«Экономическая интерпретация Конституции Соединенных Штатов»

Если мы исключим из рассмотрения внешний долг, то окажется, что весной 1787 года в руках американских граждан находилось потенциальных бумаг на сумму около 60 000 000 долларов. Эти бумаги постоянно переходили из рук в руки по разным ценам. Обычная продажная цена на хороших рынках до того, как движение за Конституцию набрало ход, варьировалась от одной шестой до одной десятой их номинальной стоимости; а некоторые из них продавались даже по цене двадцать к одному. Фактически, многие держатели считали континентальные бумаги бесполезными, какими они могли бы и остаться, если бы создание Конституции было отложено на неопределенный срок. Поэтому можно с уверенностью предположить, что по меньшей мере 40 000 000 долларов прибыли получили держатели ценных бумаг благодаря принятию Конституции и надежной финансовой системе, которую она сделала возможной. Это не учитывает огромные состояния, нажитые на манипуляциях с акциями после создания правительства и особенно после основания Нью-Йоркской фондовой биржи в 1792 году.

Следует, однако, отметить, что это не было сплошной прибылью для первоначальных держателей государственных бумаг, то есть для тех, кто одолжил деньги революционному правительству или оказал ему услуги во время войны. Тем не менее, они потеряли бы все свои континентальные ценные бумаги при действовавших методах Конгресса. Как отмечает Питкин: «Проценты по долгу не выплачивались, государственный кредит был утрачен, сам долг считался малоценным и в конечном итоге был продан многими первоначальными держателями примерно за одну десятую его номинальной стоимости». С этой точки зрения повышение курса, обусловленное принятием нового правительства, было чистой прибылью даже для первоначальных держателей; а в некоторых штатах более половины бумаг перешло в руки спекулянтов по низким ценам.

Значение этого огромного национального долга и колоссальной прибыли, полученной от повышения курса ценных бумаг, можно понять только в сравнении с другими формами богатства того времени. К сожалению, наша статистика периода формирования Конституции скудна, но в соответствии с актом Конгресса, принятым в 1798 году, была проведена оценка земель для целей прямого налогообложения. Обследования проводились в период с 1798 по 1804 год. Следующая таблица показывает стоимость земель (не включая дома, которые составляли более 140 000 000 долларов дополнительно) в каждом из штатов в конце восемнадцатого века, а также сумму денег, выплаченную кредитными учреждениями соответствующих штатов за 1795 год в счет погашения процентов по государственному долгу и выплаты 2 процентов в счет возмещения 6-процентных акций, находившихся в различных штатах:

Value of Lands Interest, etc., Disbursed[55]

New Hampshire $19,028,108.03 $20,000.00

Massachusetts 59,445,642.64 309,500.00

Rhode Island 8,082,355.21 31,700.00

Connecticut 40,163,955.34 79,600.00

Vermont 15,165,484.02

New York 74,885,075.69 367,600.00

New Jersey 27,287,981.89 27,350.00

Pennsylvania 72,824,852.60 86,379.19

Delaware 4,053,248.42 2,980.00

Maryland 21,634,004.57 74,000.00

Virginia 59,976,860.04 62,300.00

North Carolina 27,909,479.70 3,200.00

South Carolina 12,456,720.94 109,500.00

Georgia 10,263,506.95 6,800.00

Kentucky 20,268,325.07

Tennessee 5,847,562.00

Total $479,293,263.13 $1,180,909.19

Таблица, показывающая капитальную сумму по книгам кредитных учреждений штатов после завершения консолидации, не была обнаружена, поэтому здесь приводится выплата процентов.

К общей сумме платежей, произведенных через кредитные учреждения, необходимо добавить платежи, произведенные в Казначействе по зарегистрированным там ценным бумагам, что доводит общие ежегодные выплаты процентов и капитала до 2 727 959,07 доллара.

На основании таблицы можно с уверенностью предположить, что 400 000 000 долларов покрыли бы общую налогооблагаемую стоимость всех земель в тринадцати штатах в 1787 году. Очень вероятно, что эта оценка должна быть значительно ниже, но если оставить цифры на этом уровне, то видно, что рост в 40 000 000 долларов в ценных бумагах представлял бы одну десятую общей налогооблагаемой стоимости всей земли в тринадцати Соединенных Штатах во время формирования Конституции.

Иными словами: сумма, полученная держателями государственных ценных бумаг благодаря принятию новой системы, была примерно эквивалентна стоимости всех земель, внесенных в налоговые списки в Коннектикуте. Это было лишь немногим меньше стоимости земель в Нью-Гэмпшире, Вермонте и Род-Айленде. Это было примерно эквивалентно половине стоимости земель в Нью-Йорке и двум третям стоимости земель в Массачусетсе. Это составляло по меньшей мере десять долларов на каждого мужчину, женщину и ребенка во всех Соединенных Штатах от Нью-Гэмпшира до Джорджии.

Значение цифр, показывающих ежегодные выплаты процентов после консолидации долга, также становится очевидным только при сравнении. Тенч Кокс, в качестве комиссара по доходам, оценил стоимость товаров, изделий и товаров народного потребления, экспортированных из Соединенных Штатов в период с 1 октября 1791 года по 30 сентября 1792 года, в 21 005 568 долларов. Другими словами, ежегодные проценты по внутреннему долгу составляли более одной десятой общей стоимости ежегодно экспортируемых товаров. Средний импорт за каждый из трех лет, закончившихся 4 марта 1792 года, составлял 19 150 000 долларов, так что проценты по внутреннему долгу составляли более одной десятой стоимости товаров, импортированных в Соединенные Штаты.

Одной из наиболее мощных действенных сил этих государственных ценных бумаг было Общество Цинциннати, состоявшее из офицеров Революционной армии, организованных в местные отделения в различных штатах. Как и другие солдаты, члены этого ордена получали плату за свои патриотические услуги частично земельными ордерами и обесцененными бумагами; но, в отличие от рядовых, они обычно были людьми с определенным достатком и не были вынуждены жертвовать своими активами ради спекулянтов по возмутительно низким ценам. Члены этого Общества в большом количестве фигурируют в записях кредитных учреждений различных штатов, хранящихся в Министерстве финансов; и многие, если не все, отделения штатов имели средства, полученные из этого источника.

