Уяснив эту идею для себя, я нанес визит вице-адмиралу де Витту С. Рамзи, заместителю начальника штаба ВМС по оперативным вопросам, а позже генералу Карлу Спаатцу, командующему ВВС армии США, чтобы прощупать их почву относительно этой концепции как решения конфликта. Во флоте вице-адмирал Форрест Шерман, приглашенный адмиралом Рамзи, указал, что это традиционная позиция ВМС, однако их заставили бороться за сохранение собственной авиации. Впрочем, вице-адмирал Артур Рэдфорд, заместитель начальника штаба ВМС по авиации, смотрел на дело несколько иначе. Он рассматривал морскую авиацию как мобильные военно-воздушные силы, способные, цитируя адмирала Моффетта, «следовать куда угодно на спинах флота». Армейские военно-воздушные силы, будучи привязанными к земле, обладали меньшей мобильностью. С точки зрения армии, уязвимость авианосца для атак подводных лодок ставила под сомнение его полезность. И здесь, как я обнаружил, крылся корень великого конфликта мнений. С моей точки зрения, это расхождение во взглядах нельзя было разрешить только на теоретических основаниях. Весь наш опыт показывал, насколько опасно принимать решения, особенно касающиеся национальной безопасности, на основе предрассудков или пристрастий. Единственным безопасным путем было продолжать оба направления с открытым умом и быть готовым адаптировать одно или оба в интересах национальной политики.
Генерал Спаатц после нашей интересной дискуссии предложил мне навестить г-на Стюарта Симингтона, помощника военного министра по делам авиации, и изложить ему эти идеи в надежде внести свой вклад в разрешение давнего спора. Я так и сделал, но потерпел разочарование. Г-н Симнгтон, вспомнив мое давнее военно-морское прошлое, по-видимому, разглядел во мне троянского коня — пристрастного человека, задавшегося целью поссорить армию и ее военно-воздушные силы, чтобы флот мог разбить их поодиночке. Совершенно не готовый к такому неожиданному приему, я был вынужден ретироваться в беспорядке. Однако со временем стало очевидно, что моя одиночная вылазка в роли межвидового миротворца не прошла даром. После моего визита к «Дьюку» Рамзи министр Форрестол отказался от своего противодействия автономии ВВС и поддержал реорганизацию в соответствии с рекомендациями, представленными ему Фердинандом Эберштадтом. О том, что мой визит мог помочь склонить чашу весов в пользу объединения, свидетельствует письмо ко мне от Джима Форрестола от 4 августа 1947 года, в котором он писал: «Ваши и мои мысли прошли эволюцию, которая протекала более или менее синхронно».
Несколько месяцев спустя, перед публикацией доклада Комиссии Финлеттера, я обсудил с министром некоторые проблемы, с которыми он столкнулся в своих попытках добиться согласия среди военных в отношении долгосрочной программы закупок, разработки и исследований авиационной техники. Он выразил глубокую озабоченность последствиями многих ключевых решений, которые ему приходилось принимать в областях, где не существовало никаких прецедентов или опыта, и спросил, нахожусь ли я в положении, позволяющем ему помочь.
Для таких людей, как Джим Форрестол, понимавших принципы войны, такие броские фразы, как «стратегические бомбардировки» и «унификация», вызывали глубокую тревогу. Первая фраза излишне акцентировала сомнительную тактику неизбирательных бомбардировок невоенных объектов и затушевывала решающий характер таких подлинно стратегических бомбардировок, как удар по нефтяным полям Плоешти, который заставил немецкий транспорт остановиться со скрежетом. Вторая фраза прикрывала опасную тенденцию к созданию такого национального генерального штаба, который стоил Германии двух войн. Серьезные исследователи, опасаясь доминирования военно-воздушных сил, склонялись к противоположной идее о том, что сухопутные силы, подобно флоту, должны контролировать собственную авиацию. Гражданские лица, подобные мне, надеялись увидеть разрешение столь фундаментальных вопросов национальной политики информированным общественным мнением через посредство авиационной комиссии, но этому не суждено было сбыться. То, что могло стать решающим моментом в истории, оказалось лишь очередной победой доктрины Дуэ.
Хотя к моменту созыва Комиссии Финлеттера Конгресс якобы объединил вооруженные силы, межвидовая рознь бушевала сильнее прежнего. Комиссия оказалась не в состоянии добиться от министра обороны Форрестола какой-либо конкретной программы закупок самолетов; начальники штабов не смогли прийти по ней к согласию. Так погибла первая цель программы воздушной мощи производственной отрасли.
