Назначая Комиссию «по просьбе как владельцев шахт, так и горняков», президент Рузвельт попросил их не только вынести решения по спорным вопросам, но и «установить отношения между работодателями и наемными работниками в антрацитовых бассейнах на справедливой и постоянной основе».
При арбитражном рассмотрении непосредственных спорных вопросов — вопросов о заработной плате, рабочем времени и условиях труда — Комиссия, даже после месяцев слушаний, на которых выступили сотни свидетелей, оказалась в обычном затруднении арбитров и некомпетентной публики в подобных обстоятельствах. Факты об отрасли — ее капиталовложениях, финансовой структуре, доходах и прибылях, стоимости жизни в районе, организации труда на шахтах, характере труда, требуемой квалификации и сопутствующих ей опасностях — никогда не определялись научно. Тогда, как и сейчас, эти существенные факты считались относящимися к священной сфере частного предпринимательства, а не к законной области публичного расследования и обнародования. Раз за разом они обнаруживали, что представленная статистика «слишком неточна для того, чтобы служить удовлетворительной основой для проведения точных расчетов». Отвечая на требования горняков и встречные требования владельцев шахт, они были вынуждены сокрушенно прибегнуть к обычному прибежищу чрезвычайных арбитражных трибуналов: они «разделили разницу пополам». Шахтеры, например, просили о повышении тарифной ставки заработной платы на двадцать процентов; Комиссия удовлетворила их требование на десять процентов. Другие вопросы не поддавались столь однозначному арбитражному решению, но в целом Комиссия, стремясь соблюдать весы правосудия в равновесии, следовала правилу «пятьдесят на пятьдесят».
Представляя свое решение, Комиссия, остро осознавая почти непосильное бремя, которое возлагало на них отсутствие научных знаний об этой базовой отрасли, заявила, что «на протяжении всех их расследований и обсуждений крепло убеждение в том, что если бы они смогли пробудить и укрепить более искренний дух доброй воли, более примирительный настрой у владельцев шахт и их сотрудников по отношению друг к другу, они сделали бы гораздо более значимую и долговечную работу, чем та, которую способны выполнить любые, сколь бы мудрыми и справедливыми они ни были, простые постановления». Именно с этой целью они создали схему конституционного демократического управления внутри отрасли.
Цитирование часто бывает скучным, но ничто не может заменить прямое цитирование в случае документа эпохального значения. Обосновывая свои действия, Комиссия заявила, что «в те дни, когда у работодателя было всего несколько работников, личное знакомство и непосредственный контакт работодателя и работника приводили к взаимному знанию окружающих условий и желаний каждого. Превращение работодателей в крупные корпорации сделало такой личный контакт и знакомство между ответственным работодателем и отдельным работником более невозможными в прежнем смысле. Тенденция к миру и товариществу, проистекающая из личного знакомства или непосредственного контакта, однако, не должна быть утрачена в результате этой эволюции крупных объединений. Не существует среды для ее сохранения, столь же естественной и эффективной, как организация работников, управляемая правилами, которые отражают волю надлежащим образом сформированного большинства ее членов, и возглавляемая должностными лицами, избранными для этой цели и наделенными полномочиями управлять правилами и делами профсоюза и его членов».
Антрацитовые владельцы шахт обусловили свое подчинение решению Комиссии отказом ввязываться в коллективный договор с национальной организацией горняков — Объединенными горняками Америки. Комиссия обошла эту техническую тонкость, образовав антрацитовые районные дивизионы профсоюза и организованных антрацитовых операторов двумя палатами антрацитового парламента. Установленное ими демократическое управление типично для системы правления, которая ныне доминирует на восемьдесят процентов в угольной промышленности и которая, хотя и подвержена колебаниям, свойственным всем демократическим институтам, может считаться постоянной по своему принципу.
