«Женевский протокол»

Статья 13 Протокола гласит, что к этим отдельным соглашениям может присоединиться любой член Лиги Наций. Эта формулировка будет включать члена Лиги, который не подписал Протокол. Согласно статье 13, только государства, подписавшие Протокол, могут заключать отдельные соглашения. Этот вопрос, несомненно, не имеет реального значения; но не может предполагаться, что к этим отдельным соглашениям, если таковые будут заключены, будут присоединяться государства, иные чем те, которые связаны Протоколом, поскольку любое такое отдельное соглашение на самом деле будет документом, вспомогательным по отношению к Протоколу.

[1] Будут ли эти «обязательства» иметь такое же юридическое качество, как договор, по меньшей мере сомнительно.

ГЛАВА XIV.

ПРОТОКОЛ И СТАТЬЯ ДЕСЯТАЯ ПАКТА.

Следует помнить, что в этой части обсуждения рассматриваются исключительно отношения inter se подписавших Протокол государств.

Среди этих государств знаменитая статья 10 пакта полностью потеряет свое значение.

Статья 10 пакта имеет два различных аспекта. Более важным из них является обязательство членов Лиги «уважать и сохранять против внешней агрессии территориальную целостность и существующую политическую независимость» других членов. Из-за этих гарантий статья 10 подвергалась возражениям в этой стране и в Канаде главным образом по той причине, что она могла повлечь за собой использование вооруженной силы государствами-гарантами. Дальнейшее представление о том, что такое использование вооруженной силы обязательно вступит в силу по решению совета Лиги Наций, было во многом ошибочным и было практически устранено резолюцией ассамблеи относительно статьи 10.[1]

Другая сторона этих гарантий статьи 10, которая, возможно, не всегда оценивалась по достоинству, заключается в том, что обязательство государства-гаранта по статье 10 может быть действительно весьма ограниченным и даже равным нулю, даже в случае умышленного нападения. Статья 10 касается только двух вещей: территориальной целостности и политической независимости. Если государство-агрессор уважает эти две вещи, оно может поступать во всем остальном так, как сочтет нужным, с точки зрения государств-гарантов. Например, только на основании статьи 10 и не принимая во внимание ничего другого, одно государство может напасть на другое, разрушить каждое здание в стране, взорвать каждую шахту и опустошить каждое поле, а затем отступить, заявив: территориальная целостность атакованной страны теперь сохранена, а ее оставшиеся жители сохраняют свою полную политическую независимость. При таких обстоятельствах ни одно государство-гарант по статье 10 пакта Лиги Наций не будет обязано предпринимать какие-либо действия.

Теперь я утверждаю, что в рамках Протокола любое значение статьи 10 во взаимоотношениях между сторонами Протокола исчезло; это очевидно. Статья 10, так сказать, ждала или, по крайней мере, могла ждать до окончания войны.[2] Если государство-агрессор в мирном договоре или иным образом не аннексировало какую-либо территорию и оставило атакованное государство независимым, статья 10 не делала абсолютно ничего.[3] Но Протокол начинает действовать еще до начала любой войны и определенно с ее началом: нападений быть не должен.[4] Вопрос не в окончательном результате нападения; речь идет исключительно о самом факте существования агрессии; и именно тогда все остальные участники Протокола выступают на защиту атакованного государства. Меньшая статья 10 пакта поглощается большим Протоколом.

Другим аспектом статьи 10 пакта было обязательство каждого члена Лиги уважать территориальную целостность и политическую независимость других членов. Это, разумеется, обязательство, касающееся исключительно действий самого предоставившего его государства. Такой пункт о самоограничении подразумевался бы в пакте, даже если бы не был выражен прямо, и точно так же он, разумеется, является неотъемлемой частью Протокола.

Действительно, в Протоколе было сочтено необходимым включить положение, касающееся политической независимости и территориальной целостности не атакованного государства, а агрессора. Все, что осталось теперь от статьи 10, насколько это касается подписавших Протокол государств inter se, содержится во втором абзаце статьи 15 Протокола, в котором говорится, что территориальная целостность и политическая независимость государства-агрессора не должны быть затронуты применением санкций Протокола.

Развитие пакта, в результате которого статья 10 теряет важность, за исключением роли меры защиты для агрессора, представляет собой, пожалуй, самое примечательное и непредвиденное из всех возможных развитии.

[1] 25 сентября 1923 года. Технически резолюция не была принята, так как голосование не было единогласным: 29 — за, один (Персия) — против, 22 — отсутствовали или воздержались. Официальный журнал Лиги Наций (League of Nations Official Journal), октябрь 1923 г., специальный выпуск № 11, стр. 34.

[2] То есть, насколько это касается государств-гарантов.

[3] В дебатах Первого комитета четвертой ассамблеи утверждалось, что «никакое силовое вторжение» невозможно без нарушения статьи 10 пакта; однако при определенных обстоятельствах война допустима в соответствии с пактом (статья 15, абзац 7); а при допустимой войне могло иметь место и допустимое вторжение. См. Оппенгейм,

[4] То есть без агрессии в смысле, предусмотренном Протоколом.

ГЛАВА XV.

ПРОТОКОЛ В ОТНОШЕНИИ ГОСУДАРСТВ, НЕ ПОДПИСАВШИХ ЕГО.

В начале этого обсуждения[1] отмечалось, что после вступления Протокола в силу в мире будут существовать, по крайней мере теоретически и с точки зрения его положений, три класса держав, а именно: участники Протокола, члены Лиги, не являющиеся участниками Протокола, и государства, не являющиеся членами Лиги, причем последние, разумеется, также не являются участниками Протокола.

Следует также еще раз упомянуть, что существование этого второго класса государств, а именно членов Лиги, не являющихся участниками Протокола, носит лишь временный характер. Ибо если Протокол окончательно вступит в силу, его положения в надлежащее время будут включены в пакт, как это действительно предусмотрено статьей 1 Протокола; и тогда те члены Лиги, которые не ратифицировали Протокол, либо станут участниками измененного пакта, либо в соответствии с положениями статьи 26 пакта перестанут быть членами Лиги.

Однако в течение некоторого времени определенные члены Лиги Наций, несомненно, не ратифицируют Протокол, и отношения этих государств с другими в этот переходный период подлежат рассмотрению.

