Штаты, не предъявлявшие территориальных претензий, достигли своей цели, и при этом все было обставлено так, что штаты-претенденты остались довольны. Проект, за который боролся Мэриленд, был реализован, с той лишь разницей, что Конгресс принял Северо-Запад в дар с оговорками, а не как безусловное право. Эти земли стали частью федерального домена и были национализированы в той мере, в какой это было возможно при Конфедерации; однако национальной казны, куда можно было бы направлять доходы от продажи, не существовало до принятия Конституции. [Сноска: Hinsdale, 250.]
Земельная политика Конгресса.
Получив во владение землю, Конгресс приступил к разработке порядка ее распределения еще до того, как определил основы системы управления для штатов, которые могли бы там возникнуть. Конгресс рассматривал территорию как источник пополнения казны и стремился продавать землю участками — как частным лицам, так и компаниям. В 1785 году он принял исключительно мудрое постановление, которое легло в основу всего нашего последующего законодательства по этому вопросу.
Это постановление стало еще одним доказательством того, как нация применила свою совокупную мощь для покорения Северо-Запада и управления им, вместо того чтобы пускать все на самотек под воздействием ничем не сдерживаемого индивидуализма, как это было на Юге. Губительная система приобретения прав на общественные земли, бывшая в моде у виргинцев и жителей Северной Каролины, была отменена. Вместо того чтобы заставлять каждого человека самостоятельно проводить межевание своей земли и позволять ему делать это тогда, где и как ему вздумается, что неизбежно порождало бесконечные тяжбы и проблемы, Конгресс учредил корпус государственных землемеров, которые должны были заниматься этой работой систематически. Кроме того, было предусмотрено установление определенной исходной линии, а затем деление страны на полосы тауншипов размером шесть на шесть миль и подразделение этих тауншипов на участки («секции») площадью по одной квадратной мили — по шестьсот сорок акров каждый. Полосы, тауншипы и секции нужным образом нумеровались. Была заложена основа для всей системы общественного образования на Северо-Западе: в каждом тауншипе участок № 16 резервировался для содержания находящихся там государственных школ. На землю была установлена минимальная цена в один доллар за акр.
Конгресс надеялся обрести в этих западных землях источник великого богатства. Эти надежды не оправдались. Задача покорения дикой природы не слишком прибыльна. Она приносит лишь чуть больше средств к существованию людям с энергией, решимостью, физической силой и сноровкой; но она не дает столько, чтобы люди могли платить высокую цену за право взяться за этот труд. На протяжении всей нашей истории пионер обнаруживал, что, осваивая целинные земли по низкой цене, он может кое-как сводить концы с концами и обеспечивать свою семью едой, одеждой и крышей над головой; но лишь ценой тяжелейшего труда он способен что-то отложить про запас или существенно улучшить свое положение. Разумеется, те немногие, кого ждал огромный успех, добивались гораздо большего, а неудачники — даже меньшего; но среднестатистический поселенец едва успевает чуть-чуть продвигаться вперед в материальных и финансовых делах. При таких условиях за общественные земли нельзя выручить высокую цену; и когда они продаются — а продаваться они должны — по низкой цене, выручка едва покрывает необходимые расходы. Истина заключается в том, что у людей весьма смутные представления о ценности диких земель. Даже когда почва плодородна, они обладают лишь способностью приобретать ценность в результате труда. Вся их ценность проистекает из труда, затраченного на них самих или поблизости от них, за исключением того, что она также зависит от объема затрат труда, неизбежно требующихся на транспортировку.
Существует мода говорить об огромных возможностях, которые девственный континент предлагает любой расе. В одном смысле эти возможности действительно велики; но в другом смысле — нет, поскольку вероятность неудачи тоже очень высока. Это возможности, воспользоваться которыми можно лишь ценой великих лишений и изнурительного труда.
Постановление 1787 года.
Конгрессу еще предстояло определить условия, на которых поселенцы могли войти на новые земли и при которых там должны были возникнуть новые штаты. Эти условия были закреплены знаменитым Постановлением 1787 года — одним из двух или трех важнейших актов, когда-либо принятых американским законодательным органом, поскольку оно определило, что новые северо-западные штаты — дети и будущие лидеры Союза — будут развиваться как свободные содружества, не оскверненные ужасным проклятием негритянского рабства.