Политическое влияние Общества было признано на Конвенте. Когда рассматривались всенародные выборы президента, Джерри возразил против них. «Невежество народа», — сказал он, — «дало бы возможность какой-то одной группе людей, рассеянных по всему Союзу и действующих согласованно, ввести их в заблуждение относительно любого назначения. Он заметил, что такое Общество людей существует в Ордене Цинциннати. Они респектабельны, едины и влиятельны. Они фактически будут избирать главу государства в каждом случае, если выборы будут переданы народу. Его уважение к личностям, составляющим это Общество, не могло ослепить его перед опасностью и неуместностью передачи такой власти в их руки». В этом мнении полковник Мейсон согласился.

Наблюдательный французский поверенный в делах, писавший своему министру иностранных дел в июне 1787 года, обращает внимание на вес Ордена Цинциннати в движении за новое правительство, но отмечает, что их сила была сильно преувеличена. «Les Cincinnati», — говорит он, — «то есть офицеры старой американской армии, заинтересованы в установлении прочного правительства, поскольку они все являются кредиторами государства, но, учитывая слабость Национального совета и невозможность получения выплат от нынешней администрации, они предлагают объединить все штаты в одну массу и поставить во главе их г-на Вашингтона со всеми прерогативами и полномочиями коронованной особы». Он также говорит, что они угрожают вооруженной революцией в случае провала Конвента, но добавляет, что этот проект слишком экстравагантен, чтобы заслуживать хоть малейшего внимания.

Это общество, однако, было компактно организовано. Переписка между членами была частой, обширной и откровенной. Почти единодушно они выступали за реконструкцию национального правительства на более прочной основе. Они были резки в своем осуждении народных движений в штатах; особенно восстания Шейса в Массачусетсе. Война привила им вкус к решительным мерам, а жалкие условия, созданные для оплаты их военных услуг, дали им экономический интерес в движении за обеспечение правительства с адекватной налоговой властью. Более того, их сплотила народная враждебность к ним из-за их «тайного» и «аристократического» характера.

Движимое имущество в производстве и судоходстве. — Третья группа интересов, связанных с движимым имуществом, охватывала производственное население, которое было немалым даже в то время. Значительный объем капитала был инвестирован в различные отрасли промышленности, и поверхностное изучение имеющихся обширных природных ресурсов выявило огромные возможности капиталистического предпринимательства. Промышленная революция тогда набирала обороты в Англии, и слава Аркрайта распространялась по всей стране. В обзоре экономических интересов членов федерального Конвента, приведенном ниже, показано, что несколько ведущих деятелей были напрямую связаны с промышленными предприятиями, хотя не очевидно, что защита промышленности была их главной заботой, несмотря на то, что они, несомненно, задумывали такую систему. Но за пределами Конвента памфлетисты выступали с яростными призывами к протекционизму на том основании, что дискриминационные меры Великобритании были катастрофическими для экономической независимости Америки.

Еще в апреле 1785 года меморандум от видных купцов и деловых людей Филадельфии был представлен законодательному собранию штата, в котором выражалось сожаление, что Конгресс не имеет «полной и всецелой власти над торговлей Соединенных Штатов», и содержалась просьба к законодательному собранию запросить Конгресс представить предложение о наделении такой властью штаты для их ратификации. Авторы меморандума заверили законодательное собрание, что существует «расположение в торговых интересах Пенсильвании, благоприятное этому». Среди подписавших были Т. Фицсимонс и Джордж Клаймер, которым суждено было заседать в конституционном Конвенте в качестве представителей штата Пенсильвания и торговых интересов, которые они так близко принимали к сердцу.

Сторонники Конституции были настолько искренни и настойчивы в своих утверждениях, что торговля чахнет, а мануфактуры гибнут из-за отсутствия защиты, что их требования должны были иметь под собой некоторые основания, хотя невозможно сказать, насколько масштабным был ущерб на самом деле. Преувеличение опасности, грозящей от снижения тарифов, не является особенностью нашего времени; оно было ярко выражено в прежние дни. То, что потребитель страдал от отсутствия защиты, которой искали в 1787 году купцы и мануфактурщики, не очевидно. Действительно, «механики и мануфактурщики Нью-Йорка» в своей смиренной петиции к Конгрессу о помощи в 1789 году жалуются, что «их соотечественники были введены в заблуждение видимостью изобилия; обилием иностранных товаров, которые наводнили страну; и таким образом приняли чрезмерный импорт за процветающую торговлю. Этому обману они [петиционеры] приписывают сохранение той чрезмерной предрасположенности в пользу иностранных товаров, которая была главной причиной их бедствий и предметом их жалоб».

То, что бесчисленные производственные, судоходные, торговые и коммерческие интересы, однако, рассматривали принятие Конституции как верную гарантию того, что можно получить защиту от иностранной конкуренции, полностью подтверждается меморандумами, представленными в Конгресс в апреле, мае и июне 1789 года с просьбой о немедленном принятии дискриминационных тарифных законов.

Первая из этих петиций была от Балтимора в частности и Мэриленда в целом и была передана в Палату представителей 11 апреля 1789 года, через несколько дней после того, как этот орган приступил к работе. Вторая была представлена в Палату неделю спустя комитетом, представляющим механиков и мануфактурщиков Нью-Йорка. 25 мая 1789 года судостроители Филадельфии представили свои просьбы Конгрессу; а 5 июня появились торговцы и мануфактурщики Бостона. Эти петиции о защите от четырех великих торговых и судоходных центров страны — Балтимора, Филадельфии, Нью-Йорка и Бостона, которые были наиболее ревностными в обеспечении создания нового правительства, — сами по себе являются красноречивыми документами для экономической интерпретации Конституции.

Первая из них, из Балтимора, содержит имена двух членов федерального Конвента от этого штата, Дэниела Кэрролла и Джеймса Макгенри, а также имена двух или трех сотен других граждан этой общины, анализ политико-экономических связей которых, несомненно, окупил бы детальное изучение, которое потребовало бы кропотливого труда. Петиция ссылается на печальное состояние упадка, в котором находятся производственные и торговые интересы со времени окончания Революции, и на безрезультатные попытки штатов, действующих в одиночку, исправить это зло. «Счастливый период теперь настал», — радостно восклицают авторы меморандума, — «когда Соединенные Штаты поставлены в новое положение; когда принятие Генерального правительства дает одному суверенному Законодательному органу исключительную и единоличную власть налагать пошлины на импорт; ваши просители радуются перспективе, которую это им открывает, что Америка, освобожденная от торговых оков, которые так долго ее связывали, увидит и будет преследовать свой истинный интерес, становясь независимой на деле, а не только по названию; и они с уверенностью надеются, что поощрение и защита американских мануфактур потребуют самого пристального внимания высшего Законодательного органа нации».

