Здесь проявилась рука принуждения. Штаты Индиана, Иллинойс и Миссури, с которыми были заключены сделки о расходовании части доходов от продажи земель на строительство дорог к их границам, жаловались, что дорога до Огайо не выполняет условия контракта. В результате дорога была продлена через столицы этих штатов, что на долгие годы вперед обязало Федеральное правительство заниматься по крайней мере одной формой внутренних улучшений. Фарс с «авансированием» денег продолжался еще некоторое время.
Из четырех великих магистралей через водораздел Аллегейни, предусмотренных Галлатином в его отчете 1808 года, Камберлендская дорога была единственной, которая была реализована. Никакого предлога, подобного тому, под которым она была начата, больше не возникало, а партийное видение не было достаточно национальным, чтобы предпринимать общественные улучшения, если только не под прикрытием. Теория строгого толкования Конституции о том, что эти работы должны выполняться отдельными штатами, возложила на новые штаты бремя, которое они едва могли нести. Запад был почти готов восстать против косной политики администраций.
Индивидуализм был характерен для южных штатов в целом, но этот вопрос об улучшениях нарушил ряды индивидуалистов, объединив новые южные штаты с новыми северными штатами ради преимуществ национального патернализма. В качестве примера: предложение 1824 года использовать армейских инженеров для проведения изысканий для строительства дорог и каналов прошло через Палату представителей без единого голоса против со стороны Огайо, Индианы, Иллинойса, Кентукки, Теннесси, Миссури, Луизианы или Алабамы. Из старых штатов Мэриленд и Пенсильвания, заинтересованные в открытии западных частей своих соответствующих владений таким образом, присоединились к западным штатам и сделали возможным принятие законопроекта. Различные ораторы сетовали на эту тенденцию разжигать межрегиональную вражду; противопоставлять старые штаты, которые осуществили такие улучшения за счет собственных ресурсов, новым штатам, которые, предположительно, стали бы единственными выгодоприобретателями от государственной помощи.
Клей был лидером западной части страны. Он видел в сложившейся ситуации возможности для создания большой группы сторонников этой американской идеи. Он заявил, что власть Конгресса по контролю над торговлей означает как внутреннюю, так и океанскую торговлю; что строительство гаваней на Великих озерах является такой же обязанностью, как и строительство гаваней вдоль морского побережья; что углубление дна западной реки является таким же конституционным действием, как и расчистка океанского фарватера. Однажды он сказал, что проведение различия между этими двумя видами торговли потребовало бы анализа воды для каждого ассигнования; если соленая — мера конституционна; если пресная — неконституционна.
«Два года назад, — сказал он, выступая в защиту системы каналов для жителей Запада, — морская дамба, иными словами, морской канал, была санкционирована актом Конгресса в Нью-Гэмпшире, и я не сомневаюсь, что многие голосовали за нее, имея теперь конституционные сомнения по поводу этого законопроекта. Да, все может быть сделано для внешней торговли; что угодно, все, что угодно, на побережье океана. Но ничего для внутренней торговли; ничего для великих внутренних районов страны».
С растущей поддержкой на Западе Клей становился бельмом на глазу сторонников строгого толкования. Он отказывался быть связанным теориями, которые господствовали в начале национальной истории. «Новый мир, — говорил он, — возник с тех пор, как была принята Конституция. Должны ли узкие, ограниченные потребности старых тринадцати штатов, вернее, только частей старых тринадцати штатов, какими они существовали при основании Конституции, вечно оставаться правилом ее толкования?» Он проявлял мало терпения к республиканской теории внесения поправок в Конституцию для наделения подразумеваемыми полномочиями. «Человек и его язык, — говорил он, — оба несовершенны. Мы не можем предвидеть и предусмотреть конкретно все непредвиденные обстоятельства. Если вы измените конституцию тысячу раз, то же самое несовершенство нашей природы и нашего языка будет сопровождать наши новые слова».
