияние в дорожных делах, не может быть никакой окружной дорожной политики или дорожного плана, основанных на экономических и социальных потребностях всего народа. Эта система возводит на пьедестал мелочный сельский местнический эгоизм и узость взглядов и попустительствует форме взяточничества, которая без сомнения столь же порочна по принципу, как и хищение концессии на уличную железную дорогу. Там, где ответственным лицом является супервайзер тауншипа, дело обстоит хуже всего, ибо это означает куда большее количество исполнительных единиц, за которыми нужно следить, куда большее количество стандартов дорожного строительства, куда большее количество независимых дорожных планов.

«Деловая» сторона окружного дорожного администрирования часто отягощена той же возвышенной верой в мудрость рядового гражданина. Округа крайне редко вели что-либо приближающееся к адекватным записям о стоимости или пригодности своих дорог и мостов или к данным, на основе которых они могли бы построить удовлетворительную политику строительства, если их руководящие органы вообще мечтали о необходимости или ценности таких подспорий. Даже в отношении столь развитого сообщества, как округ Монро, штат Нью-Йорк, в котором расположен город Рочестер, в отношении должности начальника дорожного строительства можно было сказать, что «единственным записями, которые сейчас ведутся, является бухгалтерская книга счетов, в которую вносятся все претензии к окружному дорожному фонду, оплачиваемые через офис управляющего, все платежные ведомости и все претензии за личные услуги» [12].

Почти такое же отсутствие понимания фактов проявилось в более грубой форме в ходе расследования большим жюри присяжных в 1912 году методов работы Совета комиссаров в округе Дарк, штат Огайо, где было обнаружено, что протоколы заседаний читали редко, а по контрактам голосовали по двадцать штук за раз и порой без соблюдения формальности голосования, в прямом нарушении закона.

Из другого штата Среднего Запада поступает поучительное описание метода присуждения подрядов на строительство мостов: «Каждый участник торгов представил собственные чертежи и смету совету комиссаров, из которых ни один не обладал ни малейшими техническими знаниями или практическим опытом, но которого обычно „уводил в сторону“ размер чертежа и прилагаемая смета.

«Результатом была халтурная работа, недостаточные опоры или устои, сваи, не забитые на безопасную и постоянную глубину, и в конечном счете мост, построенный для внешнего вида, а не для прочности или долговечности. Как только у нас случался паводок, приносивший бревна, пеньки и деревья, некоторые из них ударяли или наплывали на опоры, и конструкция рушилась, уплывая или застревая в потоке, создавая затор, задерживающий течение и вызывающий затопление земель на многие мили вокруг.

«Потребовались многие годы, чтобы добиться внедрения системы, при которой инженер проектирует мост с деталями конструкций, стальными или железными цилиндрами, заполненными бетоном в качестве опор, а руководить работой берется знающий свое дело управляющий строительством.

«Таким образом, мы потратили тысячи долларов на возведение мостов лишь для того, чтобы наблюдать, как их уносит; в одном случае — дважды. Но стоимость в сочетании с крушением со временем вызвали такие протесты, что подобная система больше не могла терпеться; однако растрата уже произошла, и деньги были практически выброшены на ветер.

«В ремонте и строительстве окружных дорог мы были не лучше. Районный начальник избирался по политическим мотивам, и, конечно же, он вознаграждал своих друзей-комиссаров работой в дорожном фонде. Он не смел жаловаться на короткие часы работы, на малый объем сделанного или на сидение у дороги с обсуждением того, как „подстроить выборы“, и обычно работа выполнялась прямо перед выдвижением кандидатур и выборами. „Куча грязи“ оставлялась холмом, даже не выровненная; каждая упряжка избегала ее по возможности, а когда наступала зима, она превращалась в „слякоть“ и грязь. Никакие канавы или стоки для них не делались и не вычищались, а если высказывалось какое-то предложение об улучшении, вам отвечали: „До вашего прихода все было хорошо, и можете убираться, если не хотите оставаться“».

В округе Полк, штат Айова, расследование 1912 года выявило тот факт, что совет супервайзеров выплатил 100 000 долларов по контрактам, не запрашивая торгов. Они никогда не требовали планов или спецификаций для строящихся мостов. Мосты заказывались без всякого представления о том, во сколько они обойдутся. Никаких гарантийных облигаций не требовалось, а мосты принимались без осмотра. Определенным компаниям отдавалось предпочтение в ущерб другим, и в результате во многих округах мосты строились по стоимости, на пятьдесят процентов превышающей их разумную ценность.