Мэрилендские просители не осознают никаких узких мотивов, прося о помощи со стороны правительства: «число бедняков растет из-за отсутствия работы; внешние долги накапливаются; дома и земли обесцениваются; торговля и мануфактуры чахнут и умирают» — вот доказательства необходимости ожидаемого законодательства. Поэтому они просят ввести пошлины на все иностранные товары, которые могут быть произведены в Америке, что даст «справедливое и решительное предпочтение их труду». И чтобы Конгресс не понял неверно точный характер помощи, о которой они просят, они прилагают длинный список товаров, которые производятся или могут быть произведены в Мэриленде и на которые требуется защита, включая корабли, скобяные изделия, часы, сапоги, обувь, седла, щетки, продукты питания и сырое железо, чтобы упомянуть лишь некоторые из них.

Вторая петиция, от механиков и мануфактурщиков Нью-Йорка, повествует о том, как просители ожидали великого процветания после успешного исхода Революции и увидели свои надежды разрушенными «системой коммерческой узурпации, проистекающей из предрассудков и поощряемой слабым правительством». Они тщетно боролись с ужасными невзгодами и «утомленные своими бесплодными усилиями, ваши просители долгое время с тревогой ожидали создания правительства, которое имело бы власть обуздать растущее зло и протянуть защитную руку интересам торговли и искусств. Такое правительство теперь создано. При обнародовании Конституции, только начинающей свои операции, ваши просители обнаружили в ее принципах средство, которого они так долго и так искренне желали. Они приняли ее с пылом и поддерживали с настойчивой привязанностью». Чтобы Конгресс не испытывал недостатка в информации, необходимой для формулирования протекционистского тарифа на правильных принципах, просители приложили список товаров, производимых в штате и подлежащих защите.

Просители из Филадельфии, смиренно ищущие защиты для судоходства, сетуют, что тоннаж, построенный в этой гавани, упал примерно до одной трети от объема, построенного до Революции, и обращают внимание на тот факт, что британский навигационный акт полностью препятствует им строить для английских заказчиков. Они добавляют, что «ждали с тревожным ожиданием заседания достопочтенного Конгресса по новой Конституции Соединенных Штатов, твердо полагаясь на то, что будут приложены все усилия для восстановления столь необходимой и полезной отрасли бизнеса». Подобно представителям из Балтимора и Нью-Йорка, они прилагают для сведения Конгресса список предложений относительно наилучшего метода защиты интересов американского судоходства.

Наконец, приходят мануфактурщики и судостроители Бостона. Судостроение у них также пришло в упадок со времен Революции, и возрождение производства на севере зависит от адекватной защиты со стороны федерального правительства. Соответственно, они просят, чтобы «высокие пошлины были наложены на такие товары, которые производятся нашими собственными гражданами, смиренно полагая, что налог не рассматривается Конгрессом исключительно как объект дохода, но по своему действию предназначен исключить такой импорт и, в конечном итоге, утвердить эти различные отрасли производства среди нас». Веревочники, шляпники, оловянщики, мыловары и свечники, изготовители шерстяных кард, резчики по дереву для кораблей, парусники, краснодеревщики, каретники, портные, сапожники, изготовители клея и крахмала, литейщики латуни и медники — вот некоторые из просителей.

В процессиях, которые праздновали принятие Конституции в Бостоне, Филадельфии, Балтиморе, Чарльстоне и Нью-Йорке, различные местные производственные предприятия были широко представлены платформами и знаменосцами, что показывает, что они не были не осведомлены о выгоде, которая была сделана в их пользу созданием новой системы. Но не следует полагать, что консолидация интересов в поддержку Конституции носила чисто местный характер. Напротив, она была общенациональной.

Сразу после Революции местные группы объединялись в национальный интерес с помощью комитетов по переписке. До формирования Конституции бостонские купцы рассылали призывы другим купцам в различных штатах присоединиться к национальному движению за защиту; и до того, как новое правительство вступило в силу, они активно побуждали к единым действиям купцов и мануфактурщиков всей страны. В 1788 году комитет ассоциации бостонских купцов и мануфактурщиков разослал циркуляр «своим братьям в различных морских портах союза» с просьбой о сотрудничестве в этот серьезный момент. К этому бостонскому призыву приложены имена Джона Грея, Гиббинса Шарпа, Бенджамина Остина-младшего, Ларсона Белчера, Уильяма Хоуза и Джошуа Уизерла — все они подписали петицию, адресованную Конгрессу в следующем году с просьбой о защите.

Во время борьбы за реконструкцию сторонники конституции использовали аргумент, что потребление иностранных предметов роскоши, промышленных товаров, было одной из главных причин экономических бедствий, которые, как говорили, преобладали; и заявляли, что национальное законодательство — единственный источник облегчения от этого тяжелого импорта. Автор в «American Museum» за февраль 1787 года жалуется, что «одни только ром и чай, которые пьют в этой стране, оплатили бы все ее налоги. Но когда мы добавляем сахар, кофе, марлю, шелка, перья и весь список безделушек и побрякушек, какие огромные расходы! Неудивительно, что вам нужна бумажная валюта. Мои соотечественники все стали очень разборчивы. Перья и ночные горшки должны быть импортными. Конечно, господа, дьявол среди вас. Хэмпширец, который выпивает рома на сорок шиллингов в год и никогда не думает о расходах, поднимет толпу, чтобы снизить жалованье губернатора».

«Connecticut Courant» от 12 ноября 1787 года в аргументе за ратификацию заявляет: «В гавани Нью-Йорка сейчас 60 кораблей, из которых 55 британские. Продукция Южной Каролины была отправлена на 170 кораблях, из которых 150 были британскими... Конечно, нет ни одного американца, который заботится об интересах своей страны, который не видел бы немедленной необходимости в эффективном федеральном правительстве; без него северные штаты скоро обезлюдеют и придут в нищету, в то время как южные станут шелкопрядами, чтобы трудиться и работать на Европу».

Примечательно, однако, что мрачный взгляд на экономические условия, настойчиво распространяемый сторонниками новой национальной системы, разделяли не все авторитетные писатели. Один из членов Конвента, Франклин, в начале 1787 года, до созыва этой ассамблеи, заявил, что страна в целом настолько процветает, что есть все основания для глубокой благодарности. Он упомянул, правда, что были некоторые, кто жаловался на тяжелые времена, вялую торговлю и нехватку денег, но он поспешил добавить, что никогда не было века или страны, в которой не было бы людей, находящихся в таких обстоятельствах, что им трудно зарабатывать на жизнь, и что «всегда в силах небольшого числа людей поднять большой шум». Но если брать различные классы общества в целом, то процветание, утверждал Франклин, было широко распространенным и очевидным. Никогда фермеру не платили лучшие цены за его продукты, «как обильно свидетельствуют опубликованные текущие цены. Земли, которыми он владеет, постоянно растут в цене». Ни в одной части Европы трудящиеся бедняки не получают такой хорошей оплаты, питания или одежды. Рыболовная торговля, по его мнению, находится в довольно плохом состоянии, а торговые отрасли переполнены; но он не обеспокоен обширным импортом английских товаров, потому что это не новость, и Америка процветала, несмотря на это.