Джефферсон жаловался, что Клей объединил западные и северные штаты под своим знаменем национальных благ. «Западные штаты, — говорил он, — были особенно подкуплены местными соображениями, чтобы покинуть своих древних братьев и завербоваться под знамена, чуждые им по принципам и интересам». Так быстро требование патерналистских мер овладело людьми, что Монро счел необходимым вновь заявить о ранних принципах партии, как это сделал Мэдисон несколькими годами ранее. Бывшие подопечные Национального правительства были близки к тому, чтобы свергнуть родительскую политику. Камберлендская дорога была ярким и заметным объектом. Ассигнования на нее нельзя было остановить без признания непоследовательности, если не восстания народа. Но в 1822 году законопроект прошел обе палаты Конгресса о взимании дорожных пошлин на ремонт дороги. Монро наложил вето на законопроект и представил длинное изложение республиканской политики в отношении общественных улучшений. Это был самый исчерпывающий документ, написанный об этом постоянном факторе создания Союза. Монро обнаружил начало резервных полномочий штатов в колониальных правительствах, которые сохраняли все полномочия, не предоставленные прямо королю. Колонии сохранили эти права, превращаясь в штаты. При создании Статей Конфедерации штаты передали им некоторые из этих прав, тщательно оговоренные, а все остальные оставили за собой. Тот же план был соблюден при разработке Конституции.
«Если бы народ отдельных штатов, — сказал Монро, — счел правильным объединиться в одно сообщество, под одним правительством, они могли бы это сделать. Однако они мудро остановились на определенной точке, распространив объединение до этого предела, сделав национальное правительство до сих пор консолидированным правительством и сохранив правительства штатов за пределами этого предела полностью суверенными и независимыми от национального правительства».
С непредвзятой точки зрения на это изложение исторических фактов в данном деле трудно ответить. «Существовали два отдельных и независимых правительства, — продолжал Президент, — установленных над нашим союзом: одно для местных целей над каждым штатом народом штата, другое для национальных целей над всеми штатами народом Соединенных Штатов».
Затем он перешел к рассмотрению шести полномочий, предоставленных Национальному правительству, которые были настолько искажены и неверно истолкованы при оправдании национальных расходов на общественные улучшения, что, по его мнению, они угрожали самому существованию штатов. Эти шесть перечисленных полномочий и их искажения можно суммировать так: 1. Учреждать почтовые дороги; следовательно, строить шоссе для торговли. 2. Объявлять войну; следовательно, обеспечивать средства для перемещения войск и припасов. 3. Регулировать торговлю; следовательно, улучшать реки и строить гавани для внутренней торговли. 4. Оплачивать долги и обеспечивать общую оборону и общее благосостояние; следовательно, делать ассигнования на все, что принесло бы пользу людям и способствовало их обороне или благосостоянию. 5. Издавать все законы, необходимые и надлежащие для эффективного исполнения вышеуказанных полномочий; следовательно, расширять выраженные полномочия до неограниченной степени путем добавления к ним следствий. 6. Распоряжаться территорией Соединенных Штатов и устанавливать все необходимые правила и положения в отношении нее; следовательно, выделять деньги на общественные улучшения на этих территориях.
В то же время, пытаясь доказать, что никакая общая система улучшений не оправдана ни одним из этих выраженных полномочий, Монро демонстрировал абсурдность политики колебаний. Справедливость системы взимания дорожных пошлин никто не оспаривал. Те, кто пользуется улучшением, должны платить за его ремонт. Пошлина была санкционирована поколениями практики и использовалась на многих платных дорогах и мостах штатов и корпораций. Монро путешествовал по Национальной дороге и видел многочисленные свидетельства того, как шоссе портится пользователями, и мог полностью оценить необходимость его защиты и ремонта. Тем не менее, его добросовестные сомнения не позволяли агентству, которое построило дорогу, должным образом заботиться о ней путем сбора денег просто потому, что это должно было быть сделано в священных пределах какого-либо штата. Он также не признавал, что штаты в индивидуальном порядке могут давать разрешение на сбор пошлины, хотя они могли и разрешали тратить деньги из национальной казны в своих пределах на строительство шоссе изначально. В какой конституционный лабиринт завело строгое толкование, движимое потребностями людей, администрацию Соединенных Штатов!
[Иллюстрация: ЗАПАДНЫЙ КОНЕЦ ВЕЛИКОГО КАНАЛА ЭРИ. Нарисовано с помощью камеры-люциды для «Офортов Запада» Холла. Река Ниагара видна вдали, а шлюз канала — ближе. Отсутствие естественной привлекательности в этой сцене является иллюстрацией интереса к внутренним улучшениям.]