В 1784–1786 годах в Конгресс вносились и проводились несколько постановлений об управлении Северо-Западом, но они так и не были претворены в жизнь. В 1784 году Джефферсон включил в свой проект постановления того года пункт, запрещающий рабство на всей западной территории, как к югу, так и к северу от реки Огайо, начиная с 1801 года. Этот пункт был исключен; да и даже если бы его приняли, он, вероятно, ничего бы не изменил, ибо если бы рабству позволили пустить глубокие корни, вырвать его было бы уже почти невозможно. В 1785 году Руфус Кинг выдвинул предложение немедленно запретить любое рабство на Северо-Западе, но Конгресс так и не рассмотрел эту инициативу.
Следующее движение в том же направлении увенчалось успехом, поскольку на сей раз его продвигала группа известных людей, которые горели желанием выкупить земли, которые Конгресс жаждал продать, но отказывались совершать покупку до тех пор, пока не получат гарантий, что система управления, при которой им предстоит жить, отвечает их представлениям. Эта группа состояла из жителей Новой Англии, преимущественно ветеранов Войны за независимость, возглавляемых офицерами, которые пользовались авторитетом в Континентальной армии.
Когда осенью 1783 года Континентальная армия была распущена, изнуренные войной и победоносные солдаты, которые наконец исторгли победу из долгих лет поражений, обнаружили, что стоят лицом к лицу со жуткой нищетой. Некоторые были надломлены ранениями и болезнями; все они были бедны и не получили жалования, а у Конгресса не было средств с ними расплатиться. Многие из них чувствовали, что у них мало шансов поправить свои расстроенные дела, если они вернутся в дома, которые покинули семь томительных лет назад, когда ружья ополченцев впервые позвали их в бой.
Огайская компания.
Эти герои в синих мундирах с желтыми отворотами обратили свои взоры на запад, к плодородным землям, лежащим за горами. Они подали в Конгресс петицию с просьбой выделить территорию в пределах нынешнего штата Огайо под создание отдельной колонии, которой со временем предстояло стать одним из союзных штатов, и попросили наделить их в этой территории землями в качестве вознаграждения за службу. Под этой петицией подписались двести восемьдесят пять офицеров Континентальной линии; сто пятьдесят пять из них, то есть больше половины, были из Массачусетса — штата, который предоставил армиям революции больше войск, чем любой другой. Остальные представляли Коннектикут, Нью-Гэмпшир, Нью-Джерси и Мэриленд.
Подписавшие эту петицию желали обменять имеющиеся у них долговые обязательства Конгресса в бумажной форме на плодородные целинные земли, которые они сами должны были освоить своим трудом; из этих целинных земель они намеревались создать новый штат. Эти две зародышевые идеи оставались в их сознании, даже несмотря на то, что их петиция не принесла плодов. Они держали перед глазами план создания компании для выполнения этой работы после получения надлежащей уступки от Конгресса. Наконец, ранней весной 1786 года несколько офицеров из Новой Англии встретились в таверне «Гроздь винограда» в Бостоне и учредили Огайскую ассоциацию компаньонов. Они тут же отправили одного из своих членов делегатом в Нью-Йорк, где заседал Континентальный конгресс, чтобы представить их мемориал этому органу.
Конгресс и Огайская компания.
Когда мемориал был представлен, Конгресс рассматривал другое постановление об управлении Северо-Западом, и рассмотрение первого было отложено до тех пор, пока комитет, которому оно было передано, не изучит второй документ. В июле в качестве второго делегата для защиты интересов компании прибыл доктор Манассе и Катлер из Ипсуича, штат Массачусетс. Он и его товарищи были озабочены условиями правительственного постановления не меньше, чем условиями предоставления земельного участка. Благопристойные, любящие свободу, проницательные выходцы из Новой Англии, составившие компанию, не хотели отправляться на землю, где форма правления была враждебна их представлениям о справедливости и здравой государственной политике.
Запрет рабства.
