«Округ: «Темный континент» американской политики»

Аналогичным образом в округе Кук, шт. Иллинойс, появился председатель совета окружных комиссаров, избираемый народом. В округе Кингс, шт. Нью-Йорк, до объединения с Нью-Йорком был супервайзер общего округа. Но ни у одного из этих сановников нет и не было никаких полномочий по назначениям, сопоставимых, скажем, с полномочиями мэра Кливленда или Нью-Йорка. В рядовых округах исполнительным лицом является не отдельный чиновник, а сам управляющий совет. Там, где в ходу «план городка», как в некоторых округах Иллинойса и на всей территории штата Нью-Йорк, этот орган может быть очень крупным и громоздким и совершенно не способен надзирать за административными деталями иначе как через небольшие комитеты, с вытекающим отсюда дополнительным разделением ответственности.

И таким образом, окружное управление повсеместно задумывалось в духе отрицания. Народ избирает свои советы супервайзеров или окружных комиссаров, надеясь тем самым держать руку на пульсе общественной казны через прямых агентов. Супервайзеры, в свою очередь, берутся регулировать финансы шерифа, окружного прокурора, окружного клерка и прочих. Но вот незадача: эти чиновники — вовсе не их подчиненные; они — скромные слуги народа. Супервайзеры могут приступить к программе экономии и эффективности, включающей, скажем, стандартизацию поставок. Но окружной клерк может не признавать их высшую власть, предпочитая управлять своим офисом так, как удобно ему лично; а если супервайзеры пытаются его приструнить, он может найти способ обратиться к народу. Суперинтендант по делам бедных, казначей и аудитор также могут действовать на свое усмотрение вопреки любой высшей власти. Если в ходе своей служебной рутины эти должностные лица взимают различные пошлины, они могут отчитываться по ним или нет, как им заблагорассудится, перед управляющим органом. До них можно достучаться с помощью какой-нибудь долгой судебной тяжбы, но никогда — прямым и быстрым путем, который применяется в частном бизнесе. Это фатально неэффективная процедура. И когда дюжина или девятнадцать должностных лиц, выбранных путем народного голосования, оказываются свалены в кучу, очевидно, что каждый из них является законным равным любому другому, поскольку каждый признает общего начальника. А поскольку народ — слишком громоздкий орган, чтобы следить за деталями окружных дел, каждое должностное лицо должно быть само себе законом. И, пожалуй, оно и к лучшему, что никто из них не был назначен официальным главой, поскольку реалии организации опровергли бы и аннулировали любую подобную договоренность.

Это выглядит так, будто совету директоров поручено управление частным предприятием, но ему прямо отказано в праве назначать управляющего и руководителей отделов, которым они могли бы делегировать свои полномочия по деталям.

ГЛАВА VI БАЗА ПОЛИТИЧЕСКИХ РЕСУРСОВ

В ходе своих демократических странствий округ лишился способности стоять на собственных ногах. Когда каждое независимое выборное должностное лицо стало законом для самого себя, округ перестал быть единым управлением. Политически он стал тогда чуть большим, чем удобный способ называть группу чиновников, сфера деятельности которых была тесно связана. Именно в этих теснейших связях крылся материал для серьезных конфликтов интересов, которые приводили к трениям, задержкам и бездействию. Окружные администрации фактически ни к чему не могли прийти. Их энергия уходила на то, чтобы стоять на месте и поддерживать жизнь. Поскольку у отдельных чиновников округа не было общего начальника, округ не мог двигаться ни в каком конкретном направлении — точно так же, как армия самоуправляемых дивизий, у каждой из которых была своя собственная воля.

Более того, появились округа, которые даже не могли самоорганизоваться — даже по тому несовершенному образцу, который описан в законах штата. Численность населения росла, интересы становились все сложнее, а дела округа погрузились в относительное забвение. Исходя из своей теории чистой демократии через бюллетень, они распылили свой интерес к окружным чиновникам настолько слабо, что ни один отдельный чиновник не получал достаточного внимания, чтобы осознать их влияние. Кандидаты от округа смешивались в бюллетене с множеством других — штатных, национальных и муниципальных, так что было практически неизбежно, что в кресла власти с «народным» штампом одобрения попадут не только неизвестные, но зачастую и нежелательные граждане. Избиратели Нью-Йорка выбирали коронеров (или думали, что выбирают). Когда в 1914 году несколько человек начали копаться в истории этой должности, они столкнулись с поразительной ситуацией. Едва ли хоть про одного из людей, изравнных на эту должность за двенадцатилетний период, можно было сказать, что он обладал хотя бы скромной долей квалификации, требуемой для этих постов. Некоторые из худших негодяев были избраны в периоды реформистских администраций, и, как признался один коронер на трибуне, главной руководящей целью при отборе было «балансирование списка», чтобы географические районы, а также расовые и религиозные элементы получали свою должную долю добычи.

Сельские избирательные корпуса, вероятно, всегда справлялись со своими окружными чиновниками лучше, чем горожане. Судя по меркам личного знакомства, кандидаты на должности в округе, пожалуй, почти всегда были известными величинами в сельских районах. «Душка» и искусный хлопальщик по спинам преуспевали изрядно. Они сделали своей профессией знакомство со всеми подряд. И тем не менее иногда они, будучи частными лицами, не раскрывали даже своим самым близким друзьям те качества, которые делали их непригодными для общественного доверия. Попади они на посты с заметной ответственностью, где на них падал бы солнечный свет общественного мнения и критики, мало кто из них, возможно, зашел бы слишком далеко не туда. Но поскольку работа окружных чиновников имела мало общего с формированием государственной политики, по которой у среднестатистического избирателя есть хоть какое-то мнение; поскольку окружная тюрьма не была публичным музеем, куда люди привыкли водить своих друзей и семьи, и поскольку в исполнении ордера на арест или опись имущества не было ничего особенно интересного, задействованные чиновники не всегда обнажали свои самые сокровенные личные качества. Год за годом улыбчивый народный шериф мог продолжать выполнять эти обязанности самым дорогим, неэффективным способом, то тут, то там допуская элементы коррупции; а широкая масса избирателей, встречавшихся с ним каждую неделю в ложе, оставалась в неведении. Точно так же избиратели могли выбрать суперинтенданта по делам бедных — «славного парня». Они могли продолжать знать его как славного парня, но редкий избирательный округ следил за ним в его служебных обязанностях, чтобы узнать, насколько он был «славен» к несчастным на его попечении и к публике в целом. Редкий славный парень сочетал в своей единственной персоне способность пожимать каждую правую руку и целовать каждого ребенка в округе с поистине современным, научным знанием методов лечения бедности.

