«Фрегаты и 74-пушечные корабли, — писал Джефферсон, — это жертва, которую мы должны принести, сколь бы тяжелой она ни была, предрассудкам части наших граждан». [376] Ни один человек, видевший быстроту этого переворота, не мог сомневаться в том, что, какие бы беды ни приносила война, она являлась мощной силой, устремляющей нации вперед по их предначертанному пути развития или упадка. Мэдисон, Монро, Галлатин, равно как и Джефферсон и вся республиканская партия, смирились с высокооплачиваемой наемной армией, флотом линейных кораблей, огромным государственным долгом под высокие проценты и захватнической войной, совпадающей по времени с войнами Наполеона, на почве, которую еще пятнадцать лет назад они считали недостаточной для оправдания сопротивления Франции.
Более серьезные предположения навевались неспособностью Конгресса сыграть отведенную ему роль контролирующей ветви власти. Создатели Конституции не ожидали, что законодательная власть, чьи желания президент был создан претворять в жизнь и которая несла исключительную ответственность за правительственную политику, окажется недееспособной; тем не менее, каждый видел, что эффективность Конгресса падает или уже упала до низкого уровня. До объявления войны это состояние законодательного органа скрывалось порождавшей его фракционностью; однако первое заседание Конгресса во время войны обнаружило расхожий исторический факт: ни один исключительно законодательный орган не способен контролировать единую, концентрированную исполнительную власть, даже если она находится в столь мало предприимчивых руках, как руки президента Мэдисона. Объявление войны поставило Конгресс в новое положение. Хотя сессии не изменились по своему характеру, они внезапно утратили значение по сравнению с актами исполнительной власти. Конгресс больше не противодействовал напрямую воле исполнительной власти и не отказывал в том, чего требовал президент; выраженные в его ежегодном послании пожелания впервые выполнялись подобно приказам. С другой стороны, страна была взволнована реорганизацией кабинета министров, и Конгресс, казалось, чувствовал себя избыточным, в то время как президент разрешал конфликтующие претензии политиков выступать проводниками его власти.
Исключения из вновь установленной дисциплины обнаруживались главным образом среди самих лидеров войны, которые сделали больше всего для того, чтобы сделать ее необходимой. По мере того как требования правительства возрастали, они вступали в противоречие с излюбленными интересами или предрассудками. Особенно ярко это проявилось в необходимых финансовых мерах. Галлатин в своем ежегодном докладе не стал делать прямых рекомендаций; он ограничился кратком изложением поступлений и смет; но в письме Комитету путей и средств от 18 ноября он предложил ресурс, который мог бы в объеме нескольких миллионов избавить казначейство от его непосредственного бремени. Этот ресурс носил случайный характер. Непосредственно после отмены британских Ордеров в Совет британские товары в огромных количествах были отправлены в Америку в расчете на акт Конгресса от 2 марта 1811 года, который объявлял, что отмена британских ордеров в любой момент сама по себе положит конец американскому неввозу. Объявление войны за пять дней до британской отмены сделало акт от 2 марта 1811 года недействительным, так что импортеры подверглись не только риску захвата государственными и частными вооруженными судами обеих стран, но и конфискации их имущества правительством по прибытии в Соединенные Штаты. Произошло и то, и другое. Некоторые суда были захвачены в море и отправлены в порты; но эти и все остальные были точно так же арестованы по прибытии и подвергнуты судебному преследованию со стороны правительства без каких-либо различий. Тогда возник вопрос, что с ними делать.
В соответствии с законом о конфискации половина имущества переходила в собственность таможенных чиновников или доносчиков, а другая половина — Соединенным Штатам; при этом право отменять конфискацию полностью или частично было возложено на министра финансов. Никто не ожидал, что правительство станет добиваться полной конфискации, поскольку ввоз был осуществлен добросовестно, а собственность принадлежала преимущественно американцам. Словно защищая владельцев, суды вмешались и в определенных округах обязали сборщиков налогов выпустить грузы под залог их оцененной стоимости. Действия судов вынудили президента сделать это правило всеобщим. Все грузы были освобождены, товары поступили на рынок, и в ведении казначейства остались лишь долговые обязательства на сумму около восемнадцати миллионов долларов в дополнение к пошлинам на сумму в пять миллионов. Пять миллионов были в безопасности; но облигации были далеко не так надежны, как золото.
