Тем временем с Германией сохранялось техническое состояние войны, а американские войска все еще находились на Рейне. 2 июля 1921 года Конгресс принял совместную резолюцию, объявляющую войну оконченной, но бравшую на себя обязательство зарезервировать за Соединенными Штатами «все права, привилегии, возмещения, репарации или преимущества», на которые они имели право по условиям перемирия или в силу своего участия в войне, или которые были оговорены в их пользу в Версальском договоре, или на которые они имели право как одна из главных союзных и ассоциированных держав, или на которые они имели право в силу какого-либо акта или актов Конгресса. 25 августа правительство Соединенных Штатов через своего комиссара в Германии подписало в Берлине отдельный мирный договор с Германией, подробно зарезервировав права, упомянутые в совместной резолюции Конгресса. Примерно в то же время аналогичный договор был подписан с Австрией, и оба договора были ратифицированы Сенатом Соединенных Штатов 18 октября. Прокламация о мире не принесла никаких немедленных результатов, имеющих значение. Американские войска оставались на Рейне, и не наблюдалось никакого заметного увеличения торговли, которая до подписания договора велась по специальным лицензиям.
Если человечество способно извлекать какие-то уроки из истории, события, предшествовавшие мировой войне, должны были разрушить заблуждение о том, что способ сохранения мира — это подготовка к войне. Соревнование в вооружениях, будь то на суше или на море, неизбежно ведет к войне и ни к чему другому привести не может. И тем не менее после страшных уроков недавней войны гонка вооружений продолжалась с возросшим темпом. Франция, Россия и Польша содержали огромные армии, в то время как Соединенные Штаты и Япония приступили к осуществлению самых масштабных программ военно-морского строительства в истории мира. Обремененная долгами Великобритания изо всех сил пыталась не отставать от Соединенных Штатов.
Это военно-морское соперничество между державами, которые совсем недавно были объединены в войне против Германии, заставило мыслящих людей задуматься о вероятном исходе и задаться вопросом, против кого вооружаются эти державы. У нас не было ссоры с Англией, но Англия была союзницей Японии, а отношения между Японией и Соединенными Штатами в Тихоокеанском регионе и в Восточной Азии были далеки от успокаивающих. Вопрос о продлении англо-японского союза обсуждался на Британской имперской конференции, заседавшей в Лондоне в начале лета 1921 года. Первоначальной целью этого пакта было сдерживание российского продвижения в Маньчжурии. Он был возобновлен в пересмотренном виде в 1905 году против Германии и вновь возобновлен в 1911 году против Германии сроком на десять лет. С устранением германской угрозы какие оставались у Великобритании причины продолжать союз? Он слишком сильно напоминал комбинацию против Соединенных Штатов и, конечно же, был главной причиной принятой нами военно-морской программы. До тех пор пока в мире было лишь три важных военно-морских флота и два из них были объединены в оборонительный союз, нам следовало обезопасить свое положение морской державы.
Одной из главных целей создания Лиги Наций было достижение ограничения вооружений на суше и на море, и при Лиге была организована комиссия для рассмотрения этого вопроса, однако эта комиссия не могла предпринять никаких шагов к ограничению военно-морских сил до тех пор, пока такая крупная военно-морская держава, как Соединенные Штаты, отказывалась сотрудничать с Лигой Наций или даже признавать ее существование. Поскольку президент Гардинг пообещал американскому народу какую-то замену Лиге Наций, вскоре после вступления в должность он решил созвать международную конференцию для рассмотрения вопроса об ограничении вооружений на суше и на море. К моменту созыва Конференции было очевидно, что достижение какого-либо соглашения по вопросу сухопутных вооружений невозможно. С самого начала признавалось, что само предложение ограничить военно-морские силы будет совершенно бесплодным, если не предпринять эффективных шагов по устранению некоторых причин международных конфликтов, которые делают военно-морские силы необходимыми. Поэтому официальное приглашение на Конференцию, направленное правительствам Великобритании, Франции, Италии и Японии 11 августа 1921 года, увязало тему ограничения вооружений с вопросами Тихого океана и Дальнего Востока. Европейские державы приняли приглашение без особого энтузиазма, но ответ Японии задерживался на некоторое время. Она не желала, чтобы державы пересматривали курс, которого она придерживалась в Китае и Сибири, пока они находились в состоянии войны с Германией. Согласившись присутствовать на Конференции, Япония попыталась сузить рамки программы до минимума и вскоре вступила в переговоры с Китаем по вопросу Шаньдуна в надежде достичь урегулирования, которое помешало бы вынесению этого вопроса на рассмотрение Конференции. Позже приглашения на Конференцию были направлены правительствам Бельгии, Нидерландов, Португалии и Китая. Португалия была заинтересована в этом из-за своего поселения в Макао, старейшего европейского поселения в Китае. Голландия, разумеется, является одной из великих колониальных держав Тихого океана. Хотя у Бельгии нет территориальных интересов на Востоке, она в течение многих лет интересовалась финансовыми вопросами Китая.
