Фабричное законодательство неполное: Его намерение — Санитарные и общие положения — Причины неэффективности — Фабричные акты как компромисс — Необходимость в экспертах — Требования к кубическому пространству — Необходимые реформы: Здоровье — Медицинские осмотры — Гигиенические правила — Занятость матерей — Потребность в статистике — Часы труда: Отмена законных сверхурочных — Распространенность сверхурочных — Сверхурочные излишни — Работа на дому — Регулирование надомного труда — Детский труд — Желательность расширения Фабричного акта — Прачки — Гвоздильщики — Местная и имперская власть — Закон о расчетах товарами (Truck Act) — Заключение.
Фабричное законодательство неполное. — Существует мнение, совершенно необоснованное, что наш свод фабричного законодательства является более или менее окончательным по своему характеру и что он, по сути, достиг цели, для которой был предназначен его авторами. Положения Фабричных актов в основном делятся на три категории. Они касаются либо образовательных вопросов, либо регулирования часов труда, либо санитарных условий. Не требуется доказательств, чтобы показать, что в общественном мнении произошел большой прогресс в отношении этих трех пунктов. Закон об общественном здравоохранении является достаточным доказательством прогрессирующего стандарта здоровья в окружающей среде и условиях; Закон об образовании, безусловно, не является окончательным, и ни по одному вопросу общественные настроения не развивались так быстро в последние годы, как по вопросу адаптации часов труда к человеческим возможностям и здоровью. Если, с одной стороны, стандарт, по которому мы должны оценивать эффективность таких законодательных положений, подпадающих под эти заголовки, намного выше, чем был несколько лет назад; с другой стороны, следует помнить, что промышленные условия не являются жесткой и фиксированной величиной, что они меняются с прогрессом изобретений, влиянием конкуренции, созданием или изменением тарифных границ и многими другими причинами. Одно только знание химических методов внесло революционные изменения во многие отрасли, так что правила, которые были составлены десять лет назад для соответствия данному положению вещей, могут быть неуместными или недействующими сейчас. Фабричные акты, например, были разработаны в значительной степени для защиты женщин и детей от изнуряющих последствий длительного труда, идея, лежащая в основе этих мер, была тем же великим принципом, который лежит в основе всей нашей системы общественного здравоохранения. Но когда агитация за десятичасовой рабочий день завершилась принятием Фабричного акта, вопрос, в конце концов, не был решен. В пределах возможности было то, что могли быть разработаны такие механические приспособления, которые сделали бы период узаконенного труда столь же вредным для рабочих, или даже более, чем более длинный день. Вопрос о том, является ли интенсивный труд, сконцентрированный в относительно короткий период, более или менее утомительным для человеческого организма, чем если бы тот же труд был распределен на относительно более длительный период, не может быть решен с ходу. Но факт, несомненно, остается, как я показала в главе о текстильной промышленности, что машины были ускорены до степени, которая значительно превышает ту, что преобладала, когда часы были длиннее. В настоящее время, следовательно, напряжение внимания и износ нервной системы значительно превышают прежние времена, и рабочий должен быть «в напряжении» все время, чтобы должным образом следить за работой. Иллюстрация послужит для того, чтобы показать, как факторы, определяющие промышленную ситуацию, меняются время от времени, действуют и реагируют друг на друга, и что если фабричное законодательство и администрация должны быть действительно эффективными, они должны идти в ногу со временем и адаптироваться к меняющимся условиям.