Окружной клерк, вступая в должность, запирается в лесу картотечных шкафов и встречается с публикой официально лишь тогда, когда те приходят к нему за лицензией на брак или для регистрации акта купли-продажи или ипотеки. Что же касается коронера, то большинство людей были рады держаться от него подаше, уповая на то, что никакая злая случайность не приведет их в его лапы. Для всех обычных целей они считали его мрачной шуткой, не зная, что во многих случаях его оплошность может привести к бегству преступника или провалу дела судебного истца, имеющего право на возмещение ущерба, или страхователя на получение страховки.

Возможным исключением из этой незаметности является окружной прокурор. Американские сообщества, судя по всему, зарезервировали высокие политические почести для самого эффективного и лучше всего разрекламированного «охотника на людей». На государственного обвинителя всегда падал яркий свет общественного интереса. Немало репутаций в плане мастерства, мужества и всесторонних общих административных способностей было построено на послужном списке обвинительных приговоров в отношении печально известных преступников. Окружной прокурор с чувством драматизма обычно оказывался в числе претендентов на пост губернатора своего штата. Похоже, также считается, что для эффективности этот чиновник должен контролироваться непосредственно через бюллетень.

И таким образом, система народного голосования не давала никакой гарантии, что, хотя народ может знать их сколь угодно хорошо как личностей, он знает своих кандидатов в том смысле, который определяет его электоральную ответственность.

То, что должно было быть сделано, но чего жители округа не хотели или не могли сделать сами, предоставило общественно мыслящей части общества шанс всей их жизни. Они великодушно взяли на себя народное управление и стали управлять им за него.

Постепенно зарождалась новая профессия, правящий класс с лидерством, дисциплиной и ресурсами. К признанному главе этого братства потянулись претенденты на общественные почести и искатели услуг. Власть и влияние были положены к его ногам. Он стал фактическим диктатором политических судеб округа. Законы, лежащие в основе организации окружной администрации, не изменились; но за пределами статутных книг и за пределами самого здания суда выросло второе правительство, которое восполнило великий пробел официального, легального правительства — отсутствие четкого главы. Новый фактор в делах округа стал осуществлять полномочия исполнительной власти. Теоретически народ избирал его глав отделов; на практике он выбирал их сам. Народ сохранил формы, в то время как он присвоил себе сущность политической власти.

Он все еще с нами, этот умный, властный, зачастую молчаливый персонаж — иногда в виде отдельного индивида, иногда в виде группы, иногда благожелательный, респектабельный и общественно мыслящий, иногда жестокий и корыстный. Его не всегда легко обнаружить, но он всегда присутствует в каждом американском округе, ибо без него нет стабильного управления.

Для развития его специфических талантов округ представляет собой исключительно благоприятную среду. Ибо округ, говоря в двух словах, находится в тени — идеальное условие для полной безответственности, которая является прародительницей боссизма.

Но что делают избиратели, если они на самом деле не выбирают своих чиновников?

Теперь специалистам по политическим наукам прекрасно известно, что обычный избиратель в таком случае ратифицирует один или другой набор кандидатов, предварительно отобранных окружным комитетом той или иной партии. Правда, при системе прямых праймериз независимые избиратели могут поднять бунт, если политики делают что-то особенно «наглое» и «грубое». Но даже эта привилегия имеет сомнительную ценность, поскольку она разрушает даже тот вид ответственности, который существует при правлении неофициального исполнителя, так как босс, будучи критикуем за плохой выбор, всегда способен отступить к объяснению: «народ сам это сделал».

И когда голоса подсчитаны и кандидаты выбраны, что тогда делают граждане и политики? Вооружившись свидетельством об избрании «непосредственно от народа», шериф, коронер, окружной клерк не имеют никакой юридической преданности никому, кроме него. Но народ закончил следить за подсчетом голосов и разошелся по домам, вернувшись к заботам, которые бесконечно более поглощают его, чем любые вопросы, затрагивающие управление округом.

Тогда в игру вступает другая политическая преданность, которая не прописана в законе. «Правящий класс», который предоставил отдельным окружным чиновникам их рабочие места, занимается бизнесом не ради своего здоровья. Он не расставляет людей на оплачиваемые должности из чистой широты души. Он выполняет общественную услугу и зарабатывает право собирать дань. И он собирает ее! Боссы собирают «свою дань» не только в виде полномочий назначать чиновников, которых должен выбрать народ, но и тем, что — поскольку никакие мешающие законы о государственной службе не стоят у них на пути — они отбирают также и подчиненных. И посредством этой власти назначений они осуществляют различные другие полномочия, которые делают их по всем намерениям и целям реальным источником окончательной власти в округе.

И так мы наблюдаем действие естественного закона. В природе выживает тот организм, прошедший естественный отбор, который приспосабливается к своей среде. Точно так же американская демократия приспособилась к сложной политической ситуации, которую она создала сама. Политическая единица, каковой в данном случае является округ, юридически осталась без главы; и вот вместо того, чтобы развалиться на части, она отращивает этот необходимый орган вне собственного тела, и — о чудо! — совершенно неработоспособная система становится сносно работоспособной!

Одна из причин, почему босс так пышно процветает в округе, — это почти полное отсутствие каких-либо специальных юридических квалификаций для занятия этих должностей (за исключением должности окружного прокурора). Окружным клерком может стать кто угодно. Ему нужно лишь назначить своим главным заместителем верного, не обременяющего себя лишними хлопотами человека, который проработал на этой должности много лет подряд и сделал себя незаменимым знатоком деталей работы офиса. Этот заместитель, разумеется, и будет реальным окружным клерком и станет получать сравнительно скромную зарплату, поскольку он не представляет прямой пользы для «организации», в то время как выборное должностное лицо забирает высокое вознаграждение, проводит в офисе немного времени ежедневно, а остальное делит между интересами «клики» и собственным законным частным бизнесом, который продолжается как обычно на протяжении всего его срока.

Другим привлекательным моментом в окружных должностях являются крупные пошлины, которые выплачиваются, вероятно, в большинстве округов вместо фиксированных окладов. Окружной клерк собирает с лица, непосредственно получающего выгоду, сумму, установленную законом за каждый поданный документ. Шериф производит аналогичные сборы за вручение каждого судебного приказа. Коронер получает от округа фиксированную сумму за каждое следственное дознание.

