«Округ: «Темный континент» американской политики»

ЭТО ОКРУГ ШТАТА НЬЮ-ЙОРК — ВСЕ ДОЛЖНОСТНЫЕ ЛИЦА ИЗБИРАЮТСЯ НЕЗАВИСИМО ДРУГ ОТ ДРУГА И ТЕОРЕТИЧЕСКИ СКООРДИНИРОВАНЫ СЛОЖНЫМИ ЗАКОНАМИ. БЕЗГОЛОВЫЙ, БЕЗОТВЕТСТВЕННЫЙ, НЕЭФФЕКТИВНЫЙ, ТУМАННЫЙ.

Округ «Темный континент» американской политики

Автор:

Генри С. Гилбертсон

Нью-Йорк

Национальная организация «Короткий бюллетень» 1917

Типография «Никербокер», Нью-Йорк

ПРЕДИСЛОВИЕ

Американский народ никогда не прекращал и не подает никаких признаков прекращения своих усилий по освоению механики политической демократии. Как ни странно, однако, он совершенно пренебрег одним из самых перспективных подходов к этому изучению — управлением округами. Автор подготовил этот том в убеждении, что обсуждение данной темы позволит пролить совершенно новый свет на «демократический эксперимент».

Эта книга не является учебником или трактатом об округах. Подобная работа не может быть успешно выполнена без гораздо более широких и тщательных исследований по данному вопросу, чем те, которые предпринимались до сих пор. Автор надеется, что настоящий труд внесет свой вклад в предложение и стимулирование таких исследований. Между тем контуры вполне реальной и весьма важной «проблемы округа» видны отчетливо, и они определяют масштаб этого тома.

Читатель, несомненно, обратит внимание на полное отсутствие каких-либо рассуждений об округе в его связи с системой образования. Объяснение этого упущения заключается в том, что крайне трудно выделить сколько-нибудь универсальный интерес округа в этой ветви государственного управления, отличный от интересов правительства штата и более мелких подразделений, за исключением взимания налогов и распределения налоговых поступлений.

Автор обязан г-ну Ричарду С. Чайлдсу, секретарю Национальной организации «Короткий бюллетень», за предложение написать эту книгу и за критические замечания по рукописи. Самую ценную помощь на стадии работы над рукописью также оказали г-н Герберт Р. Сэндс из Нью-Йоркского бюро муниципальных исследований и г-н Ото Г. Картрайт из Исследовательского бюро округа Уэстчестер.

Поскольку также не сочли целесообразным перегружать текст чрезмерным количеством сносок, автор выражает особую благодарность проф. Джону А. Фэрли за его труд «Управление округами, городами и селениями», который послужил источником значительной части исторического материала, а также г-ну Эрлу В. Крокрафту, чьи исследования округа Хадсон в штате Нью-Джерси были использованы довольно подробно.

Генри С. Гилбертсон.

Нью-Йорк, 15 января 1917 г.

CONTENTS

CHAPTER

PAGE

I.

A Political By-way

1

II.

Just What Is a County

9

III.

A Creature of Tradition

16

IV.

Falling Afoul of “Democracy”

25

V.

The Jungle

34

VI.

A Base of Political Supplies

43

VII.

Urban Counties

57

VIII.

County Governments at Work

66

IX.

The Humanitarian Side

80

X.

Roads and Bridges

94

XI.

Nullification

104

XII.

State Meddling

112

XIII.

State Guidance

120

XIV.

Readjustments

129

XV.

County Home Rule

145

XVI.

Consolidation

151

XVII.

Reconstruction

168

XVIII.

Scientific Administration

181

XIX.

The County of the Future

193

Appendix A

Constitutional County Home Rule in California

207

Appendix B

The Los Angeles County Charter

219

Appendix C

Proposed County Home Rule Amendment in New York

247

Appendix D

Proposed County Manager Law in New York

251

Appendix E

The Chief Medical Examiner in New York City

257

Appendix F

A County Almshouse in Texas

266

Bibliography

275

Index

285

Округ

ГЛАВА I ПОЛИТИЧЕСКИЙ ТУПИК

Перекрыть подземные ходы к политической власти, открыть правительство и впустить дневной свет общественного мнения и критики, упростить организацию, сделать процедуру более прямой, недвусмысленно зафиксировать ответственность каждого элемента в государстве — такова была стратегия реконструктивного демократического движения в Америке за последние пятнадцать лет. Четырехсот американских городов без сожаления и без лишних церемоний отбросили традицию, согласно которой сложность является платой за свободу. Они начали заново, исходя из принципа, что правительство — это общественное дело, которым следует управлять так просто, прямо, открыто и дешево, насколько позволяет закон. Поскольку их прежние органы власти не были приспособлены к этому идеалу, они поспешили их переделать. Вопреки предсказаниям, палладиум свободы не рухнул. Деятельность продолжается как обычно, причем общественное дело ведется на удивление удовлетворительно по сравнению с «добрыми старыми» днями.

Где остановится движение? Закрыты ли все тайные ходы? Освещены ли все темные аллеки местной политики? Или исследователей ждет еще немало работы?

В 1915 году заседавший тогда в Олбани конституционный конвент изучал основы политической структуры Нью-Йорка, пытаясь приспособиться к кардинальным изменениям, произошедшим в жизни штата за предшествующий двадцатилетний период. Были сформированы комитеты для обследования самых отдаленных уголков системы с целью проведения необходимых корректировок. Были вызваны сотни экспертов, и сотни граждан явились добровольно, чтобы высказать свои взгляды и запросы. Комитет, ведавший организацией управления штата, заслушал бывшего президента, руководителей двух ведущих университетов, видных экспертов по эффективности и каждого влиятельного чиновника штата. Комитет по делам городов предоставил слово мэрам и главным юрисконсультам каждого крупного города штата, в то время как конференция мэров сочла себя достаточно заинтересованной, чтобы отправить одного из своих представителей агитировать по всему штату за поправку, которая способствовала бы благополучию городов Нью-Йорка. Работа этих подразделений конвента вызывала глубочайшую озабоченность штата. Она получила немало заинтересованных комментариев со стороны прессы и общественности.

Существовал также комитет, затрагивавший интересы каждого жителя — управление округом. Можно было бы вообразить, что этот орган тоже способен привлечь хотя бы одну или две знаменитости. В штате Нью-Йорк шестьдесят один округ. Каждый человек живет в одном из них. Они охраняют имущественные, личные и гражданские права. Но не тут-то было. Две или три публичные слушания; ни одного бывшего президента; ни одного руководителя колледжа; ни значительного числа заинтересованных частных граждан — таков был осязаемый итог пробуждения интереса к рассматриваемому вопросу.

