«Швейцарская республика»

Нет ничего проще, чем найти недостатки в любой форме правления, и нет ничего сложнее, чем показать совершенную, воплощенную на практике. Большинство планов правления, кажется, были сформированы подобно домам, построенным в разное время; ибо, как старые их части всегда портят новые и делают их нерегулярными, так и при установлении любого нового строя что-то от старого все еще сохраняется и входит в структуру нового, что не составляет с ним единого целого и, следовательно, портит его симметрию. Никто не может внимательно изучить Конституцию Швейцарии и не обнаружить, что в ее положениях принципы демократической конфедерации находят элементы здравого и энергичного здоровья.

Просвещенная свобода, управляемая и обеспеченная законом, поддерживает ткань Конституции; целебные потоки, исходящие от образования и патриотизма, освященные религией, смешиваются друг с другом и объединяются, распространяя плодородие по каждому каналу государства. Вечный союз продолжает жить, посрамляя новые и сиюминутные устройства королевств и содружеств, которые возникают и падают вокруг него.

ГЛАВА III. ФЕДЕРАЛЬНОЕ СОБРАНИЕ.

Bundesversammlung; Assemblée fédérale.

«Законодательная, исполнительная и судебная власть охватывают все, что подразумевается под правительством». Мы находим в Швейцарии это общее разделение властей со многими интересными и поучительными особенностями, которые придают швейцарскому федерализму индивидуальный характер.

Потребность в двух палатах в федеративном государстве стала аксиомой политической науки. Там, где существует двойной суверенитет — суверенитет всей нации и суверенитет штатов или кантонов, которые объединены для его формирования, — каждый суверенитет должен быть представлен в законодательном органе. С двумя палатами, одна из которых представляет народ в целом, а другая — составные части как члены целого, каждый элемент является сдержкой для другого благодаря сосуществованию равной власти. Согласно Конституции 1874 года: «С оговоркой о правах народа и кантонов верховная власть Швейцарской Конфедерации осуществляется Федеральным собранием, которое состоит из двух секций или советов, а именно:

1. Национальный совет (Nationalrath; Conseil National).

2. Совет кантонов (Ständerath; Conseil des États)».

Относительно Национального совета Конституция содержит восемь статей, а именно:

1. Национальный совет состоит из представителей швейцарского народа, избираемых в соотношении одного члена на каждые двадцать тысяч человек общей численности населения. Дроби свыше десяти тысяч человек считаются за двадцать тысяч. Каждый кантон, а в разделенных кантонах каждый полукантон, выбирает по крайней мере одного представителя.

2. Выборы в Национальный совет являются прямыми. Они проводятся в федеральных избирательных округах, которые ни в коем случае не могут быть сформированы из частей разных кантонов.

3. Каждый швейцарец мужского пола, достигший двадцатилетнего возраста и не исключенный из прав активного гражданства законодательством кантона, в котором он проживает, имеет право участвовать в выборах и народных голосованиях. Тем не менее Конфедерация может законом установить единые правила осуществления такого права.

4. Каждый светский швейцарский гражданин, имеющий право голоса, является избираемым в качестве члена Национального совета.

5. Национальный совет избирается на три года и полностью обновляется при каждых всеобщих выборах.

6. Члены Совета кантонов или Федерального совета, а также должностные лица, назначенные последним, не могут одновременно быть членами Национального совета.

7. Национальный совет выбирает из своего состава на каждую очередную или внеочередную сессию Президента и Вице-президента. Член, занимавший должность Президента во время очередной сессии, не может быть избран ни Президентом, ни Вице-президентом на следующую очередную сессию. Один и тот же член не может быть Вице-президентом две очередные сессии подряд. Президент имеет решающий голос в случае равенства; при выборах он голосует так же, как и любой другой член.

8. Члены Национального совета получают вознаграждение из федеральной казны.

Квалификация избирателя, как описано выше, заключается в обладании «активным правом гражданства» — т.е. не быть исключенным из прав избирателя законодательством своего кантона. Это также относится к тем, кто был лишен своих гражданских прав в силу уголовного закона и вследствие судебного приговора; а в некоторых кантонах охватывает неплатежеспособных и нищих. Ограничение избираемости «светскими» швейцарскими гражданами не обязательно исключает духовных лиц, как показал недавний случай с бернским священнослужителем, который, будучи избранным членом Национального совета, просто временно сложил с себя, путем отставки, свои духовные обязанности; если он когда-либо не будет переизбран, он может вернуться на кафедру. Натурализованные граждане не избираемы до истечения пяти лет после того, как они стали гражданами. Положение, запрещающее члену занимать должность Президента в течение двух очередных сессий подряд, позволяет в течение срока полномочий Национального совета одной четверти кантонов (даже считая полукантоны) быть удостоенными чести иметь этого должностного лица; и, конечно, дает мало возможностей для создания власти одного человека, находящейся прямо на грани абсолютной. Власть председательствующего в Национальном совете слишком незначительна, чтобы оправдать какое-либо сравнение с властью спикера Палаты представителей Соединенных Штатов. Федеральный закон регулирует единообразным образом и путем тайного голосования выборы членов Национального совета; исполнение закона полностью находится под руководством кантона, и в несущественных деталях существует большое разнообразие. В каждой коммуне есть реестры, в которые должен быть вписан каждый гражданин, имеющий право голоса. Эти реестры открыты за две недели до дня выборов и закрываются за три дня до него. В некоторых кантонах карточка из коммуны, где зарегистрирован избиратель, оставляется у него дома; в других он должен явиться в соответствующее учреждение и получить свою карточку. Выборы проходят в последнее воскресенье октября раз в три года. Избирательные участки обычно находятся в церквях, и никому не разрешается входить без предъявления требуемого доказательства своего права голоса. Кандидаты должны быть избраны абсолютным большинством поданных голосов. В случае неудачи выборов, второе голосование на тех же условиях проводится в следующее воскресенье. Если необходимо третье голосование, выборы снова повторяются в следующее воскресенье, когда список кандидатов ограничивается числом, не превышающим трехкратного количества членов, подлежащих избранию; и они должны быть взяты в порядке убывания голосов, полученных в предыдущих турах. В этом финальном испытании кандидат или кандидаты, в зависимости от случая, набравшие относительное большинство, считаются избранными. Члены избираются по общему списку — то есть «по всему округу», а не по кантону. Эти округа называются округами (arrondissements), а метод голосования известен как голосование по округам (scrutin d’arrondissement).