Что касается отношений inter se этого временного или переходного класса государств (тех, которые остаются членами Лиги, не ратифицируя Протокол), можно сразу сказать, что эти отношения с этой точки зрения будут по-прежнему регулироваться пактом и только пактом. Протокол не вносит и не претендует на то, чтобы вносить какие-либо изменения в этом отношении; так что среди этих государств мы могли бы предполагать в течение этого временного периода теоретическую возможность войны, не запрещенной пактом, точно так же как мы могли бы предполагать возможность неурегулирования спора между этими державами в течение указанного периода. Я полагаю, будет справедливо добавить, что оба эти предположения имеют здесь чисто юридический интерес.

Аналогичным образом отношения государств, не являющихся членами Лиги, inter se будут продолжать регулироваться, как и сейчас, ни пактом, ни Протоколом. Эти государства не связывали себя ни тем, ни другим документом, и что касается их отношений друг с другом, то ни пакт, ни Протокол не пытаются их регулировать.

Единственное положение любого из этих документов, имеющее какое-либо отношение к этому вопросу, содержится в статье 17 пакта, в которой по существу говорится, что в случае спора между государствами, не являющимися членами Лиги, такие государства, не являющиеся членами, должны быть приглашены стать членами ad hoc на условиях, определяемых советом. Если они отказываются, совет в соответствии с последним абзацем статьи 17 пакта может принять меры к предотвращению военных действий; однако эти меры будут носить исключительно характер добрых услуг или посредничества и могут быть приняты или отвергнуты двумя государствами, не являющимися членами Лиги, по их усмотрению; они могут полностью отклонить их и начать войну по своему усмотрению.

В связи со статьей 17 пакта относительно спора между двумя государствами, не являющимися членами Лиги, действительно возникает один вопрос. Предположим, они оба будут приглашены для урегулирования спора стать членами ad hoc, и одно из них примет приглашение, а другое откажется, будет ли тогда спор рассматриваться как спор между членом и не-членом? Реальный ответ на этот вопрос, вероятно, заключается в том, что при направлении приглашения совет поставил бы условием его принятие обеими сторонами спора. Юридический ответ относительно возможности предполагаемого случая вызывает определенные сомнения. Я склоняюсь к мнению, что приглашение, предусмотренное статьей 17 пакта в случае, когда спор возникает между двумя государствами, не являющимися членами Лиги, является совместным приглашением и исключительно совместным приглашением. Я не думаю, что предполагается возможность для государства, не являющегося членом Лиги, временно искать защиты и гарантий пакта против другого государства, не являющегося членом.

Однако этот вопрос представляет интерес лишь с точки зрения значения формулировок; если такая возможность возникнет, она, несомненно, будет разрешена советом.

Здесь можно отметить еще один и также сравнительно маловажный момент, касающийся отношений между государствами, подписавшими Протокол, и членами Лиги, не подписавшими его, — еще один аспект ранее рассмотренной временной ситуации. Что касается этого, можно сказать очень кратко, что такие отношения будут продолжать полностью регулироваться пактом. Члены Лиги, не ратифицировавшие Протокол, в течение этого переходного периода не могут считаться никоим образом затронутыми тем, что для них представляло бы собой поправки к тексту самого пакта. Поэтому эти государства, не подписавшие Протокол, будут по-прежнему руководствоваться исключительно пактом в регулировании своих отношений с любым членом Лиги. Протокол не предусматривает Лигу в Лиге; он просто предусматривает на этот переходный период ситуацию, при которой определенные члены Лиги приняли на себя определенные обязательства без какого-либо принуждения или воздействия вообще на тех членов, которые могут не пожелать их на себя принимать.

Поистине жизненно важным является вопрос о влиянии Протокола и пакта на государства, не являющиеся членами Лиги, в их отношениях с участниками Протокола.

Даже если предположить, что ныне предлагаемые планы приема Германии в Лигу будут выполнены, вне Лиги в течение значительного периода времени останутся две великие державы — США и Россия; кроме того, существуют два других государства, имеющие эпизодическое международное значение, прием которых в Лигу, насколько мне известно, в настоящее время не планируется: это Мексика и Египет.

Соответственно, возможное влияние пакта и Протокола на государства, не являющиеся членами Лиги, имеет очень большое значение. Этот вопрос активно обсуждается постольку, поскольку он может затрагивать отношения между Великобританией и США.

Несомненно, верно то, что Протокол может оказать реальное влияние на государства, не являющиеся членами Лиги. Конечно, существует юридическая формумула, гласящая, что договор не может налагать обязательства на государства, не являющиеся его сторонами — res inter alios acta; но даже в самом строгом юридическом смысле эта формумула отражает лишь часть правды в международных делах. Любой, кто сомневается в этом, убедится в обратном, прочитав книгу Роксбурга «Международные конвенции и третьи государства» (Roxburgh's International Conventions and Third States).[2] Договор между государством А и государством Б может нанести ущерб государству В или принести ему пользу, как Версальский договор принес пользу Дании путем уступки Шлезвига, хотя Дания была нейтральной стороной и не подписывала мирный договор.[3]

Рассмотрим этот вопрос сначала с точки зрения пакта. Существуют санкции, которые могут применяться в соответствии с пактом, и применение этих санкций может затронуть государство, не являющееся членом Лиги, либо потому, что они были применены против этого конкретного не-члена, либо потому, что они были применены против какого-то другого государства.

Довольно любопытно, что этот вопрос не слишком активно рассматривался в контексте пакта; интерес к нему значительно возродился в связи с Протоколом; но возможные реальные последствия в рамках пакта, как мне кажется, в некоторых отношениях более важны, чем последствия применения одного лишь Протокола.

При рассмотрении этого вопроса полезно взглянуть на него с конкретной точки зрения, имея перед глазами конкретный пример.

Санкциями пакта[4] являются экономическая и финансовая блокада. Эти санкции могут применяться либо против члена Лиги, который прибегает к войне в нарушение положений пакта, либо против государства, не являющегося членом Лиги, которое прибегает к войне против члена Лиги после отказа урегулировать свой спор с этим членом (пакт, статья 17, абзац 3).

Предположим, во время инцидента на Корфу Италия начала бы войну против Греции, и британцы сочли бы своим долгом применить экономическую блокаду против Италии.

Предположим другой случай: предположим, что Россия напала на Польшу и что британцы сочли своим долгом применить экономическую блокаду против России. В обоих этих случаях мы говорим исключительно о положениях пакта; и возникающий вопрос заключается в том, какую позицию могли бы занять США в подобном случае.