Вполне может быть, что взгляд Франклина на общие социальные условия непосредственно перед формированием Конституции по существу верен и что недостатки Статей Конфедерации не были той серьезной угрозой для социальной структуры, которую подразумевали громкие жалобы сторонников перемен. Может быть, «критический период» вовсе не был таким критическим периодом; а фантомом воображения, порожденным некоторыми несомненными бедами, которые можно было исправить без политической революции. Похоже, историкам, которые повторяли без проверки живописную фразу Фиске, не приходило в голову, что это серьезное дело — обвинять целую систему, целую эпоху и целый народ. Не похоже, чтобы кто-то действительно исследовал, какие именно факты должны быть установлены, чтобы доказать, что «узы социального порядка распадались». Конечно, воспаленные декларации шейситов не следует принимать как точно отражающие состояние народа, и столь же определенно, что алармистские письма и памфлеты заинтересованных лиц с другой стороны не следует принимать без скидки. Если вспомнить, что большая часть нашей истории была написана федералистами, станет очевидно, что следует проявлять большую осторожность, принимая без оговорок мрачные картины социальных условий, преобладавших при Статьях Конфедерации. Фактически, очень ученый, хотя и спорный историк, Генри Б. Доусон, в статье, опубликованной более сорока лет назад, приводит весьма правдоподобный довод (подкрепленный тщательным исследованием) в пользу утверждения, что «хаос», о котором историки привыкли говорить, имея дело с историей 1783–87 годов, был созданием их фантазий.

Как бы то ни было, и верен ли взгляд Франклина или нет, нельзя отрицать, что интересы, ищущие защиты, были обширными и разнообразными. Это убедительно доказывается петициями, адресованными государственным органам, количеством влиятельных людей, связанных с движением, и быстротой, с которой новое правительство по Конституции откликнулось на их требования.

Капитал, инвестированный в западные земли. — Хотя компании были сформированы для торговли западными землями в больших масштабах до Революции, только к концу войны были предприняты эффективные шаги к заселению. В то время, говорит профессор Хаскинс, «количество эмигрантов, дешевизна земель и отсутствие установленной системы продажи в малых количествах предлагали много стимулов для формирования крупных земельных компаний, чьи возможности для спекуляции увеличивались обесцененной валютой и всеобщим невежеством относительно Запада... «Все, чем я сейчас владею, было получено спекуляциями с землей», — писал Тимоти Пикеринг [член ратификационного конвента Пенсильвании] в том же году [1796]; и многие выдающиеся люди могли бы сказать то же самое, часто с похожим более поздним опытом. Земельные спекуляции вовлекали Вашингтона, Франклина, Галлатина, Патрика Генри, Роберта Морриса и Джеймса Уилсона, а также многих менее широко известных».

Ситуация была такова: Конгресс по Статьям Конфедерации принял политику принятия сертификатов в качестве частичной оплаты за земли; и некоторые надеялись, что весь национальный долг может быть погашен таким образом. Однако слабость Конфедерации, отсутствие надлежащих военных сил, неопределенность относительно границ удерживали стоимость крупных участков, удерживаемых для повышения цены, на ненормально низком уровне. Те, кто инвестировал свои средства в эти земли или приобрел акции компаний, чувствовали неблагоприятные последствия преобладавшей государственной политики и предвидели выгоды, которые можно было ожидать от нового и стабильного правительства. Их взгляд был кратко изложен Уильямсоном, членом Конвента от Северной Каролины, в письме к Мэдисону от 2 июня 1788 года: «Что касается меня, я полагаю, что мои мнения не предвзяты частными интересами, но, имея претензии на значительное количество земли в Западной стране, я полностью убежден, что стоимость этих земель должна быть увеличена эффективным федеральным правительством».

Вес различных видов собственности в политике определяется не суммой, а скорее возможностями, предлагаемыми каждому виду для получения прибыли, и степенью необходимости защиты от враждебного законодательства, направленного на обесценивание стоимости или закрытие возможностей для прироста. Если смотреть в этом свете, причина особого давления движимого имущества в политике в 1787 году очевидна. Оно подвергалось нападкам со всех сторон со стороны тех, кто обесценивал валюту, и находило путь к прибыльным операциям закрытым из-за действий правительства или бездействия. Если судить по политике Конгресса при Статьях Конфедерации, наиболее активными были две связанные группы: те, кто работал над установлением дохода, достаточного для погашения процентов и основной суммы государственного долга, и те, кто работал над торговыми правилами, выгодными для операций с движимым имуществом в судоходстве и производстве, а также в спекуляциях западными землями.

Следует также помнить, что движимое имущество обычно более активно, чем недвижимое. Оно централизовано в городах и может легче объединяться для защиты или нападения. Ожидание прибыли от манипуляций с ним было намного больше в 1787 году, чем от недвижимого имущества. К нему была привязана значительная часть профессиональных классов; его влияние на прессу было огромным, не только через владение, но и через рекламу и другое покровительство. Короче говоря, это был динамичный элемент в движении за новую Конституцию.

ГЛАВА III ДВИЖЕНИЕ ЗА КОНСТИТУЦИЮ

Влияла ли система правления, преобладавшая в Соединенных Штатах в 1787 году, неблагоприятно на какие-либо экономические интересы, перечисленные в предыдущей главе? Более того, были ли лидеры движения, приведшего к принятию Конституции, представителями интересов, которые так пострадали?

К счастью, нет необходимости уделять сколько-нибудь значительное внимание первому из этих вопросов. Он частично отвечен выше, и все стандартные трактаты убедительно показывают, что правовая система, преобладавшая в начале 1787 года, была неблагоприятна для прав собственности четырех мощных групп, перечисленных выше. Эта система была, вкратце, следующей. Существовал свободный союз тринадцати суверенных штатов по Статьям Конфедерации. Национальное правительство состояло из законодательного органа из одной палаты, в котором штаты имели равную силу голоса. Не было исполнительного департамента и общего судебного органа. Центральное правительство не имело власти регулировать торговлю или облагать налогами напрямую; и при отсутствии этих полномочий все ветви правительства были беспомощны. В частности, нельзя было получить деньги для выплаты держателям государственных ценных бумаг, ни их процентов, ни основной суммы. При этой системе законодательные собрания штатов были практически без ограничений или судебного контроля; частные права на собственность постоянно подвергались нападкам со стороны законов об отсрочке платежей, законов о законном платежном средстве и целого ряда мер, разработанных в интересах должников; а в Новой Англии вспыхнуло открытое восстание.