Галлатин выразил Комитету путей и средств мнение, что ввиду сверхприбылей импортеров, которые не имели права ни на какую прибыль вовсе, существенная справедливость будет соблюдена путем аннулирования той половины конфискаций, которая в противном случае причиталась бы сборщикам налогов, и взыскания в пользу государства лишь эквивалента неожиданных военных прибылей. Его план был направлен на то, чтобы поставить импортеров в положение, максимально приближенное к тому, на которое они рассчитывали при отмене неввоза, когда они отдавали распоряжение о закупке товаров. [377]
Взгляды Галлатина были более подробно разъяснены в ходе дебатов. Импортеры осознавали свой риск и пошли на него не без долгих колебаний, проконсультировавшись с Джонатаном Расселом, заведовавшим тогда миссией в Лондоне. Правительство считало неввоз более эффективным средством принуждения Англии к условиям, чем армии или флоты, и неввоз все еще действовал как военная мера. Распоряжения Галлатина, допускавшие эти товары к продаже, нарушали закон и политику правительства; но раз уж товары были допущены, как это и случилось, по крайней мере они не должны были использоваться для уменьшения поступлений в казну от внутреннего налогообложения. Уже взысканные пошлины в размере пяти миллионов долларов не превышали двадцати пяти процентов от их стоимости, в то время как сами товары продавались по военным ценам, а никакой другой ввоз товаров того же рода в страну не допускался. Прибыли не могли не быть огромными, и немалая часть этих прибылей наряду с вложенным капиталом была британской. Наконец, помимо более широких вопросов справедливости, права и политики, сохранялся тот факт, что банкротство в той или иной форме маячило прямо перед казначейством и что четыре или пять миллионов долларов могли стать средством национального спасения.
Если и следовало ожидать возражений, можно было предположить, что Чивз, Клей и Кэлхун будут противиться идее Галлатина, поскольку она предоставляла слишком много поощрений спекулятивной торговле, основанной на нарушении закона; однако ничто не было столь неопределенным, как моральная чуткость политического тела. То, что казалось одному государственному деятелю правильным и надлежащим поступком, представлялось очевидной бесчестностью другому; наука озабоченности этикой также не добилась заметного прогресса в изобретении практических критериев. Государственные деятели, которые не видели ничего предосудительного в захвате Западной Флориды, нападениях на Восточную Флориду или кампании при Типпеканоэ; которые отстаивали доктрину о том, что принятие Луизианы разрушает Союз, или что письма Шампаньи удовлетворяли требования правительства и актов Конгресса, — демократы-сторонники войны и федералисты в равной степени, представляя мораль и энергию страны, объединились в нападках на план Галлатина. Лэнгдон Чивз, председатель Комитета путей и средств, представив от комитета 25 ноября резолюцию об оставлении этого вопроса на усмотрение министра финансов, начал свою речь 4 декабря с заявления, что он трепещет перед лицом последствий этой меры; она разорвет партию на куски; она заставит рыдать ангелов.
«Упаси боже, — воскликнул Чивз, — чтобы какой-либо человек, который может быть таким образом передан этой палатой министру финансов для ожидания его решения и взывания к его милосердию, настолько забыл то, что он должен своим собственным истинным интересам и своему характеру свободного гражданина, чтобы дать эквивалент за ту сумму денег, которая может быть затребована в качестве доли правительства от прибылей. Я предпочту увидеть крах целей войны, я предпочту увидеть моряков нашей страны порабощенными на океане, а нашу торговлю сметенной с его лица, чем зрелище того, как длинная рука казначейства косвенно запускает руку в карман гражданина посредством карательного закона».
Генри Клей признавал и поддерживал тотальную конфискацию, но не саму идею компромисса:
«Закон должен исполняться или нет. Он считал компромисс в данном деле опасным и недостойным; поистине, сама идея эквивалента шокировала его. Наши законы и без того слишком открыто нарушаются или мошеннически обходятся. Неужели мы унизим их еще больше, выводя на рынок и назначая цену за их нарушение? Расширьте принцип эквивалента с дел, являющихся простым запретом, на случаи морального падения — на тяжкие преступления и убийства — и каждый джентльмен увидит всю их чудовищность. Нет, сэр! Давайте не будем пачкать наши руки этой позолотой!»
Кэлхун не допускал мысли о том, что правительство вообще может действовать подобным образом:
«Если наши купцы невиновны, — сказал он, — они могут радоваться своему счастью; если виновны, я презираю участие в их прибылях. Я никогда не дам согласия сделать наш уголовный кодекс основой наших путей и средств или учредить партнерство между казначейством и нарушителями Закона о неввозе».