Тот факт, что такое большое количество дополнений и изменений было внесено в наше фабричное законодательство с 1802 года, когда произошло первое вмешательство государства в интересах фабричных детей, показывает, что была предпринята по крайней мере некоторая попытка справиться с этой частью вопроса. Для наших непосредственных целей может быть достаточно отметить ясное намерение и дух британского фабричного законодательства, а именно: защиту тех, кто не в состоянии помочь себе в вопросе обеспечения гуманных условий труда. Так, государство не позволяет детям работать полный день на фабрике, пока им не исполнится тринадцать лет, и даже тогда не иначе, как если они достигли стандарта школьной успеваемости, установленного министром внутренних дел; оно также не позволяет работающим неполный день начинать работу, пока им не исполнится одиннадцать лет. Далее, ни один ребенок или молодой человек любого пола в возрасте до шестнадцати лет не допускается на фабрику без получения сертификата от сертифицирующего врача о его или ее пригодности к работе. Если на мастерской происходит несчастный случай со смертельным исходом, или серьезный или смертельный случай на фабрике, сертифицирующий врач должен представить свой отчет по делу. Далее, ночная работа абсолютно запрещена для женщин и детей. Но государство предусматривает гораздо большее. Оно обеспечивает, чтобы рабочие, а также женщины и дети, имели условия, не наносящие ущерба их здоровью и благополучию. В Фабричных актах есть пункты — правда, по большей части разрешительные — касающиеся эффективной вентиляции фабрик и мастерских, и предусматривающие установку вентиляторов в определенных случаях; очистку атмосферы там, где в процессе работы выделяются вредные, ядовитые или неприятные вещества или вредная пыль; и определенную норму пространства и воздуха. Любой, кто внимательно изучит Акты, не может сомневаться, что защита, первоначально предоставленная женщинам и детям, теперь в некоторых важных аспектах признана государством как требование, подлежащее обеспечению в интересах каждого класса рабочих. И мы не должны забывать, оценивая функции государства в отношении труда, что Фабричные акты образуют один из целого класса законодательства, основанного на принципе, что человеческая жизнь и здоровье являются прямой заботой организованного сообщества и ни при каких обстоятельствах не могут стать, будь то путем найма, продажи или любой другой формы контракта, собственностью класса работодателей. Так, Закон о регулировании шахт запрещает использование труда женщин под землей и устанавливает возраст двенадцати лет как тот, в котором мальчики могут спускаться под землю; в то же время он формулирует полный и наиболее сложный кодекс мер предосторожности в интересах рабочих. Закон об ответственности работодателей принадлежит к той же категории, ибо он возлагает на работодателя в большом числе случаев ответственность за травмы, причиненные его рабочим в ходе их занятости. [18] Ясно тогда, что государство привержено принципу, поддержание которого влечет за собой обязанности глубочайшей важности, и для выполнения которых в полном объеме необходимы не только бдительность и высокоорганизованный штат обученных инспекторов, но и тесное и научное знакомство с различными формами промышленности и с физиологическими эффектами этих различных форм на жизнь и здоровье — одним словом, административный опыт чрезвычайно высокого порядка. И это подводит нас к исследованию административной эффективности, а также законодательной симметрии этих великих промышленных мер.
[18] Законопроект, недавно отклоненный Палатой лордов, содержал пункт, позволяющий рабочим требовать компенсацию от работодателей, которые не приняли разумных мер предосторожности для обеспечения здоровых условий, в случае если такая небрежность нанесла вред их здоровью.
Причины неэффективности. — Но, несмотря на такие замечательные намерения со стороны государства, многие злоупотребления все еще процветают среди женщин-работниц, часто работают сверхурочно, и сотни и тысячи женщин каждый год ломаются или преждевременно стареют от переутомления или от очень нездоровых условий, которые Фабричные акты призваны положить конец. Несмотря на сертифицирующих врачей и кодекс общественного здравоохранения, предписанный Актами, дети, которые приходят на наши фабрики, оказываются совершенно неприспособленными к нагрузке и вырастают в полуразвитых существ или становятся жертвами какой-либо формы профессионального заболевания. Некоторым может прийти в голову критика, что эти вещи нельзя вылечить Актом парламента или посягательством на свободу личности. Однако, поскольку современные государства согласились, что защита человеческой жизни является одной из первых причин их существования, и поскольку здравый смысл, не говоря уже о гуманности, не видит многого, о чем можно было бы сожалеть в ограничении свободы одного класса причинять серьезные трудности другому, такое возражение не продвинет нас далеко. Более того, существует достаточное объяснение сравнительного провала благих намерений, не возлагая вину на Акты парламента. Разрыв между намерением и исполнением, который, по-видимому, можно найти в большинстве наших институтов, а также у отдельных лиц, в действительности не отсутствует в наших защитных трудовых правилах, и чем более расплывчато намерение, тем больше разрыв. И было бы несправедливо возлагать вину за неудачу в придании содержания Актам полностью на тех, кто их исполняет.
