«Эксперименты в управлении и основы конституции»

Электронная книга Проекта Гутенберг: «Эксперименты в управлении и основы Конституции» Элиху Рута

ЭКСПЕРИМЕНТЫ В УПРАВЛЕНИИ И ОСНОВЫ КОНСТУЦИИ

ЭЛИХУ РУТ

ПРЕДИСЛОВИЕ

Расхожее выражение о том, что ничто не решено окончательно, пока не решено правильно, выражает лишь половину правды. Вопросы общего и постоянного значения редко решаются окончательно. Один очень мудрый человек сказал, что «за исключением таблицы умножения, нет такой истины и нет такого факта, которые время от времени не приходилось бы доказывать заново, как если бы они никогда не доказывались». Представления о социальных правах и обязанностях, а также основанные на них институты долгое время остаются вне сомнений в качестве постулатов во всех обсуждениях вопросов государственного управления. Любое поведение, которое им соответствует, считается правильным. Всё, что расходится с ними, считается неправильным. Затем наступает время, когда с видимой внезапностью поле дискуссии смещается и постулаты отвергаются. Они перестают приниматься на веру без доказательств, и весь спор, в ходе которого они изначально утвердились, разгорается с новой силой.

Народ Соединенных Штатов, судя по всему, вступил в такой период пересмотра своей системы государственного управления. Политические партии не только обличают старые злоупотребления и требуют новых законов, но также подвергают сомнению и отрицают основополагающие принципы, воплощенные в федеральной Конституции 1787 года и долгое время соблюдавшиеся в конституциях всех штатов. Мудрость отцов-основателей Республики оспаривается, а политические идеи, которые они отвергли, рекомендуются к одобрению.

В этих лекциях я хотел бы представить несколько наблюдений, которые могут найти полезное применение в ходе этого процесса.

I — ЭКСПЕРИМЕНТЫ

В настоящее время среди цивилизованных наций происходят два обособленных процесса. Один из них представляет собой наступление социализма на индивидуализм, лежащий в основе социальной системы западной цивилизации. Другой — это наступление на существующие институты под предлогом того, что они не обеспечивают должной защиты и развития существующего общественного порядка. Именно об этом втором процессе в нашей собственной стране я и хочу поговорить, причем я исхожу из общего согласия в том, что право на личную свободу и неотделимое от него право частной собственности, составляющие фундамент нашей современной цивилизации, должны быть сохранены.

Условия жизни в Америке сильно изменились с момента принятия Конституции США. В 1787 году каждый штат, входивший в Федеративный Союз, сохранял самостоятельную органическую жизнь первоначальной колонии. У каждого был свой центр общественной, деловой и политической жизни. Каждое сообщество было отделено от остальных барьерами медленной и затрудненной связи. На огромной территории, не имеющей железных дорог, пароходов, телеграфа или телефона, каждая община жила обособленно.

Теперь произошла всеобщая социальная и промышленная перестройка. Производство и торговля не обращают внимания на границы штатов. Жизнь страны группируется больше не вокруг столиц штатов, а вокруг крупных центров континентального производства и торговли. Органический рост, который в конечном счете должен определить форму институтов, шел по пути от простого союза штатов к союзу индивидов в статусе национального гражданства.

Те же причины значительно снизили независимость личной и семейной жизни. В XVIII веке жизнь была простой. Производитель и потребитель находились близко друг к другу и могли найти друг друга. Каждый, кто мог предложить эквивалент в виде имущества или услуг, легко мог обеспечить себя и свою семью, не прося у государства ничего, кроме поддержания порядка. Сегодня почти все американцы зависят от действий множества других людей, в основном незнакомых. Около половины нашего населения ютится в городах и крупных селениях. Их еда, одежда, топливо, свет, вода — всё поступает из отдаленных источников, о которых они в основном ничего не знают, через огромный, сложный механизм производства и распределения, с которым они имеют мало прямых связей. Если что-то мешает работе этого механизма, потребитель оказывается в одиночку беспомощным. Чтобы быть уверенным, что он и его семья смогут продолжать жить, он должен искать силу объединения с другими и в конце концов неизбежно призывает то великое объединение всех граждан, которое мы называем государством, сделать нечто большее, чем просто сохранение мира — регулировать механизм производства и распределения и ограждать его от вмешательства, дабы он продолжал функционировать.

Подобное изменение произошло и в условиях, в которых значительная часть нашего народа занята в отраслях промышленности, обеспечивающих им средства к существованию. В относительно простых промышленных условиях отношения между работодателем и работником носили преимущественно межличностный характер, при этом индивидуальная свобода договора и свобода возможностей были важны для равенства в жизненном обороте. Теперь же в крупных обрабатывающих, горнодобывающих и транспортных отраслях страны на смену свободному обмену индивидуальными контрактами пришла обширная система коллективных переговоров между огромными массами людей, организованных и действующих через своих представителей, либо индивид с одной стороны принимает то, что он может получить от превосходящей силы с другой. В движении этих мощных сил организации отдельный рабочий, отдельный акционер, отдельный потребитель оказываются беспомощными.

Произошло еще одно изменение условий в результате развития политической организации. Теория политической деятельности, зародившаяся примерно во время администрации президента Джексона и охарактеризованная заявлением Марси о том, что «победителям достаются трофеи», способствовала тому, что занятие должностей стало главной и всепоглощающей целью политической борьбы. Сложилась сложная система партийной организации и представительства, при которой дисциплинированный корпус партийных функционеров в каждом штате поддерживал друг друга, контролировал механизм выдвижения и тем самым контролировал номинации. Члены легислатур штатов и другие должностные лица после избрания ощущали более острую ответственность перед организацией, которая могла контролировать их повторное выдвижение, нежели перед избирателями, и поэтому привыкли сообразовывать свое поведение с пожеланиями выдвигающей организации. Соответственно, реальная власть в правительстве в значительной степени оказалась сосредоточена в руках этих неофициальных политических организаций, и там, где во главе организации стоял сильный человек, его контроль приближался к самой настоящей диктатуре. Другая черта этой системы усугубляла ее пороки. С ростом населения политические кампании становились все более дорогостоящими. В то же время по мере роста благосостояния производственные и транспортные корпорации увеличивали свой капитал и масштабы операций, становясь все более зависимыми от защиты или попустительства со стороны государства. Они находили простой способ обеспечить это, делая крупные взносы в избирательные фонды политических организаций, и поэтому их влияние играло большую роль в определении того, кто будет выдвинут и избран на должность. Таким образом, во многих штатах политические организации контролировали деятельность правительства в соответствии с пожеланиями управляющих крупных корпораций. В этих обстоятельствах наши правительственные институты работали не так, как предполагалось, и стремление покончить с этим внеконституционным методом управления нашим конституционным правительством обусловило значительную часть новых политических методов последних нескольких лет. Очевидно, что законы, которые при условиях столетней давности были вполне адекватны для обеспечения индивидуального и общественного благополучия, во многих отношениях должны быть неадекватны для достижения тех же результатов в новых условиях; и наш народ сейчас занят трудной, но настоятельной обязанностью адаптации своих законов к сегодняшней жизни. Изменения условий происходили очень быстро, и потребуется немало экспериментов, чтобы выяснить, что именно правительство может и должно сделать для их преодоления.