«Хищные силы» проявляли живой интерес к богатым возможностям «заработать на жизнь», которые таились в таких системах и в подобном отношении со стороны государственных должностных лиц. История, рассказанная несколько лет назад с множеством деталей несколькими предприимчивыми фермерскими журналами на Среднем Запада, соперничает — за исключением драматизма и масштабов сумм — с характерными падениями нравов, которые ранее связывались с олдерменами палат и законодателями из порочных городских районов. Серьезным обвинением в адрес окружных чиновников является то, что содержится в письме председателя Комитета по дорогам и автомагистралям нижней палаты в Канзасе, написанном в 1913 году:

«Я знаю, что сравнительно немного окружных комиссаров лично наживаются на махинациях мостостроительных компаний, но представители этих компаний — проницательные люди, которые прекрасно понимают, что рядовой окружной комиссар очень ревностно относится к своей прерогативе распределения заказов на мосты и не терпит никакого вмешательства в свои дела по строительству мостов. В результате дельцы мостостроительной сферы используют эту особенность по максимуму и в собственных интересах». [13]

То, что Айова заразилась тем же вирусом, подтверждают слова Алсона Секора, редактора журнала Successful Farming:

«Мостостроители не рассчитывают на лобби в Де-Мойне или какой-либо другой столице штата, чтобы протащить то, чего они хотят, или предотвратить принятие законов, которые сделали бы заказы на строительство мостов конкурентными. Они работают над тем, чтобы избирать или забаллотировать супервайзеров. Они финансируют ежегодные собрания супервайзеров штата и устраивают для “сторожевых псов” государственной казны, в которой хранятся ваши налоговые деньги, столь прекрасное времяпрепровождение, что эти “парни” остаются навсегда обязанными мостостроительным компаниям».

«Подкупить законодателей? О нет! Вы не можете так говорить. Разве это подкуп — ублажать человека мягкими речами? Разве это подкуп — устроить окружному чиновнику роскошный отдых на летнем курорте? Или оплатить его счета за отель, когда он посещает собрания штата? Нет — тысячу раз нет, с юридической точки зрения».

«Тем не менее мостостроители добиваются своего. Годами они предотвращали принятие любого законодательства, которое давало бы им мостостроительных работ ровно на один доллар за каждый уплаченный доллар налогов».

Предпочтительное положение статус-кво в Небраске в 1913 году настолько устраивало облагодетельствованных мостостроителей, что они, как утверждается, содержали при легислатуре штата мощное лобби для противодействия с помощью коррупционных методов законопроекту, единственной целью которого было обязать участников торгов предоставлять сметы на бланках единого образца. Полученная таким образом информация хранилась бы в архиве столицы штата и была бы доступна всем, кто пожелал бы сравнить стоимость строительства в разных округах — это пролило бы свет на деятельность округов в вопросах мостостроения.

Следовательно, можно было бы ожидать, что сама эта система имела самое прямое отношение к растрате государственных средств и всевозможной неэффективности, а также служила основой для определенного уровня коррупции во всех упомянутых штатах. Дело было вовсе не только в «хороших» и «плохих» людях. Однако кризис округа в сфере дорожного строительства быстро становится достоянием истории не напрямую в результате процесса оздоровления, а под воздействием внешних сил, влияющих на округ, которые в настоящее время мы вновь обозначим просто как движение за «хорошие дороги», о чем подробнее пойдет речь далее.

[12] Из неопубликованного отчета Рочестерского бюро муниципальных исследований за 1915 год.

[13] Successful Farming, июнь 1913 г.

ГЛАВА XI НИВЕЛИРОВАНИЕ ЗАКОНОВ

Нам придется то и дело напоминать себе, что это скорее округ породил политикана, а не наоборот.

А округ, в свою очередь, весьма прочно укоренился в благосклонности человеческой природы. Когда американские округа были сформированы и их юридический статус как подчиненных элементов штата был закреплен, жители во всех уголках каждого из штатов придерживались практически единых взглядов на фундаментальные нормы личного поведения. В Новой Англии доминировала традиция строгой морали. Ее господство не подвергалось серьезному сомнению. Юг и средние штаты, возможно, не были столь строги, но они были однородны в своей собственной разновидности морали.