То, что экономические группы, о которых идет речь, смотрели на новое национальное правительство как на единственный источник облегчения и выгоды, показано в сотнях современных памфлетов и газетных статей. Это был, по сути, предмет того времени.

Например, письмо из Филадельфии от 29 августа 1787 года кратко суммирует интересы, которые обращались к новой Конституции: «Штаты пренебрегают своими дорогами и каналами, пока не увидят, не станут ли эти необходимые улучшения объектами национального правительства. Торговые и производственные компании приостанавливают свои рейсы и производство, пока не увидят, насколько их торговля будет защищена и поощрена национальной системой торговых правил. Законный ростовщик запирает или закапывает свою звонкую монету, пока не увидит, избавит ли его новая структура правительства от проклятия или страха перед бумажными деньгами и законами о законном платежном средстве... Государственный кредитор, который из-за расстроенного состояния финансов в каждом штате и их полной неспособности поддерживать свои частичные системы финансирования имеет основания опасаться, что его сертификаты погибнут в его руках, теперь возлагает все свои надежды на справедливость в просвещенном и стабильном национальном правительстве. Озадаченный фермер и угнетенный арендатор, который желает стать свободным... путем эмиграции в пограничную страну, ждут, чтобы увидеть, будут ли они защищены национальной силой от индейцев».

Окончательный ответ на второй вопрос, поставленный выше, потребовал бы исчерпывающего анализа «движения за Конституцию» в следующей форме:

1. Изучение экономических сил в Революции и, в частности, в Континентальном конгрессе, который разработал Статьи Конфедерации.

2. Исследование первых признаков недовольства преобладающей системой, их географического распределения и экономических источников.

3. Рассмотрение нескольких попыток в Конгрессе по Статьям Конфедерации получить власть регулировать торговлю и установить доход для погашения долга.

4. Описание экономических интересов всех членов, которые были наиболее активны в этих попытках.

5. Описание экономических сил в общинах, чьи представители в Конгрессе были ревностны в обеспечении пересмотра Статей.

6. Изучение характера и распределения различных законодательных атак на частные права на собственность в период между 1783 и 1787 годами.

7. Детальное изучение персонала движения за пересмотр и экономических интересов ведущих деятелей в Конгрессе и законодательных собраниях штатов, а также за пределами законодательных палат.

Любой, кто поверхностно знаком с источниками американской истории, сразу увидит характер работы, которую необходимо проделать, чтобы получить сырые материалы для такого исследования. Огромную массу неопубликованных бумаг Континентального конгресса в Библиотеке в Вашингтоне пришлось бы тщательно изучить; протоколы законодательных собраний штатов в рассматриваемые годы пришлось бы подвергнуть проверке; местные архивы и газеты пришлось бы изучить.

В нынешнем состоянии наших исторических материалов, поэтому, все, что можно попытаться сделать здесь, — это поверхностный комментарий к некоторым внешним аспектам движения за Конституцию, которые описаны в обычных работах по этому предмету. Многие из выдающихся людей, заметно идентифицированных с событиями, которые привели к Конвенту 1787 года, сами были членами этой Ассамблеи, и их экономические интересы рассматриваются ниже в Главе V. Но не лишено значения обнаружить, что некоторые из ведущих людей за пределами Конвента, которые трудились ради свержения старой системы, также были напрямую заинтересованы в результатах своих трудов.

Еще в январе 1781 года генерал Филип Скайлер предложил в сенате Нью-Йорка «запросить восточные штаты присоединиться к раннему конвенту, который сформировал бы вечную лигу объединения, подчиненную, однако, общим интересам всех штатов; пригласить других присоединиться к ней; возвести Вермонт в статус штата; разработать фонд для погашения общих долгов; заменить временные меры постоянной и единообразной системой; и наделить конфедерацию полномочиями принуждения». Генерал Скайлер был крупным держателем обесцененных ценных бумаг.

В феврале 1781 года Конгресс рекомендовал штатам наделить национальный законодательный орган властью взимать пошлину для выплаты основной суммы и процентов по долгу. В апреле 1783 года Конгресс снова обратился к штатам за полномочиями налагать пошлины с целью обеспечения дохода, с помощью которого можно было бы погасить долг. Среди лидеров в Конгрессе, которые выступали за это увеличение власти, были Горхэм, Хиггинсон, Эллсворт, Дайер, Будино, Фицсимонс, Уильямсон, Айзард, Джонсон и Кинг, все из которых держали ценные бумаги, которые ежедневно обесценивались из-за неспособности правительства выполнить свои справедливые обязательства.

В 1785 году губернатор Боудоин из Массачусетса в своей инаугурационной речи подчеркнул необходимость более сильного союза с большими полномочиями и рекомендовал конвент для обсуждения всего этого вопроса. Губернатор Боудоин был крупным держателем государственных ценных бумаг. Законодательное собрание штата, вследствие этого, постановило, что Статьи Конфедерации неадекватны, и направило представителей в Конгресс предпринять шаги, направленные на укрепление союза; но они не смогли действовать.

Люди менее выдающиеся, чем Боудоин и Скайлер, обучались федерализму ходом событий. В Бостоне купцы подавали петиции в Конгресс об облегчении от британской дискриминации; в законодательном собрании Вирджинии представители торговых интересов усваивали свои уроки; требования решительных действий ежедневно увеличивались в числе. Каждая неудача в поиске средства правовой защиты по Статьям Конфедерации лишь служила увеличению рядов тех, кто был готов к полной реконструкции преобладающей системы.

Несколько иллюстраций послужат для того, чтобы показать, как поощрялось требование реформ, а также связь между лидерами агитации и персоналом государственных органов, которые позже достигли великой работы по разработке и ратификации Конституции. Еще до того, как война закончилась и Статьи Конфедерации были испытаны в мирное время, неспособность правительства по ним обеспечить защиту торговли в открытом море оплакивалась купцами, чьи суда становились добычей британцев. В апреле 1782 года ряд видных купцов представили петицию в Конгресс, в которой они сетовали на британские грабежи американской торговли и отсутствие адекватной военно-морской защиты на море. Среди подписавших эту петицию было несколько человек, которые позже были известны как горячие сторонники сильного федерального правительства. Один из них, Томас Фицсимонс, был членом Конвента, который разработал Конституцию; другой, Джон Барклай, был членом конвента Пенсильвании и голосовал в пользу ратификации новой системы правления.