Однако, когда военно-воздушные силы выступили перед Комиссией, Стюарт Симнгтон, бывший к тому времени их министром, быстро и решительно перешел в наступление с конкретной рекомендацией о создании ВВС в составе «семидесяти групп». Его убедительная презентация привела в конечном итоге к выделению Конгрессом ассигнований, которые стали спасением для авиастроительной промышленности. Конгресс, прекрасно осознавая роль авиационной промышленности в обеспечении национальной безопасности, руководствовался главным образом соображениями сохранения самого этого института.
Представители воздушного транспорта, оттесненные на задний план более искусным представлением интересов, выступили слабо. У них было прекрасное руководство в лице адмирала Джерри Ланда, президента ассоциации, и двух вице-президентов — Боба Рамспека и Милтона Арнольда. Но ряды ее членов раздирались разногласиями по поводу извечного спорного вопроса о «едином избранном инструменте». Президент Хуан Триппе, чье создание великой системы Pan American Airways является одним из ярчайших примеров вдохновенного руководства в частном секторе, выступал за политику единственной зарубежной американской авиакомпании под национальным флагом как за единственное средство конкуренции с иностранными, находящимися в государственной собственности или субсидируемыми авиалиниями. Другие операторы решительно выступали против этой концепции как монопольной и поддерживали систему «разумного регулирования», применявшуюся к внутренним авиалиниям.
Этот фундаментальный вопрос, вокруг которого долго и ожесточенно велась закулисная борьба, ранее вырвался наружу в Чикаго во время первой встречи Международной конференции по гражданской авиации. Государственный департамент США, блестяще представленный Адольфом Берле, упорно боролся за «пять свобод» — современный аналог старой доктрины свободы морей. Столкнувшись с мощным противодействием определенных иностранных правительств, прежде всего Великобритании, Соединенные Штаты, ослабленные внутренними противоречиями, были вынуждены согласиться лишь на три из пяти свобод. Эта же проблема теперь внесла путаницу в выступление Ассоциации воздушного транспорта перед Комиссией Финлеттера. О этот камень разбилась вторая великая цель расследования — изучение разумности регулирования.
После исчерпывающего расследования Комиссия Финлеттера рекомендовала в своем докладе «Выживание в воздушную эпоху» многочисленные улучшения в области политики. Конгресский совет по авиационной политике, дождавшись этого доклада, опубликовал 1 марта 1948 года свои выводы в виде совместной публикации комитетов под названием «Национальная авиационная политика». Но поскольку отзвуки Хиросимы все еще звучали в ушах следователей, военно-воздушные силы вытеснили воздушную коммерцию на первый план. Конгресский совет прямо заявил, что сильный, стабильный и современный компонент гражданской авиации имеет важнейшее значение для воздушной мощи в целях национальной безопасности и что внутреннюю и внешнюю торговлю Соединенных Штатов следует поощрять любыми средствами, которые кажутся наиболее практичными, до тех пор, пока она не достигнет такого уровня пассажирской и грузовой вместимости, который в условиях кризиса образует адекватное тыловое обеспечение национальной оборонной структуры. Другими словами, гражданская авиация существует для поддержки вооруженных сил. Мы же в авиационной промышленности наивно настаивали на том, что все должно обстоит ровно наоборот. Своим глубоким наблюдением о месте гражданского воздушного транспорта в структуре воздушной мощи и отказом от исходной предпосылки политики воздушной мощи авиационной промышленности Конгресский комитет лишил нас нашей третьей великой цели.
Хотя ассигнования на военные самолеты временно послужили целям сохранения производственной отрасли и удержания военного ведомства от дальнейшей деградации, средства выделялись исключительно по принципу «с колес». Пока Сталин продолжал давление на Европу, Конгресс выделял деньги; как только он ослаблял хватку, Конгресс отменял финансирование. Столь необходимая для технологического прогресса долгосрочная непрерывная программа пошла прахом. Даже член Палаты представителей Карл Винсон, чье видение позволило построить флот Второй мировой войны и чье руководство претворило в жизнь авиационные программы, казалось, оказался не в состоянии формализовать программу для реализации этого общепринятого принципа. Подводя итоги пятилетних усилий, Авиастроительная ассоциация была вынуждена признать неспособность достичь поставленной цели. Причина, на мой взгляд, была предельно ясна. Нам не удалось заручиться сотрудничеством вооруженных сил и операторов воздушных перевозок на основе базового принципа сотрудничества в области государственной политики и конкуренции в сфере операций.