Затем в свое время в северных штатах произошли два процесса. Подобно тому как конституция следует за флагом, пуританская мораль (более или менее видоизмененная и смягченная) последовала за движением населения Новой Англии на запад, сначала в Нью-Йорк, затем в Западный резерв и, наконец, на Средний Запад и Северо-Запад. Но другая сила оспаривала первенство у влияния Новой Англии. Рост городов и особенно фабричных центров происходил одновременно с мощными волнами иммиграции из Центральной и Южной Европы. Вместе с новой иммиграцией пришли противоречащие друг другу нормы морали. Иммигранты из Германии и Южной Европы, в частности, принесли с собой либеральные идеи соблюдения субботы. Они также любили свое пиво и красное вино. Со временем они нарушили моральный баланс городов, вступив в резкий конфликт с новоанглийским (можно также сказать, американским) представлением о субботе и с идеей полного воздержания, которая начала завоевывать прочные позиции в XIX веке. Это сложное влияние создало почву по меньшей мере для одной фазы той бесконечной вражды, которая бушует между Нью-Йорком и «апстейтом» (регионами штата к северу от города Нью-Йорк). Оно противопоставило Чикаго сельскому Иллинойсу. Оно сделало Цинциннати более или менее чуждым городом в Огайо. Оно породило постоянную прослойку граждан, которые возмущаются тем, что их поведение диктуют (как им это видится) сверху. Будучи преимущественно иностранного происхождения, они громко заявляют о своих правах американских граждан, в то время как новоанглийский элемент, все еще в целом наиболее влиятельный в сельских районах, справедливо ужасается низкому уровню добродетели в городах.

Было неизбежно, что это столкновение интересов найдет отражение в политике. Наша удивительно нелогичная система штатов самым любезным, хотя и довольно комичным образом способствовала компромиссу: совесть Новой Англии должна была получать необходимые законы, а «иностранный элемент», там, где его политическая сила преобладала, должен был контролировать их исполнение! В штате Иллинойс в своде законов действует закон, требующий закрытия баров по воскресеньям, который применяется единообразно на всей территории штата. До недавнего времени предпринималось лишь немного серьезных попыток обеспечить его соблюдение в городе Чикаго, что полностью соответствовало modus vivendi. Затем, в 1915 году, новому мэру взбрело в голову закрыть бары наглухо. В яркий воскресный полдень жаждущее и возмущенное население вышло на улицы и потребовало своих американских прав. Позиция мэра проистекала из буквального прочтения закона, но без должного учета широкой массы избирателей, которые «за закон, но против его исполнения».

Система штата регулярно страхует себя от подобных ошибок официального суждения, тщательно разделяя обязанность обеспечивать исполнение и стимул к обеспечению исполнения. Законы Нью-Йорка запрещают делать ставки на скачках. Они существуют там, предположительно, как памятник просвещенной совести большинства населения. Они были приняты не как выражение моральной сентиментальности, которой можно пренебрегать по своему усмотрению, а как указание к исполнению для губернатора, административного аппарата штата и судов. Этот закон, разумеется, соблюдается во всех округах, где нет ипподромов и условий для совершения ставок! Но как обстоят дела в остальных округах? Легислатура не предусмотрела никаких средств правоприменения, кроме местных сотрудников правопорядка — шерифов и констеблей. Они, конечно, являются слугами штата и присягали защищать его законы. Но в более непосредственном человеческом плане они принадлежат округу, связаны круговой порукой с местными отельерами, местными розничными торговцами и владельцами маршрутных такси, чей бизнес процветает за счет клиентуры посетителей ипподрома. Местное общественное мнение в районе ипподрома попирает волю народа штата и заявляет штату, подобно тому как президент Джексон заявил Верховному суду: «Вы приняли свое решение — теперь сами обеспечивайте его исполнение».

Лишь изредка моральные настроения достигают такой силы, которая заставляет губернатора быть подлинным главой штата как на деле, так и в теории — в том смысле, что он задействует инструменты штата для реализации воли штата. Подобный случай произошел несколько лет назад, когда губернатор Индианы был вынужден вызвать ополчение для обеспечения соблюдения закона против азартных игр на ипподромах, поскольку у него не было полномочий принудить выборного шерифа или других местных должностных лиц исполнять свой долг.