Я предложил два примера потому, что между ними имеется небольшая разница. Эта разница заключается в том, что в первом предполагаемом случае Италия как член Лиги согласилась бы с применением санкций; они были бы применены британцами в результате нарушения Италией своего договора. Но во втором случае, поскольку Россия никогда не соглашалась с пактом, санкции были бы применены британцами исключительно в результате британского соглашения применить их, а не из-за какого-либо юридического нарушения со стороны России, сколь бы морально порочным ни было ее нападение на Польшу.

Я не думаю, что разница между двумя предполагаемыми случаями создала бы какие-либо юридические различия в позиции, которую США могли бы занять в том или ином случае. В обоих случаях блокада проистекала бы из положений пакта. США не являются участником этого документа. В каждом случае нашей правильной юридической позицией было бы то, что наши международные права не ограничиваются соглашениями других.

Соответственно, рассмотрим случай блокады России британцами, помня, что по гипотезе Россия напала на Польшу и что экономическая и финансовая блокада, предусмотренная первым абзацем статьи 16 пакта, вступила в полную силу. Теперь, поскольку эта блокада прервала отношения между Великобританией и Россией, это не наше дело. Но формулировка статьи 16 включает

«прекращение всех финансовых, коммерческих или личных сношений между гражданами (жителями)[5] государства, нарушившего пакт (России, по гипотезе; см. пакт, статья 17), и гражданами (жителями) любого другого государства, независимо от того, является ли оно членом Лиги или нет».

Это означало бы, что все сношения между Россией и США прерываются британским флотом, насколько это в его силах. Возникающие вопросы таковы: могли ли США выразить протест? и стали бы мы протестовать?

Первый вопрос — это юридический вопрос. Имели ли США право по международному праву возражать против такой блокады? В качестве предварительного ответа на этот вопрос следует отметить, что блокада России британцами может привести к двум различным ситуациям. Россия, несомненно, могла бы расценивать такую блокаду как войну, и если бы она это сделала, то никакая другая страна, ни США, ни любая другая страна, уже не могла бы возражать против блокады. Причина этого заключается в том, что, не вдаваясь в широко обсуждаемый вопрос о «законности» войны, в рамках современного международного права можно по крайней мере утверждать, что нейтральная сторона не может возражать против статуса воюющих сторон двух государств, находящихся в состоянии войны друг с другом. Разумеется, нейтральная сторона может возражать против ведения войны или против конкретных инцидентов во время боевых действий; нейтральное государство может заявить протест против того, что конкретная блокада не является обязательной, поскольку она неэффективна, и так далее; но эти вещи не имеют непосредственного значения здесь. Важно то, что если бы блокада привела к войне, мы не смогли бы возражать против самого факта войны и ее последствий.

С другой стороны, блокада может продолжаться просто как блокада, без возникновения технического статуса войны. Я полагаю, это не очень вероятно в случае блокады великой державы, но тем не менее юридически возможно в соответствии с условиями пакта.

Созданная ситуация была бы новой с точки зрения международного права. Ее пришлось бы рассматривать как возникающую исключительно из договора и, следовательно, не являющуюся обязательной для третьих государств, а представляющую собой для них просто ситуацию, в которой их права регулируются принципами международного права. Согласно этим правилам, ближе всего к такой ситуации подходят так называемые мирные блокады прошлого.

По моему мнению, которое разделяет подавляющее большинство авторов по этому вопросу, третьи государства не обязаны уважать мирную блокаду. (См. Оппенгейм, 3-е издание, т. II, стр. 56.) Соответственно, мне кажется, что США имели бы право рассматривать такую блокаду как не затрагивающую их торговлю с Россией.[6]

Если бы США заняли такую позицию, что они, вероятно, и сделали бы, практическая ценность такой блокады была бы в значительной степени уменьшена, поскольку я не думаю, что есть хоть какие-то сомнения в том, что члены Лиги признали бы, что блокада применяется только к тем третьим государствам за пределами Лиги Наций, которые могут с ней смириться.

В рамках Протокола в отношении блокады России существует точно такая же правовая ситуация, как и в рамках пакта, и отсюда вытекают те же выводы. Однако вероятность такой блокады по Протоколу без возникновения реального состояния войны значительно ниже, чем по пакту. Протокол прямо предусматривает военные санкции, и едва ли можно сомневаться в том, что на практике, если бы санкции Протокола начали применяться к государству, состоящему или не состоящему в Лиге, и это государство оказало бы сопротивление, результатом стала бы война между этим сопротивляющимся государством и по крайней мере теми членами Лиги, такими как Великобритания, которые принимали реальное участие в применении санкций.

И, как отмечалось выше, правовая ситуация гораздо яснее в случае войны, чем в случае этого экономического и финансового бойкота по пакту. Было бы гораздо «легче»[7] вступить в войну, чем применять одни лишь экономические и финансовые санкции. Мир в юридическом смысле более или менее привык к законности и незаконности войны; но не существует прецедентов в отношении сопутствующих ситуаций[8] при такой блокаде, какая была предложена; а ведь именно обычай и общее соглашение создают международное право.

Я могу резюмировать свои взгляды по этому вопросу следующим образом:

Если в соответствии с пактом или Протоколом экономические санкции применялись против члена Лиги или государства, не являющегося членом Лиги, и применение этих санкций не привело к войне, США на законных основаниях могли бы и, весьма вероятно, стали бы утверждать, что любая вытекающая из этого блокада не применима к США, а также к торговле и сношениям их жителей; и эта точка зрения была бы принята членами Лиги как юридически обоснованная; и результатом, разумеется, стало бы то, что практический эффект любой такой блокады был бы сильно ослаблен.

Однако если применение санкций пакта или Протокола привело к войне между государством, против которого были применены санкции, и государствами, применяющими их, США не могли бы возражать против такого состояния войны, хотя, разумеется, они обладали бы своими правами нейтральной стороны в такой войне, как и в любой другой войне, и эти нейтральные права не были бы затронуты никаким положением ни пакта, ни Протокола.

Следующим вопросом является возможное применение санкций против США. Из вышеизложенного обзора положений пакта и Протокола очевидно, что такие действия против США возможны с теоретической точки зрения. Однако здесь важно повторить, что ни в одном документе нет никаких возможных санкций против государства, не являющегося членом Лиги, за исключением случаев начала войны — войны, которую государство, не являющееся членом Лиги, объявило члену Лиги или лицу, подписавшему Протокол, в зависимости от обстоятельств. Иными словами, санкции любого из документов могут вступить в силу против США только после того, как США вступят в войну против члена Лиги.