Процесс разработки и опробования новых законов для ответа на новые условия естественным образом подводит к вопросу о том, нужно ли нам не просто создавать новые законы, но также изменять принципы, на которых основано наше правительство, и институты власти, предназначенные для применения этих принципов к жизненным делам. В этом вопросе крайне важно действовать с обдуманной мудростью.

Под правительственными институтами я понимаю установленное правило или порядок действий, посредством которого суверен (в нашем случае — суверенный народ) достигает целей управления. Правительственные институты Великобритании сложились в результате многовекового развития совокупности общепринятых правил и обычаев, которые в совокупности называются британской Конституцией. В нашей стране мы изложили в Декларации независимости принципы, которые, по нашему мнению, лежат в основе гражданского общества: «что все люди созданы равными; что они наделены их Творцом определенными неотчуждаемыми правами; что среди них — жизнь, свобода и стремление к счастью. Что для обеспечения этих прав среди людей учреждаются правительства, черпающие свои справедливые полномочия из согласия управляемых».

В наших федеральной конституции и конституциях штатов мы учредили институты, посредством которых эти права должны быть гарантированы. Мы объявили, какие должностные лица должны издавать законы, какие должностные лица должны их исполнять, какие должностные лица должны выносить суждения по претензиям на права в соответствии с ними. Мы предписали, как эти должностные лица должны отбираться и каков срок их пребывания в должности. Мы ограничили их в полномочиях, которые они должны осуществлять, и, где это было сочтено необходимым, возложили на них конкретные обязанности. Совокупность предписанных таким образом правил составляет правительственные институты Соединенных Штатов.

Когда выдвигаются предложения об изменении этих институтов, следует учитывать определенные общие соображения.

Первое соображение заключается в том, что свободное правительство невозможно иначе как через предписанные и установленные правительственные институты, которые реализуют цели управления через множество отдельных человеческих агентов, каждый из которых выполняет свою роль в подчинении закону. Народная воля не может исполняться напрямую иначе как через толпу. Народная воля не может быть исполнена через безответственную исполнительную власть, ибо это чистая автократия. Исполнительную власть, ограниченную лишь прямым выражением народной воли, нельзя привлечь к ответственности против ее воли, поскольку, обладая всей полнотой государственной власти, она может предотвратить любое подлинное, свободное и всеобщее волеизъявление, неблагоприятное для нее, и если она не уступает добровольно, ее можно свергнуть только путем революции. Иллюстрацией тому служат хорошо известные испано-американские диктатуры. Диктатор, однажды утвердившись посредством того, что является или выдается за народный выбор, никогда не допускает выражения народной воли, которое могло бы сместить его, и уходит лишь в результате новой революции, поскольку только он контролирует механизм, с помощью которого его можно было бы сместить мирным путем. Система с плебисцитом на одном конце и Луи Наполеоном на другом не могла дать Франции свободное правительство; и лишь после унижения поражения в великой войне и ужасов Коммуны французский народ смог установить правительство, которое действительно исполняло бы его волю через тщательно разработанные институты, в которых своему главному исполнительному лицу они предоставили поистине ничтожную власть.

Следовательно, мы должны отвергнуть любое предложение, которое подразумевает идею о том, что народ может править исключительно посредством голосования либо исключительно посредством голосования и наличия одного человека или группы людей для исполнения их воли.

Второе соображение заключается в том, что при оценке ценности любой системы правительственных институтов следует должным образом учитывать истинные функции правительства и те ограничения, которые накладываются природой на то, что правительство способно осуществить. Все мы, конечно, знаем, что мы не можем искоренить все зло в этом мире с помощью закона или применения законов, равно как и не можем предотвратить неумолимый закон природы, предписывающий, что за пороком следуют страдания, равно как и все злые страсти и глупость человечества. Закон не может дать испорченности награды добродетели, праздности — награды трудолюбия, равнодушию — награды амбиций или невежеству — награды учености. Максимум, что может сделать правительство, — это в известной мере защитить людей не от зла, которое они причиняют себе сами, а от зла, причиняемого другими, и способствовать долгому и медленному процессу воспитания ума и характера в направлении лучшего понимания и более благородных стандартов жизни и поведения. Мы все это знаем, но когда мы видим, как много страданий в мире, и инстинктивно протестуем против них, и когда мы видим некоторые вещи, которые правительство может сделать для их смягчения, мы склонны забывать, как мало в конце концов способно сделать любое правительство, и предъявлять к конкретному правительству данного времени и места стандарт ответственности, которому ни одно правительство объективно не может соответствовать. Главной движущей силой, продвигавшей человечество по пути развития, который мы называем прогрессом цивилизации, была сумма разумного эгоизма огромного числа индивидов, каждый из которых работал ради собственного пропитания, собственной выгоды, собственного улучшения. Именно это расчищало леса, возделывало поля, строило корабли и железные дороги, совершало открытия и изобретения, покрывало земной шар торговлей, смягчало общением вражду наций и рас и делало возможными чудеса литературы и искусства. Постепенно, в ходе этого длительного процесса, эгоизм становился все более разумным, с более широким взглядом на индивидуальную выгоду от общего блага, и постепенно влияние более благородных стандартов альтруизма, справедливости и человеческого сочувствия отпечаталось в концепции правильного поведения среди цивилизованных людей. Но полное господство таких мотивов наступит лишь при тысячелетнем царстве. Любая попытка навязать стандарты тысячелетнего царства силой закона в настоящее время обречена на провал, и любое суждение, предполагающее ответственность государства за насаждение такого стандарта, должно быть несправедливым суждением. Поистине, такой стандарт никогда не может быть навязан силой. Он должен прийти не через превосходящую силу, а из измененной природы человека, из его готовности быть всецело справедливым и милосердным.