Национальный совет в настоящее время состоит из ста сорока пяти членов, распределенных по сорока девяти избирательным округам. Число представителей от этих округов варьируется от одного до пяти членов от каждого. Кантоны Ури и Цуг, а также полукантоны Обвальден, Нидвальден и Аппенцелль-Инерроден составляют только по одному округу каждый. Берн имеет шесть округов и двадцать семь членов; Цюрих — четыре округа и шестнадцать членов. Каждый избиратель имеет право голосовать за столько членов, сколько положено его округу, но не кумулятивно. Федеральная перепись для распределения представительства проводится каждые десять лет. Члены получают вознаграждение в размере двадцати франков в день (около 3,86 доллара) во время сессии Национального совета и путевые расходы в размере двадцати сантимов за километр (чуть меньше 0,03 доллара за милю). Член теряет свое ежедневное вознаграждение, если он не отвечает на перекличку при открытии дневной сессии, если только он не появится позже и не представит секретарю уважительную причину своего опоздания. Если впоследствии, во время сессии того же дня, проводится поименное голосование или подсчет голосов для установления кворума, вознаграждение членов, чье отсутствие было выявлено, аннулируется за этот день. Этот закон не является «мертвой буквой», а строго соблюдается и у бережливого народа способствует тому, чтобы члены оставались на своих местах.

Совет кантонов (Ständerath; Conseil des États).

Место, отведенное Совету кантонов в Конституции, составляет половину того, что дано Национальному совету, и охватывается четырьмя статьями:

1. Совет кантонов состоит из сорока четырех представителей кантонов. Каждый кантон избирает двух представителей, а в разделенных кантонах каждый полукантон избирает одного.

2. Ни один член Национального совета или Федерального совета не может одновременно быть членом Совета кантонов.

3. Совет кантонов выбирает из своего состава Президента и Вице-президента на каждую очередную и внеочередную сессию. Из числа представителей того кантона, от которого был избран Президент на очередную сессию, ни Президент, ни Вице-президент не могут быть выбраны на следующую очередную сессию. Представители одного и того же кантона не могут занимать должность Вице-президента в течение двух очередных сессий подряд. Когда голоса разделены поровну, Президент имеет решающий голос; при выборах он голосует так же, как и другие члены.

4. Члены Совета кантонов получают вознаграждение от своих соответствующих кантонов.

Устройство двух палат явно заимствовано по образцу Соединенных Штатов; но очевидно, что Совет кантонов не так тесно соответствует Сенату Соединенных Штатов, как Национальный совет — Палате представителей. Он не имеет такого четко определенного характера, как Сенат, в плане отличительного представления федеральной особенности союза между кантонами. Способ избрания его членов, квалификация, которой они должны обладать, срок их службы, жалованье, которое они должны получать, и отношения, которые они должны поддерживать с теми, кого они представляют — фактически, каждый элемент их характера как представителей оставлен на усмотрение кантона, и преобладает большое разнообразие положений. Малые кантоны, в которых народ собирается ежегодно (Ландсгемайнде), имеют своих членов, избираемых этим собранием путем поднятия рук за того или иного кандидата. В других кантонах, включая Цюрих, Тургау и Базель-сельский, весь кантон образует лишь один округ для выдвижения членов; голоса опускаются в урну коммуны, собираются и подсчитываются кантональной комиссией. В кантонах, имеющих представительную систему, таких как Женева, Фрибур, Тичино и Берн, они выбираются кантональным законодательным органом. Сроки полномочий членов варьируются от одного до трех лет; двенадцать кантонов избирают на один год, двенадцать — на три года, при этом Вале придерживается среднего значения в два года. Их вознаграждение, выплачиваемое кантоном, такое же, как и у членов Национального совета, за исключением Женевы, где оно вдвое больше, или сорока франков. При работе в комитетах во время перерывов члены Совета кантонов получают оплату от Конфедерации. Вице-канцлер служит секретарем Совета кантонов.

Совет кантонов не обладает особыми исполнительными полномочиями отдельно от Национального совета, подобно Сенату Соединенных Штатов, что в некотором отношении придает этому органу дополнительную силу и достоинство. Швейцарский Сенат опирается исключительно на свое общее положение как одного необходимого элемента федеральной системы. Две ветви Собрания являются координационными, стоящими во всех отношениях на равных правах. Работа каждой сессии, насколько она известна при ее открытии, распределяется между двумя палатами конференцией их президентов. Право инициативы принадлежит каждой палате и каждому члену Собрания. Возможно, есть оттенок превосходства и достоинства, присущий Национальному совету. Он обозначен первым в порядке Конституции, имеет фиксированный срок службы, и когда две палаты находятся на совместном заседании, председательствует Президент Национального совета. В Национальном совете можно найти более амбициозных и активных людей в политической жизни, ибо члены Федерального совета обязательно выбираются из этого органа. Члены обеих палат в равной степени пользуются обычными привилегиями и иммунитетами членов представительных органов. Две палаты действуют раздельно по всем строго законодательным вопросам; собираясь для обсуждения совместно только для осуществления определенных избирательных и судебных функций.

Полномочия Федерального собрания изложены в Конституции следующим образом:

1. Национальный совет и Совет кантонов обладают юрисдикцией по всем вопросам, которые настоящая Конституция относит к компетенции Конфедерации и которые не закреплены за другими федеральными органами.

2. К вопросам, входящим в компетенцию двух Советов, относятся, в частности, следующие:

Законы, касающиеся организации и выборов федеральных органов.

Законы и постановления по вопросам, доверенным Федеральной Конституцией Конфедерации.

Жалованье и вознаграждение членов федеральных руководящих органов и Федеральной канцелярии; создание федеральных должностей и определение их жалованья.

Выборы Федерального совета, Федерального суда, Федерального канцлера и генерала федеральной армии.

Союзы и договоры с иностранными государствами, а также одобрение договоров, заключенных кантонами между собой или с иностранными державами; такие кантональные договоры, однако, не должны представляться в Федеральное собрание, если только возражение против них не будет выдвинуто Федеральным советом или другим кантоном.

Меры по обеспечению внешней безопасности; по поддержанию независимости и нейтралитета Швейцарии; объявление войны и заключение мира.

Гарантия конституций и территории кантонов; вмешательство вследствие такой гарантии; меры по обеспечению внутренней безопасности Швейцарии, по поддержанию мира и порядка; амнистия и помилование.

Меры по обеспечению соблюдения Федеральной конституции; по выполнению гарантии кантональных конституций и по выполнению федеральных обязательств.

Право контроля над федеральной армией.

Определение ежегодного бюджета, аудит государственных счетов и федеральные постановления, разрешающие займы.

Общий надзор за федеральной администрацией и федеральными судами; апелляции на решения Федерального совета по административным конфликтам юрисдикции между федеральными органами.

Пересмотр Федеральной конституции.

3. Оба Совета собираются один раз в год на очередную сессию в день, установленный регламентом. Они могут быть созваны на внеочередную сессию Федеральным советом или по требованию одной четверти членов Национального совета, или пяти кантонов.

4. В любом из Советов кворумом является большинство от общего числа его членов.

5. В Национальном совете и в Совете кантонов вопрос решается большинством голосов присутствующих.

