Что касается пункта поправки, который гласит: «право вето губернатора не распространяется на меры, переданные на рассмотрение народа», суд постановил, что это относится к законопроектам, фактически переданным народу, а не ко всем, которые могли бы быть переданы, и что на все акты, не вынесенные на референдум, может быть наложено вето. Поправки Юты и Невады не были проверены в суде. Более того, поправка Юты не является самоисполняющейся, и законодательный орган еще не принял процедуру для ее реализации. Поправка Южной Дакоты конкретно применяется как к муниципалитетам, так и к штату. В 1898 году Небраска приняла общий статут об инициативе и референдуме для округов, тауншипов, городов, деревень и школьных округов.
С тех пор как «народный суверенитет» был партийным лозунгом в споре между свободными штатами и штатами, где существовало рабство, так много вопросов часто, если не постоянно, выносится на голосование, что такой порядок больше не вызывает комментариев. Хартия Большого Нью-Йорка была принята путем референдума, и этот метод стал скорее правилом, чем исключением при введении хартий в действие. В самих хартиях инициатива и референдум появляются все чаще.
Многие из ранних актов, передававших вопросы на решение народа, оспаривались как неконституционные на основании делегирования законодательной власти народу. Разноречивые решения по этому вопросу невозможно примирить. Начиная с Делавэра в 1847 году и заканчивая 1902 годом (в Огайо), различные суды признавали такие законы недействительными. С другой стороны, Верховный суд Луизианы в 1853 году и снова в 1854 году прямо постановил, что условное законодательство, вступающее в силу после одобрения народом, не является неконституционным. Затем начались тонкие и натянутые «разграничения» между решениями. Многие суды пришли к позиции, что «хотя законодательный орган не может делегировать свою власть принимать законы, он может предусмотреть, что вступление в силу принятого закона может зависеть от воли народа». Интересен тот факт, что суды южных штатов неизменно поддерживали обращение к народу, а в северных штатах очень много неблагоприятных решений. В Массачусетсе была предпринята попытка провести своеобразный референдум, но он был признан неконституционным. Акт предусматривал вынесение на голосование вопроса о расширении муниципального избирательного права для женщин, но специальный раздел позволял женщинам голосовать по вопросу их собственного избирательного права. Там, где существуют конституционные положения, требующие вынесения некоторых вопросов на решение народа, правило expressio unius est exclusio alterius (упоминание одного исключает другое) использовалось при возражении против вынесения других законов на решение народа, но безуспешно. Неспособность соответствующих должностных лиц обеспечить проведение голосования на первых выборах после принятия закона о референдуме не может подавить волю народа или лишить их права выбора принятия или отклонения. До принятия путем всенародного голосования закон вступает в силу только для целей голосования, и на более поздних выборах может быть подан судебный приказ (mandamus), требующий от должностных лиц провести выборы должным образом. В 1900 году в Австралии началось движение за то, чтобы сделать обязательным обращение к народу в случае тупиковой ситуации между двумя палатами по любому законопроекту или резолюции.
Последним развитием этого принципа является консультативный референдум и консультативная инициатива. Как следует из названия, они просто показывают законодательным и исполнительным органам волю их избирателей, и на должностных лицах не лежит никакой юридической обязанности придавать форму народному волеизъявлению. В 1901 году Иллинойс принял «закон об общественном мнении». В Делавэре на рассмотрении находится конституционная поправка об установлении консультативной инициативы и референдума. В 1905 году Техас осуществил очень интересный эксперимент в виде закона о первичных выборах, который не только предусматривает выдвижение кандидатов прямым голосованием, но и содержит положение об использовании инициативы и референдума внутри партий для направления партийной политики и определения того, какие принципы должны быть провозглашены в партийной платформе. Многие городские советы добровольно прибегали к этому методу изучения воли народа. В Буффало осенью 1905 года должны были быть вынесены на голосование три вопроса. Но комиссар не смог или отказался внести вопросы в машины для голосования в нужное время. В Верховный суд был подан иск о выдаче судебного приказа. Вслед за этим судья Краузе удовлетворил ходатайство по одному вопросу, касающемуся общественной собственности города на электростанцию и осветительную установку, но отклонил его по двум другим, заявив по поводу них: «Они затрагивают вопросы законодательства, в отношении которых городской совет явно не имеет полномочий. Действительно, их цель состоит не в предоставлении информации для руководства местным властям, а в том, что это вопросы, относящиеся исключительно к компетенции законодательного органа».