Однако в исключительно подходящий момент была создана совершенно новая ассоциация клерков советов супервайзеров. Несколько членов этого органа лично явились на конвент. Комитет обратился к ним с призывом пополнить его багаж знаний о местном самоуправлении. Им предоставили полную свободу рассказать о нуждах их округов.

Учитывая сопутствующие факты, свидетельства этой выдающейся группы государственных служащих выглядят особенно поучительно. Там присутствовал представитель центрального округа штата Нью-Йорк и с любезной улыбкой объявил, что его земляки абсолютно довольны своим окружным управлением; они и помыслить не могут о том, чтобы изменить его. Клерк из округа в долине Гудзона был столь же оптимистичен и приложил немало усилий, чтобы во всех деталях показать, насколько прекрасно управляется его округ. Аналогичные свидетельства поступили из округа в столичном регионе. Затем взял слово клерк из мест близ границ Пенсильвании: жители этого соседнего штата прониклись столь глубоким восхищением перед формой правления его округа, что горят желанием заменить ею собственную, гораздо более простую систему.

А теперь о сопутствующих фактах. Не прошло и двух месяцев после этих слушаний, как должностные лица Национального комитета по труду заключенных получили сведения о злоупотреблениях в тюрьме центрального округа штата Нью-Йорк и сумели добиться расследования силами Большого жюри. Подробности их выводов едва ли пригодны для печати. Достаточно сказать, что помощники шерифа завели практику позволять заключенным — как мужчинам, так и женщинам — приходить и уходить по своему усмотрению и допускали в тюрьме самые позорные порядки. Вскоре после слушаний в комитете контролер штата завершил расследование финансовых дел округа в долине Гудзона. Его отчет пестрит сообщениями о вопиющих и умышленных нарушениях законов со стороны не одного, а почти всех должностных лиц округа. Что касается клерка из столичного региона, то на самих слушаниях ему предъявили несколько актов специального законодательства, принятых по инициативе шерифа и инспектора по делам бедных в целях повышения зарплат помощников в обход местного органа управления. Он с легкостью признал, что эта петиция подавалась не столько в интересах округа, сколько из «политической целесообразности» и за счет налогоплательщиков. Ну а что до округа на границе с Пенсильванией, то он являлся родиной человека, который придумал хитроумный способ запустить руку в окружную казну: он убедил совет супервайзеров учредить для него в нарушение закона должность «окружного хранителя». Прочно обосновавшись в новом кресле, он уговорил совет передать ему (совершенно незаконно) их обязанности по проверке претензий к округу, а окружного казначея — оплачивать любой ордер, на котором стояло его «одобрение». Когда он присвоил таким образом около девяноста тысяч долларов, его махинации вскрыл контролер. Из всей этой неприглядной истории «хранитель» выбрал в качестве решения самоубийство. Но система управления этого округа не претерпела принципиальных изменений для устранения тех изъянов в организации, которые вскрылись в ходе этих разоблачений.

Коллекция разрозненных фактов? Знакомые американские взятки и неэффективность? Возможно. Но в городах и штатах общественность вела борьбу с подобными явлениями. В округах Нью-Йорка люди, судя по всему, даже не подозревали о наличии таких порядков. Клерки, выступавшие в Олбани и являвшиеся, по большей части, единственными представителями своих округов, по-видимому, говорили правду, по крайней мере относительно благодушия обывателей, однако они были бы точнее и лестнее, если бы озаглавили это «невежеством».

От побережья до побережья над делами округов царит глубокое молчание. Неужели в то время как города утопали в скандалах с концессиями, а полиция вступала в партнерство с криминальными элементами, пока легислатуры штатов легкомысленно разбазаривали общественные деньги на бесполезные политические синекуры и расточительные государственные учреждения, один лишь округ свободен от малейшего дуновения скандала и служит образцом официальной честности? Десятки муниципальных лиг, городских клубов и бюро муниципальных исследований копаются в делах городов и на каждом шагу находят возможности для улучшений. Но число окружных организаций, ведущих критическую и конструктивную работу, можно пересчитать по пальцам одной руки, а то и меньше. Многие колледжи предлагают курсы, посвященные именно муниципальному управлению, однако «единая всепроникающая единица местного самоуправления на территории Соединенных Штатов» удостаивается лишь беглого упоминания. Ни у одного политолога не хватило амбиций копнуть эту почву глубже, так что при наличии сегодня пятисотстраничной библиографии по городскому управлению до сих пор не написано ни единого тома, посвященного исключительно округам. Журналисты в массе своей оставили эту тему в полном забвении.

И тем не менее в тех редких случаях, когда округ оказывался под микроскопом или удостаивался большего, чем мимолетное внимание, плоды трудов исследователей неизменно оказывались настолько надежными и богатыми, что вызывали удивление: как далеко простираются изъяны округа? Несколько лет назад в округе Хадсон, штат Нью-Джерси, стоимость здания суда, изначально определенная в девятьсот тысяч долларов, грозила вырасти до семи миллионов долларов. Пораженные этим вопиющим обстоятельством, граждане объединились в постоянную Федерацию, чтобы глубже и дольше изучить этот задний двор своей гражданской жизни. Они обнаружили, честно говоря, что инцидент со зданием суда был лишь самым драматичным из сотни грехопадений. Общество общественной эффективности округа Кук, штат Иллинойс, Исследовательское бюро округа Уэстчестер, Ассоциация налогоплательщиков округа Саффолк, Ассоциация округа Нассау в Нью-Йорке и Ассоциация налогоплательщиков округа Аламеда в Калифорнии — все они получили богатую отдачу от своих вложений в исследования окружного самоуправления. Единичные случаи? Возможно. А с другой стороны, быть может, в самой системе кроется нечто принципиально дефектное.

Но имеет ли все это какое-то значение?

Если всеобщность и масштабы затрат имеют хоть какой-то вес — да. Почти все жители Соединенных Штатов живут в округе, и почти каждый избиратель принимает участие в делах одного из них. Таких единиц насчитывается более трех тысяч. В своем корпоративном качестве в 1913 году они имели чистую задолженность в размере 371 528 268 долларов (в расчете на душу населения — 4,33 доллара), что представляло собой рост по сравнению со 196 564 619 долларами в 1902 году (в расчете на душу населения — 2,80 доллара). В том году они потратили на общее управление 385 181 760 долларов, что составляет примерно одну треть расходов федерального правительства за тот же период. Из этой суммы 102 334 964 доллара пошло на общее администрирование. Через эти окружные органы власти американский народ израсходовал на шоссейные дороги 55 514 891 доллар; на защиту жизни и собственности — 15 213 229 долларов; на охрану здоровья — 2 815 466 долларов; на образование — 57 682 193 доллара; на библиотеки — 364 712 долларов; на рекреацию — 419 556 долларов (преимущественно в одном лишь штате Нью-Джерси); на предприятия общественного пользования — 189 122 доллара; на выплату процентов — 17 417 593 доллара; на сооружения более или менее постоянного характера — 89 839 726 долларов.