Третье соображение заключается в том, что для правительства пытаться делать слишком многое не просто бесполезно, но и вредно. Очевидно, что для того, чтобы оно могло справиться с описанными мной новыми условиями, мы должны наделить правительство полномочиями вмешиваться в индивидуальное поведение гражданина до степени, доселе неизвестной в нашей стране. Когда правительство берется обеспечивать защиту отдельного гражданина, регулируя поведение других по отношению к нему в той сфере, где раньше он защищал себя свободой договора, оно ограничивает свободу того гражданина, чье поведение регулируется, и делает шаг в направлении патерналистского государства. Хотя новые условия индустриальной жизни явно делают необходимым предпринятие многих подобных шагов, их следует предпринимать лишь постольку, поскольку они необходимы и эффективны. За вмешательством государства в индивидуальную свободу следует ревностно следить и сдерживать его, поскольку привычка к чрезмерному вмешательству разрушает ту независимость характера, без которой среди его граждан ни одно свободное правительство не может устоять.

Мы не должны забывать, что хотя институты получают свою форму от национального характера, они оказывают мощное обратное влияние на этот характер. Ровно в той мере, в какой нация позволяет своим институтам формироваться под влиянием своих слабостей характера, а не силы, она создает стимул к приумножению слабости за счет силы.

Привычка к чрезмерному вмешательству правительства в частные дела порождает привычку к чрезмерному упованию на правительство в частных делах за счет индивидуальной инициативы, энергии, предприимчивости, мужества и независимого человеческого достоинства.

Сила самоуправления и движущая сила прогресса должны корениться в характерах отдельных граждан, составляющих нацию. Ослабьте индивидуальный характер в народе посредством удобного упования на патерналистское правительство — и нация вскоре станет неспособной к свободному самоуправлению и пригодной лишь к тому, чтобы ею управляли: высшие и благороднейшие качества национальной жизни, устремленные к идеалам, усилиям и достижениям, атрофируются, и нация приходит в увядание.

Четвертое соображение заключается в том, что по самому своему существу любая власть должна быть несовершенной, ибо несовершенны люди. У каждой системы есть свои недостатки и неудобства; и они видны и ощущаются такими, какие они есть в той системе, при которой мы живем, в то время как недостатки и неудобства других систем забываются или игнорируются.

Нередко можно наблюдать, как методы государственного управления реформируются, а спустя некоторое время, достаточное для того, чтобы забыть бедствия, вызванные изменениями, начинается новое движение за реформу, которая заключается в возвращении к тем же самым старым методам, что были отброшены первой реформой.

Признание недостатков или неудобств в управлении само по себе не является достаточным основанием для изменения системы. Должна быть также предпринята попытка оценить и сравнить недостатки и неудобства заменяющей системы, ибо хотя они и могут отличаться, они несомненно будут существовать.

Пятое соображение заключается в том, что какие бы изменения в управлении ни производились, мы должны следовать методу, который в качестве одного из своих главных положений ставит задачу крепко держаться за то, что хорошо. Фрэнсис Либер, чья любовь к стране своего рождения равнялась его преданности стране, приютившей его, однажды сказал:

"There is this difference between the English, French, and Germans: that the English only change what is necessary and as far as it is necessary; the French plunge into all sorts of novelties by whole masses, get into a chaos, see that they are fools and retrace their steps as quickly, with a high degree of practical sense in all this impracticability; the Germans attempt no change without first recurring to first principles and metaphysics beyond them, systematizing the smallest details in their minds; and when at last they mean to apply all their meditation, opportunity, with its wide and swift wings of a gull, is gone."

Это было написано более шестидесяти лет назад до появления нынешней Французской республики и нынешней Германской империи, и Либер, несомненно, изменил бы свои выводы в свете тех великих достижений в государственном управлении, если бы писал сегодня. Но он действительно правильно указывает на различия в методах и на опасности, которых удается избежать благодаря тому практическому курсу, который он приписывает англичанам и в соответствии с которым великое здание британской и американской свободы возводилось из поколения в поколение и из века в век. На протяжении всех семисот лет со времени Великой хартии вольностей мы формировали, настраивали, адаптировали нашу систему к новым условиям жизни по мере их возникновения, но мы всегда держались за все существенно хорошее, что у нас когда-либо было в этой системе. Мы никогда не брались начинать все заново и строить новую систему под предлогом того, что можем сделать ее лучше. Мы никогда не выпускали из рук Великую хартию вольностей, Билль о правах, Декларацию независимости или Конституцию. Когда мы принимаем во внимание все то, что правительства пытались сделать и не смогли сделать в этом эгоистичном и греховном мире, мы обнаруживаем, что, как правило, применение новых теорий управления, пусть даже разработанных самыми блестящими конструктивными умами, мало помогало уберечь народы каких-либо значительных регионов земли на сколько-нибудь длительные периоды от зол деспотизма, с одной стороны, или анархии — с другой, или поднять хоть какую-то значительную часть народных масс над суровыми условиями угнетения и нищеты. И мы обнаруживаем, что наша система правления, которая строилась таким практическим путем на протяжении стольких веков и вся история которой сильна в положениях нашей Конституции, сделала больше для сохранения свободы, справедливости, безопасности и свободы возможностей для множества людей в течение долгого времени и на большей части земного шара, чем любая другая система правления, когда-либо изобретенная человеком. Человеческая природа меняется не так уж сильно. Силы зла трудно контролировать сейчас так же, как и всегда. Легко потерпеть неудачу и трудно преуспеть в примирении свободы и порядка. При рассмотрении этой наиболее успешной совокупности правительственных институтов вопрос должен заключаться не в том, какое именно правительство, по вашему или моему мнению, у нас должно быть. То, что вы и я думаем на этот счет, на самом деле имеет очень малую ценность. Вопрос должен стоять так:

Как мы можем адаптировать наши законы и работу нашего правительства к новым условиям, с которыми мы сталкиваемся, не жертвуя ни одним существенным элементом этой системы управления, которая так достойно выдержала испытание временем, и не отказываясь от политических принципов, вдохновлявших рост ее институтов? Ибо существуют политические принципы, и ничто не может быть более губительным для самоуправления, чем упускать их из виду под влиянием мнимой целесообразности.