Когда Федеральная конституция была представлена на ратификацию, многие конвенты в различных штатах, недовольные определенными особенностями и чаще упущениями в новом документе, предложили поправки. Они были многочисленны и разнообразны, и некоторые из них были позже приняты. В Нью-Йорке и Род-Айленде конвенты предложили поправку об отзыве сенаторов Соединенных Штатов по воле законодательного органа и замене их другими. В 1803 и снова в 1806 году законодательный орган Вирджинии принял резолюции в поддержку такой поправки об отзыве. В последнее время наблюдается возрождение и гораздо более широкое применение этого принципа. В 1903 году город Лос-Анджелес, штат Калифорния, изменил свою хартию путем всенародного голосования и в дополнение к инициативе и референдуму вложил в арсенал народа еще одно мощное оружие — отзыв. Несколько слов в хартии четко определяют отзыв. На специальных выборах в сентябре 1904 года член совета, чьи действия при голосовании за два определенных постановления не были одобрены его избирательным округом, был побежден другим кандидатом. Действующий член совета затем подал в Верховный суд ходатайство о выдаче судебного приказа, чтобы заставить остальную часть совета и городское правительство в целом признать его на оставшийся срок полномочий. Не решая этот вопрос по существу, суд предположил законность поправки об отзыве, но поддержал заявителя на том основании, что процедура созыва специальных выборов была не совсем правильной. Даже по этому пункту главный судья Битти высказал особое мнение. В суде низшей инстанции дело рассматривалось в другой форме, и судья Остлер вынес решение против действующего лица, постановив, что поправка об отзыве не противоречит ни конституции штата, ни федеральной конституции; что не было необходимости выдвигать обвинения в петиции о выборах, а просто изложить причины для просвещения общественности; что должностное лицо не имело права собственности на должность или закрепленного права занимать ее до конца срока; что это не контракт, а просто агентство, прекращаемое в любое время принципалом — суверенным народом.
С повсеместным принятием австралийской системы голосования, будь то в чистом или измененном виде, была введена определенная жесткость и официальная формальность, что делает независимые действия или отказ от «обычных» партийных кандидатов, какими бы недостойными они ни были, все более трудными. Это создало стимул для контроля над конвентами и партийным аппаратом, а также для выдвижения партийных кандидатов любыми средствами. Чтобы обеспечить справедливое, ничем не стесненное выражение народной воли на начальном этапе выдвижения кандидатов, была разработана система законов о первичных выборах, которая сейчас существует почти в каждом штате. Ранние формы применялись там, где партии добровольно на первичных выборах выдвигали кандидатов, иногда прямым голосованием, но чаще только делегатов на конвенты, и все это под партийным управлением и контролем, при условии соблюдения таких публичных законов; более поздние формы являются обязательными, требуя от всех партий выдвигать кандидатов или делегатов на официальных первичных выборах под общественным контролем. Обычный ход эволюции заключался в проведении первичных выборов для назначения делегатов, а затем в переходе к выдвижению всех кандидатов без участия делегатов.