Продолжая рассмотрение этого вопроса с теоретической точки зрения, было бы бессмысленно обсуждать в таком случае различия между тем или иным видом санкций. Если бы США вступили в войну с государством А, членом Лиги, и любое другое государство взяло бы на себя обязательство применить экономические или любые другие санкции от имени государства А и против США, это рассматривалось бы здесь просто как акт войны, создающий двух или более врагов вместо одного.

Возможно, с точки зрения здравого смысла подобные непредвиденные обстоятельства не заслуживают обсуждения, ибо в случае их реализации они означали бы либо новую мировую войну, и тогда положения ни одного документа не имели бы большого значения, либо какую-то мелкую войну, подобную войне между США и Испанией, в которой другие державы мира нашли бы способ оставаться в стороне, независимо от юридических аргументов, основанных на пакте, Протоколе или на обоих документах.

Можно предположить, что в предыдущем обсуждении я упустил из виду возможность войны между США и Японией; но я держал эту возможность в уме. Ее теоретические возможности, поскольку они могли существовать в результате нападения США на Японию, были рассмотрены выше.

Рассмотрим противоположную возможность: нападение Японии на США.

Предположим тогда, что Япония попыталась поднять перед Лигой вопрос об обращении со своими гражданами со стороны США; у Лиги нет никакого способа рассмотреть такой вопрос иначе как на основании расплывчатых общих положений статьи 11 пакта; все, что могла бы сделать Лига даже в теории, — это спросить, не желают ли США обсудить этот вопрос; и США, предположительно, отказались бы принимать участие в любом подобном обсуждении. Далее, можно предположить, что США не имели бы ни малейшего желания начинать войну по этому поводу, поскольку США довольны сложившейся ситуацией — недовольна именно Япония. США просто отказались бы обсуждать вопрос, который они считают внутренним.

Предположим теперь, что Япония дошла до объявления войны США по этой причине. Хотя это не имеет значения с точки зрения США, я не вижу, чтобы такая война нарушала букву пакта; разумеется, она нарушала бы его дух мира; но я не думаю, что в пакте есть какое-либо конкретное положение, которое прямо ее запрещает.

Протокол в этом отношении идет дальше в своих формулировках. Общий пакт о непредпочтении войны в статье 2 включает такое обращение к войне не только против подписавшей стороны, но и против государства, которое «принимает все изложенные ниже обязательства»; иными словами, против своего рода сторонника ad hoc Протокола (статья 16), но мы можем предположить, что эти последние слова не будут включать США.

В преамбуле утверждается, что агрессивная война представляет собой нарушение солидарности членов международного сообщества, а также международное преступление. Статья 10 Протокола гласит, что каждое государство, которое прибегает к войне в нарушение обязательств, содержащихся в настоящем Протоколе, является агрессором; а в статье 8 документ заходит дальше всего в отношении государств, не подписавших его, заявляя, что подписавшие государства обязуются воздерживаться от любых действий, которые могут представлять собой угрозу агрессии против другого государства. Последние слова «против другого государства» являются важными словами, поскольку они включают каждое государство в мире, а не только подписавшую сторону. Кроме того, в той же статье 8 любая подписавшая сторона может довести до сведения совета свое мнение о том, что «другое государство» ведет подготовку к войне, что, конечно, будет включать и другую подписавшую сторону.

Таким образом, возможно, можно утверждать, что в соответствии с Протоколом нападение подписавшей стороны на государство, не являющееся подписавшей стороной, может быть агрессией и что санкции Протокола могут быть задействованы в пользу государства, не подписавшего Протокол. Если эта точка зрения верна, то в предполагаемом случае, а именно при нападении Японии на США, представляется, что если бы этот вопрос был вынесен на рассмотрение совета любой подписавшей стороной (что несомненно было бы сделано), совет мог бы объявить Японию агрессором в соответствии с Протоколом; и тогда для других подписавших сторон стало бы обязанностью применить против Японии все санкции Протокола, по крайней мере если США не возражали бы против такого курса и предпочли действовать в одиночку.

Однако во всем этом есть как минимум серьезные сомнения. Положения статьи 16 Протокола и статьи 17 пакта скорее указывают на то, что государство, которое не обращает внимания на приглашение стать членом ad hoc или подписать документ, полагается на те шансы, которые существуют вне (dehors) пакта или Протокола. Я сам считаю, что это более правильный взгляд. Предполагать иное означало бы предполагать, что государства вне Лиги (или Протокола) обладают всеми преимуществами государств внутри нее и не несут никаких тягот или обязательств, что трудно себе представить.

Таким образом, в целом я делаю вывод, что нападение Японии на США по «внутреннему» или любому другому вопросу позволило бы членам Лиги, как в соответствии с пактом, так и с Протоколом, быть заинтересованными наблюдателями и не более того.

[1] См. выше, стр. 13.

[2] Longmans, Green & Co., 1917.

[3] Последующий договор между Данией и Главными союзными державами подтвердил эту уступку. Дополнение к Американскому журналу международного права (A. J. I. L. Supplement), 1923, т. XVII, стр. 42.

[4] Статья 16.

[5] Обсуждения в ассамблее статьи 16 пакта показывают, что слово «граждане» следует читать как «жители».

[6] См. Дайджест Мура (Moore's Digest), т. VII, стр. 135-142.

[7] То есть в том смысле, что в некоторой степени существовали бы известные и применимые правила поведения для всех государств.

[8] Можно было бы предложить бесчисленное множество сложных вопросов, касающихся частных контрактов; но здесь я имею в виду отношения между государствами.

ГЛАВА XVI.

КОНФЕРЕНЦИЯ ПО РАЗОРУЖЕНИЮ.

В соответствии со статьей 17 Протокола Конференция по разоружению, на которую должны быть приглашены все государства мира, соберется в Женеве 15 июня 1925 года. На совет возлагается обязанность разработать общую программу сокращения и ограничения вооружений, которая должна быть представлена Конференции и доведена до сведения различных правительств не позднее 15 марта 1925 года. Положение на этот счет гласит, что совет должен должным образом учитывать обязательства Протокола в отношении санкций, однако подготовка этой общей программы в целом соответствует статье 8 пакта.