Эти цифры, хотя их, конечно, не следует воспринимать слишком серьезно, в одних случаях поражают своей скудостью, а в других — масштабностью, поскольку на большей части территории Соединенных Штатов округ выступает единственным агентом местного самоуправления.

Округа практически по всей стране служат краеугольным камнем системы партийной власти и организации.

Следовательно, в силу этого разнообразия причин округа представляются вполне подходящим объектом для пристального изучения в их отношении к некоторым жизненно важным проблемам американской жизни.

«Анналы Американской академии политических и социальных наук» за май 1913 года содержат ряд важных монографий по этому вопросу.

ГЛАВА II ЧТО ЖЕ ТАКОЕ ОКРУГ?

Прежде чем наши предки «породили на этом континенте новую нацию», в колониях не существовало универсальных стандартных отношений между местными и общими колониальными правительствами или правительствами штатов. В Массачусетсе, Род-Айленде и Коннектикуте города зарождались как отдельные единицы; затем они объединялись в федерацию и постепенно развивали органическое единство; иными словами, местные территории породили центральное правительство. На Юге же, напротив, местные органы власти больше напоминали создания центральной власти, призванные обеспечить превращение самых ранних поселений в обширные и потому менее удобные для управления единицы.

Ко времени принятия конституции 1789 года появилась возможность стандартизировать разделение труда по управлению континентом. В центре этой схемы находились штаты, которые зарезервировали за собой всю полноту государственной власти, за исключением того, что конституция явно передавала федеральному правительств. Отныне, каково бы ни было его историческое происхождение или древние традиции, каждое местное подразделение управления должно было довольствоваться теми функциями, которые ему выделяла высшая власть штата. Оно не обладало «неотъемлемыми» полномочиями. Оно действовало просто как агент штата, обладавшего правом по своему усмотрению расширять или сокращать сферу местной деятельности либо вообще стирать ее с карты.

Обязанности же, которые правительства штатов взяли на себя в ранние годы республики, были настолько простыми, насколько позволяла необходимость. Это была поистине эпоха принципа «как можно меньше правительства». Жители штатов словно заключили между собой союз, чтобы стоять на страже жизни, свободы и собственности. Это была достаточно широкая программа, но в те дни вошло в обычай толковать ее узко — никаких гуманитарных инициатив, помимо грубых попыток справиться с наиболее очевидными проявлениями нищеты; никаких исправительных мер в современном понимании; никаких «общественных работ». В качестве сопутствующего элемента выполнения этих обязательств конвент и легислатуры штатов собирались и принимали законы или кодексы поведения, затрагивающие эти элементарные потребности цивилизованного народа. Они давали определения различным преступлениям (или принимали определения общего права Англии); они узаконивали гражданский процесс. Было твердо решено, что голос всего народа должен преобладать в определении того, что штат должен делать для своих граждан.

Затем возник вопрос о поиске средств для применения этих абстрактных принципов к повседневной жизни, о приближении к порогу каждого человека механизмов принуждения к соблюдению его прав. Если бы американский народ двигался с этого момента по логичному пути, он подогнал бы административный аппарат под свои общегосударственные принципы. Но вышло иначе. Должностные лица штата определяли политику; должностные лица на местах должны были эту политику исполнять. Период Американской революции с ее глубоким недоверием к королевской власти положил начало эре децентрализованного управления, которая на протяжении двух поколений не ослабевала, а скорее набирала силу. Для этой цели как нельзя лучше подходили уже существовавшие округа, чей статус отныне закрепился в качестве местных агентов правительства штата. Время от времени по мере необходимости формировались новые округа. В каждом из таких округов существовала рыхлая, но более или менее целостная организация, описать которую сейчас будет весьма уместно.

Возможно, важнейшим агентом обеспечения соблюдения законов в округе в эти еще примитивные дни являлся шериф, который рано или поздно стал непременным атрибутом каждой американской колонии. Это древнейшее должностное лицо округа пронесло свои полномочия сквозь столетия, начиная со времен саксов и норманнов. Он унаследовал почти все полномочия и прерогативы своего исторического прототипа в том виде, в каком они существовали в Англии в XVII веке. Он не председательствовал в окружном суде, но мог производить аресты за нарушение закона — с ордером или без него. Если его задача оказывалась непосильной для одного человека, он мог призвать на помощь posse comitatus из числа частных граждан. А поскольку он был обязан не только задерживать преступника, но и содержать его до суда, ему совершенно естественным образом поручалось ведать камерой предварительного заключения или тюрьмой.

Начиная с Коннектикута в 1666 году, была создана система местных судов, юрисдикция которых в большинстве штатов со временем стала совпадать с границами округа. Вокруг этого института сосредоточилась официальная жизнь округа, причем до такой степени, что здание окружного суда повсеместно именуют «court house» (судебной палатой). Шериф с самого зарождения этого института выступал главным служителем суда при распоряжении судьбами заключенных, исполнении судебных решений, вручении ордеров на арест и выполнении аналогичных обязанностей.

На счету Коннектикута числится и самое уникальное, и во многом самое важное должностное лицо округа Нового времени. В ходе развития своего уголовного права Англия так и не выработала систему местных обвинителей. В ранний период колонии возлагали обязанность представлять интересы штата на мировых судьев. Однако в 1704 году в каждом округе Коннектикута был уполномочен адвокат «для судебного преследования всех уголовных преступников... и пресечения порока и безнравственности». Из этого начина и родился сугубо американский чиновник, которого называют по-разному: окружной прокурор, обвинитель по искам, солиситор или государственный прокурор.

Поскольку дела окружного суда (которые прежде включали как административные, так и судебные вопросы) были слишком важны, чтобы не вести их учет, была учреждена должность судебного клерка, чьи обязанности обобщены в самом его названии. Однако в более позднее время функции этого должностного лица как расширялись, так и сужались в зависимости от объема операций в округе. Так что в более крупных округах каждый суд, а порой и группа судов имеют клерка, чьи обязанности связаны исключительно с судебными вопросами, в то время как в менее значительных округах «окружной клерк» с легкостью успевает совмещать не менее дюжины различных амплуа. Именно окружной клерк обычно выдает разрешения на брак и принимает на хранение акты на недвижимость, ипотечные закладные и множество других документов.