Теория гонорарной системы заключается, во-первых, в том, что за услугу платит та сторона, которой она больше всего касается, и, во-вторых, в том, что конкретное вознаграждение за конкретную услугу послужит стимулом для чиновника выполнять свой долг. Почти везде, однако, эта теория срабатывала очень плохо. Несомненно, правильно, чтобы каждый человек, получающий особую услугу, соответственно вносил свой вклад в расходы на управление. В небольших округах, где работа округа ограничена, по-видимому, также есть много доводов в пользу того, чтобы чиновник оставлял себе пошлины. Но в крупных округах с огромным объемом дел компенсация из этого источника зачастую оказывается совершенно несоразмерной объему оказанных услуг. Кажется, например, что шериф округа Нью-Йорк, который никогда не является человеком со специальной подготовкой, получил бы достаточную компенсацию за свои рутинные услуги в виде жалованья в 12 000 долларов. Но в дополнение к этой сумме он теперь (в 1916 году) получает ежегодно около 60 000 долларов в виде пошлин. Окружной казначей округа Кук, шт. Иллинойс, по имеющимся сведениям, за свой четырехлетний срок в самые недавние годы положил в карман большую часть из 500 000 долларов — он никогда не хотел открыто заявлять общественности точную сумму, а закон защищал его политику молчания.

Но не следует полагать, будто эти богатые призы остаются личной собственностью отдельного чиновника. Не следует также полагать, что многочисленные должности заместителей, которые часто обеспечивают места с гораздо более высокой оплатой, чем та, что допускалась бы за ту же работу при частном спонсорстве, идут на обогащение главы ведомства. Нет, человек или люди, которые посадили шерифа или окружного казначея на их места, имеют веское слово в распоряжении этими деньгами. В Нью-Джерси, дабы отдельное должностное лицо округа не слишком серьезно относилось к себе в этом отношении, закон предусматривает, что все назначения шерифа должны утверждаться советом фрихолдеров — а утверждение означает контроль. Если бы казначей округа Кук оставлял себе пошлины своего ведомства, едва ли можно предположить, что окружные комиссары годами яростно боролись бы за то, чтобы не допустить отчета по этим средствам.

Округ — поистине удивительно обильная база снабжения для любителей добычи. Это обстоятельство во многом объясняет медленный рост меритократической системы в этой ветви управления. Законы о государственной службе действуют сегодня в восемнадцати округах Нью-Йорка, четырех в Нью-Джерси, одном в Колорадо, одном в Иллинойсе, двух в Калифорнии и в наиболее важных округах Огайо. Таков масштаб меритократической системы в округах. Даже в таких штатах, как Массачусетс, Иллинойс и Висконсин, где действуют законы о гражданской службе масштаба штата, затрагивающие города, назначения в окружных ведомствах заполняются по принципу «победителю достаются трофеи». В штате Нью-Йорк суды сформулировали принцип относительно отношений между шерифом и его заместителями, который имеет следствием укрепление системы против посягательств и ее наиболее плодовитый выход. Ибо, как заявил суд в деле Флаэрти против Милликена, [3] «отношения между шерифом и его назначенцами заключаются не только в том, что шериф несет ответственность за неисполнение обязанностей своим назначенцем, но и в том, что сам назаначенный за указанное неисполнение несет ответственность перед шерифом и больше ни перед кем». «Практическое применение этого правила личного агентства, — отмечает Комиссия по делам гражданской службы Нью-Йорка, — в значительной мере заключается в том, чтобы распахнуть двери для политических целей лиц, которым не оказывается никакого реального доверия. Эти офисы на практике оказываются прибежищем для политических мародеров...»

Но «добыча» часто означает нечто большее, чем просто рабочие места, выплачивающие зарплату или пошлины. В округе Уэстчестер, шт. Нью-Йорк, где дела округа известны публике несколько более близко, чем в других местах (благодаря деятельности местного бюро исследований), было обнаружено, что, пожалуй, самым богатым источником патронажа является окружная реклама. Штат Нью-Йорк требует, например, публикации во всех округах полных законов сессий легислатуры в двух газетах. Это означает набор печатным шрифтом двух или более объемных юридических томов со сложным материалом, которым никто не смог бы воспользоваться в таком виде. Затем идут бесчисленные официальные юридические извещения, исходящие из различных кабинетов здания суда, которые по самой природе вещей редко интересуют кого-либо, кроме двух-трех сторон, которые могут вообще их не увидеть. Каждая газета, печатающая этот материал, получает оплату, часто по ставке намного более высокой, чем та, что выплачивалась бы за обычную коммерческую работу. В одном случае честный печатник в округе Уэстчестер был настолько неблагоразумен и независим, что представил в Совет супервайзеров счет по ставке, приближающейся к справедливой, — 600 долларов. Его конкуренты выразили протест и попытались заставить его поднять сумму — сами они запрашивали 1060 долларов за тот же материал. Но независимый печатник ответил: «Нет, 600 долларов — это законная цена, к тому же это хорошая плата». Совет проверил его иск и, разумеется, соответственно урезал расходы конкурирующих газет — но с тех пор окружная печать больше никогда не доставалась человеку, который хотел быть справедливым по отношению к общественности.

Газеты, занимающиеся государственной рекламой, во многих случаях не смогли бы существовать без нее. Более того, многие газеты создаются с целью поглощения этого бизнеса. Их тираж обычно ограничивается несколькими сотнями экземпляров. Они не могут позволить себе критиковать находящуюся у власти администрацию или независимо высказываться по какому-либо общественному вопросу. Когда в округе имеется несколько таких органов (в Уэстчестере их около двадцати), газетное поле имеет тенденцию эффективно закрываться для того типа легитимных изданий, которые оказывали бы здоровое влияние на общественное мнение.

В какой именно степени и насколько интенсивно это удушающее влияние существует по всей стране — один из поистине темных секретов окружной проблемы. Оно поднимает голову в столь многих широко разбросанных местах и существует так много хилых еженедельных газет с готовыми клише, публикующих окружную рекламу, что это наводит на мысль, будто это весьма всепроникающий фактор, особенно в сельской политике.

Важность окружной добычи не ограничивается лишь местным уровнем. Во всех северных штатах, за исключением Новой Англии, округ, несомненно, является самым прочным звеном во всей общенациональной системе партийной организации. Партийные политики смеются, когда реформаторы утверждают, что местная политика не имеет никакого отношения к тарифу или мексиканскому вопросу. И они правы! Правильно это или нет, но она имеет самое прямое отношение к этим вопросам, или, вернее, к подбору людей, которые ими занимаются. Сила, например, Таммани-холла в национальной политике измеряется его способностью обеспечить перевес в наиболее густонаселенном округе того, что обычно является ключевым штатом. Его сила в округе находится в прямой пропорции к количеству должностей, которыми он может вознаградить за партийную службу.