Ассамблея приняла весьма детальную резолюцию[1], касающуюся этой Конференции. Эта резолюция содержит семь или восемь предложений в общих чертах для повестки дня Конференции по разоружению. Хотя резолюция была принята, в ходе обсуждения отмечалось, что совет обладает абсолютно свободными руками в этом вопросе и что запросы ассамблеи относительно повестки дня являются не более чем запросами. Возможно, нет необходимости рассматривать их подробно, но можно упомянуть один-два момента.

Вопрос о демилитаризованных зонах фигурирует в этом списке ассамблеи. Поскольку такие зоны прямо упоминаются в статьях 9 и 10 Протокола, нет сомнений в том, что это один из вопросов, которые войдут в повестку дня. Другим предложением ассамблеи для повестки дня Конференции является «контроль и расследование вооружений вговаривающихся государствах». Такой контроль и расследование являлись частью так называемого американского плана[2], и учитывая тот факт, что контроль и расследование вооружений бывших вражеских государств в настоящее время находятся на рассмотрении Лиги, не может быть сомнений в том, что этот вопрос также войдет в повестку дня Конференции по разоружению, подготовленную советом.

Ранее отмечалось[3], что дата Конференции по разоружению может быть перенесена. Теперь кажется весьма вероятным, что так оно и будет.[4] Действительно, я считаю, что в Женеве проявили излишний оптимизм, назначив дату на столь ранний срок, как 15 июня 1925 года, что предполагало завершение программы к 15 марта.

Конечно, при составлении программы общего разоружения и повестки дня Конференции по разоружению совету были бы доступны заключения Постоянной военной комиссии и различных бюро Секретариата. Тем не менее задача завершения этой подготовки за три-четыре месяца, утверждения ее советом, а также по крайней мере главами заинтересованных правительств представляется мне весьма маловероятной для выполнения.

Возможно, общественность не до конца понимает, какой объем работы и какое количество вопросов вовлечены в такие предлагаемые обсуждения. Есть около двадцати европейских правительств, которые жизненно заинтересованы в этом. Некоторые из этих правительств придерживаются совершенно разных точек зрения, и все они имеют свои военные, военно-морские, военно-воздушные и химические программы, действующие и подлежащие контролю со стороны их собственных парламентов.[5] Идея общего сокращения вооружений предполагает, по крайней мере предварительно, полную перестройку всей военной системы Европы. Она осложняется многочисленными возможностями региональных соглашений, которые сами по себе создают новые сложные проблемы.

Кроме того, общепризнано, что большая часть работы такой конференции должна быть проделана заранее. Несомненно, ни одна конференция на пленарном заседании никогда не составляла документ; ни один законодательный орган никогда не писал закон. Максимум, что может сделать такой орган, — это рассмотреть конкретные предложения, составленные часто одним лицом, но практически всегда очень небольшими группами. Осмелюсь сказать, что десять юристов вряд ли смогут составить купчую без назначения подкомитета. Успех или неудача Конференции по разоружению будет в очень большой степени зависеть от тщательности и рассудительности, проявленных при подготовке к ее заседанию.

Мы можем оглянуться на Вашингтонскую конференцию и увидеть справедливость некоторых из этих наблюдений на ее примере. Эта конференция касалась лишь части сферы военно-морских вооружений, среди всего пяти держав, причем только три из них располагали сколько-нибудь существенными военно-морскими силами. Военно-морским штабам особо заинтересованных стран пришлось заранее готовить детальные исследования, и тем не менее при всем этом конференция продолжалась почти три месяца. Разумеется, задачи всеобщей конференции по разоружению гораздо масштабнее, чем были задачи Вашингтонской конференции.

На составление Версальского договора, который является безусловно самым детальным и сложным международным соглашением из всех когда-либо написанных, ушло почти четыре месяца. При данных обстоятельствах это было удивительно короткое время. Самая серьезная детальная критика затраченного времени, с которой мне довелось столкнуться, предполагает, что оно могло быть на две-три недели меньше. Следует однако помнить, что мирная конференция работала в то время под колоссальным давлением со стороны всех участников с целью завершить свою задачу, которая, по сути, никогда не была бы выполнена и близко в те сроки, если бы окончательные решения не были в конечном итоге оставлены на усмотрение трех-четырех человек.

Мне не нужно дальше останавливаться на трудностях деталей. Любой, кто читает Договор о разоружении, составленный на Вашингтонской конференции, оценит их природу; но если взглянуть на вопрос в более широком плане, здесь затронут вопрос истинного государственного мышления. Возможно, нельзя ограничить потенциальную сферу охвата всеобщей конференции по разоружению; но то, насколько далеко пойдет первое обсуждение, определит ее успех или неудачу. Если она попытается зайти слишком далеко, это будет фатально; если же, с другой стороны, предпринимается попытка продвинуться лишь на небольшое расстояние сейчас и продолжить путь дальше впоследствии, конференция может иметь успех, несмотря на критику со стороны тех, кто хочет сделать все и сразу.

Вопрос о постоянной или, скорее, возобновляемой Конференции по разоружению, как предлагается так называемым американским планом[6], неизбежно возникнет на любой такой конференции, ибо что бы конференция ни делала или ни пыталась сделать, ей придется многое оставить незавершенным. Множество вопросов останутся открытыми, множество будущих изменений останутся непредвиденными, и те, кто соберется на конференцию, по завершении своей работы увидят, что они ее только начали.

Следует также еще раз отметить, что конференция должна установить срок, в течение которого принятый ею план сокращения должен быть выполнен. Если в течение этого срока план не выполняется, совет должен сделать заявление, объявляющее Протокол недействительным и утратившим силу. Конференция должна также установить основания, на которых совет может сделать такое заявление.

Иными словами, сам Протокол должен полностью зависеть от работы конференции; именно конференции передается вся ответственность. Если конференция не принимает план, а затем если этот план не выполняется[7] в сроки и на условиях, которые объявляет конференция, Протокол аннулируется.

Рискую заявить, что никогда еще ни один важный договор не составлялся с таким впечатляющим отменительным условием.

[1] См. Приложение D, стр. 210, начиная со стр. 213.

[2] Приложение F, стр. 263.

[3] Стр. 5.

[4] Это было написано до заседания совета в Риме в декабре 1924 года. Конференция по разоружению определенно не сможет собраться раньше 1926 года. Текущее состояние предварительных мероприятий изложено в примечании к резолюции совета от 3 октября 1924 года, см. ниже, стр. 215.

[5] Сведения о существующих европейских вооружениях см. в примечании к странице 100.

[6] Приложение F, стр. 263.

