{296}
ГЛАВА XIV. ПЛАНЫ. ЗАКЛЮЧЕНИЕ. «Нет ни малейшей вероятности того, что британская конституция пострадает от союза Великобритании с колониями. Напротив, эта конституция будет им завершена и без него кажется несовершенной. Ассамблея, которая обсуждает дела каждой части Империи и принимает по ним решения, для того чтобы быть должным образом проинформированной, несомненно, должна иметь представителей от каждой ее части. То, что этот союз, однако, может быть легко осуществлен или что при его исполнении не возникнут трудности и великие трудности, я не утверждаю. Я пока еще не слышал, однако, о таких, которые казались бы непреодолимыми». — «Богатство народов» Адама Смита.
СТОРОННИКИ национального объединения постоянно подвергались, как известно каждому, кто знаком с текущими обсуждениями, двум диаметрально противоположным формам критики. Их сурово упрекают такие писатели, как г-н Голдвин Смит, за то, что они не излагают в деталях метод, с помощью которого должны быть осуществлены их цели; над ними смеются другие как над людьми, которые стремятся связать с помощью «готового плана» Империю, доселе зависевшую в своем конституционном развитии от медленных процессов роста. Было бы неплохо составить справедливую оценку этих противоречивых линий критики.
{297}
Требование, столь часто предъявляемое, о формальном и детальном изложении точных конституционных методов, с помощью которых должно быть обеспечено национальное единство, представляется мне выдвигаемым вопреки урокам истории. Основания, на которых базируется это мнение, очевидны для любого, кто изучает методы, с помощью которых федеративная организация осуществлялась в прошлом.
Возьмем сначала случай Соединенных Штатов. Время между признанием американской независимости в 1783 году и принятием федеративной конституции в 1788 году метко названо «критическим периодом американской истории». В течение этого периода упорной агитации Александер Гамильтон, Мэдисон и другие американские государственные деятели свободно обсуждали в общем виде свои идеи о федеративном союзе и предпринимали множество, но сильно расходившихся попыток наметить основные принципы, на которых он должен базироваться.
Тем не менее, когда знаменитый конвентом, заседавший в 1787 году, через одиннадцать лет после декларации независимости, приступил к своим обсуждениям, ему пришлось иметь дело не с каким-то единым планом, а со множеством противоречащих друг другу планов, выдвинутых штатами или отдельными лицами. Теперь известно, что прошли недели и поистине месяцы, проведенные в тревожных совещаниях, прежде чем даже самые оптимистичные среди делегатов начали ощущать уверенность в том, что можно разработать план, который примирит противоречащие друг другу идеи. Даже когда федеративная конституция была наконец составлена и Александер Гамильтон на последнем заседании конвента выступил {298} с финальным призывом к ее принятию, он подчеркнул свое требование принесения в жертву личных предпочтений, указав на то, сколь далеки ее положения от тех идей, которые он лелеял с самого начала и действительно поддерживал на протяжении всех обсуждений. В более позднее время Гамильтон и другие лидеры движения за Федерацию внесли свой вклад в знаменитый «Федералист» — серию обсуждений, написанных явно с целью заручиться поддержкой общественности для плана, который, однако, к тому времени был детально проработан лишь объединенной мудростью подготовленного государственного класса страны[1].
Обсуждение канадской Конфедерации велось лишь в общих чертах вплоть до того времени, когда ведущие общественные деятели Канады, происходившие из всех политических партий без исключения, встретились на конференции в Квебеке в 1866 году. Федеративная система Соединенных Штатов задала общее направление общественной мысли, но реальная схема, посредством которой была осуществлена Конфедерация, была едва намечена в умах нескольких главных делегатов; резолюции, предложенные поначалу, подверглись жесткой критике и пересмотру, и окончательная форма конституции была принята лишь после недель усердных обсуждений. Даже сэр Джон Макдональд признавал, что по совершенно {299} фундаментальному вопросу о том, должен ли союз быть законодательным или нет, он уступил свои собственные убеждения лишь перед лицом явного возражения большинства на Конференции.