И затем, без каких-либо видимых веских причин, колонисты привезли из Англии коронера. Во времена Альфреда Великого этот чиновник занимал почетное и полезное место в королевстве. Будучи своеобразным дублером шерифа, он замещал последнего в случае его нетрудоспособности. Между тем он являлся местным представителем Короля, на которого возлагалась обязанность накладывать руку на все, что казалось бесхозным, и вступать во владение от имени Короля. Но с течением времени этот «коронный чиновник» растерял и достоинство, и обязанности, так что от них почти ничего не осталось, кроме как ведать телами людей, погибших от насилия или при подозрительных обстоятельствах, выяснять причину смерти и устанавливать, если возможно, лицо, ответственное за случившееся.

Стоит упомянуть организацию отправления местного правосудия, которая представляет собой абсолютный минимум окружного управления. В ранний колониальный период (а порой и поныне в определенных штатах) судьи и другие судебные чиновники выполняли важные обязанности за пределами этой узкой сферы отправления правосудия. Но со временем процессы, связанные с выплатой жалования и содержанием окружного здания, создали в немалых округах «деловую» проблему весьма крупных масштабов. Поскольку в большинстве штатов эти расходы возлагались на округ, возникла необходимость создать соответствующий аппарат финансового управления. В каждом округе совет директоров, избираемый и именуемый по-разному, взял на себя управление материальной стороной дел. При помощи различных второстепенных административных лиц, таких как оценщики, казначей и прочие финансовые чиновники, он собирает и распределяет средства, проверяет претензии к округу и берет деньги в долг.

Вокруг этого судебного и административного ядра и строился универсальный американский округ. В сельских районах он разрастался, восполняя отсутствие какого-либо иного местного самоуправления. В развитие теории о том, что штат несет ответственность хотя бы за минимальную защиту человеческой жизни, правительство штата взяло на себя заботу об обездоленных. Эту обязанность оно обычно перекладывало непосредственно на округ. В ведении окружных властей также находились (часто на эксклюзивных правах) сельские дороги и мосты.

При исполнении этих разнообразных функций американский народ, судя по всему, считал совершенно излишним наделять округ надлежащим аппаратом для самостоятельной выработки политики. Или, если взглянуть на этот вопрос с другой стороны, он полагал вполне уместным, чтобы та часть управления штата, которая занимается выработкой политики, а именно легислатура, не контролировала руки и ноги, в качестве которых в вопросах местного значения выступают должностные лица округа. Издавались сложнейшие общие законы, предписывающие в мельчайших деталях ежедневный круг рутинных обязанностей каждого чиновника. Зачем ему или народу было думать? В намерения штата это не входило. А без раздумий не могло быть и расхождений во мнениях; без расхождений во мнениях — никаких «проблемных вопросов»; без проблемных вопросов — никакой подлинной политики.

ГЛАВА III ПОРОЖДЕНИЕ ТРАДИЦИЙ

Все это произошло следующим образом:

Первые поселенцы постоянной колонии в Виргинии обнаружили мягкий климат и плодородную почву. Многочисленные реки, пронизывающие страну, служили естественным средством сообщения. Индейцы не представляли серьезной угрозы. Сами поселенцы происходили из земельной знати и были тесно связаны с устоявшейся Англиканской церковью.

Из такого сочетания неизбежно выросла вполне определенная система государственного устройства. Людям было суждено расселиться широко и далеко; главным их занятием должно было стать сельское хозяйство; требовалось совсем немного управления, а формы и сущность демократии развивались бы в лучшем случае медленно.

Долгое время местное самоуправление состояло главным образом из небольших групп поселений, которые назывались сотнями или приходами и которыми руководил приходской совет «избранных мужей». Когда плантации были крупными и разрозненными, управление порой осуществляли сами владельцы. Но в 1634 году в Виргинии пример английских институтов пустил более глубокие корни: было сформировано восемь широв или округов, ставших единицей представительства в колониальной ассамблее, а также для целей военного, судебного, дорожного и финансового управления. Должностными лицами являлись окружной лейтенант (офицер ополчения), шериф (исполнявший обязанности сборщика и казначея), мировые судьи и коронеры. Все они назначались губернатором колонии по рекомендации мировых судей, последние же превращались тем самым в самовоспроизводящуюся корпорацию аристократических плантаторов, контролирующих окружную администрацию. Этот корпус назначенных мировых судей составлял окружной суд, который по сей день в некоторых южных штатах является не только судебным органом, но и соответствует совету супервайзеров или окружным комиссарам в других местностях.

Таково было одно направление преемственности. Виргинцы, как и большинство их современников, ничего не знали и мало заботились о политической науке. Они просто обратились к своему английскому опыту, скомпилировали старинные институты метрополии и приспособили их к новому свету. Их эксперимент увенчался успехом, по крайней мере на первое время. Он вряд ли мог провалиться в столь простых условиях.

Совсем иного рода влияния действовали в Новой Англии. Суровый климат, каменистая почва и угрожающие индейцы загнали колонистов в компактные общины, где они могли прокормиться мореходством и рыболовством. Им тоже посчастливилось найти среду, которая довольно точно соответствовала их опыту на родине. Ведь они представляли собой однородную, единомышленную массу людей с твердыми традициями демократии и общей религиозной верой. От конгрегациональной формы организации, характерной для пуританского движения, до городского собрания для целей гражданского управления был всего один легкий шаг. Так идея «тауна» (города-общины) заняла центральное место в местных делах Новой Англии. Но она никогда не обладала всеобщностью в своей сфере, какую округ имел на Юге, и даже Новая Англия была вынуждена признать потребность в более крупных подразделениях. И потому в 1636 году Массачусетс был разделен на четыре судебных округа, в каждом из которых проводилась квартальная сессия суда. В 1643 году было четко организовано четыре округа — как судебные округа, так и округа ополчения, а до середины столетия была создана система выборных уполномоченных от каждого тауна, которые собирались в окружном центре для выравнивания налоговых сборов. В 1654 году была учреждена должность окружного казначея. Позже был назначен офицер ополчения, и в течение нескольких лет окружным чиновникам поручили регистрацию прав на землю, запись актов и утверждение завещаний — функции, переданные отчасти от должностных лиц тауна, а отчасти от губернатора и совета.

Таким образом, из Виргинии и Массачусетса проистекали два потока институционального влияния: первый стремился сделать округ исключительным органом местного самоуправления, а второй делал упор на таун. Мэриленд, хотя и начал с несколько особой организации, заимствованной у округа-палатината Дарем с его поместьями и сотнями, позже подпал под влияние виргинских прецедентов, и в 1650 году там было создано три округа. Каролины, которые не были полностью организованы до XVIII века, следовали плану Виргинии в его главных чертах. Развитие Джорджии началось всерьез лишь после Революции. Коннектикут, Род-Айленд, Нью-Гэмпшир и Мэн последовали примеру Массачусетса, хотя первые два из этих штатов свели к минимуму значение округа в еще большей степени.