Пытаясь ответить на этот вопрос, нам не следует слишком сильно беспокоиться по поводу множества бурных споров, которые возникли вокруг новых методов внеконституционной политической организации и процедуры. Прямые номинации, партийные списки, инструкции делегатам, праймериз по выявлению президентских предпочтений, независимые выдвижения — все это относится к формам добровольных действий за пределами надлежащей сферы правительственных институтов. Все эти новые политические методы являются результатом усилий рядовых членов добровольных партий избежать контроля со стороны агентов собственной партийной организации и уйти от реальных пороков в форме чрезмерного контроля со стороны организованных меньшинств при поддержке организованного капитала. Ни одно из этих средств не является самоцелью. Они носят предварительный, экспериментальный характер. Это движения не к чему-то определенному, а от чего-то определенного. Они могут быть неудобными или неприятными для некоторых из нас, но никому не нужно серьезно беспокоиться из-за мысли, что они угрожают нашей системе правления. Если они сработают хорошо, это будет преимуществом. Если они сработают плохо, от них откажутся и попробуют другое средство, и конечным результатом, несомненно, станет улучшение старых методов.

Существует другой класс новых методов, которые действительно относятся к структуре государства и требуют здесь более серьезного рассмотрения. Главными в этом классе являются:

Народная инициатива, то есть прямое законодательство путем голосования народа по законам, предложенным определенным числом или долей избирателей.

Обязательный референдум, то есть требование о том, чтобы при определенных условиях законы, одобренные законодательным органом, выносились на народное голосование и вступали в силу только после получения большинства голосов.

Отзыв должностных лиц до истечения сроков, на которые они были избраны, путем голосования избирателей, проводимого по требованию определенного числа или доли из них.

Народный пересмотр судебных решений по конституционным вопросам, то есть положение, в соответствии с которым, когда суд последней инстанции постановил, что конкретный закон недействителен, поскольку противоречит конституционному положению, закон тем не менее может быть признан действительным народным голосованием.

Некоторые из этих методов стали частью конституционной системы значительного числа наших штатов. Они неизменно сопровождались положениями об очень быстрых и простых изменениях конституций штатов, и до тех пор, пока они ограничиваются конкретными штатами, решившими их принять, их можно рассматривать как эксперименты, за которыми мы можем наблюдать с интересом, какими бы ни были наши мнения относительно исхода, и с ожиданием, что если они не сработают хорошо, от них также откажутся. Это особенно верно потому, что с момента принятия Четырнадцатой поправки к Конституции штатам запрещено нарушать в своих собственных делах важнейшие принципы национальной Конституции. Однако нельзя ожидать, что новые методы и правила действий в управлении станут всеобщими в штатах и в конечном счете не приведут к изменениям в национальной системе. Поэтому будет полезно рассмотреть вопрос о том, не принесут ли эти новые методы, если они будут перенесены в национальную систему, в жертву какие-либо из элементов этой системы, которые должны быть сохранены.

Конституция США имеет дело главным образом с самым существенным. Есть некоторые несущественные указания, такие как относящиеся к методам выборов и законодательства, но в основном она излагает основы правления в ясных, простых, лаконичных выражениях. Именно по этой причине она выдержала испытание более чем столетним периодом лишь с незначительными поправками, в то время как современные конституции штатов, в которые втиснуто множество обычных законодательных положений, приходится менять из года в год. Специфическими и существенными качествами правительства, установленного Конституцией, являются:

Во-первых, оно является представительным.

Во-вторых, оно признает свободу отдельного гражданина в отличие от общей массы граждан и защищает эту свободу посредством конкретных ограничений власти государства.

В-третьих, оно распределяет законодательную, исполнительную и судебную власть, составляющие всю совокупность государственного управления, на три раздельных ведомства и конкретно ограничивает полномочия должностных лиц в каждом ведомстве.

В-четвертых, оно надстраивает над федерацией правительств штатов национальное правительство с суверенитетом, действующим напрямую не только в отношении штатов, но и в отношении граждан каждого штата в рамках линии разграничения полномочий национального правительства и правительств штатов.

В-пятых, оно делает соблюдение своих ограничений обязательным условием действительности законов, независимо от того, приняты ли они нацией или штатами, что оценивается судами общей юрисдикции в каждом конкретном случае по мере его возникновения.

Каждая из этих пяти характеристик правительства, установленного Конституцией, представляла собой заметный шаг вперед по сравнению с древними попытками народного правления, и устранение любой из них было бы ретроградным движением и возвратом к прежнему и отвергнутому типу правления. В каждом случае это означало бы отказ от отличительной черты успешного правления ради того, чтобы вернуться и снова попробовать методы правления, которые потерпели неудачу. Разумеется, мы не должны делать такой шаг назад иначе как под давлением неизбежной необходимости.

Первые две из перечисленных мной характеристик, охватывающие концепцию представительного правления и концепцию индивидуальной свободы, были продуктами долгого процесса развития свободы в Англии и Америке. Они не были изобретены создателями Конституции. Их называли изобретениями англосаксонской расы. Они являются главным вкладом этой расы в политическое развитие цивилизации.

Средство представительства впервые берет свое начало в саксонском витенагемоте. Оно было утрачено при норманнском завоевании. Оно восстанавливалось шаг за шагом на протяжении веков, в течение которых парламент утверждал свою власть как институт посредством предоставления или непредоставления субсидий и налогов для нужд короля. Оно было привезено в Америку английскими колонистами. Это была практика колоний, сформировавших Федеративный Союз. Оно вошло в конституцию само собой, поскольку это был метод, посредством которого современная свобода неуклонно крепла и расширялась на протяжении шести веков в противовес прямому, непредставительному методу правления, при котором греческие, римские и итальянские республики потерпели крах. Эта представительная система, в свою очередь, оказала влияние на нации, почерпнувшие свои политические идеи из Рима, и предоставила метод, с помощью которого народная свобода завоевывает позиции в своей борьбе против королевской и аристократической власти и привилегий во всем мире. Блюнчли, великий гейдельбергский публицист прошлого века, говорит:

"Representative government and self-government are the great works of the English and American peoples. The English have produced representative monarchy with parliamentary legislation and parliamentary government. The Americans have produced the representative republic. We Europeans upon the Continent recognize in our turn that in representative government alone lies the hoped-for union between civil order and popular liberty."