Агитация за федеративный союз в Австралии продолжается уже много лет; примеры как Соединенных Штатов, так и Канады были открыты для изучения австралийцами, и поэтому можно было бы предполагать легкое построение системы. И тем не менее лишь тогда, когда ответственные государственные деятели различных колоний и различных политических партий в этих колониях встретились на общей конференции, официальный план, отличный от эссе любителей, был представлен публике.
Мы на собственном веку видели объединение Италии и объединение Германии, свершившиеся под напором сильной национальной страсти, и все же мы знаем, что даже главные деятели в осуществлении тех великих движений могли лишь нащупывать путь по ходу дела, пользуясь возможностями и продвигаясь вместе с прогрессом общественного настроения — и что лишь приблизившись к своей цели, они увидели с ясностью ту точную форму, которую примет национальное единство.
Поэтому можно с некоторой уверенностью апеллировать к истории в поддержку того положения, что ни одна великая работа национального объединения никогда не была осуществлена на основе определенного первоначального плана. План являлся венцом усилий, а не их отправной точкой.
{300}
Для этого есть две очевидные причины. Годы обсуждений и агитации почти необходимы, особенно при свободных народных конституциях, прежде чем сможет сформироваться то общественное мнение, которое позволяет государственным деятелям определить, какие жертвы или уступки общины готовы принести ради достижения даже великой цели. С другой стороны, лишь государственные деятели, практически и тесно связанные с народом, знакомые со страстями или предрассудками затрагиваемых сообществ и притом привыкшие к работе практического управления, способны дать адекватное конституционное выражение чаяниям или стремлениям к единству — неизбежно более или менее расплывчатым, даже когда они пылки; только они способны судить, где следует пойти на компромисс или уступку, а где это было бы фатально.
Именно на таких основаниях сторонники более полного политического единства Империи до сих пор ограничивались главным образом указанием на фундаментальные дефекты существующей системы, внушением принципов, изучением фактов и распространением информации, имеющей отношение к вопросу. Они направляли свои усилия на то, чтобы инициировать конференции государственных деятелей, надлежащим образом уполномоченных заниматься стоящими на повестке дня вопросами, и в то же время на создание общественного мнения, которое оправдало бы подобные конференции в их решительных действиях. Они чувствовали, что формулирование детальных планов должно быть оставлено за государственными деятелями, которые получили мандат от народа и которые будут ответственны перед народом за результаты своих решений.
{301}
Эта политика представляет собой лучший ответ тем, кто высмеивает их или упрекает в попытках связать Империю с помощью какой-то предвзятой системы собственного сочинения. Единственный план, на который они рассчитывают, — это такой план, который может стать результатом воли народа и мудрости ответственных государственных деятелей, представляющих различные части Империи.
В то время как требование формального и детального плана нелогично, выдвижение планов полезно и помогает постольку, поскольку они придают определенность человеческой мысли и тем самым способствуют формированию или укреплению общественного мнения.
Но приступая к изучению возможных планов, мы сталкиваемся с первостепенным соображением.
Ясно существуют два пути, посредством которых может быть достигнуто национальное единство. Одним из них был бы великий акт созидательного государственного искусства, подобный тому, который дал конституцию Соединенным Штатам, тому, который объединил в Конфедерацию Канаду, тому, который делает то же самое для Австралии, тому, который в других государствах сменил старую систему на новую. Подобное усилие — это то, за что люди брались, когда видели перед собой великую национальную проблему, отчетливо знали, чего они желали достичь, и были готовы пойти на риски, неизменно сопряженные с радикальными переменами ради той цели, что должна быть получена благодаря новой организации. Предпринять такое усилие требуют государственные деятели с мужеством вести за собой и с рассудительностью планировать так, чтобы заслужить одобрение общественности; мужество и рассудительность, подобные {302} тем, что объединили Германию и Италию, или тем, что федератифицировали Соединенные Штаты и Канаду. В меньшем масштабе мы имеем в истории Соединенного Королевства примеры этого смелого и определенного государственного искусства, в противовес медленному конституционному росту и изменениям, в актах унии с Ирландией и Шотландией или в актах о реформе полувековой давности, которые предоставили обширным, но недавно сформировавшимся промышленным центрам их истинный вес в управлении страной. Предпринимать решительные конституционные изменения ради ответа на четкие национальные потребности строго соответствует нашим политическим традициям. Попытка федератифицировать Империю посредством великого акта политической реконструкции отличалась бы поэтому от других событий в нашей истории не столько по роду, сколько по степени. Если задача, которую предстоит решить, кажется великой, мы должны помнить, что с ней столкнулись бы ради решения фактов национального роста и изменений, не имеющих прецедента в человеческой истории.