Достаточное количество сторонников было привлечено изложением Монро, чтобы изменить свои голоса и тем самым предотвратить принятие меры вопреки его вето. Но «вопрос о платных воротах» оставался в течение нескольких лет, чтобы смущать государственных деятелей и вызывать долгие дебаты, в то время как Конгресс делал ассигнования непосредственно на ремонт Камберлендской дороги. Монро сделал общественные улучшения плодом Тантала для голодных людей, предположив в своем послании о вето, что он не будет возражать против того, чтобы такие предприятия предпринимались Национальным правительством при условии, что в Конституцию будет добавлена поправка, разрешающая такие действия. Это было не новое предложение. Джефферсон в различных президентских посланиях предлагал этот способ удовлетворения спроса на эти патерналистские блага. Мэдисон по крайней мере дважды следовал его примеру. На сессиях 1813 года и в следующем году рассматривались две поправки: одна давала Конгрессу право строить дороги, а другая — каналы в любом штате с согласия штата; но никаких действий не последовало. Президент Монро в своем первом послании обратил внимание на желательность такой поправки, и неделю спустя был внесен соответствующий законопроект. Он был уникален тем, что предусматривал распределение ассигнований между штатами в соответствии с численностью населения, что было пророчеством конституции Конфедеративных Штатов десятилетия спустя. Не менее шести попыток добиться такой поправки последовали за «изложением» и предложением Монро. Ни одна из них не смогла пройти ни в одной из палат.
Неспособность добиться этого конституционного средства от лихорадки общественных улучшений была причиной беспокойства Джефферсона в последние дни его жизни. В 1824 году поправка такого рода находилась на рассмотрении вместе с другими, ограничивающими срок президентства и отменяющими избирательную систему. «Если я увижу, что эти три великие поправки возобладают, — сказал престарелый государственный деятель, — я буду считать это продлением срока аренды, буду жить с большей уверенностью и умру с большей надеждой». Он жаловался на «непреодолимый поток общественного мнения»; считал национальные ассигнования на строительство дорог и каналов таким нарушением национального договора, которое оправдывало бы выход из него; и написал для Законодательного собрания Вирджинии протест, как он сделал это для Кентукки во время законов об иностранцах и подстрекательстве к мятежу четверть века назад. Он также составил общий закон, который должны были принять все законодательные собрания штатов, узаконивающий все национальные деньги, ранее потраченные в пределах штата. Его принятие было бы своеобразным признанием неконституционных действий. Несколько законодательных собраний штатов на Юге решили протестовать. Их представители в Конгрессе сопротивлялись национальным ассигнованиям, в то время как северные и западные штаты получали от них выгоду. Так политическая теория дополняла работу природы, направляя большую часть этих ассигнований в северную часть страны. Спустя годы это неравномерное распределение станет южной обидой.
Это соперничество по поводу внутренних улучшений, противопоставившее восточные и западные штаты друг другу, частично нейтрализовало постоянный секционализм между Севером и Югом и тем самым способствовало юнионизму. Луизиана и Огайо, объединившись для получения ассигнований на улучшения, забыли о своих разногласиях во мнениях по поводу конституционных полномочий, местного самоуправления или национализма, свободы или рабства. Южная Каролина и Массачусетс, объединившись, чтобы предотвратить эти утечки из казны на общественные работы, далеко удаленные от их границ, на время забыли о своих разногласиях по вопросу о тарифах. Но все такие союзы и перемирия были лишь временными. Рано или поздно борьба должна была возобновиться между Севером и Югом, между народами, отчужденными наследственностью, темпераментом и продуктами.