[7] См. обсуждение этого вопроса выше, стр. 7, из которого следует, что «план» будет представлять собой другой договор или договоры, а его «выполнение», вероятно, означает его ратифицирование.

ПРИМЕЧАНИЕ. Заявление о существующих европейских вооруженных силах было сделано в парламенте 18 июня 1924 года (Hansard, Parliamentary Debates [Commons], N. S., Vol. 174, page 2151). В нем приводились следующие цифры:

Великобритания ........ 155,935 Латвия ............... 20,000 Германия .............. 100,000 Литва ............ 15,000 Австрия .............. 21,500 Польша ............... 250,000 Венгрия .............. 35,000 Норвегия ............... 16,000 Югославия ........... 130,000 Швеция ............... 32,000 Румыния .............. 125,000 Дания .............. 27,000 Чехословакия ...... 149,877 Греция ............... 110,000 Нидерланды .......... 163,262 Болгария ............. 20,000 Италия ............... 250,000 Турция ............... 88,000 Швейцария .......... 500,000 Франция ............... 732,248 Советский Союз ......... 1,003,000 Бельгия .............. 86,531 Финляндия .............. 30,000 Испания ................ 240,113 Эстония ............. 16,000 Португалия ............. 40,000 Всего вооруженных сил в Европе в 1924 г. ........... 4,356,466

ГЛАВА XVII.

ДЕМИЛИТАРИЗОВАННЫЕ ЗОНЫ.

Протокол подчеркивает важность создания и поддержания демилитаризованных зон вдоль границ. Статья 9 Протокола рассматривает такие зоны, а их нарушение согласно статье 10 приравнивается к развязыванию войны.

Любой вопрос о реальной ценности соглашений о демилитаризованных зонах в строгом военном смысле может быть отброшен в сторону. Несомненно, мнения экспертов по этому вопросу расходятся. По меньшей мере можно сказать, что такие соглашения имеют ценность в сфере чувств, которая является столь же реальной в международных делах, как и эскадра линкоров.

Если страны чувствуют себя более защищенными благодаря созданию таких зон, соглашения о них определенно стоят того, чтобы их заключать по обе стороны границы.

Как упоминалось выше, вопрос о демилитаризованных зонах непременно станет одним из пунктов повестки дня Конференции по разоружению. В недавних международных соглашениях имеется немало прецедентов создания таких зон. Например, Версальский договор[1] создает демилитаризованную зону на пятьдесят километров к востоку от Рейна. Аландские острова были демилитаризованы договором[2], закрепившим их за Финляндией; а Лозаннский договор[3] создает определенные демилитаризованные зоны не только по обе стороны проливов, но и в Западной Фракии.

Именно такие соглашения имеются в виду в статье 9 Протокола как «существующие в силу условий определенных договоров». Именно эти зоны, а также другие, которые могут быть установлены по соглашению соседних государств, в соответствии со статьей 9 могут быть переданы под систему контроля со стороны Лиги, временного или постоянного. Очевидно, что любой такой контроль будет осуществляться на основе добровольного соглашения заинтересованных государств; и принимая во внимание тот факт, что Протокол приравнивает нарушение демилитаризованной зоны к развязыванию войны (статья 10), контроль Лиги за соблюдением этих важнейших соглашений представляется весьма желательным.

Действительно, здесь можно отметить, что почти наверняка выяснится, что система международной инспекции неизбежно станет частью соглашений о сокращении и ограничении вооружений. Система общей международной инспекции предлагалась в качестве одного из элементов так называемого американского плана[4], и предложение о создании системы контроля над демилитаризованными зонами под эгидой Лиги Наций является частью этой общей идеи.

Я не думаю, что следует упускать из виду тот факт, что идея определенных мест, где насилие запрещено, уходит своими корнями в глубокую древность человеческой истории. Концепция «убежища» стара как любые имеющиеся у нас исторические свидетельства; и если кто-то сочтет, что я зашел слишком далеко, говоря об убежище, я отмечу, что юридическое развитие этого общего понятия началось очень рано. По меньшей мере со времен англосаксонского права в Англии совершение преступления на королевской дороге считалось особо тяжким правонарушением. Нарушить мир там было гораздо более серьезным делом, чем в любом другом месте, поскольку это являлось нарушением королевского мира; и это понятие королевского мира, по авторитетным отзывам, восходит к Салическому закону.

В прошлом мы много слышали о стратегических границах. Огромные способности и знания были посвящены проблеме использования границ для нападения или защиты. Возможно, верно, как полагают некоторые критики, что развитие воздушной войны и химического оружия сделало вопросы стратегических границ в целом менее важными, чем прежде. Возможно, это так. Я полагаю, однако, что даже если это так, те же способности и знания смогут найти в сочетании идей демилитаризованных зон и международного контроля реальное решение проблем, возникающих в результате этих новых методов и открытий; и, как я уже отмечал, за всей этой идеей мирных мест стоит очень древнее человеческое чувство, на которое может опираться общественная поддержка такой программы.

[1] Статьи 42–44.

[2] Дополнение к Американскому журналу международного права (A. J. I. L. Supplement), 1923, т. XVII, стр. 1.

[3] Американский журнал международного права (A. J. I. L.), т. XVIII, январь 1924 г., стр. 58, 63.

[4] Приложение F, стр. 263.

ГЛАВА XVIII.

БЕЗОПАСНОСТЬ И ПРОТОКОЛ.

Для меня обсуждение влияния Женевского протокола на безопасность государств означает выход за рамки моего задания.

Никакие технические юридические рассуждения неприменимы к чувству, которое лежит в основе национальных настроений, настроений патриотизма и преданности стране, столь же глубоко укоренившихся в душах миллионов, как любовь к семье и вера в религии.

Этот вопрос о безопасности в действительности является вопросом национального чувства, состоянием ума в самом истинном смысле. Ибо ни один человеческий институт, никакая вера, никакая воля за пределами заинтересованной страны не могут изменить это или повлиять на это. Мы сами должны сказать, мы и наши правители, находимся ли мы в безопасности на самом деле: если мы говорим «да», этого достаточно; но если мы говорим «нет», никому другому не пристало подвергать это сомнению, тем более никому не пристало пытаться спорить по этому поводу.

Поэтому я лишь попытаюсь изложить теорию Протокола в отношении этого вопроса безопасности. Эта теория заключается в следующем: если народы мира согласятся объявить войну вне закона, если они согласятся заменить силу правом, урегулировать мирными средствами все споры между собой, если они согласятся объединиться против любого народа, который так соглашается, но затем предает человечество, расторгая собственное соглашение, тогда мы сможем развить внутри государств веру в безопасность, уверенность в устоявшемся порядке, надежду на будущее, которые медленно, но неизбежно разоружат силы войны и приподнимут завесу над новым днем.