В практической политике это столкновение моральных стандартов порождает не только упомянутую аномальную ситуацию, но часто чисто административный вопрос правоприменения сознательно и целенаправленно становится политической проблемой. Народное стремление смягчить или скорректировать исполнение закона, несомненно, является подлинным секретом того интереса, который так часто концентрируется вокруг выборов окружного прокурора. Быть ли нам «либеральной» администрации или «закрутить гайки» — примерно так ставится этот вопрос; это эвфемизм для: «Должен ли прокурор закрывать глаза и игнорировать закон или он должен соблюдать его в соответствии со своей официальной присягой?» Либеральный кандидат идет к народу с обещаниями действовать мягче, а кандидат строгой морали — сделать путь преступившего закон трудным.

Что правильно? На данный момент это имеет мало значения. Остается лишь указать на то, что, поскольку организация штата и округа не предоставляет органа для выражения местной политики, люди в своем бесконечном умении приспосабливаться к суровым условиям приступают к созданию политико-определяющего органа из строго административного должностного лица, такого как окружной прокурор или шериф.

Нивелирование законов проявляется также и в администрировании налогового законодательства. Большинство штатов получают часть своих доходов за счет налога на имущество общего характера. Однако власть налогообложения принадлежит легислатуре, и ни в одном штате нет собственных местных агентов, напрямую и в полной мере подотчетных центральной власти в вопросах определения оценочной стоимости, на которой основывается сбор. От округа (за исключением тех случаев, когда доходы штата формируются из иных источников) требуется вносить его соразмерную долю в центральную казну, и ему предоставляется поступать по отношению к штату должным образом — при том надзоре, о котором будет сказано ниже. Жителям округа разрешено самим выбирать своих оценщиков, исходя из теории, что человек на местах знает стоимость имущества лучше любого постороннего беспристрастного лица и что никто не способен выбрать такого человека лучше его собственных соседей.

И потому случается так, что, как и в случае с шерифами, местные налоговые чиновники сталкиваются с противоречащими друг другу обязательствами. Им приходится выбирать: с одной стороны, между строгим соблюдением закона и непопулярностью с возможной потерей работы по окончании срока полномочий, а с другой — популярностью с перспективами возможного политического продвижения и более или менее обеспеченным существованием. Поскольку никогда не возникает вопроса о том, какой из этих путей является более практичным и немедленно выгодным, окружные налоговые оценщики неизменно находят для себя бесконечно выгодным служить той местности, которая выплачивает им жалование. Оценщики в соседних округах поступают точно так же; в конечном итоге это приводит к тому, что между округами возникает всеобщая конкуренция за то, чей округ оценит имущество ниже и тем самым выплатит меньшую долю налогов штата. Эта система идеально спроектирована так, чтобы вознаграждать нечестность и лжесвидетельство и наказывать за верное послушание закону. Ибо, как сказал бывший комиссар по налогам штата Нью-Йорк, «заниженная оценка является правилом на всей территории штата, и почти во всех налоговых округах это делается намеренно и умышленно». Общеизвестно, что диапазон таких оценок составляет от двадцати пяти до девяноста процентов от полной стоимости имущества. И оценщики «устанавливают собственные законы в отношении базы оценки имущества, умышленно нарушая статуты, а затем приносят присягу в отношении правила оценки, согласно которому они оценили все имущество по его полной стоимости». То, что справедливо для Нью-Йорка, в равной степени справедливо и для большинства других штатов, где действует аналогичная система, свидетельствуют эксперты по налогообложению.

Государства слабо попустительствовали этим слабостям человеческой природы посредством мер, принятых ими для выравнивания налоговых оценок. Это старая история реформ через усложнение, и, как засвидетельствовал один окружной прокурор в Нью-Йорке, «выравнивание в нашем штате — это мерзость, шутка, прикрытие для сделок и махинаций, инструмент купли-продажи, по своим результатам крайне несправедливый и неправый, основанный на допущении свершившегося лжесвидетельства и сам по себе являющийся главной причиной этого лжесвидетельства». Представитель экспертного сообщества Миссури подтверждает это замечание следующим образом:

«Окружной совет по выравниванию... мало что делает для улучшения ситуации, так как на него влияют те же условия, которые определяют действия оценщика. Почти то же самое можно сказать и о государственном совете по выравниванию, состоящем из губернатора, государственного секретаря, государственного аудитора, государственного казначея и генерального прокурора. Этот совет обладает полномочиями выравнивать оценки между округами, но не между отдельными лицами или видами имущества внутри округа. Чиновники, входящие в состав этого совета, не имеют ни времени, ни информации, ни полномочий для адекватного исправления этих пороков. Политические соображения также влияют на решение данных проблем».