За шесть лет до того, как Конвент собрался в Филадельфии, беспорядочная финансовая система при Конфедерации была предметом протеста заинтересованных сторон. В 1781 году «различные жители штата Пенсильвания» подавали петицию в Конгресс с просьбой предпринять какие-либо действия, направленные на то, чтобы поставить кредит страны на прочную основу. Так гласит петиция: «Смиренно заявляют, что, поскольку вы сочли нужным до сих пор в ходе своей мудрости выпускать кредитные билеты для добрых и великих целей, но те же самые обесценились до такой поразительной степени, сверх ожиданий всех живущих, и поэтому открыли широкую дверь для самых чудовищных и абсурдных несправедливостей посредством мошеннических платежей, что, как мы заключаем, прямо противоречит вашим добрым и великим целям при их выпуске, мы поэтому, не только твердо полагаясь на необычайную ясность обстоятельств наших обид, но также на прямоту вашего понимания, осмеливаемся просить ваши почести быть любезными рекомендовать различным штатам принять такие меры, которые они могут счесть наиболее вероятными для обеспечения безопасного и эффективного возмещения всех таких обид...» Среди подписавших эту петицию — Томас Булл, Джон Хэннум и Томас Чейни, которые шесть лет спустя, будучи членами конвента Пенсильвании, имели удовольствие голосовать за ратификацию инструмента правления, который положил конец злу, против которого они так искренне протестовали.

Провал неоднократных попыток в Конгрессе получить поправку, разрешающую взимание импортных пошлин, отказ штатов платить реквизиции, сделанные Конгрессом, и очевидная невозможность достижения своих целей через обычные каналы ратификации законодательными собраниями штатов довели сторонников этих мер до отчаяния. Республиканское правительство, как оно было испытано, не смогло обеспечить для движимого имущества ту защиту и возможности для продвижения, которыми оно пользовалось при монархии. Отчаяние представителей интересов собственности, таким образом поставленных под угрозу, и их готовность к некоторым героическим мерам были полностью проявлены в переписке того времени.

Вашингтон, который не был склонен к чрезмерной тревоге, писал Джону Джею из Маунт-Вернона 1 августа 1786 года о том, что лидеры готовы к решительным действиям: «Какие поразительные перемены», — сказал он, — «способны произвести несколько лет. Мне говорят, что даже респектабельные персонажи говорят о монархической форме правления без ужаса. От мышления к говорению, оттуда к действию часто всего один шаг. Но как это безвозвратно и ужасно! Какой триумф для наших врагов подтвердить свои предсказания — какой триумф для сторонников деспотизма обнаружить, что мы неспособны управлять собой, и что системы, основанные на принципе равной свободы, являются лишь идеальными и ложными! Дай Бог, чтобы мудрые меры были приняты вовремя, чтобы предотвратить последствия, которые у нас есть слишком много оснований опасаться».

Позже в том же году генерал Нокс, который был держателем государственных ценных бумаг, писал Вашингтону в таком духе: «Люди, которые являются повстанцами [шейситами], никогда не платили никаких или платили очень мало налогов — но они видят слабость правительства; они сразу чувствуют свою собственную бедность по сравнению с богатыми и свою собственную силу, и они полны решимости использовать последнюю, чтобы исправить первую. Их кредо: «Что собственность Соединенных Штатов была защищена от конфискаций Британии совместными усилиями всех, и поэтому должна быть общей собственностью всех. И тот, кто пытается противостоять этому кредо, является врагом справедливости и правосудия и должен быть сметен с лица земли». Одним словом, они полны решимости уничтожить все долги, государственные и частные, и иметь аграрные законы, которые легко осуществляются с помощью не обеспеченных бумажных денег, которые будут законным платежным средством во всех случаях без исключения —

«Численность этих людей в Массачусетсе может составлять около одной пятой части населения нескольких густонаселенных округов, и к ним могут примкнуть люди со схожими настроениями из штатов Род-Айленд, Коннектикут и Нью-Гэмпшир, что в совокупности составит от 12 до 15 000 отчаявшихся и беспринципных людей. В основном это молодые и активные представители общества, которых легче собрать, чем впоследствии удержать вместе. Но они, вероятно, совершат явные акты государственной измены, которые вынудят их сплотиться ради собственной безопасности; сплотившись же, они по той же причине будут вынуждены подчиниться дисциплине. Дойдя до этой черты, к которой они сейчас вполне готовы, мы получим грозный бунт против разума, принципа всякого управления и самого имени свободы. Эта ужасная ситуация встревожила каждого принципиального и состоятельного человека в Новой Англии. Они пробуждаются, словно от сна, и спрашивают: что стало причиной нашего заблуждения? что обеспечит нам защиту от насилия беззаконных людей? Наше правительство должно быть укреплено, изменено или преобразовано, чтобы защитить наши жизни и собственность. Мы полагали, что мягкость нашего правительства и добродетель народа настолько соответствуют друг другу, что мы не являемся подобно другим нациям, требующим грубой силы для поддержания законов. Но мы обнаруживаем, что мы — люди, самые настоящие люди, обладающие всеми бурными страстями, присущими этому животному, и что нам необходимо правительство, подобающее и адекватное ему. Жители Массачусетса, например, далеко продвинулись в этом убеждении, и люди размышляющие и принципиальные полны решимости попытаться установить правительство, которое будет обладать властью защищать их в законных занятиях и которое будет эффективным во всех случаях внутренних беспорядков или иностранных вторжений. Они хотят, чтобы свобода была основой — свобода, проистекающая из равного и твердого отправления законов. Они желают общего правительства единства, поскольку видят, что местные законодательные органы должны естественно и неизбежно стремиться к тому, чтобы сдерживать и подрывать любое общее правительство».