К этим двум направлениям влияния центральные штаты добавили идею особой административной власти, которую в Нью-Йорке составлял новый орган из супервайзеров таунов, в Нью-Джерси — местные оценщики, а в Пенсильвании — специальные комиссары. Эти новшества утвердились в конце XVII века. Следует отметить, что во всех этих штатах таун также существовал для ограниченного круга целей, таких как забота о бедных, выборы, администрирование и налогообложение.

Движение населения на запад началось еще до Революции. В целом следуя параллелям широт своей родной земли, пионеры везли с собой свои местные институты для пересадки на новые места, невзирая на совершенно иные глубинные условия, с которыми они теперь сталкивались. В своих густонаселенных, однородных поселениях переселенцы из Новой Англии, перебравшиеся на Зарезервированные земли, привыкли действовать через городские собрания. Теперь им непременно требовалось возрождение старых институтов. Прямоугольники со стороной в шесть миль, на которые землемеры разделили западную территорию, предоставили им такую возможность. Соответственно, в открытой прерии среди изолированных усадеб развилась единица управления, которая хотя бы поверхностно напоминала старый таун Новой Англии. Конечно, это было лишь геометрическое выражение, но сама его тень, судя по всему, доставляла удовлетворение. Однако в 1802 году, когда из этой территории был выкроен штат Огайо, этот экзотический побег был срезан, и была принята «окружно-таунная» система Пенсильвании. Индиана последовала за Огайо в этом шаге, и данная система стала преобладать на Среднем Западе, как, например, в Айове, Канзасе и Миссури.

Стремление обращаться к прецедентам проявилось и в ранней истории Мичигана. Когда он был организован как территория, его разделили на округа. Но в 1825 году под влиянием иммиграции из Нью-Йорка, где был в моде план супервайзеров тауна, потребовалось учредить тауны для конкретных целей, чтобы удовлетворить преобладающий спрос на этот тип самоуправления.

На Юге Кентукки и Теннесси взяли за образец Виргинию и передали контроль над административными делами округов мировым судьям. Миссисипи и Алабама взяли за модель Джорджию.

В Луизиане орган прихода, соответствующий совету супервайзеров или комиссаров, представляет собой полицейское жюри, которое избирается по избирательным округам (вардам) почти по принципу тауна Новой Англии.

В землях за пределами Северо-Западной территории столкновение влияний Новой Англии и Юга привело к интересному компромиссу. В Иллинойсе, например, первые поселения возникали под южным патронажем. Поэтому там был установлен окружной тип местного самоуправления, но в стиле, принятом скорее в Огайо и Индиане, чем в Кентукки. Однако в 1826 году мировые судьи стали избираться по участкам, а позже таун был превращен в корпорацию для целей школьного, дорожного, судебного администрирования и призрения бедных. К 1848 году «идея тауна» набрала достаточную силу, чтобы добиться включения в новую конституцию положения о плане, предоставляющем каждому округу право выбора между двумя системами. Северные округа быстро приняли таунный план, в то время как южные цеплялись за первоначальные формы. Висконсин еще раньше (в 1841 г.) осуществил аналогичный компромисс, который, однако, был стерт семь лет спустя, когда таунная система стала обязательной по конституции. Позднее Миссури (1879), Небраска (1883), Миннесота (1878) и Дакота (1883) разрешили принятие аналогичных законов по выбору.

На новом Юго-Западе, Северо-Западе, в регионе Скалистых гор и на Дальнем Западе — отчасти из-за относительной разреженности населения, а отчасти из-за ослабления определенных исторических влияний — округ приобрел большую значимость, чем где-либо в стране, а тауны или тауншипные образования, хотя они и были учреждены в ряде штатов, играют лишь ничтожную роль в местном самоуправлении. Когда Техас стал независимой республикой, американская окружная система сменила прежнее мексиканское местное самоуправление. До середины XIX века округа были созданы в Нью-Мексико, Юте и Орегоне; десять лет спустя — в Небраске и Вашингтоне; к 1870 году — в Колорадо, Дакоте, Монтане, Айдахо, Вайоминге, Неваде и Аризоне.

Таким образом, институт округа продвигался на запад в силу прецедентов и инстинкта подражания. К осознанному предвидению, к четкому планированию полезной деятельности прибегали примерно в той же мере, что и в случае с Топси, которая «просто росла». Иначе и быть не могло. Местное самоуправление в дни пионеров приходилось собирать на скорую руку по принципу «как-нибудь». На западных прериях, как и в колониальной Виргинии, общественные потребности были настолько ограничены, что фактически было относительно все равно, какие именно институты задействованы.

Округа, однажды учрежденные, приобрели тенденцию упорно «цепляться» почти за свою первоначальную форму. Еще в XVII веке округ в Англии находился в глубоком упадке. Его дезинтеграция началась с ростом густонаселенных центров, требовавших большего объема и разнообразия управления. Семь саксонских королевств, из которых выросли округа, перестали быть естественными или удобными самоуправляемыми единицами. В более поздний период они перестали быть даже важными подразделениями для центральных административных ведомств, и их вдоль и поперек пересекли линии санитарных и прочих округов, так что исходный округ можно назвать едва различимым.

В Америке еще более резкие и всепроникающие социальные силы обрушились на этот древний институт. Размышляя об Промышленной революции, принято делать упор на ее последствия в городских районах. Это движение создало современный город. Но его влияние на этом не остановилось. Современные механические устройства также сделали первоначальные границы округов устаревшими. Пассажирские железнодорожные линии установили тесную связь между пунктами, которые когда-то были слишком далекими для легкого и частого преодоления при любых погодных условиях. Электрические железные дороги во многих случаях дополнили этот процесс. Автомобиль, особенно дешевых марок, сделал доступными в пределах легкой досягаемости от здания суда те места, которые сто лет назад, когда эталоном передвижения была дилижанс, находились слишком далеко для частых поездок. И, наконец, развитие почтовой связи и телефона свели к минимуму значение личных деловых контактов так, как никогда не могло присниться во сне, когда округа только создавались.

Округа, какими мы видим их на карте, зачастую не принимают в расчет кардинальных изменений в характере населения. В западных прериях они формировались для редкого населения, занимающегося главным образом сельским хозяйством. Посреди этих регионов в многочисленных точках выросли крупные центры мануфактуры и торговли, такие как Чикаго, Канзас-Сити, Сент-Пол и Омаха. Вслед за ними появились многообразные проблемы современного города, требующие совершенно особого подхода к управлению.