6. Для федеральных законов, декретов и резолюций необходимо согласие обоих Советов. Федеральные законы представляются для принятия или отклонения народом по требованию тридцати тысяч квалифицированных избирателей или восьми кантонов. Тот же принцип применяется к федеральным резолюциям, которые имеют общее применение и не носят срочного характера.

7. Конфедерация законом устанавливает формы и сроки народного голосования.

8. Члены любого Совета голосуют без инструкций.

9. Советы совещаются раздельно. Но в случае выборов (указанных в разделе 2), помилований или решения конфликта юрисдикции два Совета встречаются на совместном заседании под руководством Президента Национального совета. Голоса решаются простым большинством членов обоих Советов, присутствующих и голосующих.

10. Меры могут исходить из любого Совета и могут быть внесены любым членом каждого Совета.

11. Заседания обоих Советов, как правило, должны быть публичными.

Законодательный орган в любом суверенном государстве является хранилищем большей части власти; следовательно, конституция Швейцарии, подобно конституции Соединенных Штатов, после перечисления полномочий, которые должны осуществляться властью общего правительства, передает их в терминах самому непосредственному представителю суверенитета. В Швейцарии это Федеральное собрание; в Соединенных Штатах это Конгресс. Объем полномочий, предоставленных Швейцарскому Федеральному собранию, позволяет ему осуществлять не только законодательные, но и надзорные, исполнительные и судебные функции. Разделение его полномочий с полномочиями Федерального совета и Федерального суда — исполнительной и судебной ветвями власти — не четко изложено и на практике не строго соблюдается. Бывали случаи, когда юрисдикция по ним была настолько сомнительной, что заинтересованные стороны из излишней осторожности подавали свои меморандумы одновременно в два из этих федеральных ведомств. Швейцарское Федеральное собрание осуществляет власть, более всеобъемлющую и большую, чем та, которая, вероятно, дана любому законодательному органу; по крайней мере в республике, где существует заявленное органическое распределение трех главных ветвей. Оно избирает Федеральную исполнительную власть, Федеральную судебную власть и главнокомандующего армией. Оно является окончательным арбитром по всем вопросам, касающимся соответствующей юрисдикции исполнительной власти и Федерального суда. По-видимому, нет такого решения исполнительной власти, которое не могло бы быть пересмотрено им. Это главная власть в стране. Никакое вето не может вмешаться, и никакая судебная власть не может поставить под сомнение конституционность его статутов. Его акты образуют закон, который суд обязан исполнять. Швейцарский народ, так сказать, говорит в каждом законодательном акте; и единственная сдержка или пересмотр, которым он подлежит, остается за самим народом посредством референдума. Власть швейцарского Собрания, правда, превышает власть Конгресса Соединенных Штатов, и все же его можно считать более слабым органом. Ибо, хотя в каждом случае на заднем плане существует законодательный суверен, способный контролировать действия обычного законодательного органа, суверенная власть гораздо легче приводится в действие в Швейцарии, чем в Соединенных Штатах. Опять же, любой обычный закон, принятый швейцарским Собранием, может быть аннулирован народным голосованием. Свобода от инструкций, обеспеченная членам Федерального собрания, была впервые провозглашена в швейцарской Конституции 1848 года. Вся история представительного принципа доказывает обоснованность доктрины, что наделение представителя полной свободой действий является существенной частью определения. Не на власть инструктировать представителя должны смотреть избиратели в поисках гарантии того, что его усилия будут добросовестно применены на государственной службе; но на власть сместить его с той высоты, на которую их голоса его подняли. Цель, которую нужно достичь, — не принудить представителя решать в соответствии с мнениями своих избирателей, ибо это часто принуждало бы его решать против его лучшего суждения; но заставить его решать с единственной целью — на благо общества. Именно оставляя его не связанным положительными инструкциями, в то время как он подчиняется окончательному трибуналу мнения своих избирателей, достигается цель приведения в действие в ходе заседаний законодательного органа наибольшего практического количества интеллекта под руководством чистейшего стремления содействовать благополучию сообщества. Взгляд, который Берк имеет на отношения между представителем и его избирателями, в основном настолько правилен и настолько ясно выражен, что никто не может читать его без удовольствия и поучения. Этот отрывок встречается в его знаменитой речи в Бристоле по окончании голосования. «Конечно, джентльмены, — говорит он, — счастьем и славой представителя должно быть жить в строжайшем союзе, теснейшей переписке и самом нескрываемом общении со своими избирателями. Их желания должны иметь для него большой вес; их мнение — высокое уважение; их дела — неустанное внимание. Его долг — жертвовать своим покоем, своими удовольствиями, своими удовлетворениями ради их; и прежде всего, всегда и во всех случаях предпочитать их интерес своему собственному. Но свое непредвзятое мнение, свое зрелое суждение, свою просвещенную совесть он не должен жертвовать вам, любому человеку или любой группе живущих людей. Их он получает не от вашего удовольствия; нет, и не от закона и конституции. Они — доверие от Провидения, за злоупотребление которым он глубоко отвечает. Ваш представитель обязан вам не только своим усердием, но и своим суждением; и он предает, а не служит вам, если жертвует им ради вашего мнения».

Ни Конституция Соединенных Штатов, ни Конституция Швейцарии не наделяют нигде какой-либо властью роспуска законодательного органа. Швейцарское Собрание избирается на определенное время; когда это время истекает, оно распускается в силу закона; до истечения этого времени никакая власть не может законно распустить его.

Либо Национальный совет, либо Совет кантонов может рекомендовать Федеральному совету подготовить и представить на его рассмотрение определенные законопроекты; или член может предложить таковой своей собственной палате, и, если это приемлемо, вопрос будет передан в Федеральный совет с инструкцией составить необходимый законопроект; или сам Федеральный совет представляет законопроекты по своей собственной инициативе. Собрание рекомендует Федеральному совету посредством ходатайств, называемых постулатами, такие изменения или реформы в представленных им законопроектах, которые кажутся им уместными. Если Федеральный совет не соглашается с конкретным постулатом, исходящим от одной из палат, он делает отчет об этом палате, и если последняя настаивает на своем мнении, то составляется формальное предложение, и если оно принимается в обеих палатах, Федеральный совет обязан выполнить его положения. Необходимо понимать, что каждый законопроект должен пройти через руки Федерального совета и быть представленным им Собранию. Когда законопроект представляется Федеральным советом, палата, которая должна первой его рассмотреть, назначает комитет для изучения и отчета по нему. Эти комитеты или комиссии назначаются по мере возникновения необходимости — постоянных комитетов нет — Президентом палаты и скрутаторами; составляя вместе то, что называется бюро. Эти скрутаторы, четыре в Национальном совете и два в Совете кантонов, избираются каждую сессию из членов своих соответствующих палат; и в их обязанности также входит определение и объявление результата, когда проводится голосование, будь то тайное, раздельное или устное; они занимают возвышенное положение справа от Президента. После представления отчета комитета законопроект обсуждается и в конечном итоге либо принимается с поправками или без них, либо отклоняется. Если он принят, он переходит в другую палату, где проходит аналогичный процесс. После принятия обеими палатами он становится законом и публикуется как таковой Федеральным советом в Feuille fédérale Suisse; при условии, однако, референдума, если он должным образом затребован. Федеральный совет, публикуя закон, декрет или резолюцию, не подлежащие референдуму, устанавливает дату, когда они вступают в силу, если это не сделано в тексте законопроекта. Как правило, эта дата — день публикации. Для всех мер, подлежащих референдуму, называется так называемый срок оппозиции (délai d’opposition), являющийся периодом в три месяца, в течение которого может быть затребована апелляция к народному голосованию. В случае, если апелляция не подана, закон вступает в силу по истечении трех месяцев.