Несколько месяцев спустя Мэдисон, написав из Нью-Йорка, места пребывания правительства, Эдмунду Пендлтону, подтвердил взгляды, высказанные Вашингтоном и Ноксом, и изложил то, что он считал отчаянным положением республиканского правления. Его письмо от 24 февраля 1787 года, написанное через три дня после того, как Конгресс издал призыв к созыву национального Конвента, гласило: «В целом я нахожу людей размышляющих гораздо менее оптимистичными в отношении новой системы, нежели подавленными нынешней. Действительно, нынешняя система не имеет и не заслуживает защитников; и если не будут применены очень сильные подпорки, она быстро рухнет на землю... Если предстоящий Конвент не договорится о каком-либо средстве, я убежден, что последует некое совершенно иное устройство. Недавние бурные сцены в Массачусетсе и позорные в Род-Айленде нанесли невыразимый ущерб республиканскому характеру в той части Соединенных Штатов; и говорят, что это породило склонность к монархии в некоторых ведущих умах. Основная масса народа, вероятно, предпочтет меньшее зло — раздел Союза на три более жизнеспособных и энергичных правительства. Последняя идея, как я обнаружил после долгих размышлений в частном порядке и в узких кругах, начинает проявляться в газетах».

Через несколько дней после того, как это письмо было написано Мэдисоном, Джон Армстронг написал Вашингтону из Карлайла, что подавление восстания в Массачусетсе не развеяло опасений ведущих людей в его штате. «Тревожное пламя в Массачусетсе, — говорит он, — кажется, почти погасло, но если последующие меры этого штата в отношении повстанцев будут суровыми, вплоть до смертной казни, конфискации или лишения гражданских прав, последствия могут быть плохими, поскольку это может привести к раздуванию пламени. Скажу вам по секрете: я уже дважды слышал, причем из авторитетных источников (от некоторых влиятельных людей того штата), как они начинают говорить о желании иметь одного общего главу Союза вместо Конгресса!»

Благодаря переписке, подобной только что процитированной, и растущему осознанию отчаянного положения, в котором они оказались, было достигнуто замечательное слияние заинтересованных сил. Богатство, влияние и значительная часть образованных людей страны объединились в компактную группу, «движимую осознанной солидарностью интересов», как столь лаконично выразился президент Вильсон.

Не сумев добиться облегчения через обычные каналы внесения поправок Конгрессом, ратифицируемых законодательными собраниями штатов, лидеры встали на новый путь. Действуя через законодательное собрание Вирджинии, они добились принятия резолюции, приглашающей штаты-сестры направить делегатов на конвент в Аннаполис для рассмотрения торговой и коммерческой системы Соединенных Штатов. Конвент должным образом собрался, но явка была столь незначительной, что, как выразился профессор Берджесс, «государственный переворот, предпринятый столь малой группой, не мог не провалиться».

Хотя конвент в Аннаполисе был внешне озабочен прежде всего регулированием торговли, нет сомнений, что он был детищем людей, работавших в Конгрессе и вне его над общим пересмотром всей системы. Нет сомнений также в том, что сам по себе он не рассматривался как нечто значительное, а скорее как прелюдия к национальному конвенту, который предоставил бы возможность для переустройства правительства. В подтверждение этого взгляда у нас есть свидетель высокого авторитета, Джеймс Мэдисон, который в письме Джефферсону от 12 августа 1786 года, написанном за месяц до конференции в Аннаполисе, сказал: «Многие джентльмены, как в Конгрессе, так и вне его, желают сделать эту встречу вспомогательной для полномочного Конвента по внесению поправок в Статьи Конфедерации. Хотя мои желания на стороне такого события, я настолько отчаиваюсь в его осуществлении в нынешний кризис, что не распространяю свои взгляды дальше коммерческой реформы».

Под влиянием Гамильтона конференция в Аннаполисе ограничилась лишь рекомендацией созвать другой конвент, «чтобы разработать такие дальнейшие положения, которые покажутся им необходимыми для приведения конституции федерального правительства в соответствие с потребностями Союза». Действуя согласно этому скромному предложению, Конгресс в феврале 1787 года пригласил штаты направить делегатов на Конвент в Филадельфию с «единственной и прямой целью пересмотра Статьи Конфедерации».

На этом этапе возникают определенные предварительные выводы.

Крупные и важные группы экономических интересов пострадали от системы правления по Статьям Конфедерации, а именно: владельцы государственных ценных бумаг, судоходные и промышленные интересы, владельцы денежного капитала; короче говоря, капитал в противовес земле.

Представители этих важных интересов пытались через обычные правовые каналы добиться внесения поправок в Статьи Конфедерации, которые гарантировали бы их права в будущем, особенно права государственных кредиторов.

Не сумев реализовать свои великие цели обычными средствами, лидеры движения принялись за работу, чтобы окольным путем добиться созыва Конвента для «пересмотра» Статей Конфедерации в надежде добиться, вне существующих правовых рамок, принятия революционной программы.

Внешне, однако, формальный план одобрения Конгрессом и законодательными собраниями штатов должен был быть сохранен.

ГЛАВА IV. ЗАЩИТА СОБСТВЕННОСТИ ПРИ ВЫБОРАХ ДЕЛЕГАТОВ

Под защитой, обеспечиваемой этими внешними признаками законности, лидеры движения за новую Конституцию принялись за работу в своих законодательных собраниях, чтобы обеспечить выбор делегатов, готовых пойти на решительные меры, которых требовали обстоятельства. Ревностному и динамичному элементу, конечно, способствовали инертность, невежество и безразличие масс, а также уверенность законодательных собраний в своей способности осуществлять окончательный контроль через право ратификации. Никаких специальных всенародных выборов не проводилось, чтобы усложнить задачу обеспечения нужного состава Конвента, и лидеры столкнулись со сравнительно простой задачей убеждения законодательных собраний в целесообразности отправки делегатов. Естественно, самые энергичные и заинтересованные сторонники перемен выдвинулись в качестве кандидатов.

Резолюция Конгресса по Статьям Конфедерации о созыве Конвента предусматривала, что делегаты должны быть «назначены штатами». Фактический отбор в каждом случае производился законодательным собранием при участии обеих палат, за исключением Джорджии и Пенсильвании, имевших однопалатные ассамблеи. То есть делегаты на федеральный Конвент отбирались таким же образом, как сенаторы Соединенных Штатов по нынешней Конституции во всех штатах до принятия принципа прямых выборов. Этот факт сам по себе отдалял выбор делегатов от электората на одну ступень.

Дополнительной защитой от привнесения слишком сильных народных настроений в выбор делегатов на Конвент служили имущественные цензы, как правило, налагаемые на избирателей и членов законодательных собраний конституциями и законами штатов, действовавшими в 1787 году. Чтобы установить точный характер защиты, предоставляемой собственности этим барьером на пути к всеобщему избирательному праву для мужчин, необходимо подробно изучить действовавшие тогда квалификационные требования.