Однако путь к искренней и логичной системе непрост. Народные настроения, судя по всему, благоприятствуют статус-кво. Впервые в истории этой страны губернатор Огайо Кокс в 1913 году убедил легислатуру установить единый план организации местной оценки. Поскольку налогообложение является прерогативой правительства штата, он предложил систему налоговой оценки, которая сделала бы эту идею фактическим, а не только юридическим фактом. Этот закон упразднил бы избираемых на местах окружных оценщиков. Полный контроль оказался бы в руках правительства штата, поскольку губернатор назначал бы местных чиновников. В силу самого характера вещей этому, вероятно, пришел бы конец взаимной поддержке при голосовании и конкуренции между округами за то, как «обойти» штат. Закон был принят, но он оказался настолько непопулярным, что противник губернатора Кокса на следующих выборах использовал его в качестве политического капитала. Одним из первых и наиболее гордых достижений его администрации стала отмена этого закона.

И потому наш старый друг «средний гражданин» часто находит приемлемым иметь окружное управление, построенное не в строгом соответствии с логикой. Это, конечно, сложный механизм, но какая разница, если он может нанять шофера, чтобы тот им управлял? Именно для удовлетворения подобных конкретных запросов возникли и продолжают существовать профессиональный политик и его нелогичная система.

ГЛАВА XII ВМЕШАТЕЛЬСТВО ШТАТА

А теперь другая сторона истории.

Пока округ беззаботно и с видимой безнаказанностью нарушал все неудобные статуты, штат своим особым путем вырабатывал способ «отыграться» на округе за унижения, причиненные нивелированием законов. «Большая дубинка» штата (которую он не всегда использует в общественных интересах) — это политика вмешательства, проявляющаяся через специальное законодательство. О чем пойдет речь далее.

В былые времена, когда округа почти повсеместно располагались в сельской местности и до того, как приток населения в города выделил центры расселения со специфическими механизмами местного самоуправления, конституции, несомненно, обоснованно возлагали на легислатуру обязанность издавать законы «единообразно» для всех округов, вплоть до предвосхищения некоторых их более детальных потребностей.

Практически каждая легислатура штата обладала значительными, если не полными, полномочиями подчинять округ своей воле во всех вопросах управления. С точки зрения юридической логики, округ являлся подразделением штата еще до того, как стал органом строго местного самоуправления. Легислатура могла создавать новые округа или изменять границы по своему усмотрению, с тем лишь ограничением в некоторых штатах, что ее решение подлежит местному референдуму. Она также могла учреждать новые окружные должности в дополнение к тем, что упомянуты в конституции, и определять их полномочия и обязанности. Давно уже стало общепринятым принципом права то, что местные органы власти могут осуществлять лишь те полномочия, которые им специально делегированы.

Суть теории заключалась, по-видимому, в том, что, поскольку округа существуют для исполнения воли всего штата и выполняют одинаковые общие обязанности, все округа могут и должны выполнять их одинаковым образом. Это правдоподобная теория. Если округу суждено отправлять правосудие, ему необходимы судья, шериф, прокурор и секретарь суда. И каждый из этих должностных лиц в различных округах должен следовать как можно более тождественной или схожей процедуре. Каждый округ должен иметь финансовый орган, правящий совет и быть обязан соблюдать определенные минимальные стандарты при обращении со средствами, вверенными его заботе.

Единообразие до этого предела, несомненно, не является обременительным, а скорее полезным. Однако, доводя хорошую идею до крайности, легислатуры часто выходили за рамки создания общей организации и процедуры и скатывались к второстепенным деталям, которые обычно лучше всего определять в свете более глубокого понимания местных условий, которым, как предполагается, обладают жители данной местности.