Народная инициатива и обязательный референдум являются попытками исцелить пороки, развившиеся в нашей практике представительного правления, посредством возврата к старому, безуспешному и отвергнутому методу прямого законодательства и реабилитации одной из самых нереализуемых теорий Руссо. Каждый непредубежденный исследователь наших государственных дел должен согласиться с тем, что подлежащие исцелению пороки были реальными и что мотив, побудивший предложить народную инициативу и референдум, заслуживает одобрения. Я не думаю, что эти средства окажутся мудрыми или успешными способами лечения этих пороков по причинам, которые я укажу чуть позже; но нет необходимости полагать, что их испытание разрушит нашу систему правления. Они не стремятся уничтожить представительное правление, а лишь изменить его и контролировать, и если бы не то обстоятельство, что эффект этих конкретных методов, вероятно, выйдет за рамки намерений их сторонников, они не стали бы серьезно вмешиваться в представительное правление, за исключением тех случаев, когда они в конечном итоге могли бы оказаться успешными средствами. Если бы они работали неудовлетворительно, от них бы отказались, оставив представительное правление во всей его силе и эффективности.

В настоящее время референдум ограниченно применяется по некоторым сравнительно простым вопросам. Никто еще не смог успешно опровергнуть точку зрения, высказанную Бёрком в его письме к избирателям Бристоля, о том, что его избиратели имеют право не только на его голос, но и на его суждение, даже если они с ним не согласны. Но есть некоторые вопросы, по которым определяющим фактом должно быть предпочтение народа страны или общины; например, вопрос о том, где должна располагаться столица или центр округа; вопрос о том, должен ли быть взят долг, который ляжет обременением на их имущество для конкретной цели; вопрос о том, разрешена ли продажа спиртных напитков. По определенным крупным простым вопросам, которые допускают ответ «да» или «нет», целесообразно призывать народ выражать свое желание посредством голосования точно так же, как они выражают свой выбор лиц, которые будут осуществлять государственную власть, посредством голосования. Однако это сильно отличается от попытки осуществлять обычные законодательные полномочия у избирательной урны.

В этой сфере слабость как народной инициативы, так и обязательного референдума заключается в том, что они основаны на радикальной ошибке относительно того, в чем заключается истинная трудность мудрого законодательства. Трудность заключается не в том, чтобы определить, что должно быть достигнуто, а в том, чтобы определить, как это достичь. Дела, с которыми имеют дело статуты, как правило, включают действие большого числа и разнообразия мотивов, присущих человеческой природе, и действие этих мотивов зависит от сложных и часто неясных фактов производства, торговли, общественной жизни, с которыми люди в целом не знакомы и которые требуют изучения и исследования для понимания. Внедрение жесткого запрета или приказа в работу этих сил способно привести к совершенно неожиданным и непредвиденным результатам. Более того, у нас уже есть огромный массив законов, как статутных, так и обычных, и огромный массив судебных решений относительно смысла и действия существующих законов. Результатом добавления нового закона к этому существующему массиву законов является то, что мы получаем не простое следствие, которого, казалось бы, требуют слова, взятые сами по себе, а равнодействующую сил нового закона, взятого во взаимосвязи со всеми существующими законами. Очень большая часть судебных тяжб, несправедливости, недовольства и презрения к закону, которые мы оплакиваем, проистекает из невежественного и необдуманного законодательства при совершенно благих намерениях. Единственной гарантией против таких бед и единственным методом, с помощью которого может быть достигнуто разумное законодательство, является метод всестороннего обсуждения, сопоставления взглядов, модификации и внесения поправок в предлагаемое законодательство в свете обсуждения, а также вклада и столкновения многих умов. Этот процесс может осуществляться только посредством процедур представительных законодательных органов. Представительное правление — это нечто большее, чем просто устройство, позволяющее народу высказаться, когда его слишком много, чтобы собраться вместе и высказаться. Это нечто большее, чем найм экспертов в области законодательства. Посредством законодательной процедуры обеспечивается иной характер рассмотрения законодательных вопросов благодаря концентрации ответственности, обсуждению и возможности ответить на возражение поправкой. По этой причине попытка осуществлять законодательство путем призыва народа к народному голосованию с требованием сказать «да» или «нет» сложным статутам неизбежно окажется неудовлетворительной и в целом вредной. В обычных случаях избиратели не будут и объективно не смогут уделить рассмотрению предложенных статутов то время, внимание и знания, которые необходимы для определения того, выполнят ли такие статуты то, для чего они предназначены; и голосование обычно будет зависеть от заявленного намерения таких предложений, а не от их адекватности претворению этого намерения в жизнь.

Это было бы верно, если бы на одних выборах рассматривался только один закон; но такая простота непрактична. Всегда будет существовать — и если прямая система должна чего-то стоить, то непременно должно существовать — множество предложений, навязываемых избирателям при каждой возможности.

Меры, выносимые одновременно на рассмотрение в некоторых западных штатах, ныне заполняют значительные тома.

С каждым новым предложением задача избирателя становится все более сложной и трудной.

И все же наши бюллетени и без того слишком сложны. Огромные простыни с десятками должностных лиц и сотнями имен, которые нужно отметить, совершенно выходят за рамки осмысленных детальных действий девяти человек из десяти.

Самые мыслящие реформаторы уже настаивают на том, чтобы облегчить задачу избирателя, предоставив ему меньше вопросов для рассмотрения и принятия решений одновременно.

В этом суть так называемой реформы «краткого бюллетеня»; и это правильно, ибо чем больше вопросов разделяют общественное внимание, тем меньше вопросов избиратели действительно решают сами по собственному суждению и тем выше власть профессионального политика.