Уильям Лаундс подкрепил свою позицию аргументом о том, что «если отбросить план конфискации и жесткого исполнения закона, никакие справедливые принципы политики и даже интересы казначейства не смогут оправдать поборы, которые по сути своей сведутся к налогу». Джозайя Куинси на сей раз оказался в согласии со своими главными оппонентами и заявил, что, по его мнению, дорожный грабеж выглядит несколько более благородно с точки зрения мужества и несколько менее низостно в плане безнравственности, чем эта попытка казначейства сделать клевету основой грабежа. Феликс Гранди сказал: «Джентльмены заняли в этом споре странную, высокомерную позицию, сила которой, признаюсь, лежит за пределами моего понимания».
11 декабря Палата представителей в Комитете всей палаты пятьюдесятью двумя голосами против сорока девяти отклонила предложение Галлатина. 15 декабря из Сената поступил законопроект об отмене всех конфискаций товаров, принадлежащих американцам и отправленных из Англии до 15 сентября, когда там стало известно об объявлении войны. После ожесточенных дебатов этот законопроект был принят шестью четырьмя голосами против шестидесяти одного, причем Кэлхун, Чивз и Лаундс голосовали вместе с федералистами, обеспечив его принятие. Это решение закрыло один из источников доходов на год.
Курс, избранный Чивзом, Кэлхуном и Лаундсом, во многом объяснялся их неприязнью к системе неввоза, на которой основывалась предлагаемая конфискация. Они желали отмены торговых ограничений; они стремились избежать внутреннего налогообложения и обеспечить казну доходами за счет допуска британских товаров под высокие пошлины. Чивз был настолько предан этой цели, что едва ли терпел какую-либо другую и не делал тайны из своей надежды на то, что неспособность взыскать эти конфискации и ввести внутренние налоги заставит Конгресс полагаться на импорт как на источник ресурсов.
«Как удовлетворить потребности правительства на следующий год? — вопрошал он еще 4 декабря. — Должен ли дефицит покрываться за счет [внутренних] налогов? Нет! Я скажу джентльменам, которые выступают против них, для их утешения, что в следующем году никаких налогов вводиться не будет. На прошлой сессии говорилось, что у вас будет время ввести их к этой сессии, но тогда я сказал, что это ошибка. Теперь вы видите, что это так и есть. Своей тогдашней нерешительностью, когда страна была убеждена в их необходимости, вы настроили умы людей против налогов; но даже если бы было иначе, у вас сейчас нет времени вводить их на следующий год».
Кэлхун также сформулировал категоричные принципы по этому вопросу, подробно остановившись в сильных выражениях на том, что он считал коренной ошибкой виргинского государственного управления.
«В конце прошлой сессии, — сказал Кэлхун 8 декабря, — я рекомендовал высокие пошлины в качестве замены Закона о неввозе. Высокие пошлины не имеют пагубных последствий и соответствуют духу народа и институтам страны. Именно так мы соединили бы в наивысшей степени активные ресурсы страны с давлением на промышленность врага. Ваша армия и флот ощутили бы воодушевляющий эффект… Неввоз как средство возмещения ущерба в корне порочен. Вы можете отвечать на торговые ограничения торговыми ограничениями, но вы не можете безопасно противостоять преднамеренному оскорблению и вреду с помощью одних лишь торговых ограничений… Это роняет нацию в ее собственных глазах; это ни во что не ставит то, что в конечном счете связано с нашими лучшими надеждами — Союз этих Штатов. Наш Союз не может надежно стоять на холодном расчете одной лишь выгоды; он слишком слаб, чтобы противостоять политическим потрясениям; мы не можем без риска пренебрегать тем, что заставляет человека любить принадлежность к обширному сообществу, — любовью к величию, осознанием силы».