К этим условиям округ как институт неизменно сохраняет отношение стоического равнодушия. Разделение старых округов продолжается из года в год (округ Бронкс отделился от Нью-Йорка в 1914 году под аккомпанемент строительства дорогостоящего нового здания суда и появления нескольких сотен новых рабочих мест, не принеся налогоплательщикам и гражданам ничего, кроме резкого роста налогов). Но кто может припомнить два округа, которые объединились? Такое проявление современности и прогрессивного духа, по-видимому, не заложено в природе округа.

ГЛАВА IV В СТОЛКНОВЕНИИ С «ДЕМОКРАТИЕЙ»

И все же мы поступили бы несправедливо по отношению к теме, если бы не вспомнили об историческом приключении, выпавшем на долю округа в период его совершеннолетия, когда он приобретал нечто вроде своей типичной американской формы.

Это было примерно во время Революции, когда атмосфера была особенно невыносимой для «тиранов» и для всего созданного творения, которому можно было придать видимость «тирании».

«История нынешнего короля Великобритании — это история повторяющихся обид и узурпаций, имеющих своей прямой целью установление абсолютной тирании над этими Штатами». Так гласила Декларация независимости, и если это не было точным утверждением факта, то по меньшей мере служило верным мерилом воинственного общественного мнения, создававшего политические институты. «Ужасы» короля Георга казались наиболее ярко и конкретно преподнесенными общественности в колониях действиями «туч чиновников», присланных «для изнурения нашего народа и поедания нашего благосостояния».

С точки зрения Британской империи, это было ужесточение колониального управления с целью обеспечить соблюдение Навигационных актов, Гербового сбора и аналогичных мер. Но было уже поздно. На протяжении полутора веков дух независимости крепчал, а чувство сопричастности колонистов с Британской империей заметно уменьшалось. Так что, когда имперские сборщики налогов начали «роиться» на их берегах, колонисты пришли в яростное антимонархическое настроение. Это не был минутный приступ гнева, и когда физическое насилие Революции осталось позади, интеллектуальный переворот неуклонно набирал новую силу под влиянием людей школы Джефферсона. Одним из дел, которому предавались государственные деятели Революции, была разработка средств предотвращения будущих «туч» и приносимой ими «тирании».

Больше всего их раздражал тот факт, что эти имперские агенты не избирались и не контролировались в колониях. Но теперь народ заменил короля. Теперь они сами будут выбирать чиновников. Счастливая мысль! Но как ее осуществить — вот в чем вопрос.

Легко выискивать изъяны в их работе, но следует помнить, что архитекторы американской демократии XIX века трудились в темноте без образцов и прецедентов, без устоявшихся принципов организации. Сейчас легко оглянуться назад и сказать: «Вы зашли со своей „демократией“ слишком далеко. Было бы не только достаточно, но и бесконечно эффективнее позволить народу выбирать просто законодательные или „определяющие политику“ должностные лица, а администрацию подчинить им. Следует было контролировать источник власти. Если бы вы потрудились отделить „политику“ от „администрирования“, вы избавили бы наше поколение от целого мира политических бед».

Но дело в том, что существовавшие тогда институты возникли в результате лоскутного развития, призванного отвечать на новые потребности. Что касается местного самоуправления, то его было так мало, и оно служило столь элементарным запросам, что в рамках его юрисдикции почти никогда не возникало серьезных политических вопросов. Более того, чиновники, со временем наделенные регулирующими или полузаконодательными функциями, с самого начала, судя по всему, занимались деталями, а не политикой управления. Это касалось мировых судов в Виргинии, отборных мужей в тауне Новой Англии, супервайзеров в Нью-Йорке и оценщиков в Нью-Джерси. Не было иного выбора, кроме как выбирать административных чиновников и контролировать их (или пытаться контролировать) либо вообще отказываться от какого-либо участия в местных делах.

Разумеется, не следует понимать так, будто до Революции вообще не избирались местные чиновники. В Массачусетсе всегда были свои городские «отборные мужи», и даже еще в 1854 году [так в тексте] каждый округ избирал своего казначея, а начиная с несколько более позднего времени — окружных лейтенантов. Супервайзеры были учреждены в качестве выборных лиц в Нью-Йорке в 1691 году, но с самого начала они являлись исполнительными и представительными чиновниками. То же самое можно сказать об оценщиках таунов в Нью-Джерси (1693 г.) и окружных оценщиках в Пенсильвании. Но настоящий прецедент «выборов всех подряд» был создан в Пенсильвании в 1703 году, когда шерифы впервые стали выбираться народом — шаг, за которым в 1726 году последовало учреждение выборных окружных комиссаров.

Но сразу после Революции новые понятия о демократии стали действовать более агрессивно. Виргиния теперь организовала округа, и ее конституция оговаривала, что должностные лица, порядок назначения которых не оговорен особо, должны избираться народом. Шерифы и коронеры стали выборными по конституции Нью-Джерси, а Нью-Йорк лишил губернатора права назначения и передал его совету по назначениям, состоявшему из губернатора и четырех сенаторов, избранных легислатурой.

Однако в этом движении наблюдались разнонаправленные течения, и как на Северо-Западе (согласно ордонансу 1787 г.), так и в Кентукки и Теннесси окружные чиновники, учрежденные в конце XVIII века, делались назначаемыми: в одном случае — губернатором, в другом — окружными судьями. Но в новых конституциях Огайо (1802), Индианы (1816) и Иллинойса (1818) выборный принцип работал без сучка и задоринки. Миссисипи, Алабама и Миссури последовали этому примеру. К 1821 году эта страсть охватила штат Нью-Йорк, и с тех пор шерифы и окружные клерки избирались избирателями округов.

В Виргинии на конституционном конвенте 1829–1830 гг. местное самоуправление стало предметом ожесточенных дебатов: сторонники идей Джефферсона стремились сокрушить устоявшуюся власть самовоспроизводящихся мировых судей, которых обвиняли в неэффективности, и учредить взамен систему таунов Новой Англии. Но Мэдисон и Маршалл, бывшие членами конвента, успешно отстояли существующий порядок. К середине столетия и Виргиния, и Кентукки поддались демократическому влиянию, и произошел полный откат от системы назначений. Нью-Йорк распространил выборную идею на окружных прокуроров и окружных судей, а Массачусетс и Нью-Гэмпшир своевременно внесли аналогичные изменения.

В штатах к западу от Миссисипи тенденция относить всех окружных чиновников к выборной категории с самого начала считалась единственным методом обеспечения народного контроля.