ГЛАВА ТРИДЦАТЬ ВТОРАЯ Рука на ручке управления
В начале 1949 года Комитет Сената по межгосударственной и внешней торговле под председательством сенатора Эдвина К. Джонсона из Колорадо начал расследование проблем индустрии воздушных перевозок. Сенатор Джонсон сидел за моим столом на обеде, устроенном производителями самолетов для лидеров Конгресса в области авиации в Вашингтоне примерно пятью годами ранее. Хорошо осведомленный по всему кругу вопросов человек, он теперь приступил к руководству расследованием, которое сулило важный шаг вперед в формировании американской авиационной политики. В отличие от Комиссии Финлеттера и Конгресского совета по авиационной политике, заседания которых проходили под тучами холодной волны страха, порожденной берлинским кризисом, расследование Джонсона, последовавшее по следам блестящего успеха Берлинского воздушного моста, было сосредоточено исключительно на гражданской авиации.
Как ни странно, глубинный смысл Берлинского воздушного моста редко затрагивался в потоке комментариев, сопровождавших снятие блокады. Хотя это событие в целом признавалось поражением Советского Союза и служило снижению напряженности и развеиванию страхов перед войной, эпохальный характер операции остался практически незамеченным. Пол Фишер в издании «Би хайв» (Bee Hive), корпоративном журнале компании United Aircraft Corporation, в блестящей статье, написанной прямо на месте событий, приветствовал победу воздушных грузоперевозок. Впервые в мировой истории коммерческие транспортные самолеты, а не боевые машины возглавили внешнюю политику Соединенных Штатов в победоносной акции против заносчивых Советов. Сами силы, которые некогда превратили Берлин в руины с помощью бомб, теперь спасли население от голода посредством воздушных грузов.
Между тем стремительный прогресс в разработке управляемых ракет поставил вопрос о будущем самолета как основного носителя вооружений. Некоторые производители, работавшие сугубо на военный сектор, уже начали всерьез задумываться над тем, продолжать ли специализироваться на самолетах или переключиться на разработку управляемых ракет. И как только экспериментальные летательные аппараты превысили скорость звука, некоторые стали задаваться вопросом, не послужит ли эта скорость однажды рубежом, разделяющим боевые самолеты и машины, предназначенные для коммерческих целей. Иными словами, Комитет Джонсона начал свои слушания на фоне меняющейся погодной карты.
Показания авиакомпаний перед Комитетом выявили серьезные разногласия внутри самой транспортной отрасли. Капитан Эдди Рикенбакер, например, обвинил проблемы авиакомпаний в «излишнем баловании и няньканьи», в то время как Карлтон Патнэм приписал их «медленной голодной смерти». Индивидуальный взгляд отражал состояние банковского счета. Авиаперевозчики же, выдвигая свои рекомендации по «политике», редко затрагивали основы, концентрируя внимание на пересмотре административных процедур. В этом отношении они отражали свою долгую связь с правительственными ведомствами, для которых политика столь часто означает детальное управление государственными делами, а не курс поведения. Если рекомендации операторов авиалиний казались нацеленными на меры, призванные продвигать особые интересы их собственных компаний, этот факт был вполне понятен.
Нам, производителям самолетов, которые пятью годами ранее договорились сотрудничать в общественных интересах там, где речь шла о политике, продолжая при этом конкурировать друг с другом в операционной деятельности на благо — как нашим, так и общественным, — казалось, что шаткое существование в условиях государственного экономического регулирования ослепило авиаперевозчиков по отношению к широким общественным интересам, а следовательно, и к их собственным просветленным разумным интересам. Уповая на государство в деле гарантии своей экономической безопасности, они конкурировали друг с главным образом перед комитетами Конгресса или правительственными ведомствами за законодательные или административные преимущества. И если некоторые из них совершали вылазки в политику и вели себя скорее как закоснелые железнодорожные управленцы, чем как пионеры реактивной эры, это соответствовало тем принципам, по которым они действовали.
И все же среди путаницы противоречивых показаний, помня о некоторых фундаментальных истинах, усвоенных из истории авиации, можно было прийти к определенным выводам. Авиаперевозчики, несмотря на все свои споры, были единодушны по меньшей мере в двух пунктах: они одобряли принцип «разумного регулирования», на котором основывался Закон о гражданской авиации, и осуждали применение этого закона Советом по гражданской авиации.