Фабричные акты как компромисс. — Фабричные акты носят характер компромисса между двумя различными социальными школами. Расплывчатая фразеология, отсутствие определенного стандарта, готовность предоставлять исключения для определенных профессий и, при определенных условиях, большая свобода действий, оставленная в руках как министра внутренних дел, так и инспекторов фабрик, — все это среди признаков противоборствующих элементов, среди которых Акты представляют собой компромисс. Там, где, как в случае с текстильной промышленностью, установлен определенный рабочий день и сверхурочная работа абсолютно запрещена, исполнение Актов является сравнительно простым делом. Фабричный инспектор и фабричные часы вместе взятые могут справиться с работодателем, который склонен позволять своим машинам работать сверх законного предела. С другой стороны, там, где решительное «должен», которое применяется к текстильной промышленности, заменяется на «может», где сверхурочная работа разрешена из-за наплыва заказов, или сезонных требований, или скоропортящегося характера определенных товаров, стандарт исполнения неизбежно должен стать ослабленным, как и сами Акты. Можно было бы привести несколько примеров, возможно, слишком технических, чтобы приводить их здесь, в которых Акты были составлены таким образом, чтобы поставить штат инспекторов в почти невозможное положение. Так, они должны в общем виде следить за тем, чтобы фабрики и мастерские были должным образом вентилируемы, и чтобы условия здоровья были благоприятными. Когда работается сверхурочно, каждый человек должен иметь норму в 400 кубических футов пространства, и ожидается, что инспектор будет судьей того, что является здоровым или вредным в различных процессах производства. Это, безусловно, случаи, в которых слабое и неосведомленное намерение, а не дефектные исполнительные меры, должны нести ответственность за отсутствие результатов. Очевидно, неразумно возлагать на инспектора ответственность за внедрение множества высокотехничных гигиенических приспособлений в здания, которые были спроектированы и построены без учета здоровья, и в которых оборудование и машины были установлены с единственной целью производства — так же неразумно, по сути, как пытаться сохранить город от брюшного тифа, принимая меры предосторожности после того, как дефектная система канализации была завершена, а не до того.
Необходимость в экспертах. — Опять же, для выполнения стороны общественного здравоохранения такого Акта, как этот, необходим штат экспертов, и все же министр внутренних дел, не имея экспертов для консультаций, должен председательствовать как министр промышленного здоровья над благополучием огромной массы рабочего населения, в то время как на инспекторов возлагаются обязанности, которые могли бы быть эффективно выполнены только с помощью экспертов-санитаров, инженеров, архитекторов, химиков и врачей. Требование 400 кубических футов пространства — это пример того, как официальный мозг работает в вакууме, и здесь опять же административная сторона не виновата. Как фабричный инспектор может следить за тем, чтобы каждый человек, работающий сверхурочно, получал свои 400 футов? Как он может рассчитать? Должен ли он противопоставить свой расчет расчету производителя, который стремится держать всех своих рабочих на сверхурочных часах и который уверяет его, что после внесения должного вычета за место на верстаке, машины и тому подобное, каждый человек будет наслаждаться своей выделенной долей? Предполагая, что для инспектора с его измерительными приборами физически возможно обойти каждое место работы, где ведется сверхурочная работа, вести учет всех изменений, внесенных в мастерскую, и количества занятых лиц и так далее, следует ли полагать, что инспектор выполнит то, что, по-видимому, является намерением закона, а именно, что каждый человек должен иметь 400 футов воздуха для дыхания — что очень отличается от 400 футов пространства, поскольку печи и газы потребляют воздух так же, как и люди, в то время как почти каждая профессия создает условия, которые имеют тенденцию загрязнять или ухудшать его в некоторой степени? Давайте помнить, что жизнь и здоровье множества людей зависят от различия между ясным и определенным правилом, которое составлено для исполнения, и расплывчатым и туманным, которое может представлять принцип и намерение, но не может быть сведено к практике в своем облачном виде, и мы поймем жизненную важность ясного, прямого и определенного правила.