«Власть народа» наконец охватила всю страну, за исключением Род-Айленда, где даже шериф до сих пор назначается. Движение достигло пика в долгий период демократического правления от Джексона до Бьюкенена, и за ним стоял мощный стимулирующий дух нового Запада. Это была концепция практичных, прямолинейных, но поверхностных мыслителей и политиков. Разумеется, конкретная система назначений, применявшаяся в Нью-Йорке и других восточных штатах по более ранним конституциям, зарекомендовала себя плохо. Джексоновцы с головой бросились к выводу, что проблема кроется в самой идее назначения как таковой. Другие альтернативы они даже на мгновение не рассмотрели, а с видом высшей безапелляционности заявили, что «народ должен править» — путем избрания стольких должностных лиц, сколько можно втиснуть в бюллетень.

Тот факт, что округ не обладал удовлетворительными полномочиями по назначению, не оставлял иного пути, кроме как позволить народу взять на себя сложную работу исполнительной власти. Так что с течением лет этот единственный путь существенно приумножил число выборных должностей — сам народ, очарованный догмой о том, что «лекарством от демократии является еще больше демократии», безмятежно наблюдал, как нагромождение сложностей росло на глазах.

Столкнувшись с почти уникальной возможностью упрощения управления, представившейся народу любого округа, люди яростно и успешно противились этим переменам. Подобный случай произошел несколько лет назад в округе Сан-Бернардино, штат Калифорния. Жители уже приняли окружную хартию, в которой полномочия округа были возложены на единый небольшой совет выборных лиц, отчасти по плану комиссаров, используемому ныне во многих американских городах. Многими это расценивалось как высший тип модернизированной организации округа, принятый к тому моменту где бы то ни было в Соединенных Штатах. Но в промежутке между принятием хартии и ее вступлением в силу кто-то обнаружил (или вообразил, что обнаружил), будто народ вот-вот лишат его древних свобод и насаждения местной олигархии. Вскоре пошли по рукам петиции, и эту безупречно хорошую хартию, которая была принята, но так и не опробована на практике, изменили таким образом, чтобы аннулировать сам организационный принцип, суливший большую простоту и четкое распределение ответственности.

Почти столетие народное правление неслось галопом по шоссе, ведущему к государственному хаосу. Нигде в записях не сказано, что из-за избрания народом длинных списков чиновников народ тем самым контролировал этих чиновников. Все это время услуги, которые могло оказывать правительство, становились все многочисленнее, а общественные потребности населения — насущнее. И все это время занятие и удержание должности ради самой должности наделялось преувеличенным значением, так что округ, пожалуй, больше любого другого гражданского подразделения стал родиной фиктивных политических «проблем». С регулярно повторяющимися интервалами общегосударственная система округов сотрясалась до основания из-за личных судеб местных Томов Джонсов и Томов Смитов. Кому-то из этих почтенных джентльменов приходилось оставлять свою развивающуюся адвокатскую практику и жертвовать временем ради округа, вручая повестки для окружного судьи или преследуя преступников перед Большим жюри. И никто, кроме народа, не способен рассудить, кто именно из них двоих должен это делать.

Предстоит ли заместить должность окружного прокурора? Тогда, строго говоря, не остается ничего иного, кроме как отыскать наивысшие профессиональные способности из имеющихся и поставить их выше влияния любых соображений, кроме задачи защиты гражданских прав всего народа. Это простой критерий, вокруг которого не может возникнуть никакой «проблемы». Но народное правление регулярно и почти повсеместно переносило выбор государственного обвинителя на политическую арену, где проверка пригодности к конкретным обязанностям ценится вдвое меньше, чем хорошая предвыборная речь или умение перетянуть таун в республиканский или демократический лагерь.

Точно так же перед многими шерифами может стоять прямая обязанность неукоснительно подчиняться строгим предписаниям законов. Но американская демократия практически повсеместно постановила, что шерифы должны избираться по образу усмотренных лиц, определяющих политику. Что же касается коронера, то кто мог предположить, что его мрачные услуги могут стать предметом заинтересованного, интеллектуального общественного обсуждения? И тем не менее коронер в большинстве штатов значится в «бюллетене» как объект, который граждане должны якобы взвесить на весах с точки зрения наилучшего выбора. А затем в бюллетене почти всегда значатся кандидаты на пост окружного клерка. Его обязанности, как и у шерифа, подробно расписаны в законах вплоть до точек над «i» и палочек у «t». Но по мнению многих почтенных граждан, первостепенную важность имеет то, чтобы на эту должность посадили хорошего республиканца или заслуженного демократа, предположительно для того, чтобы бланки в картотеках раскладывались в соответствии с историческими доктринами одной или другой национальной партии.

Никогда не возникало серьезного движения за избрание маршалов или окружных прокуроров США. Применялись другие, более удовлетворительные методы их подбора. Но для аналогичных должностей в штатах ничто, кроме народного выбора, не могло удовлетворить характер молодой американской республики.

[2] Через легислатуру.

ГЛАВА V «ДЖУНГЛИ»

Длинный бюллетень «в лоскутного одеяла» для окружных должностных лиц, как выразился один чикагский журналист, сначала по простоте душевной, а затем и злонамеренно обманывал, вводил в заблуждение и лишал избирательных прав «среднего гражданина». О том, каким образом достигался этот результат, будет рассказано далее.

Но помимо всего прочего, принцип длинного бюллетеня породил безответственную организацию. Каждый выборный должностной руководитель получал свои полномочия напрямую от народа; его подотчетность была исключительно и непосредственно перед ним. Ни одному должностному лицу нельзя было доверять большие полномочия из опасения, что оно может подражать королю Георгу и поработить округ. Управление в целом рассматривалось как естественный, но более или менее необходимый враг народа, которого следует держать на коротком поводке, дабы он не сорвался с цепи и не причинил неисчислимый вред.

Для приверженцев этой теории мысль о том, что в округе должно быть руководящее исполнительное лицо — если она вообще рассматривалась, — по-видимому, слишком сильно напоминала ганноверскую монархию, чтобы относиться к ней всерьез. Это должно было быть «правление законов, а не людей», — народ проследит за тем, чтобы все шло хорошо.

Именно такой дух, несомненно, определял развитие окружной системы в одном восточном штате, который автор изучал несколько лет назад. В ходе этой работы взаимосвязи должностных лиц в типичной административной единице были представлены в виде схемы, результат которой показан на фронтисписе. Выяснилось, например, что окружной клерк, который был «непосредственно подотчетен народу», выполнял обязанности в рамках примерно двадцати различных законов, исполнение которых по конституции возлагалось на губернатора как главного исполнительного директора штата. Во исполнение этих обязательств он, помимо прочего, подчинялся суперинтенданту по делам банков, суперинтенданту по страхованию, комиссару по акцизам и государственному секретарю. В повседневной деятельности своего офиса он был подотчетен местному Совету супервайзеров. Шериф, который «принимал приказы от народа», оказался подотчетен супервайзерам, суррогатному судье и судье округа. Окружной прокурор подчинялся по меньшей мере трем мелким чиновникам штата помимо губернатора и Совета супервайзеров. Окружной казначей подчинялся (или должен был подчиняться) государственному комиссару по акцизам, государственному совету налоговых комиссаров, комиссару по образованию, контролеру и государственному казначею.