Более того, следует опасаться серьезной опасности от попытки осуществления законодательства посредством народной инициативы и обязательного референдума, проистекающей из их вероятного влияния на характер представительных органов. Эти средства являются результатом недоверия к легислатурам. Они основаны на утверждении, что народ не представлен добросовестно в своих законодательных органах, а представлен искаженно. Это же недоверие привело к загромождению современных конституций штатов самыми разнообразными мелочными ограничениями законодательной власти. Многие из этих конституций вместо того, чтобы быть простыми рамками правления, представляют собой громоздкие и детализированные статуты, регулирующие вопросы, которыми народ не желает доверять заниматься легислатуре. Таким образом, между новыми конституциями, которые отстраняют легислатуры от власти, референдумом, посредством которого народ отменяет то, что они делают, и инициативой, посредством которой народ законодательствует вместо них, законодательные представители, бывшие некогда в чести, оказываются связанными по рукам и ногам, лишенными власти, освобожденными от ответственности, дискредитированными и воспринимаемыми как недостойные доверия. Несчастливое влияние такого обращения на характер легислатур и на тот тип людей, которые будут готовы в них служить, легко вообразить. Именно влияние такого обращения угрожает представительным институтам в нашей стране. Признавая, что в нашей законодательной системе существовали пороки, которые следует исцелить, я не могу полагать, что это правильный способ их исцеления. Кажется, что истинный путь заключается в том, чтобы народ страны занялся лучшим выполнением своего собственного долга по выбору своих законодательных представителей и привлечению этих представителей к строгой ответственности за их действия. Система прямых номинаций, простая в применении в несложной процедуре отбора членов легислатуры, и реформа «краткого бюллетеня» нацелены на достижение именно этого результата. Я считаю, что истинное средство следует искать на этом пути. Никакая система самоуправления не будет оставаться успешной, если у избирателей не хватит гражданского духа для выполнения своего собственного долга на избирательных участках, а попытка реформировать правительство путем уклонения от долга по выбору честных и способных представителей под предлогом того, что те же избиратели, которые не справляются с выполнением этого долга, добросовестно выполнят гораздо более обременительную и трудную задачу законодательства, представляется проявлением слабости, а не прогресса.

II — ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ

В первой из этих лекций я назвал определенные существенные характеристики нашей системы правления и обсудил сохранение первой из них — ее представительного характера. Четыре другие названные характеристики имеют одну общую черту. Все они направлены на сохранение прав путем ограничения власти.

Среди них наиболее фундаментальным является сохранение в нашей Конституции англосаксонской идеи индивидуальной свободы. В республиках Греции и Рима такого понятия не существовало. Все политические идеи неизбежно касаются человека как общественного животного, как члена общества — члена государства. Однако древние республики ставили государство на первое место и рассматривали индивида лишь как члена государства. Они имели в виду публичные права государства, разделяемые всеми его членами, и права членов как частей целого, но они не мыслили индивидов обладающими правами, независимыми от государства или направленными против государства. Они так и не отошли от того отношения к публичным и индивидуальным гражданским правам, которое диктовалось первоначальной и вечно присутствующей необходимостью военной организации и обороны.

Англосаксонская идея, с другой стороны, в первую очередь обращалась к индивиду. В ранние дни английской истории, не особенно теоретизируя на этот счет, англосаксоны начали вырабатывать свои политические институты в русле, выраженном в нашей Декларации независимости: что отдельный гражданин обладает определенными неотчуждаемыми правами — правом на жизнь, на свободу, на стремление к счастью, и что правительство не является источником этих прав, а служит инструментом для их сохранения и продвижения. Поэтому, когда полтора века спустя после завоевания бароны Англии задались целью ограничить власть Короны, они не потребовали дарования прав. Они заявили о правах индивидуальной свободы и потребовали их соблюдения, и они заложили краеугольный камень нашей системы правления в этом торжественном обещании Великой хартии вольностей:

"No freeman shall be taken, or imprisoned, or be disseized of his free hold, or his liberties, or his free customs, or be outlawed, or exiled, or otherwise destroyed, but by the lawful judgment of his peers, or by the law of the land."

Снова и снова в неоднократных подтверждениях Великой хартии вольностей, в Петиции о правах, в Хабеас корпус акт, в Билле о правах, в Своде свобод Массачусетса, в Виргинском билле о правах и, наконец, в бессмертной Декларации 1776 года — во всех великих заявлениях о стремлении к более широкой свободе, которые ознаменовали развитие современной свободы, звучит одна и та же доминирующая нота настаивания на неотчуждаемом праве индивидуального человека при правительстве, но независимо от правительства, а при необходимости и против правительства — на жизнь и свободу.

Невозможно переоценить важность последствий, которые проистекли из этих двух различных и противоположных теорий правления. Одна дала нам владычество, но также падение и закат Рима. За ней последовала Французская декларация прав человека с отрицанием этих прав в угнетении эпохи Террора, деспотизме Наполеона, народном подчинении второй империи и подчиненности отдельного гражданина должностному превосходству, которая до сих пор столь широко распространена на континенте Европы. Огромная мощь другой подчинила победоносных норманнов представлению о справедливости побежденного саксона, отвергла претензии Стюартов на божественное право, утвердила способность к самоуправлению на основе независимости индивидуального характера, не знающего иного высшего авторитета, кроме закона, и обеспечила потрясающую созидательную силу, которая сформировала — в соответствии с ходом и практикой общего права — мышление и обычаи ста миллионов людей, выходцев из всех стран и всех рас, населяющих этот континент к северу от Рио-Гранде.

Однако простая декларация принципа мало что дает, если она не подкреплена практическими и конкретными правилами поведения, посредством которых принцип воплощается в жизнь. Так, Великая хартия вольностей наложила конкретные ограничения на королевскую власть с тем, чтобы можно было сохранить индивидуальную свободу, и точно так же, в тех же целях, за нашей Декларацией независимости последовали те великие правила правильного поведения, которые мы называем ограничениями конституции. Великая хартия вольностей наложила свои ограничения на королей Англии и всех их должностных лиц и агентов. Наша конституция наложила свои ограничения на суверенный народ и всех его должностных лиц и агентов, исключив для всех органов народного правления полномочия совершать те конкретные действия, которые разрушили бы или ущемили провозглашенное неотчуждаемое право индивида.