Тем не менее, перед лицом единодушного одобрения Закона авиакомпаниями, объективное изучение свидетельских показаний вызывает серьезные сомнения в его состоятельности. Отделяя зерна от плевел, нельзя было не задасться вопросом, смог бы сам Соломон при помощи всех своих жен администрировать подобный документ. Предусматривая экономическое регулирование находящихся в частной собственности отраслей назначенными политиками чиновниками, Закон идет наперекор фундаментальному факту: политика и экономика функционируют по разным базовым правилам; в первой побеждает урна для голосования, во второй — суровая арифметика неумолимого финансового отчета. Но если одобрение авиакомпаниями «разумного регулирования» оказалось под вопросом, то показания перед Комитетом не оставили сомнений в том, что недавнее регулирование было фактически совершенно неразумным.
Выяснилось, что в 1945 году Совет по гражданской авиации снизил почтовые тарифы до уровня, значительно уступающего реальной стоимости перевозки почты. Более того, он санкционировал масштабное дублирование существующих маршрутов и субсидировал эти дублирующие направления, создавая конкуренцию ужеestablished линиям. И когда это решение привело к катастрофическим убыткам, Совет усугубил свою ошибку ретроактивным повышением почтовых тарифов, что привело к переводу всей структуры тарифов на основу «затраты плюс прибыль». Капитан Эдди Рикенбакер из Eastern Airlines выразил позицию «Большой четверки», заявив: «Запутанное состояние почтовых тарифов уничтожает всякие стимулы к экономии и эффективности — оно препятствует хорошему управлению и высоким результатам. Оно наказывает за достижения и поощряет расточительность и неэффективность».
Иной диагноз недугам авиакомпаний поставил Гарольд А. Джонс, член самого Совета по гражданской авиации, выступая перед рекламным клубом Сан-Франциско. Авиакомпании, по его мнению, страдали от «таинственной болезни, известной как „субсидит“», которую он поместил «где-то между бубонной чумой и проказой». Однако его поверхностный диагноз не получил клинического подтверждения перед Комитетом Сената со стороны его начальника, Джозефа Дж. О'Коннелла-младшего, председателя Совета по гражданской авиации.
«Мы не в состоянии, — свидетельствовал г-н О'Коннелл, — дать точную оценку тому, какая часть общей суммы расходов на оплату перевозок воздушной почты представляет собой справедливую компенсацию за доставку почты, а какая доля является субсидией».
Генеральный почтмейстер Дональдсон согласился с председателем Совета и заявил, что почтовое ведомство давно придерживалось мнения, согласно которому почтовый тариф, если очистить его от элементов субсидирования, ни в коем случае не должен превышать пассажирский тариф. Исходя из этого, почтовому ведомству можно было бы зачесть примерно половину его текущих транспортных расходов, поскольку пассажиры платили около 50 центов за тонно-милю, в то время как почтовое ведомство платило более чем вдвое большую сумму. Этот общий показатель, разумеется, скрывал огромные различия между компенсациями, выплачиваемыми авиакомпаниям, считавшимся самодостаточными, и гораздо более крупными выплатами тем, кто, как было известно, получал крупные субсидии.
В отсутствие даже самых элементарных данных трудно понять, какое регулирование можно назвать разумным или как правительство может оправдать любые обвинения в субсидировании — будь то в отношении отрасли в целом или любого ее сегмента. Ситуация еще больше запутывалась оценкой генерального почтмейстера общей суммы внутренних и зарубежных субсидий на воздушную почту за текущий год.
Используя превышение стоимости услуг для почтового ведомства над доходами ведомства от воздушной почты, он получил цифру в 35 000 000 долларов. Затраты ведомства включали, разумеется, все расходы, относимые на воздушную почту, включая накладные расходы самого ведомства, но они не подтверждали разумность какого-либо распределения этих затрат. Под вопросами одного из сенаторов Комитета это всеобъемлющее определение «субсидии» было поставлено под сомнение. С точки зрения принципов бухгалтерского учета эта сумма могла быть озаглавлена как «дефицит» и отнесена на счет почтового ведомства, а не навешивалась на авиакомпании в качестве «субсидии». В конце концов, накладные расходы почтового ведомства, носящие скорее политический, чем экономический характер, не подлежали контрою со стороны авиакомпаний и потому являлись зоной ответственности самого ведомства. Субсидия — это государственное пособие или дотация для поддержки предприятия в интересах общественности, а не дефицит государственного ведомства.