Необходимые реформы. — Наш ответ тогда на вопрос: «Как это получается, что, несмотря на Фабричные акты, дела сегодня все еще так плохи для многих из самых беззащитных рабочих?» заключается в том, что государство не потрудилось понять, где жмет обувь, и что в своем стремлении уступить что-то предполагаемым торговым интересам оно позволило путанице и вседозволенности вмешаться в работу этих гуманных постановлений. Поэтому я предлагаю кратко рассмотреть различные пункты, которые настоятельно требуют немедленной реформы.
(1) В отношении здоровья. (a) Периодический медицинский осмотр в отраслях, где широко используется труд женщин и детей. Сертифицирующий врач — который, кстати, должен наниматься непосредственно государством, а не производителями — в настоящее время осматривает детей и молодых людей только перед тем, как они начинают работу на фабрике, и не имеет юрисдикции над мастерскими, кроме как по специальному приказу министра внутренних дел. Его обязанности должны быть распространены на мастерские, и должен проводиться периодический осмотр женщин, детей и молодых людей — особенно двух последних классов — там, где есть основания полагать, что условия какой-либо профессии вредны для здоровья. Следует собрать опыт относительно особых эффектов данных отраслей на здоровье с целью внесения таких улучшений и модификаций в механические и другие производственные процессы, чтобы минимизировать вредные эффекты.
(b) Определенные гигиенические правила. Каждая отрасль, в которой осуществляются вредные процессы, должна подвергаться периодическому расследованию экспертами, работающими совместно с сертифицирующими врачами и фабричными инспекторами, в чьи обязанности должно входить рекомендовать такие улучшения, которые осуществимы с целью защиты здоровья. Шаги уже были предприняты в соответствии с разделом 8 Фабричного акта 1891 года для составления специальных правил для вредных производств, но ввиду постоянных изменений, которые происходят в производстве, кажется крайне желательным, чтобы при Министерстве внутренних дел был постоянный штат экспертов, чтобы Фабричный департамент мог быть в курсе таких промышленных изменений и изобретений, которые происходят время от времени. Еще один очень необходимый шаг, по-видимому, лежит в направлении некоторой системы лицензирования зданий, возведенных для промышленных целей, чтобы можно было провести надлежащее обследование санитарными и архитектурными экспертами и выполнить любые необходимые структурные изменения до начала работы. Точно так же, как Департамент образования сейчас устанавливает определенные гигиенические правила, которые должны соблюдаться при строительстве школ, Фабричный департамент, возможно, в связи с местными властями, должен стремиться обеспечить стандарт здоровья.
(2) Занятость матерей. В нынешнем виде закона единственное правило в отношении занятости матерей — это то, которое запрещает их занятость на фабриках и в мастерских в течение месяца после рождения ребенка. Это была одна из рекомендаций, сделанных Берлинской конференцией. По мнению доктора Татема, в течение многих лет медицинского сотрудника по вопросам здравоохранения Манчестера, а ныне главы Статистического департамента в офисе Генерального регистратора, а также многих других врачей, которые изучали этот вопрос годами на месте, этот период слишком короток как в отношении здоровья матери, так и благополучия ребенка — два пункта, которые практически невозможно разделить при рассмотрении этого вопроса.
Хотя, с одной стороны, можно утверждать, что любое дальнейшее вмешательство со стороны государства должно осуществляться с величайшей осторожностью, учитывая степень занятости замужних женщин, невозможно смотреть иначе как с чувствами тревоги и даже ужаса на такую статистику по этому вопросу, которая уже доступна, и представляется в высшей степени желательным, чтобы либо Специальный комитет Палаты общин, либо Ведомственный комитет, представляющий Министерство внутренних дел и Совет по местному самоуправлению, без промедления расширили и консолидировали исследования, которые были проведены, с целью предоставления наиболее надежным образом данных, на основе которых могут быть установлены любые дальнейшие постановления. Что потребуется дальнейшее и значительное продление упомянутого периода, и что в определенных профессиях, которые, как показано, особенно вредны для здоровья женщин, запрет на их труд может быть признан необходимым в общественных интересах, — это факты, которые не может не заметить никто, знакомый с ростом общественных настроений.