Партийная организация на большей части территории страны опирается на окружной комитет. Особенно это верно в отношении Республиканской партии в Пенсильвании, где нынешняя организация восходит ко времени до Гражданской войны. Комитет штата выбирается по окружным округам, а аппарат штата представляет собой совокупность всех местных шестеренок и колесиков. Политики думают и говорят категориями округов на своих партийных совещаниях и в легислатуре. Аппараты штатов в основном представляют собой собрание окружных единиц. Во многих штатах представители в легислатуру выбираются от окружных избирательных округов.

Проследите политический путь членов Конгресса. Поразительная их доля выдвинулась либо через окружные должности, либо через позиции в легислатуре штата, заполняемые по общим окружным бюллетеням. В этой степени национальная легислатура является плодом окружной системы. И разве не безопасно утверждать, имея в виду отбор определенных конгрессменов, что поток национальной политики отравлен у самого источника?

Неудивительно, что партийные функционеры стали смотреть на округ как на источник, откуда проитекат блага. Округ и создал их, и поддержал!

[3] Суды Нью-Джерси вынесли диаметрально противоположное мнение.

ГЛАВА VII ГОРОДСКИЕ ОКРУГА

Округ прошел через свое самое суровое испытание в современных городских сообществах.

Во второй половине XVIII века началось движение от земли. Открытие паровой силы и ее применение во всех отраслях промышленности начали привлекать мужчин, женщин и детей из их домов ради заработка на жизнь в новом индустриальном порядке. Возникла необходимость их сплочения на фабриках; они больше не могли расселяться по сельской местности. Из фабричной системы возникли города — сотни городов вдоль побережий и рек и даже на открытых прериях. Новые методы транспорта ускорили этот процесс. Это движение никогда не останавливалось; даже сейчас, когда более трети жителей страны проживают в городах с населением двадцать пять тысяч человек и более. Из роста городов выросла скученность населения, а из скученности — бесчисленные проблемы самого существования.

Колониальное наследие местного самоуправления было абсолютно не приспособлено к подобной чрезвычайной ситуации. В простых сообществах пионеров было легко обеспечить управление, отвечающее нетребовательным стандартам того времени. Эффективное управление не было животрепещущей проблемой. В управлении, хорошем или плохом, было мало нужды, и его было немного. И если это немногое было дурно задумано, то какое это имело значение?

Но настало время, когда местное самоуправление стало ощущать груз новых обязанностей. Города потерпели жалкий — «потрясающий» — крах. Округа потерпели еще более жалкий крах, но незаметно. Дело было не столько в том, что от местного самоуправления требовалось выполнять больше услуг, сколько в том, что ему предстояло приспособиться к новым условиям обслуживания, выполнять старые формы услуг в более интенсивном ключе. Например, в общих чертах штат возложил на округ защиту жизни. В сельских условиях это обязательство, похоже, выполнялось сносно, поскольку нарушения закона редки там, где население разреженное. Шериф с помощью нескольких констеблей и правом призывать граждан на помощь в моменты особых чрезвычайных ситуаций — это все силы полиции, которые были необходимы в большинстве сообществ. С ростом города проблема поддержания порядка обострилась даже непропорционально численности населения. Поддержание мира перестало означать простое подавление беспорядков. Город с его кишащим населением не только порождал насилие и беспорядок, но и предоставлял возможности для безнаказанности через сокрытие. Возникла новая полицейская проблема, совершенно чуждая возможностям древней должности шерифа. Город должен был встретить профессионального, научного преступника с помощью специализированных инструментов и организации. О толпах на переполненных городских улицах нужно было заботиться, и множество других побочных явлений переполненного города нужно было предвидеть заранее.

В городе также возникла совершенно новая проблема общественной благотворительности, которая полностью переросла возможности этого доморощенного социолога — окружного мастера по делам бедных.

Коронер также прискорбно промахивался в многочисленных случаях. В новом индустриальном порядке городов не только умножилось преступное насилие, но и производственный травматизм тяжким грузом прибавился к ужасам городской жизни рабочего класса. Гражданская ответственность, возлагаемая на работодателей и страховые компании, делала более важным, чем когда-либо, чтобы каждая внезапная или подозрительная смерть расследовалась с максимальной научной тщательностью. Такую услугу, конечно, было невозможно оказать неподготовленному выборному политическому коронеру, и мир никогда не узнает о тех дорогостоящих ошибках, которые лежат на совести его некомпетентности.

Со временем судебная организация также выявила необходимость дифференциации между различными категориями дел, представляемых на рассмотрение. Опять же, защита жизни от инфекционных болезней и собственности от пожара — две функции, которые сельское местное самоуправление полностью упустило из виду или которым не уделило внимания, и когда посреди округа возникли городские условия, в первоначальном механизме местного самоуправления не нашлось ничего, что могло бы откликнуться на эти нужды. Округ, судя по всему, был застывшим стереотипом для обслуживания местных условий в том виде, в каком они мыслились в XVII и XVIII веках. Его организация была лишь адаптирована к выполнению простых шаблонных услуг, которые были заложены для него в ушедших столетиях. Его расширение в новые и более масштабные сферы услуг, похоже, никогда серьезно не рассматривалось.

Но вопиющим фактом является то, что округа, когда они перестали служить потребностям городской жизни, оказались столь медлительны в уходе с арены.

Какой штат лишил шерифа его полномочий вмешиваться в беспорядки или забастовки к бесконечному раздражению на тысячу процентов более компетентных полицейских сил города? Как мало штатов указали коронеру на дверь и заменили его обученным научным методом медицинским экспертом! Не менее нелеп совет окружных супервайзеров в таких крупных городах, как Чикаго, Кливленд и Милуоки, торжественно правящих на территории, практически идентичной по своим масштабам баливику городских властей. Почему бы единому органу не осуществлять все местное регулирование?

И таким образом, проблема городского округа — это прежде всего вопрос плохо приспособленных инструментов управления, увековеченных далеко за пределами периода их полезности.