Таким образом, конституция устанавливает: Конгресс не должен принимать никаких законов, запрещающих свободное отправление религии либо ограничивающих свободу слова или печати. Право народа хранить и носить оружие не должно нарушаться. Право народа на неприкосновенность личности, жилищ, документов и имущества от необоснованных обысков и выемок не должно нарушаться. Ни одно лицо не должно дважды подвергаться угрозе лишения жизни или телесного наказания за одно и то же преступление; оно не должно принуждаться в каком-либо уголовном деле свидетельствовать против самого себя; оно не должно лишаться жизни, свободы или собственности без надлежащей правовой процедуры; частная собственность не должна изыматься для общественного использования без справедливой компенсации. Во всех уголовных преследованиях обвиняемый имеет право на скорое и публичное судебное разбирательство беспристрастным присяжным заседателем штата и округа, где было совершено преступление; право быть проинформированным о характере и основании обвинения, очной ставки со свидетелями, показывающими против него, право на принудительный вызов свидетелей в свою пользу и право на помощь адвоката для своей защиты. Не должны требоваться чрезмерные залоги, налагаться чрезмерные штрафы или назначаться жестокие и необычные наказания. Привилегия судебного приказа хабеас корпус не должна приостанавливаться, за исключением случаев мятежа или вторжения. Не должны приниматься биллы о лишении гражданских прав или законы, имеющие обратную силу. А согласно Четырнадцатой поправке никакой штат не должен лишать какое-либо лицо жизни, свободы или собственности без надлежащей правовой процедуры и отказывать любому лицу в пределах своей юрисдикции в равной защите закона.

Мы так долго жили под защитой этих правил, что большинство из нас забыло об их важности. Они так долго не подвергались сомнению в Америке, что большинство из нас забыло причины их появления. Но если мы потеряем их, мы узнаем эти причины на горьком опыте. И мы подвергаемся определенному риску потерять их — не разом, а постепенно, вследствие безразличия.

Как говорит профессор Зом: «Самые великие и далеко идущие революции в истории не осознаются в момент их совершения».

Каждое из этих положений имеет свою историю. Каждое преграждает путь, посредством которого подавляющая власть правительства угнетала слабого рядового гражданина, и может сделать это снова, если путь будет открыт. Подобные положения — это не просто приказы. Они удерживают власть. В тот момент, когда любое должностное лицо, какого бы рода или ранга оно ни было, преступает их, оно перестает действовать как должностное лицо. Власть суверенитета больше не поддерживает его. Величие закона больше не наделяет его полномочиями. Щит закона больше не защищает его. Он становится нарушителем границ, грабителем, правонарушителем, и вся машина закона может быть приведена в движение для его сдерживания или наказания. Верно, что народ, создавший эти правила, может отменить их. В качестве ограничений для самого народа они являются лишь актами самоотречения, которые народ может аннулировать, однако высшим испытанием способности к народному самоуправлению является обладание той способностью к самоограничению, посредством которой народ может подчинить собственное поведение контролю провозглашенных принципов действия.

Эти правила конституционных ограничений отличаются от обычных статутов тем, что они создаются безлично, абстрактно, беспристрастно, непредвзято как выражение народом того, что он считает правильным и необходимым для сохранения своего представления о свободе и справедливости. Процесс внесения поправок настолько охраняется самой конституцией, что требует истечения времени и наличия возможности для обсуждения и рассмотрения, а также затухания мешающих влияний, которые могут быть вызваны особыми чрезвычайными обстоятельствами или волнениями, прежде чем какие-либо изменения смогут быть внесены. Напротив, обычные законодательные акты подчинены соображениям целесообразности для достижения конкретных целей момента, эгоистическим интересам, минутным импульсам, страстям, предрассудкам, искушениям. Если нет общих правил, контролирующих конкретные действия, общие принципы затушевываются или отбрасываются в угоду желаниям и импульсам текущего момента. Наше знание слабости человеческой природы и бесчисленные примеры из истории законодательства нашей собственной страны в равной степени ведут к выводу о том, что если правительственная власть должна контролироваться правилами действия, нельзя полагаться на то, что она навяжет эти правила самой себе в момент действия, — они должны быть предписаны ей заранее.

Второй класс ограничений должностной власти, предусмотренных в нашей конституции, предписывает и поддерживает распределение власти между различными ветвями власти и ограничения для должностных лиц, наделенных полномочиями в каждом ведомстве. Это распределение следует естественным и логическим линиям различия между различными видами власти — законодательной, исполнительной и судебной. Но точное распределение власти и линии различия не так важны, как то, чтобы такое распределение существовало и чтобы каждое должностное лицо было ограничено в соответствии с этим распределением, ибо без таких ограничений не может быть никаких гарантий свободы. Если какому-либо крупному государственному деятелю, который окажется наиболее властным, искусным и амбициозным, позволить захватить и присвоить себе полномочия всех других должностных лиц и контролировать их действия, то возникает та концентрация власти, которая разрушает работу свободных институтов, позволяет обладателю власти удерживать ее и не оставляет народу никакой возможности для изменений, кроме как через революцию. Многочисленные примеры этого процесса дает история некоторых испано-американских республик. Не имеет большого значения то, что должностное лицо, узурпирующее власть других, может стремиться лишь к продвижению общественных интересов и хорошему управлению. Система, которая позволяет честному и благонамеренному человеку делать это, предоставит равную возможность эгоистичным амбициям узурпировать власть в собственных интересах. Неограниченная официальная власть, сосредоточенная в одном лице, — это деспотизм, и только благодаря тщательно соблюдаемым и ревностно поддерживаемым ограничениям власти каждого государственного служащего можно продолжать функционирование свободных институтов.

Жесткое ограничение должностной власти необходимо не только для предотвращения лишения существенных прав в результате актов угнетения, но и для поддержания того равенства политического положения, которое столь важно для независимости индивидуального характера среди населения страны. Когда должностное лицо обладает властью над нами лишь для обеспечения соблюдения определенных конкретных законов в определенное время и в определенных местах и не имеет полномочий в отношении чего-либо еще, мы выказываем уважение к закону, который оно представляет, но личные отношения носят характер равенства. Однако дайте этому должностному лицу неограниченную власть или власть, пределы которой нам неизвестны, и отношения немедленно превращаются в отношения подчиненного к высшему. Неизбежным результатом таких затянувшихся отношений является лишение населения страны индивидуальной привычки к независимости. Это можно наблюдать во многих странах континентальной Европы, где к официальным лицам относятся с тем уважением и осуществляют ту власть, которые уместны лишь в отношениях между высшими и низшими.

Так, Конституция Массачусетса 1780 года, ограничив полномочия каждого ведомства его собственной сферой, заявляет, что это делается «с тем, чтобы это было правительством законов, а не людей».