Легислатура штата Нью-Йорк, например, смирилась с инерцией давнего обычая и оставила в силе закон об округах, согласно которому советы супервайзеров во всех округах, кроме округов города Нью-Йорк, организованы совершенно одинаково. Никакого внимания к далеко идущим историческим изменениям численности населения; никаких размышлений о том, насколько глубоко социальное и политическое единство конкретного округа могло быть разрушено ростом крупных городов посреди яблоневых садов или хлебных полей. Закон пассивно исходил из того, что избиратели есть избиратели (точно так же, как «бизнес есть бизнес», а «свиньи есть свиньи»), проживают ли они в перенаселенном городе или в малонаселенной сельской местности, где каждый знает дела каждого и имеет массу времени для политических интриг.

И в результате получается, что округ Эри, включающий в себя город Буффало с его полумиллионным населением в окружении фермерского района, наделен той же общей формой правления, что и суровые, редко населенные округа Уоррен и Эссекс в Адирондаке.

В других штатах вместо Буффало подставьте Кливленд, Чикаго или Милуоки — крупные города, неравноправно соединенные в упряжку с сельскохозяйственным населением, обладающим противоположными интересами.

При таких обстоятельствах неизбежно, что штаты через свои легислатуры занимаются изрядной долей вежливого нивелирования законов от собственного лица. Положения конституций, касающиеся полномочий легислатур в отношении округов, вместо того чтобы толковаться строго, подвергаются изобретательному обходу. То, что некоторые легислатуры смогли сделать вопреки здравой политической науке, но все же без юридического уклонения, легислатуры Калифорнии, Нью-Джерси и других штатов осуществили путем расширения значения слов «общий» или «единообразный».

Взять хотя бы практику Калифорнии. Согласно формулировке конституции, легислатура обязана установить «систему окружного управления, которая должна быть единообразной на всей территории штата». Но так получилось, что население этих округов колеблется от нескольких сотен до более чем полумиллиона человек, а площадь — от 755 до 23 000 квадратных миль. Некоторые из них являются сугубо сельскими, в то время как на другом полюсе находится округ, географически совпадающий с городом Сан-Франциско. Между ними встречаются всевозможные комбинации городских и сельских условий. По территории некоторых из них проходят паровозные железные дороги и линии конки, а иные недоступны даже для дилижанса. Но все они управляются «единообразно». Поскольку легислатура никак не могла заставить себя отказаться от вмешательства в мельчайшие детали окружных дел, ей пришлось найти способ «обойти» конституцию. Она разделила все пятьдесят шесть округов на отдельные классы и приняла пятьдесят шесть «общих» законов, каждый из которых фактически применяется к одному единственному округу, но при этом не упоминает этот округ по имени!

В Иллинойсе привычка к принятию специального законодательства заставила Бюро общественной эффективности заметить, что: «Генеральную ассамблею Иллинойса вполне уместно было бы добавить к списку девятнадцати местных органов управления округа Кук, поскольку она непрерывно и волюнтаристски вмешивается в вопросы местного самоуправления».

Нью-Джерси согрешил не менее тяжко, и его суды неизменно поддерживали этот акт даже вопреки положению конституции, которое прямо запрещает легислатуре «регулировать внутренние дела городов и округов».

Но дабы полный смысл этих утверждений не затерялся, в качестве доказательства приводится перечень названий специальных окружных законопроектов, принятых в ходе одной сессии легислатуры штата Нью-Йорк:

О разрешении передачи земли на Холланд-авеню.

Об исключении положения, уполномочивающего окружного казначея назначать адвоката.

О регулировании процедуры сбора налогов.

Об установлении вознаграждения неквалифицированным рабочим.

О внесении исправлений в налоговую ведомость за 1915 год.

Об учреждении должности окружного аудитора.

Об увеличении жалованья шерифу и т. д.

О введении налогов для покрытия расходов на строительство магистрального санитарного коллектора.

О регулировании управления пенитенциарным учреждением и исправительным заведением.

Об учреждении должности комиссара по делам благотворительности.

Слишком часто мотивом законодателей было вовсе не стремление сделать округ более послушным слугой штата, а желание «выдоить» его до последней капли в политических целях. За реальными трудностями согласования обязанностей штата с идеей местного контроля над административными деталями слишком очевидно прослеживается подозрение, что политической машине округ крайне необходим «для ведения ее дел».