Вновь, в силу ее исторической важности, формулировки Комиссии требуют прямого цитирования. Комиссия постановила: «Что любое затруднение или разногласие, возникающее на основе данного решения, будь то в отношении толкования или применения, либо каким-либо образом вырастающее из отношений работодателей и работников, которое не может быть урегулировано или разрешено путем консультаций между суперинтендантом или управляющим шахты или шахт и непосредственно заинтересованным горняком или горняками, либо имеет слишком большой масштаб для такого урегулирования или разрешения, передается в постоянный совместный комитет, именуемый согласительной комиссией, в составе шести человек, назначаемых в нижеследующем порядке. А именно: если весь регион разделен на три округа, в каждом из которых существует организация, представляющая большинство шахтеров такого округа, один член указанной согласительной комиссии назначается каждой из названных организаций, и три человека назначаются операторами, причем операторы в каждом из указанных округов назначают по одному человеку».
«Согласительная комиссия, сформированная таким образом, рассматривает любой переданный ей в вышеуказанном порядке вопрос, выслушивая обе стороны конфликта и те доказательства, которые могут быть представлены ей любой из сторон; и любое решение, принятое большинством такой согласительной комиссии, является окончательным и обязательным для всех сторон. Если, однако, упомянутая комиссия не способна решить какой-либо представленный вопрос или связанный с ним пункт, этот вопрос или пункт передается третейскому судье, назначаемому по просьбе указанной комиссии одним из судей окружного суда третьего судебного округа Соединенных Штатов, чье решение является окончательным и обязательным по данному делу».
«Состав указанной комиссии во всякое время поддерживается в полном объеме, причем как операторы, так и организации горняков имеют право в любое время, когда конфликт не находится на рассмотрении, сменить своих представителей в ней».
«На всех слушаниях перед указанной комиссией стороны могут быть представлены таким лицом или лицами, которых они соответственно выберут».
«Никакие приостановки работ посредством локаута или забастовки не допускаются в ходе рассмотрения любого вопроса, принятого таким образом к урегулированию».
Со дня вынесения решения Комиссии и вплоть до 1919 года, когда президент Вилсон создал аналогичную комиссию для предотвращения угрожавшего раскола, антрацитовые операторы и горняки, неизменно представленные президентами трех окружных организаций Объединенных горняков Америки, жили в мире в рамках этой конституции.
Механизм конституционного управления, получивший таким образом официальное признание в антрацитовом бассейне, по своим общим контурам и положениям типичен для механизма, который посредством совместных конференций и переговоров организованные горняки и операторы выработали на большей части территории битуминозных бассейнов. Горняки действуют на основании полномочий своего национального съезда, когда он находится на сессии, и под общим руководством своего национального президента и исполнительного комитета, действующих в соответствии с законами, разработанными национальным съездом в период между двухгодичными сессиями национального съезда. В рамках ограничений, установленных национальными законами организации, четыре тысячи местных профсоюзов и двадцать семь районных профсоюзов осуществляют степень местной автономии, аналогичную местной автономии наших городов, поселков, округов и штатов. Фактически вся национальная организация вырастает из шахтных комитетов на отдельных шахтах, которые совместно с представителем руководства на шахте образуют суды первой инстанции. Как и в случае с нашими штатами по отношению к федеральному правительству, эти местные органы сохраняют всю полноту власти, которая не делегирована специально национальной организации через ее конституцию и решения национального съезда — представительного национального конгресса профсоюза. В отличие от президента Соединенных Штатов, президент Объединенных горняков не имеет полномочий назначать и смещать свой кабинет — Национальный исполнительный комитет, — но благодаря своей власти над национальными организаторами и другими агентами национального офиса он способен контролировать политический аппарат организации. В силу своей организационной формы профсоюз горняков обладает как достоинствами, так и недостатками нашей американской политической системы — недостатками, которые являются платой за самоуправление и процессы воспитания в рамках самоуправления.