Такова теория Женевского протокола.

ГЛАВА XIX.

ТОЛКОВАНИЕ ПРОТОКОЛА.

Статья 20 Протокола предусматривает, что любой спор относительно его толкования подлежит передаче в Постоянную палату международного правосудия. В пакте не содержится никаких подобных положений.

Важность этого положения заключается главным образом не в его применении к Протоколу. Даже если и когда Протокол вступит в силу, само по себе это положение не будет иметь большого значения, поскольку Протокол является лишь временным документом, который должен быть преобразован в поправки к пакту. Если эти поправки будут включать в себя включение в пакт аналогичного положения о том, что любой спор о его толковании подлежит передаче в Постоянную палату международного правосудия, такая поправка будет иметь важнейшее значение. При условии воплощения Протокола в пакт последний документ станет самым важным международным договором из существующих. Если все вопросы его толкования будут передаваться в Постоянную палату, этот суд будет наделен судебными полномочиями самого далеко идущего характера.

Правда, расширение полномочий Суда таким образом, чтобы они включали толкование пакта, является логичным в той мере, в какой оно относится к урегулированию споров между членами Лиги или другими государствами; однако пакт содержит множество других положений, имеющих лишь косвенное отношение к таким спорам. Пакт предусматривает учреждение совета и ассамблеи, а также их заседания, полномочия и процедуру, причем полномочия, например, по статьям 11 и 19 пакта, выражены в самых общих терминах. Пакт предусматривает мандатную систему для определенных территорий и осуществление Лигой Наций надзора за многочисленными международными соглашениями и бюро самого разного рода. В большинстве этих вопросов метод толкования пакта основывался на согласии. Члены совета или, в зависимости от обстоятельств, ассамблеи соглашаются с тем, что они могут делать, и действуют соответствующим образом. Если расхождения во взглядах относительно толкования пакта в этом отношении будут передаваться в Постоянную палату, этот суд в некоторых отношении получит полномочия, превосходящие полномочия как совета, так и ассамблеи.

Позвольте мне привести пример. Пятый абзац статьи 4 пакта гласит следующее:

"Любой член Лиги, не представленный в совете, приглашается направить своего представителя для участия в качестве члена в любом заседании совета во время рассмотрения вопросов, специально затрагивающих интересы этого члена Лиги Naций"

Этот абзац породил разногласия по поводу того, какие государства имеют право заседать в совете при рассмотрении вопросов, возникающих на основании статьи 213 Версальского договора и аналогичных статей в других мирных договорах, касающихся расследования советом вооружений Германии и других стран. Когда этот вопрос возник, совет запросил мнение юристов и пришел к здравому результату.[1] Согласно общей статье, наделяющей суд юрисдикцией по всем вопросам толкования,[2] могло бы показаться, что любой член Лиги может потребовать, чтобы вопрос о составе совета в том или ином случае был решен судом до того, как совет сможет собраться. Очевидно, что любой подобный метод регулирования процедуры породил бы неразрешимые ситуации, которых следует избегать.

[1] См.: Официальный журнал Лиги Наций (League of Nations Official Journal), июль 1924 г., с. 922 и Cmd. 2287 (Разное № 20, 1924), с. 16.

[2] Многие предполагают, что Верховный суд США обладает столь же общими полномочиями в отношении нашей Конституции, но это не так. Прочтите, например, статью I, раздел 5 Конституции; и см.: дело Massachusetts v. Melton, 262 U. S., 447.

ГЛАВА XX.

«ИЗМЕНЕННЫЙ» ПАКТ.

Я уверен, что никто лучше меня не понимает, что изучение документа по частям и фрагментам ведет к затуманиванию видения. Видишь деревья, но не лес. Хуже того, возникает ложное видение, картина — если позволите сменить метафору, — пуговиц на пальто, но не самого человека, носившего это пальто, и тем более не души внутри этого человека.

Критическое изучение международного правового документа ведет к обсуждению мелочей и к гипотезам о почти невозможных вероятностях. Разумеется, верно то, что выполнение крупного международного соглашения в свете фактов и условий международной жизни по мере их возникновения идет не по тем техническим путям, которым следовал я, а скорее по тем путях политики, которые действительно определяют международные действия. Я не обязательно имею в виду эгоистичную политику, но политику в более широком смысле — в виде решений, основанных на наилучшем суждении тех, кто находится у власти в данное время.

То, что действительно следует сделать при изучении любого предложения, подобного Женевскому протоколу, — это осознать, по возможности, конечную цель документа и представить себе, насколько это возможно, что произошло бы, если бы он вступил в силу; не столько то, что может произойти в силу той или иной фразы, сколько то, как развивались бы международные отношения в мире, если бы все соглашение стало реальностью.

Я не раз упоминал, что Женевский протокол предполагает включение своих положений в состав пакта; иными словами, что оба документа будут объединены, образовав измененный пакт. Надеясь облегчить общее восприятие, я постарался объединить оба документа в форме «измененного» пакта, и результат этой работы изложен ниже.[1]

Глядя на текст этого «измененного» пакта, можно заметить, что, хотя двадцать из нынешних двадцати шести статей остаются неизменными по форме, статьи с 12 по 17 включительно расширены и отчасти переписаны, а восемь статей добавлены; и я не думаю, что текст «измененного» пакта мог бы быть сформулирован с использованием существенно меньшего объема текста, чем он представлен ниже.

Конечно, длина документа сама по себе не имеет большого значения; но немаловажно отметить, что «измененный» пакт намного длиннее нынешнего текста пакта. Этот факт, повторяю, важен, поскольку он является зримым свидетельством реальности. Женевский протокол не является простым дополнением положений пакта. Сторонники протокола совершают серьезнейшую ошибку, ошибочно утверждая, что Женевский протокол представляет собой лишь завершение неполных и частичных соглашений пакта.

И следует помнить, что новые или измененные формулировки в одной статье могут изменить всю картину; измененный пакт претерпевает изменения не только в тех статьях, которые могут быть текстуально изменены, но и повсеместно; я попытался показать это подробно на примере статьи 10 пакта[2]; как и любой другой документ, весь новый текст необходимо читать целиком.