Ежедневные заседания Собрания открываются в восемь часов утра во время июньской сессии и в девять часов во время декабрьской сессии; перерывы обычно длятся с часа до двух часов дня. Сессии никогда не длятся дольше трех недель. Для покрытия всех ежегодных расходов Собрания из федеральной казны требуется небольшая сумма. В законе о законодательных ассигнованиях на 1889 год были предусмотрены следующие суммы на вознаграждение двух палат Собрания: Совет кантонов, жалованье и путевые расходы комитетов — 10 000 франков; жалованье и путевые расходы переводчика — 3000 франков; обслуживание — 2500 франков; итого — 15 500 франков; Национальный совет, жалованье и путевые расходы членов и членов комитетов — 200 000 франков; переводчик — 3000 франков; обслуживание — 3000 франков; итого — 206 000 франков. Таким образом, все расходы страны на свой законодательный департамент за год составили 221 500 франков, или около 44 000 долларов; на тысячу долларов меньше, чем ежегодно выплачивается девяти членам Конгресса.

Посещая палаты Собрания, человек остается под большим впечатлением от гладкого и спокойного ведения дел. Члены не рассажены с учетом их политической принадлежности. Нет никакого «флибастерства», никаких досадных процедурных вопросов, никаких драконовских правил «клотюры», чтобы задержать или нарушить приличие его заседаний. Прерывания редки, а гневные личные перепалки никогда не случаются. Нет официальных стенографистов или дословных отчетов о заседаниях; газетные репортеры представляют только местные газеты и предоставляют очень скудный синопсис ежедневных дел. Маленькая галерея, отведенная для публики, редко бывает занята. «Разрешение на публикацию» или написанная речь, заученная наизусть и страстно продекламированная, неизвестны; нет никаких посторонних и заискивающих условий, чтобы приглашать к «пустым» речам или полетам ораторского искусства для прессы и галереи. Дебаты больше похожи на неформальную консультацию деловых людей об общих интересах; они говорят и голосуют, и на этом все заканчивается. Это легкое разговорное распоряжение делами ни в коем случае не означает какой-либо небрежной безразличности или поверхностного метода законодательства. Нет такого законодательного органа, где важные вопросы рассматривались бы более фундаментальным и критическим образом. Члены Национального совета встают, чтобы говорить, в то время как члены Совета кантонов говорят со своих мест. Трехъязычная характеристика страны перенесена в Собрание; и во время краткого визита в любую из палат можно услышать, как разные члены говорят последовательно на немецком, французском и итальянском языках. Если председательствующий любой из палат — немец и не говорит по-французски, его замечания немедленно повторяются французским официальным переводчиком, который стоит рядом с ним; и с Президентом, который является французом и не говорит по-немецки, процесс повторяется в обратном порядке. Члены из итальянских кантонов, как правило, понимают французский или немецкий достаточно, чтобы не требовать специального перевода на свой язык. Все законопроекты, отчеты, резолюции и законы публикуются на трех языках. Швейцарцы были так же успешны в примирении трудностей различных диалектов в федеральном законодательном органе, как и в гармоничном союзе кантонов. Это было серьезным препятствием на пути к союзу, когда законодательный орган королевства Нидерландов, основанный в 1814 году, имел три разных языка, на которых говорили в его залах — голландский, фламандский и французский. Это считалось предзнаменованием распада в 1830 году, так как усиливало каждый предрассудок и трудность. Персонал Собрания серьезен и степенен, достоин и серьезен. Подавляющее большинство членов — люди старше среднего возраста, люди образования, культуры и опыта в общественной жизни. Многие из них занимали должности сначала в своих коммунах, а затем в своих кантонах. Любопытно, что в стране, где трудно найти здание суда или вывеску адвоката, одна четверть членов Собрания заявляют о себе как об адвокатах; следом идут торговцы, затем фермеры, врачи, банкиры и профессора. Одна треть указана как занимающие различные другие кантональные и коммунальные должности. Очень часто человек занимает одновременно федеральную, кантональную и коммунальную должность, где обязанности не конфликтуют и принадлежат к одному и тому же общему классу. Это рассматривается как упрощение и удешевление государственной службы. Сама одежда членов, в своей строгой мрачности и единообразии, свидетельствует о стабильном и серьезном складе их умов. Едва ли потребовалась бы смена галстука, чтобы весь состав предстал на похоронах по всей форме. Присяга, приносимая членами Собрания, призвана подчеркнуть принятое высокое и священное доверие. Она звучит так: «Я клянусь Богом Всемогущим! поддерживать конституцию и законы Конфедерации, верно и истинно охранять единство, силу и честь швейцарской нации, защищать независимость Отечества, свободу и права народа и его граждан в целом, добросовестно выполнять все возложенные на меня обязанности, так истинно, как Бог благословит меня». Принося эту присягу, член стоит с поднятой правой рукой, большой и два первых пальца вытянуты, указывая на Троицу.

Члены Собрания фактически пользуются пожизненным сроком полномочий; если человек однажды избран, он, скорее всего, будет переизбираться до тех пор, пока желает продолжать службу. Переизбрание — как в Конфедерации в целом, так и в отдельном кантоне — является правилом; отклонение кандидатуры действующего члена — редкое исключение. На последних всеобщих выборах девятнадцать из двадцати одного нового члена были избраны на места тех, кто скончался или добровольно ушел в отставку. Есть члены, которые непрерывно работают со времени организации Собрания в 1848 году. Говоря об этой уверенности в сохранении должности в целом, Президент Конфедерации в публичном выступлении сказал: «Нас интересуют факты, а не личности. Если бы вы взяли десять швейцарцев, каждый из них знал бы, хорошо ли управляется страна или нет; но я рискну сказать, что девять из них не смогли бы назвать имя Президента, а десятый, который мог бы подумать, что знает его, ошибся бы». В некоторой степени это примечательное сохранение состава Собрания можно объяснить тем, что народ чувствует себя хозяином положения благодаря праву отклонять любые меры, выносимые на всенародное голосование. Положение члена Собрания овеяно достоинством, и это не та должность, к которой стремятся из материальных побуждений, рассматривая её скорее как привилегию, нежели как честь. Отсутствие такого фискального взгляда на должность законодателя влечет за собой и отсутствие идеи «ротации». Собрание не формируется на основе теории сменяемости или под влиянием более пагубных факторов. Некоторые любят высказываться против капризов и неблагодарности народа, говорит г-н Фримен в своем труде «Развитие английской конституции», и уверять нас, что при демократическом правлении ни люди, ни меры не могут оставаться неизменными ни на час. Дух, который побуждал демократические Афины год за годом доверять свои высшие должности патрицию Периклу и реакционеру Фокиону, по-прежнему живет в демократиях Швейцарии, в Ландсгемайнде Ури и в Федеральном собрании в Берне. Министры королей, будь то деспотических или конституционных, могут тщетно завидовать уверенности в сохранении должности, которая выпадает на долю тех, кого народ избирает управлять собой. Грот, написавший свою «Историю Греции» в Швейцарии, заявлял, что его интерес к швейцарским кантонам возник из аналогии, которую они представляли с древнегреческими государствами; и особенно как подтверждение склонности народных правительств придерживаться своих лидеров с величайшим упорством привязанности.