В силу компактности антрацитового бассейна и его доминирования небольшой группой железных дорог операторы этого региона действовали согласованно на протяжении многих десятилетий. Однако до 1917 года владельцы угольных шахт страны не имели национальной организации. В том году для целей переговоров с федеральным правительством относительно контролируемого объема добычи и цен на битуминозный уголь они организовали Национальную угольную ассоциацию. В отличие от национальной организации горняков, эта Ассоциация согласно своему свидетельству о регистрации прямо не занимается вопросами тарифных соглашений или трудовых отношений как таковых. Ее главная цель заключается в «поощрении и содействии общему благополучию угольно-добывающей промышленности» как предпринимательского начинания. Тем не менее она приобретает многие функции профсоюза горняков. В недавних конфликтах она активно помогала местным ассоциациям операторов в их отношениях с организованными работниками. И подобно национальной организации горняков, она активно заботится о защите и продвижении интересов своих членов в Конгрессе и законодательных собраниях штатов. Однако огромные масштабы битуминозных угольных бассейнов и крайне конкурентный характер отрасли, искусственно поддерживаемый законом Шермана, препятствовали компактной организации битуминозных операторов и ограничивали согласованные действия, особенно в вопросах, затрагивающих трудовой договор, почти исключительно местными, окружными и региональными ассоциациями. Именно на организацию горняков операторы в значительной степени полагаются для выравнивания конкурентных условий. Ибо заработная плата составляет крупнейшую отдельную статью затрат в добыче угля, и лишь благодаря способности профсоюза горняков вести переговоры на общегосударственном уровне это бремя может быть выровнено для тысяч конкурирующих операторов.
Неспособность операторов создать национальную организацию не только способствовала избыточному развитию отрасли с последствиями, которые критически проявились во время войны, но и значительно осложнила борьбу горняков за установление коллективных переговоров и соглашений в национальном масштабе. В Иллинойсе, например, существует три ассоциации операторов, организованных для ведения дел по труду. Старейшей из них является Иллинойсская ассоциация углепромышленников, сформированная в 1897 году. Во время тарифного спора в 1910 году операторы пятого и девятого округов Иллинойса отделились от головной структуры и образовали собственную ассоциацию. В 1914 году операторы Спрингфилдского округа организовали независимую Центральную ассоциацию углепромышленников Иллинойса. Разнообразие условий добычи в различных частях угольного бассейна Иллинойса и неспособность операторов выровнять конкурентные издержки без помощи горняков стали причиной этих расколов. Одной из целей, перечисленных в уставе Центральной ассоциации углепромышленников Иллинойса, является «защита интересов членов этой ассоциации при заключении окружных, штатных и межштатных договоров с Объединенными горняками Америки с тем, чтобы такие члены добивались ставок, расценок, цен, условий и таких отклонений от базовых ставок, на которые они имеют право в силу относительных физических и иных условий работы на принадлежащих им шахтах». Идентичный пункт содержится в уставе Ассоциации углепромышленников пятого и девятого округов Иллинойса. В 1910 году операторы в этих двух округах платили на семь центов за тонну больше, чем другие члены головной ассоциации. Они отделились и заключили отдельное соглашение с профсоюзом в надежде, что профсоюз сможет ликвидировать этот неблагоприятный дифференциал. Профсоюзу удалось лишь сократить дифференциал до четырех центов. Хотя эти три ассоциации конкурируют друг с другом за условия с профсоюзом горняков внутри своего штата, они сотрудничают в своих совместных усилиях добиться от горняков условий, которые обеспечат им конкурентное преимущество перед операторами в других штатах. Это соперничество среди операторов делает дипломатическую задачу национальных руководителей профсоюза весьма сложной, а когда группы операторов, подобные тем, что действуют в определенных округах Западной Виргинии и Алабамы, вообще отказываются иметь дело с профсоюзом и навязывают демпинговые тарифные сетки своим неорганизованным работникам в качестве основы для снижения цены угля на ограниченном рынке, отрасль погружается в хаос, граничащий с анархией. Операторы в организованных районах возлагают на профсоюз ответственность за его неспособность организовать антипрофсоюзные районы и тем самым выровнять конкурентные условия. Многие из них решают, что единственным средством для них является разрыв с профсоюзом и посредством индивидуальных переговоров с работниками в условиях перенасыщенности рынка труда снижение заработной платы и ухудшение условий труда до уровня антипрофсоюзных районов. Организованные горняки вынуждены таким образом бороться за свою организацию и поддержание с таким трудом завоеванного уровня жизни. Забастовки и локауты временно занимают место упорядоченных процессов совместных переговоров, примирения и коллективного договора, как это было весной 1922 года.