Вашингтонская конференция открылась на пленарном заседании 12 ноября 1921 года в «Мемориал Континентал-холл». На первом этаже были зарезервированы места для представителей прессы, а галереи предназначались для официальных лиц и тех лиц, которым посчастливилось получить входные билеты. Вопрос об открытой дипломатии, который широко обсуждался, был решен на первом заседании госсекретарем Хьюзом, который в своей вступительной речи смело изложил американские предложения по ограничению военно-морских сил на рассмотрение Конференции. Всего состоялось семь пленарных заседаний, но последующие заседания свелись к тому, чтобы подтвердить соглашения, уже достигнутые в комитете. Реальная работа Конференции осуществлялась комитетами, и с заседаний этих комитетов публика и представители прессы, само собой разумеется, исключались. Существовало два основных комитета: один по ограничению вооружений, а другой по вопросам Тихого океана и Дальнего Востока. Существовали различные подкомитеты, в работе которых участвовали технические делегаты. Велись протоколы заседаний двух главных комитетов, и после каждого заседания для прессы подготавливалось коммюнике. Фактически спрос на гласность в значительной степени обернулся против ее собственных целей. Прессе предоставлялось столько материалов, что при их полной публикации очень немногие люди успевали их прочитать. Как правило, чем меньше было реальной информации для выдачи, тем длиннее получались коммюнике. Опытные корреспонденты утверждали, что решения по деликатным вопросам принимались в Вашингтоне с такой же секретностью, как и в Париже.
План Соединенных Штатов по ограничению вооружений, представленный госсекретарем Хьюзом на первом заседании, предлагал: (1) отказаться от всех программ строительства линкоров, как реальных, так и планируемых; (2) пустить на слом большое количество находящихся в строю броненосцев более старых типов; и (3) установить квоту на вспомогательные боевые суда, такие как крейсера, эсминцы, подводные лодки и авианосцы, пропорционально тоннажу линкоров. Утверждалось, что эти предложения оставят рассматриваемые державы в тех же относительных позициях. Согласно этому плану Соединенным Штатам разрешалось иметь 500 000 тонн линкоров, Великобритании — 500 000 тонн, а Японии — 300 000 тонн.
Япония возражала против соотношения 5-5-3, предложенного госсекретарем Хьюзом, и настаивала на соотношении 10-10-7 как более соответствующем существующей мощи. Американское предложение включало утилизацию «Муцу» — гордости японского флота, которая была спущена на воду, но еще не достроена. Жертвы, добровольно предложенные Соединенными Штатами ради своего флота, были намного больше тех, которые требовалось принести Англии или Японии, и в этом заключалась сила американской позиции. Однако японцы отказались расставаться с «Муцу», и в конце концов им разрешили оставить его, но для сохранения соотношения 5-5-3 потребовалось увеличить тоннажный лимит Соединенных Штатов и Великобритании. В окончательно согласованном договоре Японии разрешалось иметь 315 000 тонн линкоров, а Соединенным Штатам и Великобритании — по 525 000 тонн.
В своей речи на открытии конференции госсекретарь Хьюз сказал: «Учитывая чрезвычайные условия, вызванные Первой мировой войной и повлиявшие на существующую мощь военно-морских сил Франции и Италии, не считается необходимым обсуждать на данном этапе заседаний тоннажную квоту этих наций, однако Соединенные Штаты предлагают оставить этот вопрос для последующего рассмотрения Конференцией». Такой несколько резкий, деловой способ изложения дела вызвал неожиданную обиду у французской делегации. В течение следующих четырех или пяти недель, пока Великобритания, Соединенные Штаты и Япония обсуждали дело «Муцу» и вопрос о фортификационных сооружениях в Тихоокеанском регионе, французские делегаты лелеяли свою обиду на то, что с ними обошлись как с представителями державы второго класса. Неспособность Хьюза учесть чувствительность такой великой державы, как Франция, несомненно, сыграла немалую роль в крушении той части военно-морской программы, которая касалась вспомогательных судов и подводных лодок.