Именно по этой причине, несомненно, специальное законодательство, затрагивающее округа, так часто неразрывно связано с насильственным распечатыванием окружной казны. Город Нью-Йорк в последние годы тяжело страдал от обязательного повышения окладов, навязываемого во многих случаях партией противоположных политических взглядов по сравнению с той, которая контролировала местный бюджет. Так, в 1915 году из общей бюджетной сметы в размере 7 003 716,82 доллара на окружные нужды сумма в 4 858 773,47 доллара, или 69,1 процента, представляла собой обязательные ассигнования, которые не могли быть увеличены или уменьшены местными составителями бюджета либо потому, что точная сумма была установлена законом, либо потому, что полномочия по ее фиксированию были делегированы иным должностным лицам, а не бюджетному органу города. Многие из рассматриваемых мер касались окладов клерков, стенографисток и рассыльных. Из общей суммы ассигнований на личный состав (оклады и т. д.) в том же году, составлявшей 5 809 481,75 доллара, 78 процентов, или 4 576 985,75 доллара, находились вне зоны местного контроля. И хотя подавляющая часть этих сумм была справедливой и необходимой, доля расточительства, представлявшая собой чистую политику на сто процентов, без сомнения, была чрезвычайно велика.

И легислатуры руководствовались в этом вопросе вовсе не соображениями государственной экономии. Распределяя таким образом чужие деньги в соответствии со своим якобы превосходящим знанием потребностей штата, они редко обращают внимание на стандарты опыта или оказанных услуг. Часто это лишь старый рассказ о силах, стоящих за законопроектом с таким названием: «Акт, предусматривающий назначение шерифом округа —— помощника шерифа, пожарного и судебных приставов, а также их вознаграждение и обязанности». Когда правда всплыла наружу, оказалось, что шериф и совет супервайзеров принадлежат к противоположным партиям. Шериф (правый он был или нет) не собирался отступать. Он просто обратился через головы своих «начальников» к вышестоящей инстанции за тем, чего хотел, — и получил это. Народ избрал совет супервайзеров для управления финансами округа, но в тот момент, когда этот орган мог бы провести справедливую экономию, он был насильственно лишен своих полномочий.

Теоретически легислатура в описанном случае вмешалась, но произошло, вероятно, следующее: кто-то увидел представителя от упомянутого округа в легислатуре, и тот «договорился» с профильным комитетом. Спикер позволил законопроекту пройти через палату легислатуры.

С точки зрения местного политика или мелкого чиновника, ищущего особых привилегий обходным путем, и депутата от этого округа, который «решает вопросы», специальное законодательство, таким образом, несомненно, является благосклонной привилегией, позволяющей людям обязать различных местных жителей ради будущих целей. Для «организации» правящей партии власть давать местным муниципалитетам или отказывать им часто является отнюдь не последним элементом ее влияния.

Что же касается округа, то за грехи нивелирования он, судя по всему, получает заслуженное наказание, особенно если относится к категории столичных. Он был помещен в условия этакой патриархальной дисциплины, лишен значительной части индивидуальности и инициативы; его ответственные должностные лица подвергнуты унижениям со стороны подчиненных; его ресурсы перенаправлены на партийные нужды.

ГЛАВА XIII РУКОВОДСТВО СО СТОРОНЫ ШТАТА

На этом критика округа прекращается. Ситуация не выглядит совершенно безнадежной. Сама основательность провала округа служит главным залогом его окончательного искупления.

Не потому, что округ построен на несостоятельной политической теории, не потому, что он потряс основы человечности, а из-за своего безудержного злоупотребления государственными средствами он начал привлекать внимание вышестоящих инстанций.

Куда уходят деньги округа? В предыдущих главах недвусмысленно намекалось на то, что граждане округа, а иногда даже и окружные чиновники мало что об этом знают и еще меньше об этом заботятся. Управляется ли он экономично? Никто не сможет легко ответить на этот вопрос, не зная, во что обходятся другие окружные администрации, если сравнивать услугу за услугу и единицу за единицу. И никто не сможет провести такое сравнение между округами, если у них нет некоей общей базы понимания. Установление стандартов в использовании терминов, иными словами — принуждение каждого округа излагать свою финансовую историю на языке, понятном во всем штате, сопоставление информации из различных округов для сравнения, требование достаточно подробного описания финансовой деятельности — такова цель единообразной отчетности.