Конституция Нью-Гэмпшира 1784 года действовала, когда поступил призыв к выборам делегатов. Она предусматривала, что «никто не может быть избран сенатором, если он не исповедует протестантскую религию и не владеет на правах собственности недвижимым имуществом стоимостью в двести фунтов». Члены нижней палаты должны были обладать имуществом «стоимостью в сто фунтов, половина из которого должна быть недвижимой». Избирательное право было широко распространено, так как домовладельцы, налогоплательщики и даже те, кто платил подушный налог, могли голосовать.

Массачусетс предоставлял избирательное право всем мужчинам, владеющим недвижимым имуществом с годовым доходом в три фунта или любым имуществом стоимостью в шестьдесят фунтов. Сенатор должен был «владеть на правах собственности недвижимостью в пределах этого содружества стоимостью не менее трехсот фунтов или обладать движимым имуществом стоимостью не менее шестисот фунтов, либо тем и другим на ту же сумму». Каждый член палаты представителей должен был «владеть на правах собственности недвижимостью стоимостью в сто фунтов в пределах города, от которого он избирается, или облагаемым налогом имуществом стоимостью в двести фунтов; и он перестает представлять указанный город немедленно по утрате вышеуказанной квалификации».

Подобно соседнему штату Род-Айленд, который не направил делегатов в Филадельфию, Коннектикут после Революции продолжал жить по старой королевской хартии, не утруждая себя составлением конституции. При этой старой системе избирательное право было ограничено владельцами недвижимого или движимого имущества определенной стоимости. По словам Маккинли, «сорокашиллинговый ценз на недвижимость, переведенный позже в семь долларов дохода с земли, сохранялся в качестве одной из альтернативных квалификаций избирательного права до поправки 1845 года к конституции 1818 года». Альтернативной квалификацией здесь было владение движимым имуществом на сорок фунтов, установленное в 1702 году и остававшееся в силе после Революции. «Коннектикутский реестр» того времени так причудливо описывает франшизу: «Квалификации для свободных граждан заключаются в том, чтобы им было не менее двадцати одного года, они владели недвижимым имуществом стоимостью 40 шиллингов в год или движимым имуществом на 40 фунтов в общем списке имущества в том году, когда они желают быть допущены в качестве свободных граждан; или владели имуществом, как указано выше, и по закону были освобождены от внесения его в список; и вели себя тихо и мирно».

Нью-Йорк предоставил особое положение правам собственности в сенате. Сенаторы должны были быть землевладельцами и избирались землевладельцами, «обладающими недвижимостью стоимостью в сто фунтов». Что касается избирателей членов нижней палаты, то было оговорено, что «он должен быть землевладельцем, обладающим недвижимостью стоимостью в двадцать фунтов в пределах указанного округа, или арендовать в нем жилье годовой стоимостью в сорок шиллингов, быть внесенным в налоговые списки и фактически платить налоги этому штату». Исключение из этого правила предоставляло избирательное право всем, кто был свободным гражданином в Олбани и Нью-Йорке на 14 октября 1775 года или ранее.

Эти квалификации привели к значительному лишению избирательных прав в Нью-Йорке. «Перепись 1790 года показывает, что из населения в тридцать тысяч человек [в Нью-Йорке] было лишь 1209 землевладельцев с оценкой имущества в 100 фунтов и выше; 1221 — в 20 фунтов и 2661 «сорокашиллинговый» землевладелец. Имущественные интересы — своего рода земельная аристократия — контролировали муниципальные выборы». Некоторое представление о том, сколько взрослых мужчин проголосовало бы, если бы им разрешили, дают выборы 1788 года, на которых члены ратификационного конвента штата избирались по правилу всеобщего избирательного права для мужчин, а члены ассамблеи — по обычным имущественным цензам. Например, Ричард Харрисон получил 2677 голосов как член конвента и 1500 голосов как член ассамблеи штата. В округе Олбани число голосов за членов ассамблеи было примерно на 1600 меньше, чем за членов конвента. Похоже, можно с уверенностью предположить, что примерно на треть больше избирателей приняли бы активное участие в выборах, если бы они не были отстранены действующими в Нью-Йорке имущественными цензами.

Нью-Джерси имел законодательный орган из двух палат: совета и генеральной ассамблеи. Каждый член первой должен был быть землевладельцем и «иметь состояние не менее тысячи фунтов прокламационных денег, или недвижимое и движимое имущество в том же округе»; и каждый член последнего органа должен был обладать не менее чем половиной этой суммы в недвижимом и движимом имуществе. Что касается избирательного права, то конституция предусматривала, «что все жители этой колонии совершеннолетия, имеющие чистое состояние в пятьдесят фунтов прокламационных денег... имеют право голосовать за представителей в Совет и Ассамблею».

Конституция Делавэра 1776 года предусматривала, что члены обеих палат законодательного органа должны избираться из числа землевладельцев округа и что «право голоса на выборах членов обеих палат остается таким, как оно осуществляется по закону в настоящее время». Избирательным законом, регулировавшим избирательное право в Делавэре в то время, был акт 1734 года, который предоставлял право голоса землевладельцам, владеющим «пятьюдесятью акрами земли, из которых двенадцать акров расчищены и возделаны, или иным образом стоящим 40 фунтов законных денег».

Первая конституция Пенсильвании, принятая в 1776 году, была делом рук радикальной партии и предусматривала однопалатный законодательный орган, основанный на широко распространенном избирательном праве. «Каждый свободный человек, достигший двадцати одного года, — гласит документ, — проживший в этом штате в течение одного целого года... и плативший государственные налоги в течение этого времени, пользуется правом избирателя: при условии, однако, что сыновья землевладельцев в возрасте двадцати одного года имеют право голосовать, даже если они не платили налогов».

В Мэриленде проводилось различие между городом и округом при выборе делегатов в нижнюю палату законодательного собрания штата. Как правило, каждый свободный человек, «имеющий недвижимость в пятьдесят акров земли» или «имеющий имущество в этом штате стоимостью свыше тридцати фунтов текущих денег», мог голосовать в округе, в котором он проживал, за членов палаты делегатов. Все лица, квалифицированные хартией Аннаполиса для голосования за бургеров, могли голосовать за делегатов от этого города; а в Балтиморе лица, «имеющие те же квалификации, что и избиратели в округе», могли голосовать за делегатов. От делегатов округов в законодательном собрании штата требовалось владение «недвижимым или движимым имуществом стоимостью свыше пятисот фунтов текущих денег». Сенаторы избирались косвенно выборщиками, отобранными квалифицированными избирателями делегатов. Эти сенаторские выборщики должны были обладать квалификацией делегатов, а сами сенаторы должны были обладать «недвижимым и движимым имуществом стоимостью свыше одной тысячи фунтов текущих денег».