Когда после соглашения о соотношении 5-5-3 в комитете был поднят вопрос о квоте тоннажа линкоров для Франции и Италии, остальные державы оказались совершенно не готовы к требованию Франции выделить ей 350 000 тонн линкоров. Согласно цифрам Хьюза, основанным на существующей мощи, она имела право на 175 000 тонн. Маловероятно, что французские делегаты намеревались настаивать на столь большом тоннаже. Скорее всего, они выдвинули это предложение в комитете для того дать понять остальным делегатам, что с Францией нельзя не считаться или диктовать ей условия безнаказанно, а также чтобы подготовить почву для своего предложения по подводным лодкам. К сожалению, требования Франции из-за какого-то недоразумения попали в прессу и вызвали шквал критики в британских и американских газетах. В комитете отношения между британскими и французскими делегатами стали крайне напряженными из-за отказа последних отказаться от подводных лодок или хотя бы согласиться на умеренное предложение по тоннажу подводного флота. 16 декабря госсекретарь Хьюз направил телеграмму с призывом через головы французской делегации Бриану, который вернулся в Париж. В результате французы в конце концов согласились принять коэффициент 1,75 для линкоров, но отказались устанавливать какие-либо разумные лимиты на крейсера, эсминцы, подводные лодки или летательные аппараты. Италия приняла ту же пропорцию, что и Франция.
Таким образом, важная часть программы Хьюза провалилась. В результате договор оставляет договаривающиеся стороны свободными направлять свои усилия, если они того пожелают, в относительно новые сферы подводной и воздушной войны. Как известно, многие видные военно-морские авторитеты, такие как сэр Перси Скотт в Англии и адмирал Симс в нашей стране, считают линкор устаревшим типом, а будущие войны будут вестись подводными лодками, авиацией и более легкими надводными кораблями. Несчастливая особенность ситуации, созданной военно-морским договором, заключается поэтому в том, что те, кто считает линкор устаревшим, теперь получат возможность выдвинуть и продвигать свои программы строительства подводных лодок и авиации. Нет никаких ограничений на строительство крейсеров при условии, что их водоизмещение не превышает 10 000 тонн и они не несут орудий калибром более восьми дюймов.
По статье 19 военно-морского договора Соединенные Штаты, Великобритания и Япония согласились поддерживать статус-кво в отношении укреплений и военно-морских баз на островах Тихого океана за некоторыми исключениями, в первую очередь Гавайских островов, Австралии и Новой Зеландии. Это соглашение избавляет Японию от всякого страха нападения с нашей стороны, и остаётся надеяться, что оно окажется столь же благотворным и долговечным, как и соглашение 1817 года между Соединенными Штатами и Великобританией о демилитаризации Великих озер.
Соотношение 5-5-3 ставит военно-морские силы Великобритании, Соединенных Штатов и Японии, по крайней мере на данный момент, на строго оборонительную основу. Каждый флот достаточно силен для защиты своей внутренней территории, но ни один из них не сможет атаковать внутреннюю территорию других. Конечно, возможно, что развитие авиации и подводных лодок, а также крейсеров и других надводных кораблей со временем изменит ситуацию. До сих пор военно-морские силы существовали для двух целей: национальной обороны и проведения в жизнь внешней политики. Новый договор означает, что до тех пор, пока он действует, флоты ратифицировавших его держав могут использоваться только для обороны, а не для проведения своей политики в отдаленных районах земного шара. Другими словами, когда возникают споры, британская политика будет преобладать в британской зоне, американская — в американской зоне, а японская — в японской зоне. Согласившись поставить себя в положение, при котором мы не можем атаковать Японию, единственное давление, которое мы можем оказать на нее в Китае или где-либо еще, — это моральное давление. В результате того, что некоторые сочли серьезной стратегической ошибкой, военно-морской договор был заключен до того, как было достигнуто какое-либо урегулирование китайского и сибирского вопросов.
Настаивание Франции на практически неограниченном праве строить подводные лодки вызвало большое недовольство в Англии. Британские делегаты предложили полностью упразднить подводные лодки, и это предложение было убедительно подкреплено аргументами мистера Бальфура и лорда Ли. К сожалению, делегация Соединенных Штатов выступила за сохранение подводной лодки, предложив лишь определенные ограничения на ее использование. Пять военно-морских держав в конце концов подписали договор, подтверждающий старые нормы международного права в отношении досмотра и захвата торговых судов и объявляющий, что «любое лицо, находящееся на службе какой-либо Державы, которое нарушит любые из этих правил, независимо от того, действовало ли такое лицо по приказанию правительственного начальства или нет, должно считаться нарушившим законы войны и подлежит судебному преследованию и наказанию как за пиратство, и может быть предано суду гражданских или военных властей любой Державы, в юрисдикции которой оно может быть обнаружено». Этим же договором подписавшие его державы торжественно обязались запретить использование в войне ядовитых газов.