Во-вторых, речь идет о дублировании и конфликте организаций и усилий между городом и округом. Когда хартия в округе Лос-Анджелес пересматривалась в 1912 году, выяснилось, что в городских сообществах три отдельные группы чиновника были уполномочены охранять порядок: шериф и его заместители, констебли нескольких тауншипов и полиция города. Их обязанности были по существу одинаковыми, они охватывали одну и ту же территорию. Общественность соответственно распыляла свое гражданское внимание. Именно этот самый штат Калифорния в течение последних двадцати лет уполномочил свои города иметь раздельных налоговых оценщиков — два набора должностных лиц отправлялись на сбор абсолютно одинаковой информации. С тех пор налогооблагаемая собственность в городе оценивалась по-разному этими двумя наборами чиновников. И какова же причина? Видимо, двойная: позволить отдельным округам сбивать свою долю налога штата и в то же время позволить городам повышать свои оценки и удерживать налоговую ставку на низком уровне. Политическую ценность двойного набора чиновника, конечно, нельзя упускать из виду.

Неопубликованный отчет городского клуба Милуоки раскрывает дублирование городских и окружных служб по многочисленным пунктам. Выяснилось, что город содержал больницу скорой помощи, туберкулезный санаторий и штат инспекторов по молоку, в то время как округ поддерживал аналогичные службы через больницу общего профиля, туберкулезный санаторий, выездного врача и окружную медсестру. Окружная тюрьма и полицейский участок находились в непосредственной близости, но под разной юрисдикцией. Там, где округ вел общественные работы через инженерный департамент, город действовал через дорожный департамент, причем каждая единица требовала практически одинакового рода административного и технического руководства. Город и округ осуществляли закупки раздельно, а в соответствующих департаментах общественных работ происходило дублирование испытательных лабораторий и инженерных или иных учетных документов. Отдельные городские и окружные регулирующие или управляющие органы существенно увеличивали как расходы на управление, так и количество выборных должностей.

Затем, опять же, городской округ, включая судебных должностных лиц, внес наибольший вклад в длину бюллетеня по сравнению с любым другим подразделением власти. В 1910 году до принятия действующей хартии избирательный бюллетень города Лос-Анджелес, который часто демонстрировался в качестве устрашающего примера, содержал имена кандидатов на сорок пять отдельных должностей. Двадцать восемь из них принадлежали системе округа-тауншипа!

Избиратель Чикаго в результате ранних влияний плюс дополнений к числу должностей, вносимых время от времени, опускает бюллетень примерно за двадцать пять кандидатов, включая шерифа, казначея, окружного клерка, клерка суда по делам о наследствах, клерка уголовного суда, президента окружных комиссаров, десять окружных комиссаров, судью окружного суда. Избиратель в Омахе в дополнение к обычному кругу окружных чиновников выбирает также тридцать два заместителя налоговых оценщиков — и все это в одном единственном бюллетене. В большинстве штатов эти должностные лица избираются в тот же день и по тому же бюллетеню, что и длинный список кандидатов в штатные и судебные органы, так что выборы в округе являются лишь сопутствующим и второстепенным вопросом во всем этом сложном деле.

В день выборов должности городского округа обычно оказываются в самом низу бюллетеня. Будучи сами по себе достаточно многочисленными и неясными в сельских районах, их вклад в неясность голосования в городе важен более чем вдвое.

Когда к чрезмерно длинному бюллетеню и дублированию функций между округом и городом добавляется множество местных органов управления, все соображения об ответственности в управлении или осознанности гражданства идут прахом. Так обстоит дело в округе Кук, штат Иллинойс, где Бюро общественной эффективности выпустило поразительную брошюру «Девятнадцать местных органов управления в Чикаго» (с тех пор это число возросло до двадцати двух). Двадцать два отдельных налогооблагающих органа и сто сорок четыре чиновника, которых каждый избиратель Чикаго должен выбрать! Удивительно ли, что «мистер Избиратель», цитируя название сопровождающей карикатуры, «ошеломлен»? Как говорится в брошюре: «Большое количество местных органов управления в Чикаго с их огромным числом выборных должностных лиц, независимых друг от друга, ведет к производству не только неэффективной государственной службы, но и огромной расточительности государственных доходов. Нынешнее множество управляющих органов при отсутствии централизованного контроля и длинный бюллетень приводят к запутанной сложности и делают неизбежными вопиющую неэффективность и расточительность в крупных масштабах».

Город также показал себя совершенно неблагоприятной средой для чистого, активного гражданства в рамках округа. Тысяча и одна забота и отвлекающий фактор в городе сильно способствуют тому, что население забывает о том, что оно вообще живет в округе. Округ мало что делает для горожанина. Он не спасает его дом от пожара и его карманы от карманников. Он не строит улицы, по которым он путешествует, и не выполняет никаких гуманных услуг, которые могли бы вызвать его восхищение. Шериф ему не сосед, и он не слышит об этом чиновнике от одного конца года до другого, если только ему не посчастливится стать стороной какого-нибудь судебного процесса. Газеты, конечно, склонны уделять много места судебным процессам и освещать деятельность окружного прокурора. Но даже это обычно направлено скорее на столичный сенсационализм, чем на полезное гражданство.

Чем больше власти доверено муниципалитетам внутри округа, чем более интересные дела им поручено делать, ровно в той же мере сам округ страдает от невнимания со стороны граждан, пока дело не доходит до крайности, описанной в отчете об округе Кук проф. Ф. Д. Брамхолла из Чикагского университета:

«Корпоративный город олицетворяет в сознании большинства людей их местное самоуправление; у него есть своя живописная история, свои видимые физические воплощения, своя корпоративная индивидуальность, свой стимул для гордости его жителей и их претензия на их преданность. Округ не может выступить с подобным призывом, и это политический факт, с которым нужно считаться: как бы вы ни утверждали, что округ является неотъемлемой частью городского самоуправления, что городской электорат почти эквивалентен окружному электорату и должен отстаивать равную долю владения, почти невозможно преодолеть навязчивую идею о том, что округ — это нечто чужеродное. Нет более серьезного последствия разделения наших полномочий местного самоуправления и разрушения ответственности за наше муниципальное хозяйство, чем именно эта утрата чувства отождествления с властью и силы местного патриотизма, который должен быть огромным активом для американского политического управления».

Без сомнения, городской, и в особенности столичный округ — это округ в его худшем проявлении.

ГЛАВА VIII ОКРУЖНЫЕ АДМИНИСТРАЦИИ В РАБОТЕ

«Допустим, истинно все то, что вы говорите: что каждый окружной чиновник стоит на своем независимом пьедестале власти, что округ — это безглавое учреждение, где ответственность разбросана по тысяче разных направлений; что городские округа — самые слабые братья в политической семье. Допустим все это, но что из этого?»