Примерно в 1879 или 1880 году в Кентукки был принят закон о первичных выборах, но на какую-либо партию или лиц не было наложено обязательство выдвигать кандидатов путем первичных выборов. В 1895 году почти одновременно несколько штатов приняли законы об обязательных первичных выборах, ограничив их действие сначала одним или несколькими крупными городами, а позже распространив их на весь штат в обязательной или факультативной форме. Эти акты настолько различаются, что трудно сделать общие выводы об их особенностях. Многие из них были поддержаны, а немало — отменены. Существует общая тенденция заменять факультативные законы обязательными. После ожесточенной борьбы, длившейся несколько лет, Висконсин большинством более чем в 50 000 голосов принял в 1904 году закон об обязательных первичных выборах, который предусматривает выдвижение прямым голосованием почти всех должностных лиц, от самых мелких до кандидатов в сенаторы Соединенных Штатов, всеми партиями в один и тот же день, в одних и тех же местах для голосования и с одними и теми же избирательными комиссиями, которые публично выбираются из двух ведущих партий штата. В 1900 году Калифорния прямо признала первичные выборы конституционным положением и уполномочила законодательный орган предписывать условия, на которых избиратели могут участвовать в таких выборах. Конституция Миссисипи, раздел 247, гласит, что законодательный орган должен принять законы для обеспечения справедливости на первичных выборах. Там, где первичные выборы являются официальными и обязательными, все расходы оплачиваются общественностью; там, где они добровольные, расходы ложатся на партию, их проводящую. Из этих выборов возникло множество вопросов, и законодательные органы пытались решить их самыми разными способами. Склонность некоторых избирателей принимать участие во всех первичных выборах была постоянной проблемой в тех штатах, которые разрешают различным партиям проводить свои первичные выборы в разное время и в разных местах.
Там, где для партии является полностью факультативным, выдвигать или не выдвигать кандидатов путем первичных выборов, приняв решение утвердительно, партия должна проводить такие выборы строго в соответствии со статутами. Первые законы о первичных выборах делали прошлые действия критерием квалификации для участия в партийных первичных выборах. Но более поздние законы склоняются к тому, чтобы принимать вместо этого будущие намерения, в то время как Нью-Джерси, по крайней мере, требует и веры, и дел. Суд Кентукки постановил, что конституционные положения, касающиеся выборов, не применяются к первичным выборам, но большинство судов, рассматривавших этот вопрос, придерживаются противоположной точки зрения. Массачусетс считает, что закон о первичных выборах не является неконституционным, если он разрешает печатать в бюллетенях имена кандидатов, представленных определенным числом избирателей, если оставлены пустые места для вписания имен других кандидатов, не представленных таким образом. Но Миннесота отказывает в этом скромном благе избирателю и кандидату и заявляет, что не нужно оставлять пустых мест, в которые можно вписать имя.
Во многих случаях только партии, набравшие определенный процент от общего числа голосов, имеют право пользоваться обязательными законами, и такое ограничение было поддержано там, где предусмотрены достаточные условия для выдвижения кандидатов другими способами для малых партий. В некоторых законах процедура детализирована до мелочей; другие очень кратки и общи. Некоторые оставляют многое на усмотрение партийных правил и уже существующего или того, который может быть предоставлен, партийного аппарата, и даже прямо заявляют, что партийные правила должны превалировать в вопросах, не предусмотренных законом. Хотя положения закона о первичных выборах могут применяться только к всеобщим выборам, по-видимому, исключая специальные выборы, это не делает его специальным законом в конституционном смысле этого термина, и на всех выборах, к которым акт не применяется, будут действовать старые статуты, как и до принятия закона о первичных выборах. Закон также не становится специальным из-за требования прямого выбора кандидатов в одном избирательном округе или тауншипе, в то время как для более крупных подразделений делегаты выбираются для проведения выдвигающих конвентов. Статут Нью-Йорка проводит различие между муниципальными и другими выборами при определении партийной принадлежности, так что человек может претендовать на партийную регулярность, даже если он голосует иначе по своему усмотрению в городских делах. Неотъемлемое право народа призвать Цинцинната и Патнэма от их плугов, когда должность ищет человека, было подтверждено Верховным судом Мичигана.