Попытка ограничить договорным путем использование подводной лодки и полностью запретить использование газов кажется многим совершенно бесплодной. После опыта недавней войны ни одна нация больше не станет легко доверять доброй воле другой в этих вопросах. Каждая сторона в войне, вероятно, сочтет себя вправе быть готовой использовать подводные лодки и ядовитые газы в нарушение закона, если другая сторона поступит так же. Таким образом, у нас возникнет тот же старый спор, что и в недавней войне в отношении плавучих мин — о том, какая сторона первой прибегла к запрещенной практике. Какой смысл торжественно заявлять, что подводная лодка не должна атаковать торговое судно и что командир подводной лодки, нарушивший этот закон, должен рассматриваться как пират, если договаривающиеся стороны сочли абсолютно невозможным прийти между собой к соглашению о дефиниции торгового судна?
Но читатель может спросить, какой смысл подписывать какой-либо договор, если нации так лишены доброй воли? Ответ заключается в том, что подавляющее большинство договоров добросовестно соблюдается в мирное время, но очень немногие договоры полностью соблюдаются во время войны. Если бы эти пять держав подписали договор, обязывающий их не строить и не содержать подводные лодки любого рода и описания, у нас были бы все основания ожидать, что они будут его выполнять. Но когда нация ведет войну и имеет большую флотилию подводных лодок, которые она согласилась использовать только для определенных целей, неизбежно наступает момент, когда искушение использовать их для совершенно иных целей становится непреодолимым.
Комитет по вопросам Тихого океана и Дальнего Востока провел свое первое заседание 16 ноября. Этот комитет занимался в первую очередь очень деликатной ситуацией, созданной агрессивными действиями и экспансией Японии за последние двадцать лет. В 1905 году по Портсмутскому договору Япония унаследовала российские права в Южной Манчжурии; в 1910 году она аннексировала Корею; в 1911 году, во время Китайской революции, она разместила войска в Ханькоу, а позже построила постоянные казармы; в 1914 году, после разгрома немцев в Циндао, она переняла все интересы Германии на Шаньдунском полуострове; в 1915 году она предъявила Китаю «Двадцать одно требование» и принудила эту державу удовлетворить большинство из них; а в 1918 году совместно с Соединенными Штатами, Великобританией и Францией она высадила воинский контингент в Приморской области Сибири с четкой целью спасти чехословацкие войска, пробившиеся в эту область, и охранять военные склады во Владивостоке. Остальные державы отвели свои контингенты, но Япония увеличила свои силы с одной дивизии до более чем 70 000 военнослужащих. Восточное побережье Азии оказалось таким образом в мертвой хватке Японии, и она добилась от Китая концессий, которые серьезно подорвали независимость этой страны.
Обычно предполагалось, что американская делегация подготовила программу по дальневосточному вопросу и что она будет представлена так же, как Хьюз представил военно-морскую программу. Если таково было намерение, то произошла внезапная смена плана, ибо между часом и двумя часами ночи китайские делегаты были подняты с постелей и проинформированы о том, что у них будет возможность изложить позицию Китая перед комитетом в одиннадцать часов того же утра. Они немедленно принялись за работу со своими советниками, и за несколько минут до назначенного часа они завершили составление «Десяти пунктов», которые министр Ши зачитал перед комитетом. Эти пункты представляли собой китайскую декларацию независимости и излагали ряд общих принципов, подлежащих применению при решении вопросов, касающихся Китая. Несколько дней спустя комитет принял четыре резолюции, представленные г-ном Рутом, частично охватывающие некоторые из китайских принципов. Согласно этим резолюциям державы согласились уважать независимость и территориальную целостность Китая, предоставить Китаю самую полную возможность развивать и поддерживать эффективное и стабильное правительство, признать принцип равенства торговли и промышленности всех наций на всей территории Китая и воздерживаться от использования текущих условий в целях получения особых прав или прививлений. Эта несколько расплывчатая и общая декларация принципов казалась всем тем, на что Китай мог рассчитывать. Если бы г-н Хьюз представил дальневосточную программу и не добился ничего большего, это стало бы серьезным ударом по престижу Соединенных Штатов. Вот почему он, вероятно, решил в последний момент позволить Китаю представить собственную позицию.