Так размышляет «средний американец» — по крайней мере, так кажется. Если он исправно читает свою окружную газету, его раз за разом заставляли задерживаться на месте избитые строки Поупа:

«Пусть дураки о формах спорят рьяно; В чем лучший толк — то и без капканно».

После долгого курса умственной стимуляции в этом духе мы вполне готовы услышать от него замечание о том, что в конце концов для власти по-настоящему важны ЛЮДИ — наблюдение, которое должно заглушить любые возражения. Ваш «средний» друг, если в нем больше политической энергии, чем в среднем, отправляется после этого на выборы и помогает проследить за тем, чтобы на пост коронера был избран человек «правильного покроя».

В этих настроениях, вне всякого сомнения, содержится больше чем элемент истины и мудрости. Промышленный мир все больше приходит к убеждению, что главным в совместных усилиях любого рода является вовсе не план организации, не методы, а кадры — люди. И даже управление демонстрирует примеры людей, которые добились успеха самым заметным образом вопреки форме организации, благоприятствовавшей неподчинению, вопреки вмешательству невидимых сил, вопреки сотне искусно придуманных препятствий на пути хорошего администрирования.

Мы могли бы с благодарностью отнестись к системе, которая приносила бы на общественную службу выдающихся, способных, честных, высококвалифицированных людей. Если бы мы могли получать хороших людей и хорошее управление как нормальный результат существующих систем окружного управления, все были бы довольны.

Но разве типичное американское управление работает именно так? В этой главе мы рассмотрим взаимосвязи между системой, людьми и конечным продуктом.

Чтобы взглянуть на этот предмет под правильным углом, нам следует поставить себя на место, скажем, шерифа округа Пайк. Он приятный, популярный парень — именно поэтому он и стал шерифом. Его приятность и популярность сделали его особенно ценным дополнением к республиканской (или демократической) организации округа Пайк. В ходе избирательной кампании он проявил себя как мастер добычи голосов, он придал организации респектабельный тон. И теперь, когда он у власти, его врожденное добродушие не изменилось. Его популярность объяснялась его неизменной преданностью своим друзьям и сторонникам. Эти хорошие люди толпятся вокруг него в первый день его срока, и у него не хватает духу отказать в единственной услуге, находящейся в его власти.

На этом с одной категорией претендентов на его благосклонность покончено. Но существует еще и вся масса его сторонников, рядовые избиратели и налогоплательщики округа; у них тоже есть свои требования к нему, и новый шериф приступает к своим обязанностям с искренним желанием послужить им, управляя своим ведомством наиболее эффективным и экономичным образом. Показательная сторона всего этого дела заключается в том, что эти две амбиции с наибольшей вероятностью окажутся несовместимыми. Личная дружба диктует ему необходимость раздавать должности заместителей «своим людям», близким его сердцу; общественная служба — игнорировать требования дружбы и укомплектовать свое ведомство компетентными помощниками, независимо от личных, политических или церковных связей. И таким образом новый должностной аппарат в силу обстоятельств, к созданию которых он не причастен, оказывается в ловушке дилеммы. Вероятно, девять из десяти окружных чиновников либо разрешают эту трудность на основе личной дружбы, либо идут на компромисс между своими противоречивыми стремлениями — и в том, и в другом случае эффективность работы ведомства страдает. Каждый человек, вступающий в должность и имеющий возможность оказывать услуги, связан по рукам и ногам. Он не может смотреть на свои общественные обязанности совершенно прямо и открыто, но всегда вынужден сопровождать каждый новый план, каждый выбор подчиненного оговоркой: «Что скажет председатель окружного комитета партии?» А если у него есть амбиции остаться на второй срок или пойти на повышение, он, естественно, проявляет осторожность, чтобы не раздражать курицу, несущую золотые яйца. Ведь председатель окружного комитета вряд ли будет в восторге от планов экономии или сокращения числа рабочих мест для «своих ребят». Такие планы не укладываются в его требования.

Система связывает человека по рукам и ногам. Когда-то окружному чиновнику в Нью-Джерси потребовались два дополнительных клерка. Однако, полагая, что совет выборных фрихолдеров придерживается строгой программы экономии, он обратился к ним с просьбой о четырех новых сотрудниках, рассчитывая, что его запрос будет сокращен вдвое. Но не тут-то было. Чиновник и совет принадлежали к противоборствующим партиям. Один из членов совета зашел к нему и заметил, что «вам нужно восемь новых сотрудников». Говорят, чиновник намек понял, и в результате рабочие места были предоставлены четырем заслуживающим доверия членам каждой из ведущих партий.

В подобных случаях доминирует явно не индивидуальность, а система.

Вынужденное разделение верности между партией и народом — лишь один из источников снижения личной эффективности. При столь превозносимом «правлении законов», которое достигает вершины абсурда именно в округе, шансы на эффективное исполнение законов сводятся к минимуму. Возьмем, например, точное соблюдение установленной законом процедуры. Продажа объекта недвижимости в связи с неуплатой налогов, например, должна осуществляться в соответствии с детальной последовательностью шагов, прописанных в законе, иначе правоустанавливающие документы на имущество будут сомнительными. Требования об оплате оказанных услуг или поставленных материалов также могут быть законно удовлетворены только после соблюдения надлежащих формальностей. И в бесчисленных других направлениях эффективность окружных должностных лиц и служащих должна измеряться главным образом педантичным подчинением закону.

Но сопоставим эту необходимость с тем, как дела обстоят на практике: бывший начальник Бюро муниципальных счетов в аппарате контролера одного из восточных штатов после проверки дел пятидесяти шести округов смог заявить в 1914 году следующее: «Ни в одном из проверенных округов не было обнаружено соблюдения каждого положения закона. Напротив, в каждом из проверенных округов были выявлены серьезные нарушения в финансовых операциях, а деньги налогоплательщиков были израсходованы незаконно, причем в некоторых случаях без надежды на их возврат».