Одновременно с дебатами о национальных изысканиях для улучшений возникли оживленные дебаты по поводу тарифов. Они вскоре показали досадную тенденцию к разделению на северные и южные секции, особенно по сравнению с дебатами о послевоенных тарифах восьмилетней давности. Протекционизм в эти промежуточные годы начал приобретать секциональный аспект, хотя пока только в зачаточном состоянии. Южане начали осознавать, что их рабский труд не применим к фабрикам и что они должны зависеть в своих товарах от Европы и северных штатов. Согласно теории, что потребитель платит пошлину, бремя, как считалось, ложилось поровну на все части страны, если только пошлина не перерастала в дискриминацию одного вида товаров или тех, которые потреблялись исключительно в одной секции. Массачусетс был единственным среди северных штатов, который выступал против этой тарифной меры 1824 года из-за высокой пошлины на парусину и другие материалы для судостроения. Некоторые южные ораторы считали, что пошлины на дешевые мануфактурные товары, используемые их рабами, скорее дискриминируют их. Они указывали на тот факт, что производители Новой Англии едва ли нуждались в протекционистском законодательстве, когда акции их хлопчатобумажных фабрик продавались на шестьдесят пять процентов выше номинала и приносили высокие дивиденды. Это убеждение неуклонно росло среди некоторых южных штатов в течение четырех лет, пока изменение в тарифной сетке не привело один из них к открытому восстанию.
Сравнение голосований по тарифным мерам 1816 и 1824 годов демонстрирует эту секциональную тенденцию. В 1816 году протекционистский тариф в Палате представителей получил шестьдесят три северных голоса против четырнадцати против него. Восемь лет спустя было восемьдесят восемь голосов за более высокий тариф и девятнадцать против него. Если бы не пошлина на парусину, Массачусетс отнесся бы к этой мере благосклонно и сделал бы голосование сто к семи. Север, очевидно, начинал осознавать ценность протекционизма. Южные члены Палаты представителей в 1816 году выступали против протекционизма в соотношении менее чем два к одному. В 1824 году они выступали против этой политики почти четыре к одному. Юг начинал видеть, что тариф приносит больше пользы производителю товаров, чем производителю сырья. Сенат показывает этот секциональный уклон еще более четко. Изменение голосования южных сенаторов особенно заметно.
ГОЛОСОВАНИЕ СЕНАТА ПО ТАРИФНЫМ МЕРАМ 1816 1824 Северные сенаторы /За........16......19 \Против.....2.......6
Южные сенаторы /За.........9.......4 \Против.....5......17
Сторонники этой меры во вторых дебатах использовали национальный дух, как и в первых. «Американская система» Клея, как стали называть протекционистскую политику, была объявлена средством от коммерческой депрессии, от которой внезапно начала страдать страна. Петиции с просьбой о такой помощи хлынули в Конгресс. Экономические условия Европы приспособились к миру — условие, которое не существовало с тех пор, как Конституция была впервые приведена в исполнение. Соединенные Штаты начали осознавать силу конкуренции. Бедствие, которое царило в европейских странах несколько лет назад, внезапно перекинулось на Соединенные Штаты. Барьер для сдерживания европейских товаров и обеспечения американской взаимозависимости казался необходимым.
Клей спустился с кресла спикера на пол Палаты представителей, чтобы защитить свою политику внутреннего производства и внутреннего потребления — принцип, за который он сражался на дуэли в свои ранние годы в Кентукки, когда его называли демагогом за пропаганду ношения домотканой одежды. Теперь оппозиция обвиняла его в стремлении к полному запрету иностранных товаров, независимо от того, к каким бедствиям для потребителя это приведет. «Протекционизм в 1816 году вырос до запрета в 1824 году», — воскликнул один оратор. «Это завершение «американской политики», — сказал Роберт Ю. Хейн из Южной Каролины, чье блестящее ораторское искусство делало его соперником Кэлхуна как представителя Юга. — Политика, чуждая во всех своих чертах, признанно заимствованная у Великобритании и китайская по своему характеру, политика королей и тиранов, ограничений и монополий». Если Британия когда-либо с тех пор жаловалась на американскую протекционистскую политику, она должна помнить, что она была унаследована британскими колониями и подогревалась желанием отомстить ей ее же методами, прежде чем она стала сторонницей свободной торговли.
Дебаты о тарифах и общественных улучшениях 1824 года указывали на скорое окончание эры доброго согласия и возвращение к какому-то подобию политических партий. Это должно было быть достигнуто не возрождением старых федералистов и республиканцев, а расколом в рядах лидеров. Республиканцы, как было указано на предыдущих страницах, были настолько преобразованы, что их едва можно было узнать. Только случайное вето и консервативное меньшинство стояли между старыми партийными принципами и желаниями расширяющегося народа и требованиями растущих отраслей промышленности. Старые республиканцы были ошеломлены стремительным ходом событий под рукой принуждения. Знакомые ориентиры исчезли.