И во всем этом хаосе противоречивой ответственности, повторимся, не было ни единого должностного лица, которое можно было бы назвать исполнительным главой. У губернатора, правда, были полномочия по смещению с должности и заполнению вакансий, но даже этот негативный контроль осложнялся тем фактом, что в штате насчитывался шестьдесят один округ, некоторые из них находились в сотнях миль от столицы, а на губернаторе лежала тысяча других обязанностей помимо присмотра за округами. Правда, государственный контролер наделялся правом проверять финансово-хозяйственную деятельность различных округов, но эта гарантия имела ограниченную ценность на практике из-за небольшого числа ревизоров, предоставляемых легислатурой.

Нет, изощренный англосаксонский ум изобрел замену эффективному личному надзору! Если какое-то должностное лицо допускало ошибку или пренебрегало своими обязанностями, супервайзеры уполномочивались обратиться к окружному прокурору и убедить его, если возможно, предъявить иск по поручительству этого должностного лица или возбудить уголовное преследование. Если окружной прокурор проявлял халатность в этом вопросе, супервайзеры могли обратиться к губернатору с обвинениями в неисполнении служебных обязанностей. Но если конкретное должностное лицо было просто ленивым, медлительным или неэффективным, все могли просто подождать, «пока у него дойдут руки» до исполнения своих обязанностей.

По сей день это хождение вокруг да около во имя демократии на самом деле воплощает концепцию народовластия для весьма значительной части политических лидеров. Когда система дает сбой, они привносят в план управления еще немного путаницы, еще немного безответственности. Возьмем, к примеру, систему Индианы. В 1898 году окружное управление стало предметом скандала масштаба всего штата и превратилось в главный политический вопрос года. Губернатор в своем ежегодном послании последовал доброй старой американской традиции: больше сложностей, больше разделения ответственности. Он рекомендовал систему «гарантий», которая привела к тому, что у окружного совета (комиссаров) отнимались полномочия (и ответственность) и передавались совершенно новому органу, известному как совет, состоящему из семи членов: трое избирались от округа в целом и по одному от каждого из четырех окружных советов. Этот совет стал налогооблагающим и ассигнующим деньги органом округа, и отныне ни один цент не мог быть изъят из окружной казны иначе как по его ассигнованию. Ему также было предоставлено исключительное право выпускать облигации и брать деньги в займы. И таким образом окружные администрации в Индиане оказались заблокированы еще в одном пункте, а окружные комиссары стали на йоту менее подотчетными, чем до принятия этого изощренного «реформаторского» законодательства.

Два штата Новой Англии разработали столь же хитроумные методы разрушения финансовой ответственности. Нью-Гэмпшир с его советами комиссаров, избираемых народом округов, казалось бы, был хорошо укомплектован финансовыми органами. Но не тут-то было! Комиссары могут лишь рекомендовать ассигнования на расходы округа, а «конвенкт», состоящий из членов Палаты представителей различных городов, затем утверждает или отклоняет их. Такой институт был создан много лет назад. Коннектикут превосходит Нью-Гэмпшир, формируя конвент из местных членов обеих палат легислатуры. Конвент может не только голосовать по сумме общих ассигнований округа, но и по ассигнованиям на любые конкретные статьи расходов округа на два предстоящих финансовых года либо на ремонт и перепланировку окружных зданий.

Демократия через усложнение применялась также в штате Нью-Джерси, когда легислатура 1898 года лишила совет избранных фрихолдеров (супервайзеров) округа Хадсон контроля над бульваром округа Хадсон. Акт, принятый в том году, создал новую отдельную комиссию из трех членов, избираемых народом, которой были переданы полномочия, сопоставимые с полномочиями отдельного муниципалитета. Комиссии даже предоставили право содержать собственную полицию, владеть и управлять собственной электростанцией, нанимать собственный штат уборщиков и ремонтников и действовать в иных вопросах совершенно обособленно от системы дорог и шоссе округа и независимо от дорожных департаментов тех муниципалитетов, через которые проходит дорога. Этот независимый орган уполномочивался самостоятельно определять свои ассигнования и делать их обязательными для совета избранных фрихолдеров, заключать все контракты на строительство дорог, находящихся в его ведении, и нанимать отдельного инженера.

Когда округ Хадсон начал проектировать свою парковую систему, дезинтеграция окружной системы зашла еще дальше. К аморфной структуре округа было добавлено еще одно ответвление — Парковая комиссия, состоящая из четырех членов. Они не должны были избираться, как члены комиссии бульвара, или назначаться исполнительной властью, как это делается в большинстве городов, или выбираться советом избранных фрихолдеров, а назначались судьей Суда общей юрисдикции! Эта комиссия также стала отдельной корпорацией, подобно комиссии бульвара, и теперь обладает полномочиями запрашивать ассигнования у совета избранных фрихолдеров.

Но на этом история не заканчивается. В 1912 году округ Хадсон предпринял искоренение комаров. Еще один независимый совет! Новые независимые обязательные полномочия по ассигнованию! И назначение шести членов в данном случае было возложено на судью Верховного суда. Добавьте к этой структуре избирательную комиссию, назначаемую губернатором по представлению председателей двух ведущих политических партий — и перед вами предстанут окружные джунгли во всем своем первобытном великолепии.

Жители Нью-Джерси проявили полную последовательность в 1900 году, когда их легислатура порвала с прецедентом и взялась обеспечить свои округа первого класса неким подобием главы, учредив должность окружного супервайзера. Управляющие советы этих округов в то время состояли из представителей различных муниципалитетов. Поэтому было решено, чтобы дать всему народу голос в управлении, избирать нового должностного лица голосованием по всему округу. У легислатуры не было и мысли наделять кого-либо новыми полномочиями. Они предлагали еще больше дробить существующие полномочия. Правда, закон, в соответствии с которым была создана эта новая должность, наделяет супервайзера титулом главного исполнительного лица. Но, как это столь часто бывало в городских хартиях, это наименование оказалось лишь фикцией. Закон предоставил супервайзеру право смещать подчиненных, но не дал никаких инструментов для расследования поведения сотен окружных должностных лиц и служащих и тем самым для придания его авторитету реальной силы. Более того, его положение было ослаблено тем фактом, что совет фрихолдеров мог отменять его решения и восстанавливать в должностях отстраненных служащих или работников. Но что еще важнее, супервайзеру не было предоставлено никаких полномочий по первичному назначению на должности.