Агенты контролера проверили дела округа «A». Относительно операций за год, закончившийся 31 октября 1913 года, они заявили: «Окружная администрация в течение этого года осуществлялась во многих важных аспектах незаконно, и во многих случаях должностные лица полностью игнорировали закон, что привело к растрате государственных средств на сумму во многие тысячи долларов». Бывший казначей этого округа, согласно официальному отчету, «по-видимому, не имел никакого адекватного представления о возложенных на него юридических обязанностях. Он производил выплаты по несанкционированным векселям комитетов совета... Его важнейшая установленная законом обязанность платить только на основании надлежащих юридических полномочий, по-видимому, представляла собой пустые слова». Тот же источник сообщил, что:

«Совет супервайзеров распорядился о выплатах, не имевших законных оснований, на сумму во многие тысячи долларов. Незаконные действия при проверке отчетности советом супервайзеров были особенно предосудительны ввиду того, что на многие объекты критики обращалось внимание в отчете о предыдущей проверке. Незаконные выплаты при таких обстоятельствах становились вызовом правовым ограничениям... Управление фондом помощи неимущим не соответствовало закону, и из-за непонимания должностными лицами требований закона и потребностей округа, а также из-за отсутствия надлежащего сотрудничества между окружным казначеем, управляющим по делам бедных и советом супервайзеров в финансах фонда помощи возникла путаница и накопился огромный дефицит, который финансировался за счет незаконных краткосрочных займов... Округ в значительной степени пострадал от неэффективности, пренебрежения к закону и халатности».

То, что эти открытия не были чем-то местным или уникальным, подтверждается периодическими жалобами, поступавшими из других частей страны.

Дело было в людях как таковых или же в немалой степени в системе, породившей свидетельства скверного управления в округе «B»? Случайно ли казначей, окружной судья, окружной прокурор, шериф и мировые судьи разом нарушали законы? Следует ли предполагать, что беззаконие буйно процветало в атмосфере этого конкретного региона? Деятельность этих чиновников настолько поучительна и живописна, что заслуживает краткого изложения здесь.

Проверяющие дел этого округа несколько лет назад обнаружили этот любопытный документ:

«Элленберг-Сентер, 21 ноября 1900 г.

County of....................., Dr., to Wellington Hay.

1898, Sept. 22. To 7 days’ labor with deputy sheriff looking up stolen horse

$14.00

To paid all expenses per above

15.60

$29.60

«Мистер Хэй по моей просьбе в качестве шерифа выполнял работу по розыску двух конокрадов, укравших его лошадь; против одного из этих людей, Джорджа Бернэма, в этом округе было выдвинуто несколько обвинительных заключений, и все, кто знал о его делишках, жаждали его поимки; я определенно считаю, что мистеру Хэю следует заплатить.

«К. В. Воган, "Бывший шериф"».

В данном случае мистер Хэй, заместитель шерифа, взыскивал с округа плату за преследование... собственной лошади. Окружной казначей, который оплатил этот иск, был тем самым человеком, который, вопреки совершенно определенным положениям закона, не назначил банки, обязанные хранить окружные средства, а депонировал их в привилегированном учреждении, которое не выплачивало округу никаких процентов; который не вел никакой кассовой книги или какого-либо счета в каком-либо банке даже на корешках своих чековых книжек; который позволил по меньшей мере одному кредитору округа четыре раза получить выплату по незаконному иску. Это тот округ, где у окружного судьи, как выяснилось, были собственные частные юридические кабинеты, роскошно обставленные всеми современными картотечными приспособлениями и бланками — и все за общественный счет; в котором коронер отчитывается о том, что в период с 13 по 19 мая он отработал пятнадцать дней и получил с округа полную оплату. Учетные документы практически каждого другого должностного лица в округе обнаруживали аналогичные нарушения и такое же отсутствие какого-либо тонкого понимания интересов общественности.

Просто ли так совпало, что жители округа «A» или округа «B» избирали на должности исключительно нарушителей закона? Было ли дело только в характере должностных лиц, который нес ответственность за «неэффективность, пренебрежение к закону и халатность»? Изменилось бы положение дел, окажись на этих должностях другой среднестатистический набор людей?

Несомненно одно: на должностных лиц округа «A» была возложена обязанность исполнять законы, которые были одновременно запутанными и трудными для понимания дилетантом, а когда их находили, то и для осмысления. Но сверх всего этого отсутствовал постоянный контроль со стороны ответственной организации, а также неотвратимое и быстрое наказание за несоблюдение закона или неподчинение ему.

Настолько сложен этот вопрос, что, судя по отчетам из разных уголков страны, окружные чиновники уже давно перестали беспокоиться о законности большинства своих действий. Распространенной практикой является вовсе не изучение законодательства, а обращение к опыту предшественников и следование по их стопам — более простой и естественный метод для нетренированного ума, чем поиск юридических оснований для действий в самом первоисточнике — в статутах. Но это превращает статуты в шутку! И когда при отсутствии сильного исполнительного руководства эти писаные законы, составляющие важнейшее связующее звено между различными окружными чиновниками, нарушаются, руководящая рука штата вынужденно отдергивается.

Провалы в управлении в этих округах по меньшей мере в немалой степени объяснялись самой системой, а не отдельными людьми. Никакой отдельно взятый «хороший» человек не обязательно обладал бы лучшей квалификацией или большей склонностью разыскивать закон и неукоснительно следовать ему. Ибо политическая «благодетельность» с точки зрения избирателей состоит вовсе не из таких качеств!

И эти мелкие проступки — не единственный продукт порочной системы. В округе Хадсон, штат Нью-Джерси, где гражданская бдительность была несколько ниже, а должностные лица штата — чуть менее бдительны, ключевые факторы, присутствовавшие в упомянутых округах, привели к прямой бессовестной и умышленной растрате государственных средств. Эта история весьма поучительна:

Строительство здания суда было начато в соответствии с актом легислатуры, который уполномочил комитет совета выборных фрихолдеров приобрести необходимые земли и возвести такие окружные здания, которые могут потребоваться. Комитету было предоставлено право назначать собственных юрисконсульта и архитектора для ведения и осуществления строительства. Единственным ограничением его полномочий было требование расходовать не более четырех пятых одного процента от суммы налогооблагаемой базы округа. Это было ограничение, которое при том объеме налогооблагаемой базы, который существовал на момент санкционирования проекта, позволило бы осуществить максимальные расходы в размере около 1 580 000 долларов. Но еще до того, как были заключены контракты, рост оценочной стоимости настолько увеличился, что комитет мог на законных основаниях потратить 7 500 000 долларов.

Первоначальная смета расходов на строительство здания суда составляла 990 000 долларов, но прежде чем жители округа встревожились, она достигла 3 328 016 долларов. Расследование выявило такую экстравагантность и беспечность при обращении с деньгами округа в каждой детали, что в 1911 году легислатура упразднила комитет и создала комиссию по строительству здания суда, члены которой должны были назначаться судьей Верховного суда.