Коррупция на выборах, гражданское взяточничество, упадок законодательного характера, жажда официальной наживы — эти пороки не ограничены каким-либо народом или страной. Дать неполный ответ относительно причин и средств борьбы с ними сложно; дать полный ответ невозможно. Некоторые из этих пороков связаны с политическими проблемами, которые терзают нашу эпоху в каждом государстве и стране, где преобладают конституционное правление и либеральное избирательное право. Швейцария, с правительством, столь адекватным для простого народа и небольшой страны, по-видимому, твердо противостояла воздействию этих политических недугов. Служба в федеральном законодательном органе принимается из чувства патриотического долга; ни вознаграждение, ни самовозвеличивание не являются элементами членства, заслуживающими внимания. Выборы депутатов в швейцарское Собрание — это событие, которое не вызывает бурных потрясений или даже всеобщего интереса у широких масс народа. Подавляющее большинство кандидатов не встречают противодействия; нет возможности для взяточничества, подрывающего общественную мораль, или поля для беспринципного применения позорных уловок и инцидентов, которые слишком часто сопровождают ожесточенные выборы в Соединенных Штатах. Выборы, всеобщие или местные, не являются поводом для суеты или шума, беспорядков или пиршеств; нет процессий, нет партийных значков, нет музыки, нет «поднятия шестов», вероятно, не произносится ни одной речи, и ни один кандидат не присутствует при осуществлении этой важной привилегии. Это дело обсуждения и решения, трезвости и мудрости. Сами избиратели чувствуют, что призваны выполнить серьезный и возвышающий долг; торжественный и обдуманный акт выбора людей для управления судьбами цивилизованного и просвещенного народа. Возможно, то, что швейцарские выборы проводятся в воскресенье, а избирательные участки часто находятся в церквях, отчасти способствует тому, чтобы внушить избирателю уважение к самому себе, к той роли, которую он должен поддерживать, и к институту, в котором он таким образом принимает почетное участие. Есть опасения, что предложение о таком средстве правовой защиты в Соединенных Штатах было бы расценено нашими церковниками как ægrescit medendo. Волнение, сопровождающее народные выборы в Соединенных Штатах в их нынешнем виде, в основном носит порочный и унизительный характер. Вместо того чтобы вселять в сердца людей дух патриотизма, побуждая их ценить блага правительства, при котором они живут, оно вселяет лишь злобу и недоброжелательность; давая возможность для потакания порочным страстям, которые рождаются, но не умирают вместе с чрезвычайной ситуацией; развивая грубую, вульгарную мораль, которая, при условии, что вы не причиняете вреда личности или имуществу человека, не видит в вашем поведении по отношению к нему ничего предосудительного; которая близорука к низости клеветы и искажения фактов, направленных против него, и слепа к несправедливости ненужного вторжения в частную жизнь человека; мораль, которая не способна понять, что один источник счастья должен быть столь же священным от произвольного посягательства и нарушения, как и другой; и что видимая собственность — не единственное, что может быть украдено или захвачено. Эти пороки терпят, не предпринимая никаких решительных усилий для их устранения, как если бы они были не просто наростом, а составляли неотъемлемую или существенную часть системы, которую они уродуют и принижают.

В швейцарском Собрании едва ли можно говорить о каких-либо партийных группировках. Оно сравнительно свободно от «оскорбительной партийности», «пагубной активности» и системы партийной организации и деятельности, которые процветают в Соединенных Штатах с избыточной и, в некоторых отношениях, зловещей энергией. Хотя номинально в швейцарском Собрании существуют три политических деления — Правые, Центр и Левые, принятая общая классификация сводит их к двум: радикалам и консерваторам. Основная линия разделения — та же запутанная проблема, проходящая через всю политическую историю: соперничество между штатом и нацией, где одни стремятся минимизировать, а другие — преувеличить сферу деятельности центрального правительства. Радикалы — это те, кто стремится дать наиболее широкое толкование конституции, чтобы расширить поле федеральной власти. Консерваторы ревностно относятся к любому посягательству на традиционные прерогативы кантонов и желают ограничить пределы федеральных действий. Радикалы наиболее многочисленны, обладая абсолютным большинством как в Национальном совете, так и в Совете кантонов. Внутри этих двух широких делений существует множество различных оттенков, разделяющихся по вопросам социального, религиозного и экономического характера. Кроме того, эти основные и подразделения имеют совершенно иное значение применительно к федеральным или кантональным вопросам; радикал в одном может быть консерватором в другом. Радикал и консерватор кантона Во отнюдь не то же самое, что радикал и консерватор кантонов Цюрих и Аргау; радикал Женевы сильно отличается от радикала Санкт-Галлена. Две партии не различаются между собой каким-либо систематическим уважением или неуважением к кантональной независимости. Таким образом, чисто политический вопрос между привилегией с одной стороны и суверенитетом народа с другой имеет второстепенное значение; первый не находит выражения ни в какой партийной формуле. Ошибочно оценивать характер и тенденции швейцарских партий по названиям, которые они носят — радикалы и консерваторы — в свете того положения, которое эти названия получили на каждом языке в Европе, и сильных чувств уважения или ненависти, связанных с ними. Как таковые, они отнюдь не являются полностью корректными обозначениями политических делений, заметно противостоящих друг другу в Швейцарии, и пунктов разногласий между ними. Неверно, что швейцарский радикал желает чрезмерной централизации до степени унитарного правительства; но, вместе с консерватором, придерживается великой теории местного самоуправления, основанной на следующих положениях: правительство наиболее мудро, когда оно находится в руках тех, кто лучше всего осведомлен о конкретных вопросах, по которым они принимают законы; наиболее экономно и честно, когда находится в руках тех, кто больше всего заинтересован в сохранении бережливости и добродетели; наиболее сильно, когда оно осуществляет только ту власть, которая полезна для управляемых. Существует чувство, общее для населения каждого кантона и коммуны, которое исключает всякую мысль о какой-либо партии, выступающей за одну концентрированную систему. Мэдисон говорит: «Исчезновение партий неизбежно подразумевает либо всеобщую тревогу за общественную безопасность, либо полное исчезновение свободы». Политические партии выполняют функции величайшей важности; через их организации выполняется та обязанность, которая лежит на каждом гражданине республики — уделять серьезное, внимательное и постоянное внимание ведению дел правительства. Партии являются выразителями и представителями великих проблем, которые постоянно возникают в каждом свободном сообществе. Благодаря дискуссиям, возникающим между ними, формируется общественное мнение, народ просвещается в своих политических правах, формируется и воспитывается должное чувство гражданственности; они являются великой центростремительной силой в любой системе самоуправления.