(4) С тех пор как человек впервые поддержал доктрину правления большинства в народном правительстве, исследователей озадачивали проблемы, возникающие, когда перед народом предстают три или более кандидата на одну должность или три или более решения одного вопроса. Точно так же полное исключение меньшинства из участия в делах и отношение к нему как к совершенно незначительному фактору беспокоили философов и государственных деятелей, желающих справедливости и по-настоящему представительного правительства. В ранней истории этой нации пять или более первоначальных штатов выбирали своих представителей в Конгресс по общему списку; пять выбирали по округам, и эта система постепенно распространялась, пока в 1842 году она не стала обязательной. Было предложено множество конституционных поправок, особенно в ранние дни, для избрания президентских выборщиков по округам и представителей по округам. В 1877 и снова в 1888 году Мэш из Пенсильвании представил резолюции о поправке, разделяющей голоса выборщиков каждого штата пропорционально народному голосованию за различных кандидатов. Многие штаты предусматривают распределение избирательных комиссий и некоторых других должностей между политическими партиями, обычно между двумя ведущими партиями. В 1870 году Иллинойс принял конституцию с разделом, обеспечивающим пропорциональное представительство, или, точнее, представительство меньшинства в законодательном органе. В различных штатах было принято довольно много пропорциональных мер, но большинство из них были признаны неконституционными. В марте 1889 года законодательный орган Мичигана принял закон, воплощающий «кумулятивный» план представительства меньшинства. Он был признан неконституционным. В своем заключении главный судья Чамплин обсуждает этот вопрос философски и исторически и описывает четыре плана, известные как «ограничительное» или «ограниченное голосование», «кумулятивный», «женевский», «свободное голосование» или план «Гилпина», и систему «Хэра» или «одиночного голоса». К этому с тех пор был добавлен, возможно, пятый — план «Гова».
План «ограничительного» или «ограниченного голосования» использовался на американских выборах чаще, чем любой другой метод, предназначенный для обеспечения представительства меньшинства. Конституция Пенсильвании предписывала ограниченное голосование для судей Верховного суда, окружных комиссаров и некоторых других должностных лиц. Принцип был расширен простым законодательным актом в штате Кистоун и поддержан там. Но аналогичные законы в Огайо, Нью-Джерси и Род-Айленде неоднократно признавались неконституционными. В зарубежных странах эта система используется широко. «Кумулятивный» план часто используется в корпорациях, и были предприняты некоторые попытки применить его на всеобщих выборах, причем выбор нижней палаты Иллинойса является наиболее ярким примером. Начиная с 1874 года, Огайо также некоторое время использовал этот метод при выборе законодателей. В 1889 году он был применен в Бостоне при выборе олдерменов. В Мичигане попытка избрать таким образом нижнюю палату была признана недействительной, как уже было сказано. «Свободное голосование» не получило опоры в нашей стране, но широко используется в Европе. План Хэра-Спенса используется в некоторых частях Дании с 1856 года, а также в Тасмании, частях Австралии и Новой Зеландии.
«Преференциальный бюллетень», который является важной особенностью метода Хэра-Спенса по обеспечению пропорционального представительства, также использовался там, где должны быть выбраны отдельные кандидаты на должность, чтобы обеспечить выбор большинства среди трех или более кандидатов.
Даже этот простой обзор событий убедительно показывает неуклонное продвижение электората к взятию власти в свои руки. Если кто-то не доверяет народу, если у кого-то есть опасения, что массы не способны мудро использовать взятые на себя полномочия, он может найти утешение в мысли, что в то время как средний зрелый американец 1800 года наслаждался лишь 82 днями школьного обучения в своей жизни, его потомок сегодня получает 1034 дня государственного образования. Тенденция к демократии может быть результатом сознательного, преднамеренного замысла людей; это может быть бессознательная судьба.
States are not great,
Except as men may make them.
Men are not great, except they do and dare;
But States, like men,
Have destinies that take them.
That bear them on, not knowing how or where.
Наш Дамоклов меч
Уоррен, в Boston Herald
Дядюшка, кажется, никуда не собирается
Уайлдер, в Chicago Record-Herald
Веселые Роджеры
Кори, в N. Y. World
ПЬЕР, САНКЮЛОТ АВТОР: ЛА САЛЛЬ КОРБЕЛЛ ПИКЕТТ.
Вы удивляетесь, почему мир сегодня так прекрасен для меня — для меня, Пьера из народа, бедного угнетенного народа, чья кровь из сердца была выжата до тех пор, пока она не хлынула потоками, покрывающими улицы Парижа багровым пятном?
Даже для меня сегодня светит солнце, и цветы цветут с ароматом, которого они никогда раньше не источали — красные пятна, запекшиеся в пыли на улице, — это огромные багровые розы, расцветающие с такой славой, какой никогда раньше не обладали цветы.