Единственной сложностью был вопрос о рабстве. В то время в Конгрессе были представлены только восемь штатов: это Массачусетс, Нью-Йорк, Нью-Джерси, Делавэр, Виргиния, Северная и Южная Каролина и Джорджия, — таким образом, пять из восьми штатов были южными. Но Федеральный конгресс в этом едва ли не последнем своем акте поднялся до высочайших высот патриотизма, а южные штаты продемонстрировали заметное отсутствие региональной предвзятости в данном вопросе. Более того, Катлер обнаружил, что хотя он был новоанглийцем, за которым стояла новоанглийская компания, многие жители Востока довольно холодно отнеслись к его замыслу, опасаясь, как бы заселение Запада не обернулось быстрым оттоком населения с Востока. Натан Дейн, делегат от Массачусетса, поддержал его отчасти потому, что надеялся, будто основание такой колонии на Западе поможет сохранить по крайней мере ту его часть верной «восточной политике». Южные же члены Конгресса горячо поддержали этот план. Комитет, подготовивший постановление, большинство в котором составляли южане, также представил статью, запрещающую рабство. Инициатором выступил Дейн, тогда как первый набросок, возможно, был написан Катлером; доклад энергично продвигали два виргинца из состава комитета, Уильям Грейсон и Ричард Генри Ли. Статья была принята единогласно, за исключением голоса одного делегата — ничтожного человека из Нью-Йорка.
Постановление учреждало территориальное управление с губернатором, секретарем и судьями. Создание Генеральной ассамблеи разрешалось, как только в округе появится пять тысяч свободного мужского населения. Нижняя палата избиралась, верхняя палата, или совет, назначалась. Законодательное собрание должно было избирать территориального делегата в Конгресс. От губернатора требовалось владеть земельной собственностью в размере одной тысячи акров на территории округа, от судьи — пятисот акров, а от представителя — двухсот; никому не разрешалось голосовать, если он не владел земельным участком в пятьдесят акров. [Сноска: «St. Clair Papers», ii., 603.] Эти положения показались бы странно недемократичными, если бы применялись к подобной территории в наши дни.
Особенности Постановления 1787 года.
Важнейшие черты постановления содержались в шести статьях договора между союзными штатами, с одной стороны, и народом и штатами территории — с другой; этот договор объявлялся вечно неизменным, иначе как с согласия обеих сторон. Первая гарантировала полную свободу вероисповедания и религиозных убеждений всем мирным и благопристойным лицам. Вторая предусматривала суд присяжных, судебный приказ о доставке арестованного в суд (habeas corpus), привилегии общего права и право на пропорциональное представительство в законодательном органе. Третья предписывала соблюдать верность договорам с индейцами и предусматривала, что «школы и средства для образования» должны поощряться во веки веков, поскольку «религия, нравственность и знания» необходимы для хорошего управления. Четвертая постановляла, что новые штаты, образованные на Северо-Западе, навсегда останутся частью Соединенных Штатов и будут подчиняться законам наравне с остальными. Пятая предусматривала формирование и прием не менее трех и не более пяти штатов из этой северо-западной территории, как только в таком предполагаемом штате наберется шестьдесят тысяч жителей; форма правления должна была быть республиканской, а созданный штат — занимать равное положение со всеми остальными штатами.
Шестая и важнейшая статья провозглашала, что на Северо-Западе никогда не должно быть рабства или невольного подневольного состояния, кроме как в качестве наказания для осужденных преступников, при условии, однако, что беглые рабы из старых штатов могли быть на законных основаниях востребованы своими владельцами. Это был величайший удар, нанесенный по рабству и в защиту свободы за всю нашу историю, если не считать прокламации Линкольна об освобождении рабов, ибо он определил, что в решающей схватке могучий Запад встанет на сторону правых против неправых. По своим результатам это был смертельный удар по торговле людьми и владению ими, и удар этот был нанесен южанами, коим вечная честь и хвала. Этот антирабовладельческий пакт был важнейшей составной частью постановления, хотя имелось и множество других, едва ли менее значимых черт.
Значение Постановления.
Поистине, Постановление 1787 года было столь масштабным по своим последствиям, основывалось на столь возвышенной морали и столь дальновидной государственной мудрости и таило в себе столько блага для нации, что оно навсегда займет место среди важнейших американских государственных документов, войдя в ту небольшую группу, которая включает Декларацию независимости, Конституцию, Прощальное послание Вашингтона, а также Прокламацию об освобождении рабов и Вторую инаугурационную речь Линкольна. Оно начертало четкую линию упорядоченной свободы, по которой должны были развиваться новые штаты. Оно заложило глубокий фундамент той системы широкого народного образования, которая столь характерна для Республики и столь необходима для ее здорового роста. Оно обеспечило ту полную религиозную свободу и равенство, которые мы ныне воспринимаем как нечто само собой разумеющееся, но которые тогда были неизвестны ни в одной крупной европейской державе. Оно гарантировало гражданские свободы всем гражданам. Оно заложило основы нерасторжимого Союза — Союза, которому суждено было расти до тех пор, пока он не сможет безжалостно сокрушить доктрину о недействительности федеральных законов (нуллификацию) и сецессию; ибо штаты, основанные на его основе, являлись порождениями Нации и согласно пакту объявлялись навеки неотделимыми от нее.