Женевский протокол создает новую и иную Лигу Наций. Верно, что процедурные и структурные функции Лиги, если можно так выразиться, не изменены; однако система международных отношений, которая устанавливается теперь в рамках Лиги, изменена настолько, что можно с полным правом сказать, что это совершенно новая и иная система.

По моему мнению, в «измененном» пакте можно выделить три главных признака. Он создает всеобъемлющую систему обязательного арбитража; он освящает законность статуса-кво; и он представляет собой общий оборонительный союз.

Теперь давайте сравним эти три особенности «измененного» пакта с идеями существующего пакта.

Первая из упомянутых особенностей — система обязательного арбитража — является безусловно самой важной и той, с которой следует начинать любое рассмотрение «измененного» пакта в целом. В этой арбитражной системе заложена идея внезаконности войны, которую воплощает этот документ. Арбитражное рассмотрение споров в рамках новой системы должно прийти на смену войне, которая объявляется вне закона.

Все, что делал пакт, — это запрещал некоторые войны, предусматривал отсрочку в каждом случае, а в остальном целиком полагался на добровольный арбитраж и, в тех случаях, когда это удавалось получить, на единогласные рекомендации совета. Создатели пакта тщательно избегали идеи обязательного арбитража, поскольку все, что могла сделать даже единогласная рекомендация совета, — это предотвратить военные действия.

В соответствии с «измененным» пактом оборонительный союз членов Лиги становится полным. Он призван добиваться выполнения арбитражных решений; следить за тем, чтобы статус-кво оставался нетронутым, за исключением случаев добровольного соглашения; и обеспечивать, чтобы нарушитель встретил противодействие со стороны объединенных сил других государств.

Сопоставьте это с положениями пакта, которые не предполагают никаких согласованных действий, если они не согласованы на тот момент, помимо экономического и финансового давления, а также сохранения статуса-кво лишь в той мере, в какой это предусмотрено статьей 10 пакта.

Было бы несправедливо и неверно называть эту новую систему сверхгосударством, поскольку она таковой не является; но было бы в некотором смысле неверно и утверждать, что эта новая система является лишь развитием самого пакта; это тот вид изменений, который можно было бы назвать развитием, если бы на его осуществление потребовалось два-три поколения или целый век, но его нельзя назвать развитием в надлежащем смысле слова, когда все происходит одновременно.

Естественный вывод, к которому следует прийти, заключается в том, что столь коренное изменение не может быть реализовано в настоящее время, и это здравый вывод. Можно признать желательным создание системы права, регулирующей международные отношения государств мира, при которой их разногласия урегулировались бы упорядоченными правовыми процессами, исключая в качестве метода урегулирования хаос войны. В этом отношении изменения, предлагаемые Женевским протоколом, являются желательными; вопрос заключается лишь в том, насколько далеко страны мира готовы зайти в этом направлении в настоящее время; и я включаю в это развитие внезаконность войны, соглашение о том, что ни одно государство не должно прибегать к войне, что она должна исчезнуть из международных отношений, за исключением случаев, когда сила неизбежно должна оставаться средством защиты.

Следует надеяться, что эта часть протокола сохранится; и необходимо признать, что в силу внезаконности войны и мирного урегулирования споров правовыми средствами в ней внутренне и в силу самого факта (ipso facto) в определенной степени освящается законность статуса-кво.

С другой стороны, различные особенности того, что я могу назвать частью протокола об оборонительном союзе, представляются мне невыполнимыми и в настоящее время нецелесообразными. Предполагается, что они логично вытекают из системы обязательного арбитража; и, безусловно, проблема, которую они пытаются решить, действительно логично следует из любой системы обязательного арбитража и внезаконности войны. Если мы исходим из того, что война объявлена вне закона и существует система правового урегулирования споров взамен войны, то возникает естественный вопрос: что же произойдет в конкретном случае, если какое-то государство, принявшее эту систему и согласившееся с ней, откажется подчиниться ей, не выполнит решение или постановление либо даже возьмется за оружие против него, — что тогда?

Континентальный склад ума вполне логично отвечает на этот вопрос, заявляя, что должна существовать система исполнения решений и что если вы объявляете войну вне закона, у вас должно быть объединение для обороны. Это верно с точки зрения логики; но это неверно с точки зрения реальной жизни. Обязательный арбитраж и внезаконность войны — это неапробированные идеи, и мы не можем сейчас предсказать при любых обстоятельствах, что должно быть сделано в ходе их применения, если они будут задействованы; тем более нации не могут сегодня связать себя обязательствами относительно определенного и исчерпывающего курса действий во всех возможных и меняющихся будущих обстоятельствах. Можно допустить, что такая система согласованных действий против агрессии, какая предлагается Женевским протоколом, со временем, возможно, будет выработана вместе с ростом и развитием идей внезаконности войны и арбитража. То, что это может быть сделано сейчас, по моему мнению, противоречит реалиям жизни и урокам истории.

Есть еще один аспект этого последнего обсуждения, на который следует обратить особое внимание. Любое подобное соглашение о согласованных действиях неизбежно имеет прямое отношение к странам, которые не являются участниками соглашения; иными словами, к России и США. Мы должны признать по меньшей мере теоретическую возможность конфликта между одним из членов Лиги и одной из этих двух великих держав, допуская при желании, что такая возможность крайне мала в отношении США и совершенно непредсказуема в отношении России, но тем не менее остающаяся возможностью.

И конечно, учитывая эту возможность, любые положения документа, предполагающего применение силы в качестве крайней меры защиты, должны, по моему мнению, быть составлены с малейшей осторожностью, чтобы избежать мысли о возможном конфликте между участниками документа, с одной стороны, и внешним государством — с другой. Внезаконность войны и арбитраж — это вещи, о которых следует договариваться, а не навязывать их тем, кто не желает соглашаться; ибо нарушение такого соглашения является гораздо более серьезным и совершенно иным делом, чем отказ от арбитража или даже чем вступление в войну при отсутствии соглашения.

Я полностью согласен с тем, что гостеприимство Лиги Наций, если можно так выразиться, должно распространяться на государства, не желающие вступать в нее; что ее возможности должны предлагаться таким государствам для урегулирования споров во всех случаях, когда они готовы их принять; что пакты членов Лиги о справедливости по отношению к внешнему государству должны быть столь же недвусмысленными и полными, как и их пакты по отношению к члену Лиги; пакты членов Лиги должны быть пактами мира между собой и справедливости по отношению ко всем. Это путь к универсальной Лиге всех наций.