Процессы конфликта и сотрудничества, посредством которых развивается управление в промышленности, как и в государстве, столь же космичны по своей природе, как и те, в результате которых сформировались сами угольные пласты, с тем имеющим человеческое значение различием, что процессы социальной эволюции в определенных пределах поддаются контролю со стороны человеческой воли. Политика демократических народов и, следовательно, их правительств заключается в том, чтобы допускать максимальную свободу развития управления внутри промышленности, совместимую с комфортом и экономической безопасностью сообщества в целом. Там, где безопасность сообщества оказывается под угрозой, правительство имеет тенденцию вмешиваться, как это сделал президент Рузвельт в случае с антрацитовым спором. И хотя традиционный уклон правительства и закона — уклон, унаследованный ими от феодального общества, существовавшего на заре промышленной революции, — благоприятствует собственникам имущества, за которым по-прежнему сохраняется особая сакральность, общественное мнение среди народов, преданных демократии в политическом государстве, все сильнее стремится проявить себя в пользу демократии в промышленности и, в особенности, в таких базовых отраслях, как железнодорожный транспорт и угольная промышленность. Именно поэтому логично предполагать, что точка зрения на коллективный договор, выраженная комиссией президента Рузвельта и включенная в социальные доктрины большинства христианских конфессий, в конечном счете восторжествует. А поскольку коллективный договор и упорядоченные процессы управления, инициированные совместными трудовыми соглашениями, являются историческим фундаментом демократии в промышленности, также разумно заключить, что коллективный договор будет все в большей степени становиться нормой в трудовых отношениях.
Но существуют крупные проблемы огромной общественной важности, которые не подпадают под сферу коллективного договора. Правило 15 в стандартном соглашении между операторами и горняками в битуминозных бассейнах центральной Пенсильвании прямо запрещает шахтерам каким бы то ни было образом вмешиваться в проблемы управления, а также в вопросы технического оснащения и организации шахт. Из-за огромного изобилия угля промышленность развивалась путем чрезмерного расширения и хищнической отработки лучших участков, а не через применение научных методов к добыче качественного угля и его эффективному использованию. Мало того что на каждую тонну угля, выведенную на поверхность, одна тонна угля безвозвратно остается под землей, менее половины экономической ценности угля используется при наших примитивных методах потребления. В эпоху, когда уголь можно превращать в газ и электричество прямо у шахты и дешево транспортировать его энергию по трубам и проводам, тридцать процентов всей нашей угледобычи расходуется на транспортировку паровыми двигателями, которые утилизируют лишь от девяти до двенадцати процентов энергии тонны угля для реального перемещения поезда — притом что треть всего грузопотока, перевозимого железными дорогами, составляет уголь. Более того, наши современные химические отрасли, такие как производство красителей, базируются на веществах, содержащихся в битуминозном угле, большая часть которых расточительно теряется при наших привычных методах потребления. Эти факты возлагают колоссальное бремя ненужных издержек на потребителя и привлекают в перераздутую угольную промышленность десятки тысяч лишних шахтеров сверх эффективных потребностей. В результате владельцы подвержены резким колебаниям цен на свою продукцию, горняки становятся жертвами непостоянной и нерегулярной занятости с вытекающей отсюда неопределенностью заработка, а общественность в конечном счете оплачивает этот счет, который, как уже отмечалось, по подсчетам мистер Ф. Г. Трайона из Геологической службы США, составляет один миллион долларов за каждый рабочий день в виде неофициального и ненужного налога, в то время как шахтеры по условиям коллективного договора явно отстранены от какого-либо участия в решении этих управленческих проблем.
В качестве средства исправления положения битуминозные операторы предложили освободить их от ограничений закона Шермана, чтобы они могли объединяться для ограничения добычи и регулирования распределения и цен, как это удалось сделать антрацитовым владельцам. Горняки по решению своего национального съезда предложили политику общественного владения и демократического управления, передачу технического регулирования и развития шахт инженерам, назначаемым правительством, а управление трудовыми отношениями — демократическому трибуналу, состоящему из представителей технического менеджмента, общественности и горняков. Эффективность любой из этих политик зависела бы от применения к шахтам и их продукции тех научных знаний, которые стремительно накапливались на протяжении последнего десятилетия и ныне применяются в промышленности лишь в ничтожно малой степени. Характер политической реконструкции отрасли, к которой рано или поздно принудит общественная необходимость, будет во многом определяться исходом надвигающейся технической революции в добыче и использовании угля.