Новый метод создания колоний.
В одном отношении постановление знаменовало собой совершенно радикальный отход от прошлого. Принятие изложенной в нем политики произвело полный переворот в подходах к рассмотрению новых общин, образуемых в результате колонизации из метрополии. И тем не менее сама полнота этого переворота до некоторой степени застилает от нас его важность. Мы не можем в полной мере осознать грандиозность перемены именно из-за того, что она была столь грандиозна; ибо мы уже не способны встать на ту точку зрения, при которой прежний порядок казался естественным. Постановление 1787 года постановило, что новые штаты будут во всех отношениях занимать равное положение со старыми и в то же время будут неразрывно связаны с ними. Это было нечто совершенно новое в истории колонизации. До тех пор каждая новая колония либо зависела от метрополии, либо была независима от нее. Англия, Голландия, Франция и Испания, основывая колонии за морем, делали это ради блага метрополии и управляли ими как зависимыми территориями. Родная страна могла обращаться со своими колониями хорошо или плохо, могла лелеять и охранять их или угнетать их сурово и строго, но она никогда не обращалась с ними как с равными. Россия, осуществляя свое скрытное и варварское завоевание и колонизацию Сибири — завоевание, которому суждено было приобрести столь непреходящее значение в истории Азии, — следовала ровно тем же путем.
По сути, это был единственный вид колонизации, известный современной Европе. В древнем мире он также был знаком, и лишь благодаря ему росли великие империи. Каждая римская колония, обосновавшаяся в Галлии или Иберии, основывала город или учреждала провинцию, которые платили дань Риму, вместо того чтобы стоять на равных согражданами в той же нации с Римом. Но другие великие колонизующие народы древности, греки и финикийцы, распространялись совершенно иначе. Каждая из их колоний становилась абсолютно независимой от страны, из которой она вышла. Карфаген и Сиракузы были столь же свободны, как Тир или Сидон, как Коринф или Афины. Таким образом, при римском методе империя росла ценой утраты независимости колониями. При греческом и карфагенском методах колонии обретали ту же свободу, которой пользовались города-метрополии; но при этом не происходило расширения империи, не было роста великой и прочной национальности. Современные европейские нации следовали римской системе. До возникновения Соединенных Штатов каждый великий колонизующий народ следовал либо одной, либо другой системе.
Американская республика, воспользовавшись своими счастливыми федеративными особенностями и сильным центральным правительством, смело ступила на новый путь, который обеспечил свободоносные свойства греческого метода при сохранении национального Союза столь же бережно, сколь он оберегался Римской империей. Были созданы новые штаты, которые занимали точно такое же положение, как и старые; и в то же время эти новые штаты образовывали неотъемлемые и нераздельные части великой и быстро растущей нации. Это движение было оригинальным творением Американской республики; она имела дело с новыми условиями, и история Англии в данном вопросе служила ей лишь примером того, чего следует избегать. Английские колонии подчинялись британской короне и, следовательно, Великобритании. Новые американские штаты, будучи колониями в старом греческом смысле, подчинялись лишь тому правительству, в управлении которым они участвовали на равных со старыми штатами правах. Ни один штат не подчинялся другому — ни новый, ни старый. Все они разделяли общую преданность центральной власти, которая не была тождественна ни с одним из них.
Абсолютная новизна этой особенности по тем временам не впечатляет нас сегодня лишь потому, что мы к ней привыкли. Но тогда она не имела прецедентов; и хотя с тех пор эта идея добилась быстрого прогресса, в большинстве случаев применение ее на практике сопряжено с огромными трудностями. Испано-американские государства оказались совершенно неспособны применить ее. В Австралии и Южной Африке можно лишь сказать, что нынешние события вроде бы свидетельствуют о тенденции к принятию этой системы. В настоящее время все эти британские колонии по отношению друг к другу независимы, но разобщены; а по отношению к метрополии они остаются связаны с ней, но находятся в положении зависимых территорий.