Сильная привязанность к партии, с её неизбежным обильным урожаем политических разногласий, в Соединенных Штатах одновременно пробудила рвение к использованию полномочий правительства в выгодных общественных целях и чувствительность к разоблачению зла или злоупотреблений, которые проявляются тысячами полезных способов. «Одно из преимуществ свободного правительства, — заявляет сэр Джеймс Макинтош, — состоит в том, что они возбуждают, иногда до неудобной степени, но в целом с величайшей пользой, все великодушные чувства, все усилия ради общественного дела, на которые способна человеческая природа». Швейцария в законодательной ветви своей федеральной системы собирает группу людей, замечательных тем великодушным и патриотическим импульсом, который побуждает благородные умы жертвовать личными интересами ради общественного блага, и тем общественным духом, который является чувством долга, примененным к общественным делам; нет ничего от трусливого и непатриотичного настроения, выраженного в речи Катона: «когда царит порок и правят нечестивые люди, пост чести — это частная жизнь». Для швейцарца пост чести — это всегда пост долга, и зов долга громче всего звучит со стороны государственной службы и находит готовность откликнуться у лучших граждан. Нигде народное правительство не опирается на более прочный фундамент общественного духа и добровольного и активного интереса народа.

ГЛАВА IV. ФЕДЕРАЛЬНЫЙ СОВЕТ.

Bundesrath; Conseil fédéral.

Три основные формы исполнительной власти включают наследственного и безответственного короля, с ответственным министерством или без него; единоличного ответственного президента; и исполнительный совет. Наиболее типичными примерами этого являются: конституционная монархия Англии; президентство Соединенных Штатов; и Федеральный совет Швейцарии. Или можно сказать, что существуют четыре главных способа, которыми осуществляется парламентское правление.

Первый — английский, где исполнительная власть является первичным, а законодательная — конечным источником власти; английские министры имеют право инициативы, но они не могут оставаться в должности без большинства в Палате общин.

Второй — германский план, где министры зависят исключительно от Короны, но не могут тратить деньги без санкции парламента.

Третий — конституция Соединенных Штатов, согласно которой функции обеих ветвей четко определены; Кабинет исключен из Конгресса, и Конгресс не имеет над ним контроля, кроме утверждения его членов Сенатом.

Четвертый — швейцарская система, в которой исполнительная власть является столь же значительным отступлением от прецедента Соединенных Штатов и породила нечто, по крайней мере, столь же сильно отличающееся от Президента Соединенных Штатов, как он отличается от европейского короля. Швейцарская конституция не предусматривает главы исполнительной власти в смысле Президента Соединенных Штатов; такого должностного лица практически не существует. Швейцарская исполнительная власть, по сути, не обладает ни одной из функций, которые даны Президенту Соединенных Штатов как независимой силе в государстве, делающей его столь же истинным представителем суверенного народа, как и сам Конгресс. Эндрю Джексон, действительно, привычно гордился привилегией представлять массы; и использование права вето Президентом в большинстве случаев весьма популярно, ибо через него от Президента ожидают противовеса власти законодательного органа.

До 1833 года в Швейцарии не было проекта реформы, направленного на создание специальной федеральной исполнительной власти, отдельной от всех кантональных правительств. Ранее федеральная исполнительная власть не была возложена на какого-либо специального магистрата или совет, а осуществлялась советом того или иного из трех руководящих кантонов, как объяснено во «Введении». Это, конечно, имело неудобство, среди многих других, заключающееся в том, что использование федеральной власти было более или менее направляемо политикой, фактически преобладавшей в каждом из трех руководящих кантонов. До 1848 года законодательная и исполнительная власть были сосредоточены в одном органе. Швейцария, в своем федеральном характере, никогда не знавшая личного главы какого-либо рода, когда старый слабый Сейм был преобразован в реальное федеральное правительство, естественно, ограничила исполнительную власть гораздо сильнее, чем она ограничена в Соединенных Штатах; и полномочия, оставленные исполнительной власти, были не менее естественно доверены не Президенту, а совету. Не желая доверять исполнительную власть какому-либо одному человеку, её передали в руки совета из семи человек. Его можно назвать безличной исполнительной властью. В нем нет ничего, что могло бы вызвать поклонение тех, чья главная цель — найти что-то, перед чем можно преклониться; его действия не могут быть записаны в придворном циркуляре; он не проводит приемов или аудиенций; он не оказывает никому чести визита, и никто не имеет чести быть приглашенным посетить его в ответ. Законодательный орган, избранный на фиксированный срок, который не может быть распущен до окончания этого срока, избирает Исполнительный совет на срок своего собственного существования. К такому органу не может прилипнуть ни клочок, ни лоскут королевского пурпура; и это полностью опровергает мнение о том, что исполнительная власть республики — это просто тень королевской власти, просто перенос от пожизненного и наследственного срока к избранному и ограниченному. Организация, полномочия и обязанности Федерального совета определены конституцией в следующих положениях:

1. Высшее руководство и исполнительная власть Конфедерации осуществляются Федеральным советом, состоящим из семи членов.

2. Члены Федерального совета избираются Федеральным собранием на срок три года из числа всех швейцарских граждан, имеющих право быть избранными в Национальный совет. Но не более одного члена может быть избран от одного и того же кантона. После каждых всеобщих выборов в Национальный совет Федеральный совет также подлежит полному обновлению. Вакансии, возникающие в течение трех лет, заполняются на оставшийся срок на следующей сессии Федерального собрания.

3. Члены Федерального совета не могут в течение срока своих полномочий занимать никакую другую должность, ни на службе Конфедерации, ни кантона, ни заниматься каким-либо другим делом или осуществлять профессию.

4. Федеральный совет возглавляется Президентом Конфедерации. Существует также Вице-президент. Президент Конфедерации и Вице-президент избираются на срок один год Федеральным собранием из числа членов Совета. Уходящий Президент не может быть избран ни Президентом, ни Вице-президентом на следующий год. Один и тот же член не может занимать должность Вице-президента два года подряд.