Едва ли можно отрицать, что в любой момент могут возникнуть обстоятельства, которые практически вынудили бы пойти на такой акт реконструкции. Требование отдельной великой колонии узнать условия, на которых она могла бы остаться в составе Империи в качестве альтернативы независимости, сделало бы этот вопрос практическим незамедлительно. Великая борьба за национальную безопасность или национальное существование имела бы, вероятно, тот же эффект. То, что народное сознание должно быть готово осмысленно подойти к такому вопросу, является весомейшей причиной для тщательного просвещения общественного мнения по всем вопросам, касающимся нашего национального положения.
{303}
Существует, однако, иной, весьма отличный метод, посредством которого поставленная цель может быть достигнута или по меньшей мере к ней можно приблизиться с перспективой окончательного успеха. Вместо радикальных перемен и реконструкции мы можем рассчитывать на политику поэтапной, но неуклонной адаптации существующего национального механизма к новой работе, которую необходимо выполнить.
Этот метод вызывает особую симпатию у мыслителей в метрополии, которые привыкли считать, что высшее достоинство британского института заключается в том факте, что он не представляет собой писаного правила — не является системой, выкованной на раскаленном до бела огне усилиями законодателей, а представляет собой в основном результат прогрессивного исторического развития. Им дальнейший прогресс представляется более безопасным, если он осуществляется на аналогичных началах. Эта политика кажется менее важной для колонистов, живущих в странах, которые переживают стремительные изменения и легче поддаются новой организации.
Идеал федерации, который естественным образом предстает воображению, — это идеал, предусматривающий высший Парламент или Совет, национальный не только по названию, но и в действительности, поскольку он содержит в справедливой пропорции представителей всех самоуправляющихся сообществ Империи. Такой орган, передовая управление местными делами местным правительствам и посвящая свое внимание четко определенному кругу чисто имперских вопросов, казалось бы, удовлетворяет великой национальной потребности. Он обеспечил бы представительство для всех крупных интересов Империи, он {304} свел бы вместе тех, кто наиболее подготовлен давать советы по имперским делам, и он был бы свободен от той непосильной ответственности за мелочное администрирование, которая ныне парализует и порой делает смешным высший совет величайшей нации в мире.
Это, как мне кажется, идеал, который должен иметься в виду как конечная цель наших национальных чаяний и усилий. Это разумный идеал — тот, который, как мы видели, давным-давно пришелся по душе философскому уму Адама Смита и который сегодня, в изменившихся условиях общения, имеет бесконечно больше оснований оправдать себя и бесконечно меньше препятствий для своего достижения, чем в его время. Даже Берк, которому он также представился как разумная политическая концепция, поколебался бы использовать фразу opposuit natura, которой он отмахнулся от него, если бы смог постичь возможности того, что сделали пар и телеграф за последнее полстолетие. Воплощение в жизнь некоего подобного идеала — общего представительного органа, Парламента или Совета, направляющего общую политику Империи, в то время как за различными членами обеспечивается абсолютная независимость местного самоуправления, — вполне может рассматриваться как единственная конечная альтернатива национальной дезинтеграции, единственное, что способно в полной мере удовлетворить наши англосаксонские инстинкты самоуправления и придать завершенность нашей политической системе.
Между тем я обнаружил, что практические государственные деятели по всей Империи, даже те, кто наиболее предан {305} делу национального единства, при всей их признании того, что трудности имеют тенденцию постоянно уменьшаться, смотрят на немедленное воплощение этого идеала как на невыполнимое или как на влекущее за собой слишком большое политическое усилие, слишком кардинальное изменение в существующем механизме государственного управления. Они обращаются к рассмотрению мер, которые посредством постепенных шагов и процесса конституционного роста приведут к желанной цели.