Третий класс ограничений, упомянутый мной, — это ограничения, вызванные к жизни новой системой, которую я описал как наложение на федерацию правительств штатов национального правительства, действующего непосредственно в отношении отдельных граждан штатов. Это средство было совершенно неизвестно до принятия нашей конституции. Все конфедерации, попытки создания которых предпринимались до того времени, были просто лиги штатов, и какова бы ни была центральная власть, она черпала свои полномочия из отношений со штатами как отдельными политическими организмами и строила свои отношения с ними. Так было и со старой конфедерацией. Каждый гражданин был верен своему штату, и каждый штат имел свои обязательства перед конфедерацией. При нашей конституционной системе на любой части территории каждого штата имеется два суверена, и каждый гражданин предан обоим суверенам — своему штату и своей нации. В отношении некоторых вопросов, которые в целом можно охарактеризовать как местные, штат является верховной властью. В отношении других вопросов, которые в целом можно охарактеризовать как национальные, нация является верховной властью. Очевидно, что поддержание грани между этими двумя суверенитетами, действующими на одной территории и в отношении одних и тех же граждан, представляет собой дело немалой трудности и деликатности. Ничто не вызывало столь постоянных дискуссий в нашей политической истории, как вопросы конфликта между этими двумя властями, и мы вели великую Гражданскую войну, чтобы решить вопрос о том, в случае конфликта верность штату или верность нации имела высшее обязательство. Мы должны отметить, что Гражданская война возникла потому, что конституция не провела четкую черту между национальной властью и властью штатов в отношении рабства. Имеет важнейшее значение то, чтобы обе эти власти, штатов и национальная, сохранялись вместе и чтобы поддерживались ограничения, удерживающие каждую в ее надлежащей сфере. Если бы власть штатов возобладала над властью нации, мы в конечном счете перестали бы быть нацией и превратились бы лишь в совокупность действительно раздельных, хотя и объединенных в конфедерацию суверенитетов штатов, постоянно раздираемых различными интересами и в конечном счете ссорящихся друг с другом и полностью разделяющихся. С другой стороны, если бы власть нации возобладала над властью штатов и узурпировала их функции, мы получили бы эту огромную страну с ее большим населением, населяющим далеко отстоящие друг от друга регионы, различающиеся по климату, производству, промышленным и социальным интересам и идеям, управляемую во всех ее местных делах одним всемогущим центральным правительством в Вашингтоне, навязывающим домашней жизни и поведению каждого сообщества мнения и представления о приличиях далеких от нас большинств. Это было бы не только невыносимо и чуждо идее свободного самоуправления, но и превышало бы возможности центрального правительства действовать напрямую. Децентрализация стала бы необходимой из-за массы государственных дел, подлежащих решению, и тогда наши отдельные регионы стали бы управляться делегированной властью — проконсулами, уполномоченными из Вашингтона выполнять волю подавляющего большинства всего народа. Никто не может сомневаться, что это также привело бы окольными путями к распаду нашего Союза. Сохранение нашей двойной системы правления, тщательно сдерживаемой в каждой из ее частей ограничениями конституции, сделало возможным наш рост в области местного самоуправления и национальной мощи в прошлом и, насколько мы можем видеть, является залогом продолжения этого правления в будущем.

Таким образом, все эти три класса конституционных ограничений необходимы для вечного существования нашего правительства. Я не хотел бы быть понятым так, будто каждое отдельное ограничение является абсолютно необходимым. Есть некоторые ограничения, которые можно было бы изменить и заменить чем-то другим. Но система ограничений должна продолжать действовать, если наша правительственная система должна продолжать свое существование — если мы не хотим потерять фундаментальные принципы правления, на которых держится наш Союз и на которых наша раса завоевала защищенную законом свободу, в отстаивании которой она заняла первое место в мире.

Линкольн затронул эту тему в одном из своих емких высказываний, которые невозможно цитировать слишком часто. Он сказал в своей первой инаугурационной речи:

"A majority held in restraint by constitutional checks and limitations and always changing easily with deliberate changes of popular opinion and sentiments the only true sovereign of a free people. Whoever rejects it does of necessity fly to anarchy or despotism."

Однако правила ограничения бесполезны, если они не исполняются. Причина появления сдерживающих правил проистекает из склонности делать запрещенные вещи. Иначе никакие правила не были бы нужны. Против всех практических правил ограничения — всех правил, ограничивающих должностное поведение, — постоянно оказывается давление с той или иной стороны. Честные расхождения во мнениях относительно пределов власти, возникающие из-за разных точек зрения, делают это неизбежным, не говоря уже о тех слабостях и недостатках человеческой природы, которые заставляют людей доводить осуществление власти до предела под влиянием амбиций, нетерпимости к сопротивлению их замыслам, эгоистических интересов и должностного высокомерия. Никакие простые бумажные правила не удержат эти мощные и распространенные силы человеческой природы.

Органом, с помощью которого в нашей системе правления обеспечивается соблюдение конституционных ограничений, является судебная власть. Конституция устанавливает, что «Настоящая Конституция и законы Соединенных Штатов, которые будут изданы в ее исполнение, и все договоры, которые заключены или будут заключены от имени Соединенных Штатов, являются высшим законом страны; и судьи в каждом штате обязаны следовать им, что бы ни было написано в конституции или законах любого штата вопреки этому». В соответствии с этим положением принятый Конгрессом акт, изданный не в исполнение конституции, или акт штата, противоречащий конституции, не является законом. Строго говоря, такой акт должен иметь не больше юридической силы, чем резолюция какого-нибудь частного дискуссионного клуба. Конституция также устанавливает, что судебная власть Соединенных Штатов распространяется на все дела, по закону и по праву справедливости, возникающие на основе конституции и законов Соединенных Штатов. Следовательно, всякий раз, когда в деле, рассматриваемом федеральным судом, заявляются права на основе какого-либо закона или против него, относительно которого утверждается, что он нарушает какое-либо ограничение конституции, суд обязан заявить, нарушает ли закон конституцию или нет, потому что если он не нарушает конституцию, суд должен придать ему силу закона, в то время как если он нарушает конституцию, он вообще не является законом, и суд не волен придавать ему юридическую силу. Суды не выносят решения наподобие императорских рескриптов, объявляющие законы действительными или недействительными. Они лишь выносят решение по правам сторон в конкретных делах, и, приходя к своему решению, они отказываются придавать силу тем статутам, которые, как они находят, явно изданы не во исполнение конституции и поэтому вообще не являются законами. Их решения технически обязательны только в том конкретном решенном деле, но знание о том, что суд последней инстанции пришел к такому выводу в отношении статута и что аналогичный вывод несомненно будет создан в каждом случае попытки обосновать права на том же статуте, приводит к общему признанию недействительности статута.