5. Президент Конфедерации и другие члены Федерального совета получают ежегодное жалованье из федеральной казны.

6. Кворум Федерального совета составляет четыре члена.

7. Члены Федерального совета имеют право принимать участие в дискуссиях, но не голосовать ни в одной из палат Федерального собрания; а также право вносить предложения по любому вопросу, находящемуся на рассмотрении.

8. Полномочия и обязанности Федерального совета, в пределах этой конституции, в частности следующие: он направляет федеральные дела в соответствии с законами и резолюциями Конфедерации: он должен заботиться о том, чтобы конституция, федеральные законы и постановления, а также положения федеральных конкордатов соблюдались: он должен принимать необходимые меры для их исполнения либо по собственной инициативе, либо по жалобе, поскольку решение таких дел не было возложено на Федеральный трибунал. Он заботится о том, чтобы гарантия кантональных конституций соблюдалась. Он предлагает законопроекты и резолюции Федеральному собранию и дает свои заключения по предложениям, направленным ему Федеральным собранием или кантонами. Он исполняет федеральные законы и декреты, решения Федерального трибунала, а также компромиссы или решения в арбитраже по спорным вопросам между кантонами. Он производит назначения, которые не доверены Федеральному собранию, Федеральному трибуналу или другому органу. Он рассматривает договоры, заключенные кантонами друг с другом или с иностранными государствами, и утверждает их, если они надлежащие. Он следит за внешними интересами Конфедерации, особенно во всех международных отношениях, и, в общем, ведает иностранными делами. Он защищает внешнюю безопасность, а также независимость и нейтралитет Швейцарии. Он защищает внутреннюю безопасность Конфедерации и поддержание её мира и порядка. В случаях срочности, и когда Федеральное собрание не заседает, Федеральный совет имеет полномочия собрать необходимые войска и использовать их, с оговоркой, что он должен немедленно созвать Федеральное собрание, если число призванных людей превысит две тысячи или если они останутся под ружьем более трех недель. Он ведает делами федеральной армии и всеми другими отраслями администрации, которые принадлежат Конфедерации. Он рассматривает те законы и постановления кантонов, которые должны быть представлены на его утверждение; он осуществляет надзор за теми отраслями кантональной администрации, которые находятся под его контролем. Он управляет финансами Конфедерации, вносит бюджет и представляет отчет о счетах федеральных доходов и расходов. Он контролирует поведение всех должностных лиц и служащих федеральной администрации. Он представляет Федеральному собранию на каждой очередной сессии отчет о своей администрации и отчет о состоянии Конфедерации, как внутренней, так и внешней; и рекомендует его вниманию такие меры, которые, по его суждению, желательны для содействия общему благосостоянию. Он также составляет специальные отчеты, когда Федеральное собрание или любая из его палат требует этого.

9. Дела Федерального совета распределяются по департаментам между его членами. Это распределение имеет целью только облегчение рассмотрения и отправления дел; каждое решение должно исходить от Федерального совета как органа (единой власти).

10. Федеральный совет и его департаменты уполномочены привлекать экспертов по специальным вопросам.

При осуществлении некоторых из своих наиболее важных функций действия Федерального совета носят по существу судебный характер. Это заметно в его праве рассматривать соглашения, заключенные кантонами между собой или с иностранными правительствами; и судить об их соответствии федеральной конституции. Под названием «административное право» он в судебном качестве выносит решения о действительности многочисленных кантональных законов и постановлений, таких как школьные дела, свобода торговли и коммерции, патентные права, права поселения, освобождение от военной службы, права религиозных организаций, действительность кантональных выборов, голосований и т.д. Но нет эффективного инструментария для принудительного исполнения декретов Федерального совета против кантонов в этих случаях. Если кантон принимает меру, которую Совет при апелляции признает неконституционной, и он отказывается подчиниться приказу Совета, у последнего нет прямого способа принудить его к этому. Два метода принуждения строптивого кантона, опробованные до сих пор, заключались в следующем: отправить специального агента для переговоров с кантональными властями, и если его усилия окажутся безуспешными, расквартировать войска за счет их содержания в провинившемся кантоне, пока он не уступит; другой метод — удерживать от кантона субсидии, которые должны быть предоставлены на местные цели из федеральной казны. Оба этих метода оказались эффективными. Федеральный совет, однако, при всех обстоятельствах сохраняет весьма привязанный, если не почтительный, тон в своих сообщениях кантонам, обращаясь к ним как к «Верным и дорогим союзникам» и заканчивая: «Мы пользуемся этим случаем, верные и дорогие союзники, чтобы вверить вас вместе с нами божественному покровительству».

Федеральный совет осуществляет более широкие дискреционные полномочия в вопросах ареста, временного заключения, высылки с территории и тому подобного, чем кажется возможным вывести из условий конституции. Недавний декрет Федерального совета запретил публичные демонстрации магнетизма и гипнотизма. Там, где есть усмотрение, есть место для произвола, и в республике, не меньше, чем при монархии, дискреционные полномочия со стороны правительства означают отсутствие безопасности для законной свободы со стороны гражданина. Швейцарская конституция, по-видимому, более демократична, чем конституция Соединенных Штатов, в том факте, что она не наделяет правом вето ни одно должностное лицо; однако по объему полномочий, которые предоставлены исполнительной власти над гражданином, она менее демократична. Каждая законодательная мера проходит проверку Федерального совета перед действием Федерального собрания; и меры, принятые Собранием, промульгируются Советом, подписанные как Президентом Конфедерации, так и Канцлером, министерским должностным лицом Совета; без сомнения, во всех случаях две подписи надежнее, чем одна.

Федеральный совет, вместо того чтобы проявлять инициативу, иногда по предложению от самого себя просит представить Собранию меру; в этом случае отклонение меры не рассматривалось бы Советом в свете поражения. Во время перерывов в работе Собрания федеральные советники, возглавляющие комитеты, назначенные Собранием, или с экспертными комиссиями, встречаются в разных частях страны, чтобы рассмотреть вопросы, которые должны быть вынесены на рассмотрение Собрания. Затем подготавливаются законопроекты, которые с полными и тщательными пояснительными отчетами публикуются в официальном журнале и разносятся газетами в каждый уголок Конфедерации. Они обсуждаются народом, и когда Собрание собирается, оно готово принять меры с небольшими, если вообще таковыми, дебатами путем быстрого принятия этих рекомендаций в качестве закона, причем руководитель, к департаменту которого относится предмет, присутствует, когда он рассматривается в Собрании, чтобы предоставить любую дополнительную информацию, которая может потребоваться.