Трое южнокаролинцев — Кэлхун, Чивз и Лаундс — имели собственную финансовую политику, в которой они получали определенное тайное сочувствие, если не сказать активную поддержку, со стороны казначейства. Галлатин по-своему занимал позицию, почти столь же одинокую, как и позиция Джона Рэндолфа; но будучи обречен нести бремя войны, на которой настаивал Конгресс, располагая лишь теми финансовыми средствами, которые оставлял ему Конгресс, он мог испытывать мало сочувствия к какому-либо финансовому плану, ибо все они были более или менее неуклюжими и неэффективными. Насколько он мог видеть, спасти казну мог только мир. В июне, во время объявления войны, он настаивал на налогообложении; но партия боялась налогов и предпочитала дожидаться шансов военного успеха. В декабре эти ожидаемые успехи обернулись катастрофами; страна продемонстрировала непредвиденную враждебность к войне. Налогообложение вполне могло стать фатальным, поскольку война находила мало реальной поддержки везде, кроме Кентукки, Теннесси и южных штатов, то есть именно там, где внутреннее налогообложение вызвало бы наибольшее сопротивление. Лидеры войны не хотели и слышать о введении налогов в такой момент, и им не составило большого труда настоять на своем. Сам Галлатин мог позволить себе подождать. Случайный ввоз товаров из Англии после отмены британских ордеров принес в казну пять миллионов долларов — сумму столь значительно большую, чем ожидалось, и столь достаточную для покрытия процентов по старым и новым займам, что Галлатин не мог считать себя обязанным исчерпывать свое влияние и рисковать влиянием своей партии ради выколачивания налогов из робкого Конгресса. Поведение секретаря вызвало у Джона Рэндолфа справедливый и заслуженный упрек в том, что он играл с достоинством Палаты представителей. [378] Будь Галлатин склонен к ответным репликам, он бы возразил, что, насколько было известно казначейству, у палаты нет достоинства, с которым стоило бы играть; но Галлатин никогда не терял контроля над своим темпераментом или языком, и после того, как он побывал самым готовым и смелым советником своей партии, он стал мастером искусства молчания. Он еще раз выразил свою веру в необходимость налогообложения [379], но после этого предоставил Конгрессу идти своей дорогой.
Чивз стремился покончить с пережитками джефферсоновского государственного управления — неввозом, эмбарго и ограничениями — и восстановить свободу торговли; в поддержку этого плана он получил от Галлатина письмо от 9 февраля 1813 года [380], выражающее твердое мнение о том, что для покрытия возросших расходов, санкционированных законом, Конгресс должен не только ввести военные налоги, как внешние, так и внутренние, но и отменить неввоз. 15 февраля Чивз представил законопроект, претворявший в жизнь мнение секретаря в той мере, в какой он частично приостанавливал Закон о неввозе, хотя и продолжал действовать в отношении специально перечисленных статей. Двумя днями позже Палата представителей шестью девятью голосами против сорока семи поручила Комитету путей и средств подготовить законопроекты о налогах, хотя Чивз жаловался, что это поручение обманчиво и что никакая система налогообложения не может быть принята за две недели, остающиеся до конца сессии. По всей видимости, Чивз рассматривал это предложение как маневр с целью спасти Закон о неввозе; но он едва ли был готов увидеть, как федералистский член палаты Элиша Поттер из Род-Айленда 20 февраля встал и заявил, что его избиратели вложили капитал в четыре-пять миллионов долларов в обрабатывающую промышленность, защищенную неввозом, и что законопроект Чивза, приносящий в жертву интересы промышленных штатов, не должен быть принят.
Подобная смена настроя предвещала переворот. У Новой Англии была своя цена. Система, которую Джефферсон навязал ей за счет южных штатов, начала давать задуманный эффект. Под натиском виргинского законодательства Новая Англия отказывалась от торговли и создавала собственную промышленность. В то время как каждая федералистская газета в стране без устали клеймила ограничительную систему, почти каждый федералист в палате проголосовал вместе с Поттером в ее поддержку. Семьюдесятью девятью голосами против двадцати четырех Комитет всей палаты исключил предложенное Чивзом смягчение и превратил его законопроект в меру по более строгому соблюдению неввоза. Чивзам и Лаундсу пришлось затем голосовать против собственного законопроекта в таком измененном виде в составе меньшинства из сорока пяти голосов против шестидесяти семи.
Оставалось лишь полагаться на займы и созвать чрезвычайную сессию для рассмотрения налогов. Законопроект о займе, принятый 26 января, уполномочивал президента занять шестнадцать миллионов долларов на любых условиях, каких он сможет добиться, при условии лишь, что номинальный капитал может быть погашен по истечении двенадцати лет. Попытки ограничить процентные ставки и дисконт были отклонены, и законопроект прошел семьюдесятью пятью голосами против тридцати восьми. Немедленно за этим последовал другой законопроект, санкционирующий выпуск казначейских нот под пять и две пятых процента годовых со сроком погашения через год. Ноты на пять миллионов должны были быть выпущены при любых обстоятельствах, и еще на пять миллионов — в случае, если заем окажется менее выгодным, чем ноты. С помощью этих средств Конгресс предлагал обеспечить необходимые двадцать один миллион долларов, хотя никто не мог с уверенностью сказать, во сколько обойдутся эти миллионы и удастся ли получить их хоть по какой-то цене.