Среди таких мер видное место должно занять предложение созывать периодические конференции надлежащим образом уполномоченных представителей великих колоний для консультаций с правительством метрополии и друг с другом по всем вопросам, представляющим общий интерес. Общественное признание права на консультации, официальный созыв таких конференций Главой Государства сами по себе станут для внешнего мира зримым доказательством реальности национального единства, решительным шагом к его полному достижению. Благодаря тому, что ведущие государственные деятели колоний время от времени будут вступать в непосредственный контакт с деятелями метрополии, появится возможность для того личного взаимопонимания, которое становится все более необходимым в ведении политики и дипломатии. По мере того как этим конференциям будет придаваться достоинство и их решения будут претворяться в жизнь, их влияние на политику Империи будет возрастать до тех пор, пока, как полагают, они либо сами не разовьются в адекватный федеративный совет, либо не обретут авторитет и опыт, дающие им право указать те линии, на которых такой совет мог бы быть создан.
{306}
Конференция 1887 года, хотя и носила чисто предварительный характер, доказала, сколь великово разнообразие предметов, которые могут с пользой оказаться в поле зрения подобных собраний. Постоянно возникают новые вопросы. Можно привести один пример. Право Канады заключать самостоятельные договоры настолько настойчиво отстаивалось лидерами оппозиции в парламенте Доминиона, что трудно представить, как, оказавшись вновь у власти, они смогут избежать давления на имперское правительство с этим требованием. В конституции, очерченной австралийским конвентом в Сиднее, «внешние дела и договоры» были среди предметов, специально зарезервированных за федеративным правительством. Видный викторианский барристер указал, что это положение поднимет весь вопрос о характере и пределах имперской связи. Ньюфаундленд в настоящее время заявляет о праве заключать отдельные договоры с иностранными державами и тем самым вступил в конфликт с канадскими интересами. Ясно, что подобные вопросы должны решаться на широких принципах общего применения. Установление таких принципов само по себе оправдало бы конференцию представителей всех заинтересованных сообществ. Но конференции носят периодический характер, и все же было бы необходимо предусмотреть какое-то средство более непрерывного контакта между мыслью правительств колоний и мыслью метрополии. По этому вопросу об адекватном конституционном связующем звене мы имеем множество важных предложений, на некоторые из которых следует сослаться.
{307}
Сэр Фредерик Поллок в статье, опубликованной в английском журнале в марте 1891 года, говорит: «Разве нет какого-либо способа, помимо гигантского конституционного эксперимента, обеспечить видимый символ и точку сплочения для чувства имперского патриотизма, которое столь заметно возросло за последние десять лет? Я думаю, есть. Одна часть нашей составляющей сохраняет не только по форме, но и по существу бодрость вечной юности и способна к неопределенному новому росту по мере надобности, не совершая никакого насилия над устоявшейся практикой. Я имею в виду Тайный совет. Из Тайного совета в новейшие времена выросли Торговый совет, Судебный комитет, Департамент образования, Комитет по делам университетов и, фактически, хотя и не совсем формально, Совет по местному самоуправлению и несколько комиссий, ныне слиянных в Сельскохозяйственный совет. Почему бы не быть Колониальному и имперскому комитету Тайного совета, в котором интересы различных частей Империи могли бы быть представлены без нарушения какого бы то ни было существующего института вообще и чьи функции можно было бы смело оставить в значительной степени на усмотрение формирования и определения опытом? … Он мог бы созываться для консультаций с Кабинетом министров, министром иностранных дел или колоний, Адмиралтейством или Военным министерством по усмотрению Премьер-министра или соответствующего ведомства; и его заседания носили бы конфиденциальный характер. … Едва ли нужно упоминать генеральных агентов самоуправляющихся колоний в качестве тех лиц, {308} которые должны быть членами ныне предлагаемого Комитета, будучи, разумеется, предварительно произведены в члены Тайного совета. … Я верю, что такой Комитет мог бы дать нам кое-что много лучшее, чем писаная конституция для Британской империи; он мог бы стать центром неписаной конституции».