Все швейцарские граждане, имеющие право быть избранными в Национальный совет, объявляются имеющими право быть избранными в Федеральный совет. Но практически квалификацией федерального советника является предшествующее членство в Национальном совете. Прежде всего, выбор федеральных советников всегда делается из числа членов Национального совета; и по странному обычаю, неизменно соблюдаемому с единственным исключением с 1848 года, они снова каждые три года возвращаются в Национальный совет от своих соответствующих округов, все еще работая в качестве федеральных советников, и с полным знанием того, что через несколько дней после созыва Федерального собрания они будут снова выбраны этим органом на новый срок в Федеральный совет. Это требует дополнительных выборов для заполнения вакансий, созданных в Собрании. Опять же, при каждых повторяющихся выборах в Национальный совет один из действующих членов от каждого округа, где проживает федеральный советник, должен уступить место для этого временного появления федерального советника в Национальном совете, как условие, предшествующее его переизбранию. Действующие члены радостно уступают этой необходимости, осознавая, что они отходят в сторону ради простого locum tenens (местоблюстителя), и ни в коем случае не подвергая опасности окончательное возвращение на свои места после того, как традиционный обычай был соблюден. Один округ в последние годы пренебрег этим обычаем, отказавшись пройти через пустую формальность избрания в Национальный совет федерального советника, проживающего там, чье переизбрание в качестве федерального советника признано. Этот один упорный округ может, упорствуя в своем курсе, стать средством окончательного свержения практики, которая в настоящее время влечет за собой двойные выборы на шесть мест каждые три года со значительными расходами и трудностями: и, по-видимому, неспособна к какому-либо разумному объяснению. Как и многие обычаи, он просто пустил корни без всякого расследования и распространяется без всякого сопротивления. Частичное объяснение можно обнаружить в желании сохранить идентичность федерального советника с его кантоном и как возобновленное заявление о том, что он продолжает пользоваться доверием и находится в согласии по вопросам государственной политики с тем местным избирательным округом, которому, по всей вероятности, он служил много лет в Национальном совете до своего повышения в Федеральный совет. Федеральный чиновник, занимающий свою должность непосредственно от Федерального собрания и в то же время наделенный народным доверием местного избирательного округа наравне с другими членами этого собрания, представляет собой самое примечательное утверждение местной политической автономии в чисто национальном деле.

Первоначально эти федеральные советники, когда во время своего срока избирались в Национальный совет с целью переизбрания в Федеральный совет, занимали свои места в первом, когда он созывался, и осуществляли все функции члена, при этом одновременно сохраняя свои портфели в Федеральном совете на неистекший срок. Эта двойная служба продолжалась до тех пор, пока не происходило их переизбрание на новый срок, когда они слагали свои полномочия в Национальном совете и возобновляли единственную службу федеральных советников. Рассказывают, что один член Федерального совета несколько лет назад обеспечил себе переизбрание только с помощью собственного голоса во время своей переходной службы, как описано выше, в Национальном совете. В последние годы осуществление этих двойных прав и привилегий, присущих этому весьма своеобразному положению вещей, хотя и не в нарушение какого-либо закона, рассматривалось с неодобрением, и федеральные советники в течение нескольких дней своего членства каждые три года в Национальном совете ограничиваются привилегиями и правами, которые прилагаются к советнику.

Географическое распределение членов Федерального совета хорошо установлено неписаным законом, который верно соблюдается; хорошо установленный обычай при выборах Федерального совета назначает по одному члену от каждого из кантонов Берн, Во, Цюрих и Аргау, и Санкт-Галлен или Тургау, затем по одному от католических и итальянских швейцарцев. Конституционный запрет на выбор более одного члена от одного и того же кантона может рассматриваться как ограничение, которое ограничивает выбор без какой-либо адекватной контр-выгоды; оно может исключить из правительства государственных деятелей высокого достоинства и, таким образом, уменьшить ресурсы государства.

Члены Федерального совета могут быть и постоянно переизбираются, несмотря на острые антагонизмы между ними самими, и, возможно, между ними и большинством в Собрании. Они также продолжают выполнять свои административные обязанности, независимо от того, санкционированы ли представленные ими меры избирателями или нет. Отклонение мер, одобренных и предложенных ими, не обязательно вредит их положению в стране. Швейцарцы различают людей и меры. Они сохраняют ценных служащих на своей службе, даже если отклоняют их советы. Они сохраняют на службе советников, чьи меры избиратели, тем не менее, часто отказываются санкционировать. Ценя исполнительные способности этих людей, они все же могут постоянно отказывать в согласии на их предложения.

Совет по существу в своей нынешней форме возник с Конституцией 1848 года; первые выборы его членов состоялись в ноябре того же года. Выборы, таким образом, которые произошли 13 декабря 1887 года, были четырнадцатым трехлетним обновлением Совета и охватывали период в тридцать девять лет. За этот период полный список членов охватывает только двадцать семь имен; даже это небольшое соотношение изменений произошло в семи случаях из-за смерти и в одиннадцати из-за добровольной отставки; оставив только двоих, которые не были переизбраны по заявленной причине политических разногласий. Этот весьма примечательный консерватизм со стороны Собрания в сохранении членов Совета путем повторных переизбраний пережил важные вопросы государственной политики, включая несколько пересмотров конституции, по которым в Совете существовало широкое разнообразие мнений; некоторые из них активно участвовали в дискуссиях, противопоставляя взгляды большинства Собрания; Собрания, которому они были обязаны своим избранием и на которое они полагались для своего сохранения в должности. Их периодическое переизбрание, хотя и кажется pro forma, несет в себе спасительное чувство подотчетности. Эта уверенность в сохранении должности в Федеральном совете заставляет тех, кто избран, смотреть на это как на дело всей своей жизни. Без этой постоянности, присущей должности, такие люди, как те, что сейчас её занимают, не могли бы быть склонены к этому. Это люди, обученные энергичным личным и интеллектуальным усилиям, которые часто отказываются от занятий, приносящих гораздо более прибыльный доход. Ненадежность пребывания в должности на ответственных постах отбивает охоту заниматься теми мерами дальновидной политики или теми планами обязательно медленного осуществления, в которых он мог бы быть так скоро прерван, а его труды сделаны бесплодными и тщетными. Политическая наука, наука мудрого управления, является, пожалуй, той областью интеллектуальных усилий, которая требует величайших сил ума и интенсивнейшего применения. Её факты многообразны и сложны, часто аномальны и противоречивы, и требуют руководства ясного восприятия. Её принципы — многие из них абстрактны и должны быть развиты долгими и близкими процессами рассуждения; и применение этих принципов требует проницательности быстрого наблюдения и долгого опыта. Это дело, которое требует столь же долгой и трудной подготовки, как и любая профессия, которую можно назвать; и такой же полной преданности ему, со свободой от всех других серьезных или важных занятий, когда его обязанности однажды приняты, как призвание юриста, врача, купца или инженера. Одна главная причина, почему в общественной жизни так много ненужных, неуклюжих, грубых, вредных и непонятных действий, заключается в том, что люди не посвятили себя её требованиям как отдельному изучению или профессии; но считали это делом, с которым можно играть в часы досуга от более серьезных занятий.