Строительство окружных зданий суда именно при таких эгидах и с аналогичным исходом — характерная черта местной истории по всей стране. Но окружные изъяны не всегда ограничиваются умышленной растратой. Иногда это рассказ о взяточничестве самого грубого пошиба, типичные условия которого описывает Герберт Куик, руководивший расследованием дел в округе Вудбери, штат Айова, около двадцати лет назад. Окружные супервайзеры, судя по всему, следовали незамеченными и бесконтрольными по тому же пути, но зашли дальше, чем должностные лица округа «A» и комитет по строительству здания суда округа Хадсон. Мистер Куик говорит:

«Супервайзер снимал тысячи долларов из дорожного и мостового фондов по собственному ордеру, клал деньги в карман и отчитывался по ним, предоставляя квитанции за дорожные или мостовые работы. Часть этих работ действительно выполнялась, а часть — нет. Большинство квитанций были подписаны политическими сторонниками супервайзеров. На некоторых из них стояли подписи людей, которые никогда не существовали.

«Все, что покупалось округом, покупалось по завышенным ценам. Любой торговец, согласный подавать раздутые счета, получал возможность сбыть свой товар.

«Существовала налаженная система затягивания оплаты счетов, в результате чего лица, поставлявшие товары, подавали отчетность повторно, после чего им платили дважды: один раз фирме, которой они действительно задолжали, а второй — одному или нескольким членам окружной мафии. В большинстве случаев купец, поставлявший товар, никогда не знал о двойной оплате. У них действовала система ордеров и квитанций, благодаря которой купец пребывал в неведении.

«В некоторых случаях подходы к мостам строились и оплачивались дважды: один раз из дорожного фонда, а другой — из мостового. Человек, выполнявший работу, получал одну выплату, а взяточники — другую. В этих случаях люди платили дважды, а порой и трижды.

«Некто продал округу несколько одеял для использования заключенными в тюрьме. Ему было разрешено получить около ста долларов по реестру исков округа, но он отказался принять выплату и подал на округ в суд. В суде он добился решения в свою пользу по всем заявленным требованиям и получил деньги из фонда судебных решений. Иск к общему фонду, от получения которого он отказался, числился неоплаченным. Кто-то из своих пошел к нему и получил ордер на „любые суммы, причитающиеся мне от округа“, и снова выставил первоначальный счет. Таким образом, округ выплатил первоначальное пособие, сумму по судебному решению и судебные издержки. Дорогие вышли одеяла!

«Ордера такого рода выписывались на имена людей, которые умерли много лет назад.

«Это образец той работы, которая царила в том округе и которая ввергла его в долги, от которых он не оправится, при существующем обычно положении вещей, еще на протяжении поколений».

В Индиане закваска неясности и безответственности работала уже давно, когда государственный совет по счетам приступил к своей работе в 1909 году. Записи этого ведомства с тех пор показывают, что с местных должностных лиц было взыскано более одного миллиона шестисот тысяч долларов, и часть этих средств была возвращена. Совет заявляет, что, по их убеждению, полной девяноста процентами этой суммы они были обязаны не преднамеренным противоправным действиям, а попустительскому безразличию, которое привело к практически бесконечной путанице и неполноте бухгалтерской отчетности. Подобно окружным чиновникам во многих других штатах, должностные лица в округах Индианы, согласно посланию бывшего губернатора Маунта, «следовали прецедентам по возрастающей шкале».

Если вся беда кроется в кадровом составе управления, то либо никакой реальной проблемы округа не существует, либо эта проблема не разрешена. Если дело исключительно в людях, избирателям округа нужно лишь при наступлении следующих выборов «вышвырнуть негодяев вон» и избрать более перспективных преемников. Но ведь именно этим избиратели и занимаются уже столько лет, а окружное управление существенно не улучшилось!

Но если теория «хорошего человека» была проверена до предела и оказалась несостоятельной, а ничего другого не появляется, не следует ли предположить, что система имеет самое непосредственное отношение к человеку — сначала при его отборе, а затем и в том влиянии, которое определяет его поведение? Чиновники в упомянутых округах были из плоти и крови. Они оказались вовлечены в организацию, которая не только оказывала им малую моральную поддержку или не оказывала ее вовсе, но фактически окружала их искушением бездельничать, совершать ошибки и воровать. Они не подвергались никакой дисциплине, требующей подчиняться закону или относиться к интересам округа с должным вниманием.

В сфере управления, как и в области садоводства, судя по всему, смоковницу с чертополоха не собирают.

ГЛАВА IX. ГУМАНИТАРНАЯ СТОРОНА

Но оплошности округа исчисляются далеко не только финансовыми показателями. Какой-нибудь добрый защитник этой системы обязательно выступит с замечанием о том, что «окружная политика, как и любая другая сфера бизнеса, может быть дорогостоящей, но в ней есть немало здорового гуманизма».

Точка зрения, заслуживающая изучения!

На долю округа, действующего через описанные механизмы и под воздействием описанных влияний, в значительной степени выпало масштабное и важное государственное бремя заботы о бедных, которые всегда с нами, о душевнобольных и об узниках тюрем. Масштабы этой задачи в густонаселенном центре можно оценить по следующей сводке гуманитарных функций округа Кук, составленной доктором Грэмом Тейлором.

«В окружной тюрьме разместили, накормили и обеспечили уход примерно за одиннадцатью тысячами заключенных, почти десять тысяч из которых нуждались в медицинском лечении от инфекционных заболеваний.

“It gathered in, temporarily cared for and committed to state asylums or discharged, 2334 insane patients.

“It assumed and maintained care for 10,597 delinquent and dependent children.

«Там изолировали и пресекали распространение заразных болезней.

«Там предоставили жилье, питание, а также медицинское и хирургическое лечение 34 000 больных людей, 1000 пациентов с туберкулезом и 3000 пожилых, немощных или недееспособных граждан.

«Там обеспечили продовольствием, одеждой и топливом около 200 000 человек; похоронили 978 нищих и одиноких умерших и выделили 165 000 долларов 350 неимущим матерям на содержание 1126 детей. Для выполнения этой работы потребовалось полное рабочее время 3000 сотрудников и частичная занятость примерно 10 000 других. Общая сумма ассигнований округа Кук на 1913 год составила 7 072 486,96 доллара».

Таков бюджет того, что мы можем назвать человеческой проблемой крупного столичного округа. Между услугами, оказываемыми в такой единице, и услугами редконаселенного захолустного округа практически в любой точке Соединенных Штатов разница носит скорее количественный, чем качественный характер.